4 Budsjettets utgifter

4.1 Innledning

Kapittel 4 inneholder en oversikt over statsbudsjettets utgifter, gruppert etter utgiftsart. I kapittel 2 er regjeringens politiske prioriteringer i budsjettet beskrevet nærmere. Kapittel 2.2 inneholder en redegjørelse om utgiftene under de enkelte departementene. Fagproposisjonene gir mer utfyllende og detaljerte framstillinger. Beskrivelsen av utgiftene i dette kapitlet følger i grove trekk budsjettets artsinndeling, jf. boks 4.1, med unntak av at:

• driftsresultat i statlig forretningsdrift er utskilt fra de øvrige driftsutgiftene

• overføringene er delt opp i tre typer overføringer

• petroleumsutgiftene er skilt ut fra de øvrige utgiftsartene og danner en egen kategori.

  De samlede forslag til utgiftsbevilgninger på statsbudsjettet for 2000 utgjør 616,4 mrd. kroner. Da er lånetransaksjoner og overføringer til Statens petroleumsfond inkludert. Statsbudsjettets utgifter, eksklusiv lånetransaksjonene og overføringen til petroleumsfondet, er foreslått til 475,7 mrd. kroner.

4.2 Driftsutgiftene

Driftsutgiftene er budsjettert over postene 1-29, unntatt post 24 Driftsresultat. Driftsutgiftene omfatter lønn til statsansatte, kjøp av varer og tjenester og utgifter til vedlikehold av statlige etater og institusjoner. I forslaget til statsbudsjett for 2000 utgjør driftsutgiftene 88,9 mrd. kroner.

Det blir ikke bevilget driftsutgifter og driftsinntekter for statsaksjeselskap, statsforetak og statlige virksomheter som er omgjort til stiftelser. Føring av utgifter og inntekter innenfor statens forretningsdrift er underlagt egne bestemmelser, jf. avsnitt 4.3. Statsforetak og statsaksjeselskap er ikke inkludert i statsbudsjettet.

Tabell 4.2 gir en oversikt over de største utgiftsområdene innenfor statens driftsutgifter. De spesifiserte utgiftsgruppene summerer seg til 71,4 mrd. kroner eller 80 prosent av driftsutgiftene. Tabellen viser at store statsetater som Forsvaret, universiteter og høyskoler, samferdsels-etatene, politi- og rettsvesen og forvaltningen av skatte- og trygdesystemet representerer de største driftsutgiftene.

Reserveavsetningen under kap 2309 Tilfeldige utgifter post 1 Driftsutgifter foreslås bevilget med 5,6 mrd. kroner. Denne bevilgningen skal benyttes til å dekke utgifter til trygdeoppgjør, lønnsoppgjør for statstjenestemenn og til å dekke andre tilleggsbevilgninger i løpet av det kommende budsjettåret. Ved regnskapsavslutningen vil således bare en liten del av det bevilgede beløp på denne posten bli regnskapsført som driftsutgifter.

Den største andelen av beløpet under Statens Pensjonskasse er utgifter til pensjoner til statsansatte som dekkes etter lov om Statens Pensjonskasse. Den resterende del av beløpet omfatter driftsbevilgninger til Statens Pensjonskasse, utgifter til tjenestepensjon gitt som gavepensjon av statskassen, arbeidsgiveravgift til folketrygden og utgifter under ventelønnsordningen.

4.3 Forretningsdriften

Driftsresultatet til statens forretningsdrift består av de ulike etatenes driftsinntekter fratrukket driftsutgifter, avskrivninger, renter og eventuelle fondsavsetninger. Driftsresultatet skal ifølge bevilgningsreglementet føres opp i statsbudsjettets utgiftsdel under post 24. Denne bestemmelsen omfatter forvaltningsbedriftene under kapitlene 2445 til 2481. I tillegg er kapittel 1320, post 24 Statens vegvesens produksjon nettobudsjettert.

Statsaksjeselskap, statsforetak eller andre statsbedrifter som er organisert som egne rettssubjekter, tas ikke med på statsbudsjettet med brutto inntekter og utgifter. Tabell 4.3 gir en oversikt over de budsjetterte driftsresultatene i statens forretningsdrift og kapittel 1320 Statens vegvesens produksjon. Brutto driftsinntekter tas inn i budsjettet med minus foran siden det føres på budsjettets utgiftsside. Et negativt tall betyr dermed at det er et netto driftsoverskudd. Unntaksregelen fra bruttoprinsippet gjelder bare driftsbudsjettet. For investeringsutgifter, tilskudd mv følges det vanlige bruttoprinsippet for føringer i statsbudsjettet også for forretningsdriften, og beløpene inngår i oversiktene over de ulike utgiftsartene. Selv om alle investeringer i forretningsdriften blir utgiftsført brutto etter kontantprinsippet, blir renter beregnet som om statens nettoinvestering skulle være et «lån» fra statskassen, og det foretas avskrivninger på grunnlag av bokført kapital. Avskrivninger og renter blir ført som underposter under post 24, og det samlede avskrivnings- og rentebeløp for alle forretninger tas til inntekt på statsbudsjettets inntektsside (det vises til avsnitt 3.3).

Garanti-Instituttet for Eksportkreditt, Forsvarets bygningstjeneste, Rikshospitalets apotek og Radiumhospitalets apotek føres opp med 0 i driftsresultat. Disse etatenes inntekter og utgifter framgår imidlertid av forslag til vedtak i denne proposisjonen.

4.4 Investeringer

Utgiftene til investeringer er ført under postene 30-49 og omfatter nybygg og anlegg, vedlikehold, ombygginger og utstyrsanskaffelser som er så betydelige at de har karakter av investering. Investeringene blir, i tråd med kontantprinsippet, ført som utgift det året aktiviteten foregår. Investeringer innenfor forretningsdriften vil også framkomme i statens balansekonto som fast kapital, mens investeringer i konsumkapital aktiveres ikke.

Størstedelen av statens investeringer foretas innenfor Forsvaret og i samferdselssektoren. I tillegg utgjør de statlige byggebevilgningene, samlet under Statsbygg, en stor del av investeringsomfanget. Utgifter til vedlikehold, utstyrsanskaffelser og ombygginger er fordelt på de ulike etatenes utgiftskapitler. Nedenstående tabell viser de dominerende statlige investeringsformålene. De spesifiserte formålene utgjør 88 pst. av investeringsomfanget. Investeringer i petroleumsvirksomheten er fratrukket og omtales spesielt under avsnitt 4.5.

4.5 Petroleumsvirksomhet

Utgiftene til petroleumsvirksomheten består av SDØEs andel av investeringene på norsk kontinentalsokkel, overføringer til Statens petroleumsforsikringsfond og utgifter knyttet til disponering av innretninger på norsk kontinentalsokkel. For 2000 budsjetteres det med følgende utgifter:

SDØEs andel av investeringene på sokkelen forventes for 2000 å bli 19 700 mill. kroner. Dette er en reduksjon på 8 200 mill. kroner i forhold til anslag på regnskap for 1999. De største investeringsprosjektene er Åsgard, Troll olje, Gullfaks med satellitter og Snorre B.

Overføringene til Statens petroleumsforsikringsfond anslås til 600 mill. kroner for 2000. Dette er om lag på samme nivå som anslag på regnskap 1999. Overføringene skal gjenspeile hva SDØE alternativt måtte ha betalt i forsikringspremie i det private markedet.

4.6 Overføring til andre statsregnskap

Utgiftspostene fra 50 til 59 gjelder overføringer til andre statsregnskap. Disse overføringspostene brukes bl.a. til statlige fond eller avsetningskonti i Norges Bank. Når Stortinget har vedtatt en bevilgning, overfører det respektive departement midlene til et slikt fond, og utbetaling fra fondet skjer både i det året tilsagn blir gitt og i påfølgende år. Viktige eksempler er overføringer til fond under SND som skal dekke framtidige tap på lån og garantier, og fond som inngår i operasjonsrammen for programkategori 13.50 Regional- og distriktspolitikk under Kommunal- og regionaldepartementets budsjettområde (omtalt nedenfor).

Postene brukes også til overføringer til statlige institusjoner hvor brutto drifts- og investeringsutgift holdes utenom statsbudsjettet, men som er underlagt departemental instruksjonsmyndighet og ikke kan defineres som selvstendige rettssubjekter. Institusjonene får bevilget en basisbevilgning til virksomheten. Norges forskningsråd er den største av denne typen statsinstitusjoner. Forskningsrådet får sin basisbevilgning fra ulike departementer. I tillegg mottar forskningsrådet program- og prosjektbevilgninger fra alle departementene. Det ble innført nettobudsjettering for Radiumhospitalet og Rikshospitalet fra statsbudsjettet 1999. Bevilgningene føres derfor på 50-post slik det fremgår av tabell 4.6.

Den dominerende bevilgningen på 50-post er overføring til Statens petroleumsfond. Denne overføringen er ikke med i tabell 4.6, men er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.2. Overføringen til Statens petroleumsforsikringsfond er behandlet under petroleumsvirksomheten i avsnitt 4.5.

Blant de største overføringene er overføringene til fond for regionale programmer og distriktsutvikling. Aktivitetsnivået innenfor regional- og distriktspolitikken kommer til uttrykk gjennom den såkalte operasjonsrammen og låne- og garantirammen. Bevilgningene innenfor operasjonsrammen bevilges for en stor del over 50-poster på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Operasjonsrammen består av følgende bevilgninger:

4.7 Overføringer til kommuneforvaltningen

Kommunesektorens virksomhet styres først og fremst ved de rammene for kommunenes og fylkeskommunenes inntekter som Stortinget fastlegger. Kommunesektorens inntekter består av skatteinntekter, overføringer fra staten og gebyrer, som er betaling for enkelte kommunale tjenester. Rammene for kommunesektorens virksomhet bestemmes derfor i hovedsak ved omfanget av overføringene over statsbudsjettet, og maksimalsatser for de kommunale og fylkeskommunale skattørene. For 2000 anslås kommunesektorens samlede inntekter til 207,2 mrd. kroner, hvorav skatteinntektene utgjør 92 mrd. kroner og overføringer 84,5 mrd. kroner. I tillegg mottar kommunesektoren knapt 3,8 mrd. kroner i tilskudd for å dekke utgifter til flyktninger, asylsøkere og arbeidsmarkedstiltak samt kompensasjon for merverdiavgift. Oversikt over de viktigste overføringene til kommunesektoren er vist i boks 1.1 Det vises videre til avsnitt 3.2 i Nasjonalbudsjettet og til Kommunal- og regionaldepartementets fagproposisjon for en mer detaljert redegjørelse.

Overføringene til kommunesektoren over statsbudsjettet føres opp på budsjettets utgiftsside på postnumrene 60-69. Overføringene består dels av ubundne rammetilskudd og dels av øremerkede tilskudd. I budsjettforslaget for 2000 utgjør de ubundne overføringene om lag 61 pst. av de samlede overføringene.

Rammetilskuddene over statsbudsjettet var i vedtatt budsjett for 1999 på til sammen 49 145 mill. kroner, fordelt med 32 598 mill. kroner til kommunene og 16 547 mill. kroner til fylkeskommunene. For 2000 foreslås det bevilget 34 388 mill. kroner i rammetilskudd til kommunene og 17 027 mill. kroner til fylkeskommunene, dvs totalt 51 415 mill. kroner.

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 ble det lagt opp til en reell vekst i kommunesektorens inntekter på om lag 1 pst. fra 1999 til 2000, tilsvarende om lag 2,5 mrd. kroner. Det ble samtidig presisert at dersom anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 1999 ble endret i forhold til forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett, kunne anslagene for veksten i kommunesektorens inntekter i 2000 bli endret i forbindelse med Nasjonalbudsjettet for 2000.

Regjeringen har ved utformingen av det økonomiske opplegget for 2000 lagt opp til at kommunene og fylkeskommunene får beholde en anslått merøkning i inntektene på om lag 2 mrd. kroner i 1999. Videre legges det opp til en reell vekst i kommunesektorens inntekter på om lag pst., eller om lag 1,1 mrd. kroner fra 1999 til 2000. Regnet i forhold til det inntektsnivået som var anslått for 1999 i kommuneøkonomiproposisjonen, innebærer dette en vekst i kommunesektorens inntekter på om lag 3,4 mrd. kroner. Det er om lag 900 mill. kroner mer enn det som ble varslet. Denne veksten må imidlertid sees i sammenheng med at det reelle nivået på inntektene i 1999 er redusert med om lag 400 mill. kroner som følge av at lønnsveksten nå anslås høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett. Hovedsatsingen innenfor kommuneopplegget er knyttet til eldreplanen, samt handlingsplanene for økt satsing på psykiatri, kreftbehandling og utstyrsinvesteringer på sykehus.

Øremerkede tilskudd

I budsjettforslaget for 2000 er det foreslått øremerkede tilskudd til kommunesektoren på 100 ulike budjettposter. Totalt fordeles om lag 37 mrd. kroner gjennom disse tilskuddene, som inkluderer utgifter til flyktninger, asylsøkere og arbeidsmarkedstiltak samt kompensasjon for merverdiavgift. De største øremerkede bevilgningene gjelder sykehus, barnehager, funksjonshemmede, driftstilskudd til den kommunale omsorgstjenesten, investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser og flyktninger. Det er også mange relativt små øremerkede tilskuddsordninger, idet 66 pst. av de øremerkede postene er på under 100 mill. kroner, og bevilgningene på disse utgjør 5,3 pst. av det totale beløp som bevilges til øremerkede tilskudd.

De øremerkede tilskuddsordningene er forskjellige med hensyn til i hvilken grad selve kriteriene for fordeling av tilskuddsmidlene kan forventes å påvirke prioriteringene i de kommuner og fylkeskommuner som mottar tilskuddene. En del ordninger er utformet som et tilskudd pr. produsert enhet av en viss tjeneste. Andre fordeles på ulike kommuner og fylkeskommuner etter objektive kriterier som kommunene selv på kort sikt i liten grad kan påvirke. Noen ordninger kan sees på som betaling fra staten for kommunale og fylkeskommunale tjenester som kun utføres i enkelte kommuner eller fylkeskommuner.

Frie inntekter

Begrepet «kommunesektorens frie inntekter» omfatter sektorens skatteinntekter og de overføringene fra staten som ikke er øremerkede, dvs rammetilskuddene. Rammetilskuddene utbetales til kommunene og fylkeskommunene, og består av innbyggertilskudd med inntekts- og utgiftsutjevning, Nord-Norge-tilskuddet, regional­tilskuddet (ikke til fylkeskommunene), skjønnstilskuddet og et hovedstadstilskudd. Fra 2000 kommer også en egen post knyttet til overgangsordning ved innføring av løpende inntektsutjevning og en post knyttet til forsøket med rammefinansiering av øremerkede tilskudd. Disse overføringene regnes som en del av de «frie inntektene» fordi staten ikke stiller som betingelse for tildeling at midlene skal benyttes til bestemte formål. Den enkelte kommune og fylkeskommune kan derfor innenfor rammen av sine frie inntekter selv prioritere ressursinnsatsen mellom ulike formål, forutsatt at tjenestetilbudet oppfyller minimumskrav fastsatt i lov og forskrifter.

For 2000 anslås kommunesektorens frie inntekter til om lag 143,5 mrd. kroner. Av dette anslås skatteinntektene å utgjøre 92 mrd. kroner. Nivået på skatteinntektene avhenger av skattegrunnlaget og av nivået på de kommunale og fylkeskommunale skattørene. For en nærmere omtale av forslagene til kommunale og fylkeskommunale skattører for 2000, vises det til kap. 2 i St.prp. nr. 1 (1999-2000) Skatte- og avgiftsvedtak.

4.8 Folketrygdens utgifter

Folketrygdens utgifter er fordelt på fire programområder. Foreslått bevilgning under programområde 28 Fødsels- og adopsjonspenger er 7 354,4 mill. kroner. Programområde 29 Sosiale formål omfatter hovedsakelig kontantytelser under sykdom, uførhet og alderdom og til enslige forsørgere og etterlatte. Bevilgningen er foreslått til 135 633,2 mill. kroner. Programområde 30 Helsevern dekker utgifter til bl.a. legehjelp, medisiner og syketransport. Bevilgningen er foreslått til 15 326,8 mill. kroner. Ytelser under yrkesrettet attføring og under arbeidsledighet finansieres over programområde 33 Arbeidsliv, og bevilgningen for 2000 er foreslått satt til 11 595,0 mill. kroner. De foreslåtte bevilgningene under folketrygden er på til sammen 169 909,4 mill. kroner.

4.8.1 Sykepenger

Sykepengeutgiftene antas å øke nominelt med i underkant av 1,6 mrd. kroner, eller 8,4 pst., fra 1999 til 2000. 55 mill. kroner av dette skyldes merutgifter som følge av at minste inntektsgrunnlag for sykepenger fra folketrygden settes ned.

Etter flere års nedgang i sykefraværet i begynnelsen av 90-årene, har sykefraværet vist sterk økning hvert år siden 1994. Økningen var særskilt stor i 1996. Tallet på sykepengedager betalt av trygden utgjorde i 1998 11,1 dager pr. sysselsatt. (Uten utvidelsen av arbeidsgiverperioden fra 14 til 16 kalenderdager 1. april 1998, antar en at tallet hadde vært 11,4.) Antallet erstattede sykepengedager per sysselsatt i 1998 er dermed klart høyere enn i det gamle toppåret 1988, da en hadde 10,2 dager per sysselsatt. Totalt økte antall sykepengedager per sysselsatt med 35 pst. fra 1994 til 1998 (39 pst. om en holder utvidelsen av arbeidsgiverperioden utenfor). Dette gir en gjennomsnittlig årlig økning på vel 8 pst (ca. 8 pst. uten utvidet arbeidsgiverperiode). Økningen første halvår 1999 er på 6 pst. i forhold til samme periode året før og innebærer en noe lavere økning enn ventet. For 2000 er det lagt til grunn en vekst i fraværstilbøyeligheten på 6 pst., dvs. at folketrygden i gjennomsnitt vil dekke 12,3 dager per sysselsatt.

Økningen i langtidsfraværet (utover 8 uker) har siden 1995 vært sterkere enn økningen i fraværet sett under ett. De langtidssykmeldte utgjorde i 1998 44 pst. av tilfellene mot 40 pst. av tilfellene året før. Disse sykepengetilfellene utgjør om lag 87 pst. av fraværsdagene som folketrygden dekker. Andelen sykepengemottakere som går ut hele sykepengeperioden (52 uker), har stort sett vært stabil siden 1995, og i 1998 gikk 4,5 pst. av alle sykemeldte ut hele sykemeldingsperioden. Rundt 6 pst. av de sysselsatte står for om lag 80 pst. av det samlede fraværet som folketrygden dekker. Rundt halvparten av økningen i erstattede sykepengedager kan føres tilbake til personer som har hatt mer enn ett sykmeldingstilfelle i løpet av de siste 6 månedene.

Inntektsgrunnlaget for sykepenger fra folketrygden ble hevet fra til 1 grunnbeløp 1. januar 1999. Det foreslås å nedjustere minste inntektsgrunnlag for rett til sykepenger fra folketrygden tilbake til grunnbeløp fra 1. juli 2000. Forslaget er anslått å gi merutgifter på 55 mill. kroner i år 2000. Full årseffekt er beregnet til om lag 140 mill. kroner.

Regjeringen vil understreke arbeidsgivernes ansvar for sykdomsforebyggende tiltak. Samarbeidet mellom partene i arbeidslivet videreføres. Den særskilte innsatsen mot ensidig gjentakelsesarbeid avsluttes i 1999 og skal evalueres i 2000. Sykefraværsprosjektene i staten avsluttes også i 1999 og skal evalueres i 2000. Det er i 1999 opprettet et 4-årig prosjekt som omfatter et sekretariat for en idébank for sykefraværsarbeid som er forankret hos partene i arbeidslivet.

Den sterke og bekymringsfulle økningen i sykefraværet og tilgangen på nye uførepensjonister skaper både velferdsmessige problemer og problemer med den budsjettmessige handlefriheten. På denne bakgrunnen har regjeringen satt ned et offentlig utvalg under ledelse av fylkesrådmann Matz Sandman til å utrede årsakene til økningen i sykefraværet og nytilgang til uførepensjon, kartlegge ordningenes sosialpolitiske og samfunnsøkonomiske rolle, og foreslå tiltak som kan redusere sykefraværet og begrense uføretilgangen. Utvalget skal avgi sin innstilling 1. juni 2000.

4.8.2 Medisinsk rehabilitering

Rehabiliteringspenger ytes etter utløpet av stønadstiden fra folketrygden. Rehabiliteringspenger gis bare mens personen er i aktiv behandling med utsikt til bedring av arbeidsevnen. 1. juli 1993 ble reglene endret slik at rehabiliteringspenger i hovedregelen bare ytes i 52 uker. Fra dette tidspunktet ble også de medisinske vilkår for tilståelse av rehabiliteringspenger skjerpet. Dette førte til ekstra stor avgang fra medisinsk rehabilitering til andre trygdeordninger. Det antas nå at disse regelendringene har fått tilnærmet full effekt. Fra 1992 til 1995 gikk utgiftene til rehabilitering ned med over 40 pst., mens det har vært en økning fra 1996 til 1998 på vel 50 pst. målt i løpende kroner. Utviklingen må sees i sammenheng med økningen i antall langtidssykemeldte som har brukt opp sykepengerettighetene. En stor andel av disse vil ha rett til rehabiliteringspenger. Fra 1997 til 1998 økte utgiftene til rehabiliteringspenger med drøyt 22 pst. i løpende kroner, og antall stønadsmottakere forventes fortsatt å stige noe både i 1999 og 2000. Nye beregningsregler er foreslått i Ot. prp. nr. 48 (1998-99). Regjeringen legger nå opp til at regelverksendringer først vil tre i kraft fra 1. januar 2001.

I perioden 1994 til 1998 har utgiftene til tekniske hjelpemidler økt med om lag 65 pst. nominelt. Fra sommeren 1995 har alle fylker en hjelpemiddelsentral i full drift slik at effekten av at det opprettes nye sentraler vil avta, selv om ulikheter i brukermønster, geografi, driftsmåter og samhandling med førstelinjen fører til noe variasjon i utgiftsnivået mellom fylkene. I 1988 ble om lag 25 000 brukere betjent. Dette tallet var i 1998 steget til over 136 000 brukere. Økt antall eldre i befolkningen og det at eldre bor lengre i sine hjem, har også bidratt til denne etterspørselsøkningen. Det ytes flere hjelpemidler per bruker og det har også vært en viss vridning mot dyrere og mer avanserte produkter. Det er antallet yngre brukere som har økt mest de siste par årene, særlig gjelder dette aldersgruppen 10-19 år. Dette har sammenheng med folketrygdens overtakelse av ansvar for skolehjelpemidler. Overgang fra institusjon til åpen omsorg er også med på å øke folketrygdens utgifter til tekniske hjelpemidler. Etter en nedgang i utgiftene til bil fra 1995 til 1997, økte utgiftene med nesten 49 pst. nominelt fra 1997 til 1998. Dette henger hovedsakelig sammen med at effekten av at innebyttetiden som ble utvidet fra 6 til 8 år fra 1995, nå er falt bort.

4.8.3 Uførhet

Det var en sterk vekst i antallet uførepensjonister gjennom hele 1980-tallet. Fra 1. juli 1991 ble de medisinske vilkårene for å motta uførepensjon skjerpet, noe som trolig bidro til redusert tilstrømming i 1992 og 1993. Begrensningen i stønadstiden for rehabiliteringspenger som ble innført 1. juli 1993, førte til økt tilstrømming til uførepensjon i 1994 og 1995. Antallet nye uførepensjonister har økt fra 1993 til 1998, med unntak av en liten nedgang i 1996. Det var ved utgangen av 1998 over 258 000 uførepensjonister.

Som nevnt ovenfor, vil Sandmanutvalget ha som en av sine hovedoppgaver å utrede årsaksforholdene for utviklingen i uføreantallet. Den økte tilgangen til og med 1995 kan bl.a. skyldes tidsbegrensningen på rehabiliteringspenger. Det har vært en sterk vekst i nytilgangen fra 1996 til 1998. Mens antallet nye uførepensjonister i 1996 var om lag 25 000, ble det mer enn 33 000 nye uførepensjonister i 1998. Dette henger i noen grad sammen med det økende sykefraværet og befolkningens aldersammensetning. I de siste årene har det videre vært fokusert sterkt på redusert saksbehandlingstid i trygdeetaten og trygderetten. Også dette kan ha medvirket til økningen av nye uførepensjonister.

Med utgangspunkt i dagens prognoser, regner en med at det vil være en nytilgang på om lag 35 000 uførepensjonister i 1999 og nesten 37 000 i 2000. På denne bakgrunn anslås antall uførepensjonister å komme opp i om lag 286 000 i løpet av 2000.

Diagnosegruppene sykdommer i muskel- og skjelettsystemet og bindevevet samt mentale lidelser er klart den størtse årsaken til uførhet for begge kjønn. Kvinneandelen blant uførepensjonistene var 57 pst. ved utgangen av 1998.

4.8.4 Alderdom

Utgiftene til alderspensjon har steget jevnt de siste årene. Dette skyldes først og fremst større gjennomsnittlig utbetaling som følge av at nye pensjonister har større opptjening i tilleggspensjonssystemet enn eldre pensjonister. Andelen alderspensjonister med tilleggspensjon antas å bli 87,9 pst. ved utgangen av 2000. Fra 1998 til 1999 forventes det omtrent uendret antall alderspensjonister. Den økte opptjeningen av tilleggspensjon fører isolert sett til at det blir færre minstepensjonister.

Fra 1. mai 1998 økte folketrygdens minstepensjoner med 1 000 kroner pr. måned for enslige og med om lag 940 kroner pr. måned for gifte pensjonister og visse grupper samboende. Særtillegget økte fra 63,2 til 79,33 pst. av grunnbeløpet. Som en umiddelbar virkning av økningen i folketrygdens minstepensjon, økte antallet minstepensjonister med alderspensjon med 35 600 til 264 400. Til sammen er inntektssituasjonen til 330 000 minstepensjonister bedret som følge av tiltaket.

Fra 1. mai 1999 utgjør minstepensjonen 84 204 kroner for enslige, 72 456 kroner for minstepensjonist gift eller samboende med minstepensjonist og 69 948 kroner for minstepensjonist gift med tilleggspensjonist.

Folketrygdens alderspensjon består av grunnpensjon samt tilleggspensjon og/eller særtillegg. Den lavere (3/4) grunnpensjonen for pensjonistpar som ble videreført i folketrygden fra den tidligere alderstrygden, er begrunnet med at husholdningsutgifter for to er lavere per person enn for enslig. Fra 1998 gis det derfor lav grunnpensjon til samboere som har bodd sammen i minst 12 av de siste 18 månedene, og til pensjonist som har ektefelle med inntekt over to ganger folketrygdens grunnbeløp.

Et offentlig utvalg – Samboerutvalget – har i NOU 1999:25 Samboere og samfunnet, gått inn for å likestille samboere og gifte på det offentligrettslige området som trygd, sosialhjelp og skatt. Utvalgets innstilling blir nå sendt på høring.

Stortingsbehandlingen av Velferdsmeldingen St.meld. nr. 35 (1994-95) Innst. S. nr. 180 (1995-96) initierte flere utredninger, som nå er ferdige og har vært på høring. Utredningene fremgår av strekpunktene nedenfor. Videre oppfølging av utredningene er nærmere omtalt i Nasjonalbudsjettet for 2000.

• Moland-utvalget avga i 1998 sin innstilling NOU 1998:10 Fondering av folketrygden. Utvalget skisserer løsninger med et statlig pensjonsfond, ytelsesbaserte private pensjonsfond eller private pensjonsfond med investeringsvalg.

• En interdepartemental arbeidsgruppe ledet av Sosial- og helsedepartementet har sett nærmere på fordeler og ulemper med innføring av en fleksibel pensjonsordning for personer mellom 64 og 70 år uten at belastningen i folketrygden øker. Gruppen har også sett nærmere på fordelingsmessige og økonomiske konsekvenser ved å endre besteårsregelen, deling av pensjonsrettigheter ved skilsmisse og fleksibel pensjonsalder. Rapporten er også benyttet som underlag fra NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering.

• Førtidspensjoneringsutvalget har i innstilling NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering sett på hvordan endringer i førtidspensjonsordningene og annet relevant regelverk kan bidra til å øke den enkeltes motivasjon og mulighet til å fortsette i arbeid.

4.8.5 Enslige forsørgere

Fra 1. januar 1998 ble stønadsordningene for enslige forsørgere endret. Hensikten med omleggingen var å stimulere enslige forsørgere til å ta utdanning og å komme i inntektsgivende arbeid etter en omstillingstid. Den ordinære stønadstiden er nå tre år, med mulighet for to års forlengelse under nødvendig utdanning. Som hovedregel gis det ikke overgangsstønad etter at det yngste barnet er åtte år.

Fram til 1995 økte antallet enslige forsørgere med ytelser fra folketrygden, for deretter å avta hvert år fram til og med 1998. Etter hvert som tidsbegrensningen for overgangsstønad får virkning, antas antallet enslige forsørgere å gå ytterligere ned. Andelen enslige forsørgere i arbeid, under utdanning eller med oppdrag som såkalt brukerkontakt har økt fra 1993 til 1998. Aleneboende enslige forsørgere har rett til en ekstra barnetrygd. Denne retten gjelder ikke stabilt samboende. Fra 1. juli 1998 opphørte overgangsstønad til enslige forsørgere i stabile samboerforhold, dersom forholdet har vart mer enn 12 av årets siste 18 måneder.

4.8.6 Finansiering av helsetjenester

Folketrygdens bidrag til finansiering av helsetjenester, bl a lege- og psykologhjelp, syketransport og medisiner på blå resept, er postert under programområde 30 Helsevern. Programområdet har over lang tid vært preget av betydelig utgiftsvekst, og den underliggende veksten er fortsatt sterk. I budsjettet for 2000 er det oppført 15 327mill. kroner, mot 13 852 mill. kroner i vedtatt budsjett for 1999.

Sosial- og helsedepartementet har igangsatt en gjennomgang av egenandelsproblematikken med sikte på å komme fram til en bedre skjerming av grupper som har de største utgiftene til egenbetaling. Departementet vil komme tilbake med en samlet vurdering i statsbudsjettet for 2001. I påvente av denne gjennomgangen foreslås en prisjustering av egenandeler i hovedsak på linje med forventet lønnsutvikling fra 1999 til 2000, med en samlet budsjettvirkning på vel 150 mill. kroner.

Folketrygdens refusjon av utgifter til legemidler på blå resept øker fortsatt med om lag 10 pst. pr. år. Apotekenes maksimale avansesatser vil bli satt ned i 2000 tilsvarende en innsparing for folketrygden på 45 mill. kroner.

Det er videre god grunn til å anta at det er muligheter for bedre og billigere organisering på syketransportområdet, og det er derfor foretatt en bred gjennomgang av hele området.

4.8.7 Fødsels- og adopsjonspenger

Det forventes ca. 60 000 fødsler neste år, en nedgang på ca. 1 000 fra i år. Det foreslås innført selvstendig opptjeningsrett til fødsels- og adopsjonspenger for fedre med barn født etter 1. juli 2000. Utgiftene til fødsels- og adopsjonspenger er på dette grunnlaget beregnet til 7 354 mill. kroner i 2000. I forhold til vedtatt budsjett for 1999 innebærer dette en reduksjon på 1,4 pst. Reduksjonen skyldes forventet nedgang i fødselstallene fra 1999 til 2000.

4.8.8 Dagpenger ved arbeidsledighet

Dagpenger skal kompensere for bortfall av ordinær arbeidsinntekt på grunn av arbeidsledighet, samtidig som ordningen skal motivere til arbeid og tiltaksdeltakelse.

I 1998 mottok i gjennomsnitt 60 700 personer dagpenger, en nedgang på 29 pst. fra 1997. Reduksjonen i antall dagpengemottakere fortsatte i første del av 1999 sammenlignet med utviklingen i 1998. I 1. halvår 1999 var antall dagpengemottakere 57 600. Det forventes en økning i antall dagpengemottakere i 2000.

Dagpengebevilgningen for 1999 er 5 600 mill. kroner etter at den ble satt opp med 400 mill. kroner i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1999. For 2000 foreslås en dagpengebevilgning på 6 600 mill. kroner.

4.8.9 Yrkesrettet attføring

Attføringsytelser gis til personer som har fått sin arbeidsevne varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte, og som gjennomgår yrkesrettet attføring.

I 1998 mottok i gjennomsnitt 30 000 personer attføringspenger over arbeidsmarkedsetatens budsjett. I 1. halvår 1999 var antallet økt til 30 700 personer.

I 2000 forventes det en viss økning i antallet mottakere av attføringspenger. For 2000 foreslås en bevilgning på 4 667 mill. kroner til ytelser til yrkesrettet attføring basert på dagens regelverk. Nye beregningsregler er foreslått i Ot. prp. nr. 48 (1998-99). Regjeringen legger nå opp til at regelverksendringer først vil tre i kraft fra 1. januar 2001.

4.8.10 Omlegging til direkte refusjon av sykepenger til statlige arbeidsgivere

Regjeringen går inn for at det innføres en ordning med direkte refusjon av sykepenger til statlige virksomheter. Ordningen foreslås innført fra 1. januar 2000. En omlegging fra dagens summariske oppgjørsordning til direkte refusjon vil i større grad gi statlige virksomheter like rammevilkår som kommunal og privat sektor. Innføring av direkte refusjon vil også gi statlige virksomheter bedre muligheter for planlegging. Regjeringen legger til grunn at ordningen innføres uten merkostnader ved at det foretas en forholdsmessig inndragning av lønnsmidler fra det enkelte departementsområdet, basert på sykefraværsstatistikk. Forslaget vil bli fremmet som egen sak i løpet av høsten.

4.8.11 Reell utgiftsutvikling i folketrygden under sosiale formål og helsevern

Sosial- og helsedepartementets del av folketrygdens utgifter omfatter programområde 29 Sosial formål og programområde 30 Helsevern. Utgiftene under disse programområdene utgjør både en stor andel av statsbudsjettet medregnet folketrygden, samt at store deler av den automatiske veksten i budsjettet fra år til år kommer under disse programområdene. I tabell 4.9 og tabell 4.10 fremstilles budsjettveksten de senere år. I tabellene benyttes hovedgrupper hvor en kan forutsette forholdsvis ensartede utgiftsforløp for de budsjettformål som inngår i hver gruppe 1 . Tabell 4.9 viser regnskap for 1995-1998 og utgiftsprognoser for 1999 og 2000 under programområde 29 (unntatt underholdsbidrag) og programområde 30.

Tabell 4.10 viser prosentvis årlig realvekst for sykepenger som dekkes av folketrygden, rehabiliteringspenger, uførepensjon og familiestønader (etterlattepensjon og overgangsstønad). Realveksten fremkommer ved at sykepenger er korrigert for lønnsveksten, mens øvrige utgiftskomponentene er korrigert for utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G). Tabellen illustrerer dermed f.eks. endringen i sykepengeutgiftene som følge av økende sysselsetting og/eller økende fraværstilbøyelighet, og økende utgifter til uførepensjon som følge av at flere blir uførepensjonert og at den gjennomsnittlige poengopptjeningen er blitt høyere.

Hovedtrekkene i tabellene:

• Det er sterk realvekst i sykepengeutgiftene. Fraværet per arbeidstaker har økt med opp mot 10 pst. i flere år. Det er for 1999 og 2000 lagt til grunn en årlig vekst i sykefraværet på 6 pst. Arbeidsgiverperioden ble utvidet fra 14 til 16 kalenderdager fra 1. april 1998. Uten denne utvidelsen ville vekstratene for årene 1997-98 og 1998-99 begge vært høyere, til sammen om lag 4 prosentpoeng.

• Rehabiliteringsutgiftene synes i stor grad å følge veksten i sykepengeutgiftene.

• Utgiftene til uførepensjon øker også sterkt, særlig fra 1998. Mens antallet nye uførepensjonister i 1995 var omlag 25 000, forventes det en nytilgang på 35 000 i 1999 og opp mot 37 000 i 2000. Antallet uførepensjonister var 236 000 ved utgangen av 1995 og forventes å bli 286 000 i 2000. Minstepensjonsøkningen fra 1. mai 1998 medfører en ekstra vekst i utgiftene til uførepensjon på vel 1 1/2 pst. samlet sett for årene 1998 og 1999.

• Utgiftene til alderspensjon viser en jevn, men moderat vekst. Det er fortsatt reell vekst i tilleggspensjonene på grunn av økt pensjonsopptjening, men antallet pensjonister er stabilt. Det var om lag 625 000 alderspensjonister i 1995 og forventes å bli omlag 626 500 i 2000. Fra om lag 2010 vil antallet alderspensjonister begynne å tilta kraftig. Økt minstepensjon fra 1. mai 1998 medfører en samlet utgiftsvekst i 1998 og 1999 på om lag 3 pst. for alderspensjon.

• Utgiftene til familiestønader har vært avtakende de senere årene. Omleggingen av finansieringsordningen for enslige forsørgere med høyere overgangsstønad, men kortere varighet, medførte en sterk vekst i utgiftene i 1998, men vil etterhvert bidra til å redusere utgiftene noe.

Det er ellers en sterk vekst i utgiftene til tekniske hjelpemidler. Mens utgiftene i 1995 var omlag 1,4 mrd. kroner, forventes de i 2000 å bli over 2,6 mrd. kroner. Det tilsvarer en nominell vekst på nesten 90 pst. de siste 5 årene. Utgiftene til legemidler på blå resept har økt fra om lag 3,7 mrd. kroner i 1995 til et forventet nivå på omlag 5,5 mrd. kroner i 2000. Endringen i egenbetalingsreglene for 1999 er antatt å redusere utgiftene med nesten 500 mill. kroner. Nesten halvdelen av den økte egenbetalingen fanges imidlertid opp under utgiftstakordningen som skjermer storforbrukere av helsetjenester.

4.9 Overføringer til andre

Utgiftspostene fra 70-79 omfatter overføringer til private, f eks husholdninger, organisasjoner, private bedrifter mv. Postene omfatter også overføringer til statlige og kommunale foretak som er organisert som selvstendige rettssubjekter, samt overføringer til utlandet, f.eks. tilskudd til internasjonale organisasjoner og bistandsmidler. Denne typen overføringer beløper seg i det foreslåtte budsjettet for 2000 til 234 mrd. kroner Dette utgjør om lag halvparten av statsbudsjettets utgifter og bevilges over 422 ulike poster. Overføringene inkluderer et bredt spekter av ordninger som er forskjellige med tanke på målgrupper, formål og bevilgningsstørrelse.

Beløpsmessig domineres disse overføringene av et fåtall store ordninger. På 36 poster er bevilgningsbeløpet på over 1 mrd. kroner, og disse utgjør til sammen 84 pst. av det totale overføringsbeløpet. 21 pst. av postene er på under 100 mill. kroner hver, og utgjør til sammen 3 pst. av totalbeløpet. Tabell 4.11 viser de store overføringsområdene.

Folketrygden utgjør en sentral del av overføringene til private, jf. nærmere omtale i avsnitt 4.8. Overføringer som er forhandlingsbasert (jordbruks-avtalen, takster for leger, psykologer og fysioterapeuter) er budsjettert som om gjeldende avtaler videreføres. Bevilgningene vil på vanlig måte bli korrigert når forhandlingene er sluttført. Folketrygdens pensjoner er budsjettert med gjeldende grunnbeløp, og vil bli justert ved grunnbeløpsendringen i mai. Budsjettmessig er det tatt høyde for slike korreksjoner eller justeringer ved at det er avsatt midler på kap. 2309 Tilfeldige utgifter.

En meget stor andel av folketrygdens ordninger inngår i bevilgninger som er regelstyrt, d.v.s. at Stortinget har vedtatt uttømmende regler om tilskuddsordningen i lov eller gjennom stortingsvedtak, og ytelsen utløses av objektivt bestemte faktorer. Slike bevilgninger har stikkordet overslagsbevilgning. Utgiftene følger automatisk av regelverket, og kan ikke styres av forvaltningen. Bevilgningsjuridisk er vedtaket på en overslagsbevilgning å anse som beste utgiftsprognose for terminen, gitt gjeldende regelverk, forventede demografiske endringer og kjente trekk i samfunnsutviklingen ellers. En styring av utgiftene på disse områdene må derfor i hovedsak baseres på endringer i regelverkene eller håndteringen av disse, f.eks. ved omlegging av ordningens utforming, kriterier, satser, takster, forvaltningsmåte eller administrative rutiner. De fleste store regelstyrte ordningene i folketrygden er av langsiktig karakter, og eventuelle endringer i regelverket som påvirker rettigheter som gradvis opparbeides vil slå langsomt ut på statsbudsjettet. Budsjettmessig styring av utgiftsutviklingen på folketrygden må derfor innpasses i et mellomlangsiktig, og ofte langsiktig, budsjetteringsperspektiv. En del regelstyrte ordninger, som f.eks. barnetrygden og sykepenger, kan endres fra år til år.

4.10 Renter

Statens renteutgifter består av renter på innenlandsk og utenlandsk statsgjeld. Statens brutto renteutgifter på statsgjelden (kap. 1650) anslås til 14,7 mrd. kroner i 2000. Dette fordeler seg med 14,3 mrd. kroner til renter på innenlandsk gjeld og 409 mill. kroner på utenlandsgjelden. De samlede renteutgiftene anslås redusert med 1,2 mrd. kroner fra anslag på regnskap for 1999 til 2000.

4.11 Lånetransaksjoner

Postene fra 90 til 99 på statsbudsjettets utgiftsside inneholder bevilgninger som framkommer og som endrer sammensetningen av statens formueportefølje i kapitalregnskapet. De største postene er avdrag på statsgjeld og utlån til statsbankene. Samlet utlån og avdrag er i 2000 budsjettert til 55,7 mrd. kroner.

Avdrag på statsgjeld i 2000 er budsjettert med 2,8 mrd. kroner. Avdrag på statsgjeld og andre lånetransaksjoner vil bli finansiert ved opptak av nye lån og eventuelt ved trekk på kontantbeholdningen.