7 Ny kostnadsnøkkel for sosiale tjenester

Regjeringen tilrår at delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester som ble foreslått i kommuneproposisjonen for 2004 (St.meld. nr. 66 «Om demokrati, velferd og økonomi i kommunene i 2004») inngår i kommunenes inntektssystem fra og med budsjettåret 2004. Den foreslåtte kostnadsnøkkelen vises i tabell 7.1.

SIRUS sine analyser viser at utgifter knyttet til rus og psykiatri først og fremst gir utslag i økte sosialhjelpsutgifter. Nærmere 50 prosent av disse utgiftene har sin årsak i rus- og psykiatriproblemer blant befolkningen. I tillegg kommer utgiftene til direkte tiltak til rusmisbrukere. Analysene som er foretatt av departementet viser at kriteriene i dagens sosialhjelpsnøkkel fortsatt fanger opp deler av utgiftsbehovet, men de har endret betydning og har samlet sett lavere forklaringskraft enn før.

Med utgangspunkt i regresjonsanalyse, har departementet utarbeidet forslag til ny kostnadsnøkkel for sosiale tjenester som innebærer en oppdatering av kriteriene i dagens kostnadsnøkkel og en innvekting av det nye urbanitetskriteriet (folketall opphøyd i 1,2). Forslaget er utarbeidet på bakgrunn av analyse av utgiftene til sosiale tjenester (økonomisk sosialhjelp, utgifter til rådgivning, veiledning og forebyggende arbeid og utgifter til tiltak til personer med rusproblemer). For en nærmere redegjørelse av analyseresultatene vises det til vedlegg 4.

7.1 Nærmere om den nye kostnadsnøkkelen

Forutsetninger for analysene

På funksjon 243 i kommuneregnskapet føres kommunenes direkte utgifter til personer med rusproblemer. I følge SIRUS sin undersøkelse kan en anta at om lag 50 prosent av utgiftene til sosialhjelp skyldes rus- og psykiatriproblemer. Vi klarer ikke å skille disse utgiftene ut fra øvrige sosialhjelpsutgifter. I den følgende omtalen av de statistiske analysene som forslaget til ny delkostnadsnøkkel vist i tabell 7.1 bygger på, vil vi ikke prøve å gjøre noe eksplisitt skille mellom rus- og psykiatrirelaterte sosialhjelpsutgifter og sosialhjelpsutgifter som har andre årsaker. For vårt siktemål er det sentrale at vi fanger opp også de rus- og psykiatrirelaterte utgiftene ved å analysere de samlede sosialhjelpsutgiftene.

Årsakene til at enkelte befolkningsgrupper i større grad enn andre bruker sosiale tjenester kan også være sammensatte. For eksempel er det en klar sammenheng mellom unge arbeidsledige og kommunenes sosialhjelpsutgifter. Unge arbeidsledige har gjerne ingen økonomiske rettigheter knyttet til arbeidslivet, og blir derfor henvist til sosialhjelp. Samtidig kan det også være slik at en ungdom som er registrert ledig og som mottar sosialhjelp, har et rus eller psykiatriproblem som helt eller delvis er årsaken til at vedkommende ikke er i arbeid. Om det er slik, er det ikke ledigheten som er problemet, men rusavhengigheten eller psykiske problemer. Som det framkommer av meldingen er det ikke mulig å kartlegge størrelsen på eller nærmere kjennetegn ved, brukergruppene av rus- og psykiatritjenester eksakt verken på landsbasis eller på kommunalt nivå. Vi har derfor i liten grad prøvd å gå inn i mer sammensatte problemstillinger som kan forklare bakenforliggende årsaker til at enkelte befolkningsgrupper i større grad har behov for sosiale tjenester enn andre.

I kostnadsnøklene tillegges hvert kriterium en vekt. Vektene summeres til 1. Vektene som er beregnet på grunnlag av effektene i en regresjonsanalyse, indikerer den relative økonomiske betydningen av ulike kriterier for å forklare utgiftsvariasjoner. Dette betyr at vekten som blir tillagt ulike kriterier er avledet fra analyser av størrelsen på kommunenes merkostnader knyttet til de ulike kriteriene. Dess høyere vekten på kriteriet i kostnadsnøkkelen beregnes til, dess større andel av kommunenes utgiftsbehov kan tilskrives kriteriet. Vektene påvirkes både av beregnet merkostnad per enhet og totalt antall enheter for de ulike kriteriene. Når en variabel bidrar til å forklare variasjoner i kommunenes kostnader kan det bety at det er en årsakssammenheng mellom den aktuelle variabelen og kommunenes kostnader (for eksempel mellom antall skilte og sosialhjelpsutgifter), men det er ikke nødvendigvis en årsakssammenheng. Variabelen kan også fange opp mer bakenforliggende forhold, og slik tjene som en indikator for forhold som det er vanskelig å fange opp på annen måte eller måle gjennom tilgjengelig statistikk.

Oppdatering av dagens delkostnadsnøkkel for sosiale tjenester

Kostnadsvektene til kriteriene i dagens sosialhjelpsnøkkel bygger på analyser som ble foretatt på data fra 1993. Litt forenklet kan en si at kostnadsvektene viser hvor stor betydning de ulike kriteriene relativt sett hadde for kommunenes utgiftsbehov i 1993. Som det framgår av omtalen i kapittel 4 er de eksiterende kriteriene i dagens nøkkel egnet til å forklare en stor del av variasjonene i utgiftsbehovet innen sosiale tjenester, men analyser foretatt både av SIRUS og Statistisk sentralbyrå på nye data tyder på at de har endret relativ betydning og i sum forklarer mindre enn før av utgiftsvariasjonene. For at det skal være lettere å forstå de relativt store endringene som forslaget til ny delkostnadsnøkkel medfører, viser vi i tabell 7.2 endringer i kostnadsvektene ved kun en ren oppdatering på grunnlag av 2001-data av dagens kostnadsnøkkel for sosiale tjenester. Tabell 7.2 viser dagens sosialhjelpsnøkkel basert på data fra 1993 (kolonne 1), kolonne 2 viser hvor stor betydning de eksisterende kriteriene har for kommunenes utgiftsbehov i 2001 (en ren oppdatering), og i kolonne 3 vises forslag til ny kostnadsnøkkel. (Kolonne 1 og 2 er beregnet eksklusive funksjon 243, kolonne 3 er beregnet inklusive funksjon 243).

Om en sammenholder kolonne 1 og kolonne 2 i tabell 7.2, der kolonne 1 viser dagens nøkkel og kolonne 2 en ren oppdatering av nøkkelen på grunnlag av data fra 2001, ser vi at endringene er relativt store. Basert på dagens utgiftsmønster innen sosialhjelp vil innbyggere med innvandringsbakgrunn fra ikke-vestlige land og botid over fem år ha større vekt, mens både kriteriene «Andel skilte og separerte» og «Andel arbeidsledige 16-59 år» vil få betydelig redusert vekt. I sum har disse tre kriteriene mindre effekt på sosialhjelpsutgiftene i dag enn i 1993, noe som framgår av at vekten til innbyggere mellom 16 og 66 år har økt fra om lag 0,03 til 0,32.

For å forstå endringene i vekter når kostnadsnøkkelen oppdateres med data fra 2001, kan det også være nyttig å se på endringene fra 1993 til 2001 i andelen de ulike forklaringsvariablene har av befolkningen.

I 1993 var det 0,009 innvandere fra ikke-vestlige land per innbygger. I 2001 var tallet økt til 0,025, altså var denne gruppen mer enn fordoblet i perioden. Antallet innvandrere fra ikke-vestlige land som har vært bosatt i landet i over fem år er overrepresentert i storbyene, og har derfor en relativt sterk samvariasjon med utgiftene til sosiale tjenester. Mens det i småkommuner under 5000 innbyggere bor 56 innvandrere under denne kategorien per 10 000, er tallet for Bergen, Trondheim og Stavanger i gjennomsnitt 265, mens antallet per 10 000 i Oslo er 806 (noe som tilsvarer 8 prosent av befolkningen). Ulike studier har påpekt lave inntekter blant innvandrerbefolkningen med ikke-vestlig landbakgrunn, noe som kan indikere behov for sosiale tjenester 1. Samtidig kan en ikke utelukke at en gjennom denne variabelen også fanger opp en viss «storbyeffekt» grunnet sosiale forhold som vanskelig måles på annet vis 2.

Andelen arbeidsledige er betydelig redusert fra 1993 til 2001. I 1993 var andelen registrerte ledige under 25 år per innbygger 0,007, men den i 2001 var 0,002. For de over 25 år var andelen om lag halvert. Unge arbeidsledige har ofte ikke opparbeidet rettigheter i arbeidslivet, og blir slik gjerne henvist til å leve av økonomisk sosialhjelp. Også for eldre arbeidsledige kan arbeidsledighet bety en inntektsnedgang som innebærer behov for økonomisk sosialhjelp. Når ledighetstallene går ned, er det derfor grunn til å tro at dette betyr en direkte innsparing på kommunenes sosialbudsjett.

Andelen skilte per innbygger i 1993 var 0,054, mens tallet i 2001 var 0,063. Selv om antallet skilte og separerte har økt, får likevel kriteriet andel skilte mindre vekt enn før i den oppdaterte analysen. Vi finner altså mindre økonomisk effekt enn før av antall skilte målt på sosialhjelpsutgifter. Dette kan ha sammenheng med at antallet skilte er blitt jevnere fordelt enn før kommunene i mellom. Selv om det er flere skilte i store enn i små kommuner, er forskjellene med unntak av i kommuner med under 5000 innbyggere og Oslo, ikke betydelige. Samtidig er variasjonene som vi har vist i sosialhjelp- og rusutgifter fortsatt store og øker meget klart med kommunestørrelse. I den grad variabelen har fanget opp mer bakenforliggende problemer i de større kommunene som gir økte sosialhjelpsutgifter, kan det virke som om variabelen er en svakere indikator enn tidligere. At effekten har gått ned kan også ha sammenheng med at kriteriet i mindre grad enn før faktisk er relevant, dvs at samlivsbrudd i 2001 i mindre grad enn i 1993 gir utslag på sosialhjelpsutgiftene. Samtidig som skilsmisser er mer vanlig og derfor også mer akseptert sosialt, har både utdanningsnivået og andelen av befolkningen som er ute i arbeidslivet økt, også blant kvinnene.

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for sosiale tjenester

I analysene som departementet foretok økte modellenes forklaringskraft da kriteriet folketall opphøyd i 1,2 ble inkludert. Kolonne 3 i tabell 7.2 viser forslag til ny kostnadsnøkkel inklusive urbanitetsvariabelen. Når denne variabelen ble innpasset i den multivariate analysen, ble foruten effekten av dette kriteriet, også effekten av endringer i forklaringskraft til de eksisterende kriteriene fanget opp. I tillegg er analysegrunnlag endret fra «1993-analysen» i og med at de direkte utgiftene til rusproblemer er inkludert (505 millioner kroner), noe som også kan gi endringer i vektene til de eksisterende kriteriene.

Urbanitetskriteriet «Folketall opphøyd i 1,2» slår relativt sterkt ut i analysene som er foretatt, og får derfor en vekt på 0,51 i den nye sosialhjelpsnøkkelen. Både SIRUS og departementets analyser viser at kriteriet har en sterk og statistisk pålitelig effekt på sosialhjelpsutgiftene inklusive utgiftene til direkte tiltak for personer med rusproblemer. Også etter at det er tatt hensyn til oppdaterte effekter av de eksisterende kriteriene i nøkkelen, bidrar innføring av kriteriet i analysene til å forklare mer av variasjonen i sosialhjelpsutgifter.

Kriteriet «Folketall opphøyd i 1,2» fanger i analysen opp en stor del av de store utgiftsvariasjonene kommunene i mellom innen sosialsektoren, både mellom små og mellomstore kommuner og mellom mellomstore og store kommuner. Kriteriet virker slik at det gir relativt mer i tilskudd til store enn til små kommuner.

Videre blir vekten til kriteriet «Andel arbeidsledige 16-59 år» 0,128 , vekten til kriteriet «Skilte og separerte 16-59 år» blir 0,286 og vekten til kriteriet «Andel innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn» blir 0,065 etter innpassing av det nye urbanitetskriteriet. Vekten til både «skilte og separerte» og «arbeidsledige» blir sterkt redusert i forhold til dagens kostnadsnøkkel, mens kriteriet «innvandrere» får en økning. Dette er i tråd med endringene som ble påvist ved kun en oppdatering av kostnadsnøkkelen. Verdt å merke seg er imidlertid at vekten til kriteriet «arbeidsledige» ikke reduseres ved innpassing av det nye urbanitetskriteriet. Dette tyder på at antallet arbeidsledige har en selvstendig effekt på sosialhjelpsutgiftene, uavhengig av folketallet i kommunene.

Samtidig vil departementet foreslå at kriteriet «Andel arbeidsledige 16-59 år» endres ved at innbyggergruppene antall arbeidsledige 16-24 år og antall arbeidsledige 25-66 år gis lik vekt i kriteriet. I dagens nøkkel tillegges arbeidsledige mellom 16-24 år 3/4 vekt ved beregning av en kommunes kriterieverdi. Analysene som departementet foretok ga til forskjell fra inntektsystemutvalgets analyse, små forskjeller i kommunenes utgiftsbehov knyttet til de arbeidslediges alder. Kriteriet «Innbyggere 16-66 år» foreslås på bakgrunn av analysen tatt ut av nøkkelen 3. I vedlegg 4 vises resultater fra regresjonsanalysen som er lagt til grunn for beregning av forslaget til kostnadsnøkkel.

Analysene tyder på at storbyene har vært underkompensert i den tidligere nøkkelen, og at den sterke utgiftsvariasjonen mellom storbyene og de andre kommunene ikke i tilstrekkelig grad har blitt fanget opp gjennom de eksisterende kriteriene.

7.2 Oppvekting av kostnadsnøkkelen for sosiale tjenester

Helse- og sosialnøkkelen består som beskrevet i kapittel 4 av fire delkostnadsnøkler; pleie- og omsorg, helse, sosiale tjenester og barnevern. De fire delkostnadsnøklene er i utgangspunktet vektet sammen etter regnskapsandeler fra 1994, men er senere justert på grunn av innføring av kriterier for psykisk utviklingshemmede i 1998 og innlemming av omsorgstilskuddet i 2002.

Ved fastsetting av vekten på delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester ble utgifter til personer med rusproblemer ikke inkludert. Det foreslås nå at sosialhjelpsnøkkelen vektes opp i delkostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten, i samsvar med det som kommunene bruker i direkte utgifter til personer med rusproblemer. Oppvekting av sosialhjelpsnøkkelen innebærer en viss nedvekting av de tre andre delkostnadsnøklene som til sammen utgjør delkostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenester. I vedlegg 2 vises ny delkostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenester.

7.3 Avvikling av hovedstadstilskuddet og storbytilskuddet

Hovedstadstilskuddet til Oslo kommune er blant annet begrunnet med at Oslo har et høyt utgiftsnivå knyttet til rus og psykiatri. Når det nå innføres et kriterium som fanger opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov knyttet til rus og psykiatri, vil departementet tilrå at hovedstadstilskuddet til Oslo kommune gradvis avvikles. Departementet vil videre tilrå at det midlertidige storbytilskuddet som ble innført i 2003, gradvis avvikles 4.