8 Fordelingsvirkninger av forslag til ny delkostnadsnøkkel

Fordelingsvirkninger

Tabell 8.1 viser fordelingsvirkningene av å endre sosialhjelpsnøkkelen, samt å vekte denne opp i den samlede nøkkelen for helse- og sosialtjenester. I tabellen vises også fordelingsvirkningene av å avvikle hovedstadstilskuddet og storbytilskuddet. I tabellen er kommunene gruppert etter innbyggertall. I vedlegg 1 vises fordelingsvirkningene for den enkelte kommune. I tabell 8.1 er det systemvirkningen som vises, det vil si virkningen etter 5 år. Endringen i kostnadsnøkkelen og avviklingen av hovedstadstilskuddet og storbytilskuddet vil omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet, noe som medfører at endringen kun får 20 prosent gjennomslag i 2004. Gjennomslaget til endringene trappes deretter opp med 20 prosent årlig, slik at endringene gjennomføres over en periode på fem år.

Tabell 8.1 viser at endringene i delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester vil medføre en omfordeling av inntekter fra mindre kommuner til større kommuner. Dette må ses i sammenheng med at de foretatte analyser viser at større kommuner ikke er blitt fullt ut kompensert for merutgifter til rus og psykiatri igjennom inntektssystemet. Avvikling av hovedstadstilskudd og storbytilskudd bidrar isolert til å redusere omfordelingsvirkninger. For hver gruppe vises den samlede effekten av den foreslåtte omfordelingen for hver kommunegruppe. Kommuner med et innbyggertall på under 100 000 vil i gjennomsnitt tape. Både Bergen, Trondheim og Stavanger vil foruten Oslo, tjene på omleggingen. Alle beregninger vist i dette kapittelet og i vedlegg 1 er utført på grunnlag av inntektsrammer i 2003.

Hva kan forklare fordelingsvirkningene?

I hvilken grad en kommune isolert sett vil tjene eller tape på forslaget avhenger dels av vektene de foreslåtte kriteriene har i kostnadsnøkkelen, og dels av hvilken indeks eller verdi den enkelte kommune har på de aktuelle kriteriene. I vedlegg 3 er kriterieverdiene for hver kommune i den foreslåtte kostnadsnøkkelen vist. Indeksen måler andelen av det aktuelle kriteriet i forhold til kommunens andel av befolkningen. En indeksverdi på 1 for f. eks. andel skilte, betyr at kommunen har en like høy andel skilte som de har andel av innbyggertallet i landet. Er kriterieverdien 0.9, betyr dette at de har relativt færre skilte enn innbyggertallet skulle tilsi.

Endringene i kostnadsvektene til kriteriene i dagens kostnadsnøkkel må delvis sees i sammenheng med at dagens sosialhjelpsnøkkel er basert på data fra 1993, mens forslaget til ny nøkkel er basert på KOSTRA-data fra 2001. Som det framgår av kapittel 5 er det siden 1993 skjedd strukturelle endringer som innebærer at de eksisterende kriteriene fortsatt virker utgiftsgenererende på sosialhjelpsutgiftene, men at de har endret sin relative betydning og i sum fått redusert vekt. Analysene som departementet har foretatt viser at det er større sammenheng mellom innvandrernes bosettingsmønster og kommunenes sosialhjelpsutgifter enn tidligere. Motsatt har sammenhengen mellom skilte/separerte og arbeidsledige og kommunenes sosialhjelpsutgifter blitt redusert. Videre må endringene sees i sammenheng med innføring av det nye urbanitetskriteriet, og at kommunenes direkte utgifter til tiltak for personer med rusproblemer nå er inkludert.

I tabell 8.1 vises fordelingsvirkningene av kun en oppdatering av sosialhjelpsnøkkelen med de eksisterende kriterier (jf tabell 7.1), dvs eksklusive urbanitetskriteriet, sammenholdt med forslaget til nøkkel, dvs inklusive urbanitetskriteriet. De direkte utgiftene til rustiltak er inkludert i begge analysene. Tabellen viser at en ren oppdatering av sosialhjelpsnøkkelen vil gi store omfordelingsvirkninger mellom kommunene. Tilskuddet til Oslo vil øke betydelig på bekostning av de øvrige kommunene. Mye av endringen kan antagelig forklares ved at innvandringskriteriet har fått sterkere vekt. Videre vil en innpassing av et nytt kriterium, «Folketall opphøyd i 1,2 (kolonne 2) , gi en ytterligere forskyving av tilskudd til Oslo. Samtidig vil dette gi en økning i tilskudd til de øvrige største byene, Bergen, Trondheim og Stavanger.

Grovt sett vil kommuner på over 37 000 innbyggere få et tillegg i rammetilskuddet som følge av det nye urbanitetskriteriet, mens kommuner under 37 000 vil få et trekk. Gjennom urbanitetskriteriet kan en si at de største kommunene får en form for «storbytillegg». På grunn av at kriteriet ikke er lineært, vil de største kommunene få et relativt noe større tilskudd gjennom kriteriet enn mindre kommuner. De 20 største kommunene som får en høyere verdi på kriteriet enn gjennomsnittet og som dermed isolert vil tjene er 1:

Sarpsborg, Fredrikstad, Bærum, Asker, Skedsmo, Oslo, Drammen, Sandefjord, Larvik, Skien, Arendal, Kristiansand, Sandnes, Stavanger, Karmøy, Bergen, Ålesund, Trondheim, Bodø og Tromsø.

Alle kommuner som i 2003 fikk et midlertidig storbytillegg grunnet antatt store utgifter innen rus og psykiatri er inkludert 2 i gruppen som tjener på kriteriet. Disse kommunene vil likevel komme ulikt ut av de samlede endringene i kostnadsnøklene. Tabell 8.3 viser utslagene som følge av endret sosialhjelpsnøkkel og avvikling av storbytilskudd for Drammen, Kristiansand og Tromsø. Det vises systemvirkninger, dvs tilskudd etter fem år. Effekten første året vil være 20 prosent. I beregningen er det tatt hensyn til avvikling av storbytilskuddet og hovedstadstilskuddet til Oslo kommune. Dersom gevinsten som følge av endret sosialhjelpsnøkkel er mindre enn tapet som følge av avvikling av storbytilskuddet, kan det tolkes som om at størrelsen på storbytilskuddet oversteg de merutgiftene kommunene har knyttet til økte sosialhjelpsutgifter.

Drammen har relativt høyt utgiftsbehov på innvandrerkriteriet. Dette kriteriet har imidlertid om lag samme vekt i nøkkelen som tidligere, og gir derfor små endringer. I dagens nøkkel er andel skilte det viktigste kriteriet, i forslag til ny nøkkel er dette kriteriet mer enn halvert og det nye urbanitetskriteriet har størst vekt. Drammen har et høyt antall skilte, vi ser at de har en langt større kriterieindeks på dette kriteriet enn på urbanitetskriteriet. Selv om Drammen fortsatt får «kompensert» for den høye andelen skilte/separerte, og de isolert sett tjener på urbanitetskriteriet, vil det de tjener på urbanitetskriteriet mer enn bli spist opp av det de taper på at kriteriet skilte nå er mer enn halvert. Selv om Drammen får et langt høyere tilskudd også gjennom forslaget til ny delkostnadsnøkkel for sosiale tjenester enn gjennomsnittskommunen, vil de i forhold til dagens tilskuddsnivå tape på de foreslåtte endringene og oppdateringen av nøkkelen. Også ved en ren oppdatering av de eksisterende kriteriene i nøkkelen ville Drammen tapt på omleggingen.

Kristiansand vil komme om lag ut med samme tilskuddsnivå med den nye nøkkelen som med dagens nøkkel pluss det midlertidige storbytillegget. De har en relativ høy andel arbeidsledige, noe som betyr at de vil tape på nedgangen i vekten på dette kriteriet. Imidlertid gir nedgangen i vekten på kriteriet «Andel skilte og separerte 16-59 år» liten effekt for Kristiansand, fordi de her har en kriterievekt om lag på landsgjennomsnittet. Samtidig får de et positivt utslag av urbanitetskriteriet, og dette oppveier om lag effekten av tapet av det midlertidige storbytillegget

Tromsø vil som tabell 8.2 viser tjene på forslaget til omlegging. Årsaken er først og fremst innføring av urbanitetskriteriet, som faktisk er det kriteriet som gir Tromsø høyest kriterieverdi. De har et antall skilte om lag på landsgjennomsnittet, og endringene her vil gi liten effekt. Derimot har Tromsø relativt få arbeidsledige og relativt enda færre innvandrere. De vil derfor tjene på at vekten på disse kriteriene reduseres til fordel for urbanitetskriteriet.

Foruten de største byene er det også en del mindre kommuner som vil tjene på forslaget. Dette har først og fremst sammenheng med den sterkt reduserte vekten på kriteriet «Andel skilte og separerte 16-59 år», og at noen små kommuner har en svært lav andel skilte.