7 Statlig økonomistyring
7.1 Økonomiregelverket for staten
7.1.1 Tilpasning til økonomiregelverket
I Gul bok, kap. 7, er det årlig orientert om økonomiregelverket for staten som trådte i kraft 10. januar 1997. Økonomiregelverket består av økonomireglementet for staten, fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996, og utdypende bestemmelser i form av funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten, fastsatt av Finansdepar-tementet 24. oktober 1996.
Våren 1998 ble det gjennomført en kartlegging av status for tilpasningsarbeidet basert på opplysninger fra departementene. Kartleggingen viser at departementer og underliggende virksomheter i hovedsak synes å ha sluttført arbeidet med tilpasning til de formelle krav som følger av økonomiregelverket, jf. omtale i Gul bok 1999.
Erfaringene fra regnskapsavleggelsen for 1998 har avdekket en for dårlig kvalitet på regnskapsarbeidet hos flere statlige virksomheter som dels kan tilskrives svakheter i de regnskapssystemene som er i bruk, og dels manglende kompetanse hos personalet som har ansvaret for regnskapsføringen. Til tross for at statsforvaltningen de siste årene har brukt betydelige ressurser på å styrke økonomiforvaltningen generelt, herunder også regnskapsarbeidet, er kvaliteten i regnskapsføringen ikke god nok på alle områder. Resultatene fra regnskapsarbeidet i 1998 har vist at de siste års satsing på området økonomiforvaltning, har vært riktig, men at det også er behov for ytterligere innsats.
Finansdepartementet ser alvorlig på de svakheter som er avdekket i regnskapsarbeidet for 1998 jf. også brev fra Riksrevisjonen av 3.9.1999 til Statsministeren og Finansministeren om disse forholdene. Finansdepartementet vil snarest vurdere ytterligere tiltak for å kunne bistå den øvrige forvaltningen med å få kvaliteten på den statlige økonomiforvaltningen opp på et tilfredsstillende nivå.
Forbedringer av den statlige økonomistyringen vil på flere områder være en løpende prosess. Dette gjelder for eksempel utvikling av interne styrings- og rapporteringssystemer, rapportering av resultater i fagproposisjonene og omtalen av mål og resultatkrav for bevilgningsforslag for kommende termin. For fullt ut å tilfredsstille kravene til statlig økonomistyring er det behov for at det videre utviklingsarbeidet fortsatt gis nødvendig prioritet av det enkelte departement og i den enkelte virksomhet. I det følgende omtales noe av det arbeidet som fra Finansdepartementets side utføres som en del av tilpasnings- og utviklingsarbeidet innen statlig økonomistyring.
Noen virksomheter har ennå ikke tilgang til et økonomisystem som tilfredsstiller kravene i regelverket, og kan derfor ikke oppfylle bestemmelsene om bl.a. betalingsformidling. Dette gjelder virksomheter som har valgt å benytte en statlig regnskapssentral for å få slik tilgang, og som foreløpig ikke er overført til det nye tjenestetilbudet. Regnskapssentralenes planer tilsier at de gjenstående virksomhetene som har inngått avtale per mai 1999, vil kunne starte opp i løpet av høsten 1999. Det vises til nærmere omtale under pkt. 7.2.3.
Enkelte virksomheter har fått innvilget forlenget tilpasningsperiode til kravene i økonomiregelverket på grunnlag av søknad til Finansdepar-tementet. Disse virksomhetene synes å ha en fremdrift i arbeidet som tilsier at fristene for sluttføring av tilpasningen i all hovedsak kan overholdes. Dette fremgår av den rapportering som Finansdepartementet har mottatt fra fagdepartementene for de aktuelle virksomhetene. Finansdepartementet vil imidlertid påpeke at de virksomhetene som har fått innvilget forlenget tilpasningsperiode, har økonomi- og/eller fagsystemer som det er nødvendig å gjøre omfattende endringer i. Frist for endelig sluttføring av tilpasningen ligger tre til fire år fram i tid, og det vil være en viss usikkerhet knyttet til sluttføringen av dette arbeidet. De virksomhetene som har fått innvilget en frist for sluttføring av tilpasningsarbeidet som er senere enn utgangen av 1999, er Arbeidsmarkedsetaten, Forsvaret, Garantiinstituttet for eksportkreditt, Rikstrygdeverket og Skattedirektoratet.
For bedre å kunne vurdere den reelle tilpasningen til økonomiregelverket, tar Finansdepartementet sikte på å hente inn erfaringer fra departementer, underliggende virksomheter og regnskapssentralene fra deres arbeid med tilpasning til økonomiregelverket. Planleggingen av en slik bred erfaringsinnhenting er startet opp i kontakt med bl.a. Statskonsult, og det legges opp til at den konkrete datainnhentingen og kontakten mot virksomheter skal skje i første halvår 2000. Hensikten med innhentingen av erfaringsmaterialet er bl.a. å kunne avdekke eventuelle områder hvor Finansdepartementet som regelverksforvalter kan bidra til forbedringer og forenklinger for å oppnå en mest mulig effektiv økonomiforvaltning i staten.
Finansdepartementet har i inneværende år gjennomført en sammenligning av økonomiregelverket og statlig økonomistyring i Norge, Sverige og Danmark. Arbeidet vil bli publisert i en egen rapport i løpet av høsten. Dette arbeidet vil også danne grunnlag for vurderinger av mulige forbedringer innen statlig økonomistyring.
7.1.2 Fond
Finansdepartementet fastsatte i februar 1999 nærmere regler om økonomiregelverkets rekkevidde for forvaltningen av statlige fond. Fondene er der delt i to hovedgrupper, henholdsvis fond som er opprettet som ledd i statens formuesforvaltning eller som på annen måte gjelder aktivitetsområder som ikke faller inn under økonomireglementets formelle rekkevidde, og fond som er opprettet ved bevilgning eller avsetning av avgifter og som disponeres av et departement eller en underliggende virksomhet. Eksempler på fond som faller innenfor den første hovedgruppen, er Statens petroleumsfond, Folketrygdfondet, Statens Bankinveste-ringsfond og Statens Banksikringsfond. For disse fondene er det ved særskilt vedtak, lov og instrukser fastsatt hvordan forvaltningen og disponeringen skal foregå.
For de øvrige fondene gjelder økonomireglementets bestemmelser, med visse tilpasninger. Tilpasningene gjelder bl.a. forholdet til statens konsernkontoordning, hvor det er opprettet en egen kontogruppe i Norges Bank for disse fondene (og for såkalte post 50-virksomheter, jf. pkt. 7.1.3), og en forenklet rapportering til det sentrale statsregnskapet.
I Gul bok for 1999, kap. 7.1, ble det orientert om at Finansdepartementet tar sikte på å oppheve ordningen med en felles forvaltning av statlige fond under Finansdepartementet. En rekke fond har stått under slik felles forvaltning, selv om det er det enkelte departement som treffer avgjørelser om bruken av midlene og etter økonomireglementet har ansvaret for økonomiforvaltningen på sitt felt.
Det er nå avklart hvilke departementer som skal overta ansvaret for disse fondene. For en del fond er forvaltningen allerede overført. Finansdepartementet legger til grunn at ansvaret for gjenstående statlige fond innenfor den felles forvaltningen, er overført til vedkommende fagdepartement innen utgangen av 1999.
Den gjennomgangen Finansdepartementet har foretatt av fondene, har klarlagt at en stor del av fondene som eksisterer i dag, må karakteriseres som stiftelser opprettet av ikke-statlige midler. Disse forutsettes heretter forvaltet av et styre for den enkelte stiftelse i henhold til lov om stiftelser av 23. mai 1980. De faller ikke inn under økonomireglementet. Finansdepartementet har satt i verk arbeid med å overføre ansvaret til det enkelte stiftelsesstyret i løpet av 1999. Det enkelte stiftelsesstyret vil etter overføringen selv ha ansvaret for å plassere midlene i samsvar med retningslinjene i loven og Justisdepartementets forskrifter.
7.1.3 Nettobudsjetterte virksomheter
Finansdepartementet fastsatte i desember 1998 nærmere regler om økonomiregelverkets rekkevidde overfor statlige virksomheter som har fått unntak fra bruttobudsjetteringsprinsippet (såkalte post 50-virksomheter). Tilpasningene gjelder bl.a. forholdet til statens konsernkontoordning, hvor det er opprettet en egen kontogruppe i Norges Bank (sammen med fond), en forenklet rapportering til det sentrale statsregnskapet og virksomhetenes internregnskap.
7.2 Nærmere om likviditetsforvaltning, regnskapsføring og rapportering
7.2.1 Rammeavtaler for kontoholds- og betalingstjenester
Statlige virksomheter skal i henhold til økonomireglementets §17 være knyttet til statens foliokonto i Norges Bank via statens konsern-kontoordning. Videre skal de benytte betalingsformidlere som har inngått avtale med Finansdepartementet. Statens konsernkontoordning omfatter virksomhetenes inn- og utbetalinger, kontohold i den forbindelse, likviditetsforvaltningen og tilhørende rutiner.
Finansdepartementet inngikk i juni 1999 rammeavtaler med fire banker om levering av kontoholds- og betalingstjenester innenfor statens konsernkontoordning. Disse fire bankene (betegnet kontoførere) er Den norske Bank, Kreditkassen, Postbanken og Sparebanken NOR. Avtalene skal sikre standardiserte løsninger og priser for alle statlige virksomheter. De statlige virksomhetene velger kontofører blant dem det er inngått avtale med, og knytter seg til denne kontoføreren ved et såkalt avrop eller bestilling på rammeavtalen. Rammeavtalene erstatter rammeavtaler som ble inngått i 1997 med henholdsvis Den norske Bank, Postbanken og Sparebanken NOR.
De nye avtalene er inngått på grunnlag av en anbudskunngjøring i september 1998 i hele EØS-området, i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser. Det kom inn i alt fire anbud, som alle var fra de fire bankene som det er blitt inngått avtale med. Finansdepartementet gjennomgikk og testet de tilbudte løsningene før avtaler ble inngått, for å sikre at virksomhetene får tilgang til kontoholds- og betalingstjenester som tilfredsstiller kravene til funksjonalitet og rutiner i økonomiregelverket. Avtalene varer til utgangen av 2000, med rett for staten til å forlenge dem i ett år av gangen i samlet inntil tre år. Partene har i tillegg 9 måneder gjensidig oppsigelsesadgang. Maksimal varighet for avtalene er til 1.4.2004.
7.2.2 Kravspesifikasjon for lønns- og personaldatasystemer
Arbeids- og administrasjonsdepartementet er ansvarlig for å utarbeide en ny funksjonell kravspesifikasjon for lønns- og personaldatasystemer i staten. Den funksjonelle kravspesifikasjonen skal bidra til at statlige virksomheter velger lønns- og personaldatasystemer som har nødvendig funksjonalitet for å tilfredsstille sentrale lover og avtaleverk som regulerer tjenestemennenes lønns- og arbeidsvilkår og økonomiregelverket for staten. Utarbeidelsen av kravspesifikasjonen er organisert som et prosjekt hvor følgende departementer og virksomheter deltar: Finansdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Rikstrygdeverket, Skattedirektoratet, Statens pensjonskasse, Statskonsult og Statens forvaltningstjeneste. Arbeidet med kravspesifikasjonen ventes sluttført i løpet av relativt kort tid.
Den funksjonelle kravspesifikasjonen vil være en standard for hvilke krav som skal stilles til lønns- og personaldatasystemer i staten. Kravspesifikasjonen vil også danne grunnlag for å hente inn anbud på rammeavtaler for lønns- og personaldatasystemer i staten som Statens forvaltningstjeneste forvalter. For virksomheter som velger ikke å benytte rammeavtalene ved kjøp av slikt system, vil den være et hjelpemiddel for virksomheten ved innhenting av egne anbud/tilbud fra systemleverandører.
Rammeavtalene for lønns- og personaldatasystemer som ble inngått i 1996/1997, løper ut i desember 1999. På grunnlag av den nye funksjonelle kravspesifikasjonen vil Statens forvaltningstjeneste hente inn anbud og inngå nye rammeavtaler med leverandører av lønns- og personaldatasystemer.
Bruk av slike rammeavtaler innebærer en forenkling av anskaffelsesprosessen for den enkelte virksomhet, bl.a. ved at virksomheten ikke behøver å utarbeide anbudsgrunnlag, innhente anbud/tilbud fra leverandører og utarbeide avtaledokumenter.
7.2.3 Regnskapssentraler
Omstillingen hos Statens forvaltningstjeneste og skattefogdkontorene til å tilby regnskapssentraltjenester til statlige virksomheter, er tidligere omtalt bl.a. i Gul bok for 1999. Av de to regnskapssentralene har skattefogdkontorene størst andel av virksomhetene. Den praktiske tilretteleggingen hos skattefogdkontorene, for å ta opp nye virksomheter som kunde til regnskapssentralen, pågår fortsatt, jf. omtale i St. prp. nr. 67 (1998-99). Dette arbeidet ventes, i tråd med tidligere omtale, å bli sluttført i løpet av høsten 1999. Både Statens forvaltningstjeneste og skattefogdkontorene gjennomfører i tillegg opplæringstiltak rettet mot sine kunder, og er også i ferd med å utvide - eller planlegger å utvide - tilbudet til å omfatte lønns- og personaltjenester i tillegg til regnskapstjenestene.
7.2.4 Sentralt statsregnskap
Finansdepartementet vil løpet av høsten 1999 ta i bruk et nytt system for mottak av regnskapsrapporter fra statlige virksomheter og for føring av det sentrale statsregnskapet. Systemet er basert på at virksomhetene skal rapportere elektronisk til det sentrale statsregnskapet. I en overgangsperiode er det likevel lagt til rette for at virksomheter kan rapportere på papir, inntil de har elektroniske løsninger på plass. Det nye systemet vil etter hvert gi grunnlag for bl.a. en raskere og hyppigere oppdatering av regnskapet.
Arbeidet med å tilrettelegge og teste ut det nye systemet har pågått i 1998 og 1999. Dette arbeidet har tatt lengre tid enn tidligere lagt til grunn, jf. omtale i Gul bok for 1998 og 1999. Dette skyldes mangler i den leverte programvaren.
Finansdepartementet er i kontakt med departementene i forbindelse med igangsettingen av det nye systemet. Finansdepartementet er også i kontakt med regnskapssentralene for å følge opp deres tilrettelegging til de nye løsningene.
7.3 Evaluering av overføringsordninger og ressurser
I 1998 ble fylkesmannsembetenes forvaltning av og kontroll med statlige tilskuddsordninger evaluert. Videre ble det igangsatt et utredningsprosjekt om effektivitet, ressursbruk og konkurranseutsetting i kommunesektoren.
Av Statskonsults rapport om fylkesmannens tilskuddsforvaltning (rapport 1993:3) fremgår det bl.a. at fylkesmannen har oppgaver knyttet til i alt 85 statlige tilskuddsordninger. Det er flest ordninger på Landbruksdepartementets, Miljøverndepartementets, Barne- og familiedepartementets og Sosial- og helsedepartementets områder. Blant ordningene er det både tilskudd til kommuner og til private.
Statskonsult konkluderte bl.a. med at de departementer som har slike tilskuddsordninger innenfor sitt område, bør foreta en kritisk gjennomgang av hvorvidt det er hensiktsmessig at fylkesmannen har forvaltningsoppgaver i forhold til alle ordningene. Ifølge Statskonsult bør søkelyset særlig rettes mot ordninger som gjelder private mottakere og som tildeles etter objektive kriterier. Videre anbefalte Statskonsult at departementene foretar en kritisk gjennomgang med sikte på å redusere det samlede antallet av ordninger.
Det vises til fagproposisjonene til de berørte departementene for en vurdering av Statskonsults anbefalinger om fylkesmannens tilskuddsforvaltning.
Utredningsprosjektet om effektivitet, ressursbruk og konkurranseutsetting i kommunesektoren ble utført av Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) og forskningsstiftelsen ALLFORSK på oppdrag fra Finansdepartementet (jf. SNF-rapport 4/99 og rapport fra Allforsk 1999). Hensikten har vært å evaluere relevante studier av effektiviteten i kommunal ressursbruk i ulike delsektorer, kartlegge potensialet for bedre ressursutnyttelse og drøfte hvordan videre studier kan legges opp. I tillegg har det vært et mål å foreta en tilsvarende gjennomgang av aktuelle studier av effekter av konkurranseutsetting på kommunal ressursbruk. Studiene indikerer at det på flere områder kan være muligheter for innsparinger i kommunesektoren. Det er imidlertid usikkert hvor stort effektiviseringspotensialet er, og hvor raskt dette evt. kan realiseres. Resultater fra prosjektet er omtalt i St.prp. nr. 69 (1998-99) Om kommuneøkonomien 2000 mv.
Arbeidsformen med områdegjennomganger med direkte deltakelse fra Finansdepartementet er trappet ned i 1998 og 1999. Slike gjennomganger/evalueringer vil heretter som hovedregel bli gjennomført som en del av departementenes ordinære oppfølging av sine områder, jf. kravene i økonomiregelverket om å rapportere oppnådde resultater i forhold til de fastsatte målene og om å evaluere bl.a. tilskuddsordninger periodisk.
7.4 Styring av statlige investeringer
I Gul bok for 1999, kap. 7.4, ble det gitt en foreløpig orientering om det prosjekt for styring av statlige investeringer som regjeringen igangsatte høsten 1997. Prosjektets første fase var på det tidspunkt avsluttet. I denne fasen hadde en kartlagt de eksisterende systemer og rutiner for å planlegge og gjennomføre større investeringsprosjekter under de mest berørte departementsområder (Samferdselsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet). I tillegg var 11 konkrete prosjekter under disse departementer gjennomgått. I annen og siste fase av prosjektet skulle det på grunnlag av resultatene fra første fase utarbeides en sammenfattende sluttrapport med forslag til retningslinjer for styring av statlige investeringsprosjekter. Regjeringen bebudet at den ville komme tilbake med en oppfølging av gjennomgangen i forbindelse med fremleggelsen av forslag til statsbudsjett for 2000.
Prosjektets styringsgruppe avga sin sluttrapport i februar 1999. Gjennomgangen av de 11 konkrete prosjektene påviste at utilfredsstillende prosjektresultater svært ofte skyldtes at det var lagt for lite arbeid i de tidlige faser av prosjektene. Styringsgruppen var samstemt i at det er behov for bedre kostnadsstyring i statlige investeringsprosjekter. I den forbindelse var styringsgruppen i prinsippet enig om at det bør foretas usikkerhetsanalyser i henhold til alminnelig anerkjente prinsipper. Videre tilrådde gruppen at det bør stilles krav om konsekvent inndeling i prosjektfaser, at en ikke skal be om bevilgning fra Stortinget før fullført forprosjekt, at investeringene i større grad må forankres i overordnede målsettinger og at det må legges mer vekt på vurderingen av behov og alternativer.
Det var også uenighet i styringsgruppen på flere punkter, særlig i tilknytning til håndteringen av usikkerhet. Flertallet, bestående av medlemmene fra Samferdselsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Arbeids- og administrasjons-departementet, mente at hvert departement må ha frihet til selv å vurdere hvordan kostnadsstyringen skal forbedres. Flertallet anførte at departementene har ulike hensyn å ivareta, og at det vil være uheldig om det sentralt fastsettes ensartede, kategoriske bestemmelser om mer detaljerte praktiske spørsmål som for eksempel avsetninger til usikkerhet og budsjettmessig håndtering. Disse medlemmer advarte mot at spesifiserte budsjettavsetninger til usikkerhet kan svekke insentivene til å holde kostnadsrammene.
Mindretallet i styringsgruppen, medlemmene fra Finansdepartementet, tilrådde at det bør være felles retningslinjer for håndtering av usikkerhet, slik det er for utarbeidelse av statsbudsjettet generelt. Mindretallet gikk inn for at det for hvert prosjekt stilles krav om at kostnadsrammen skal inneholde en avsetning til usikkerhet, og at avsetningen skal fastsettes slik at kostnadsrammen med 85 pst. sannsynlighet vil holde. Usikkerhetsavsetningen bør ifølge mindretallet inngå i bevilgningen, noe som vil være i samsvar med prinsippet om realistisk budsjettering. For å forhindre sløsing i prosjektene, foreslo mindretallet at det aller meste av usikkerhetsavsetningen skal disponeres av overordnet departement/direktorat.
Styringsgruppen delte seg langs den samme linjen i spørsmålet om det overordnede departements oppfølging av arbeidet med større investeringer. Flertallet anså at dette bør overlates til hvert enkelt departement å bestemme. Mindretallet mente på sin side at det er en vesentlig forutsetning for å kunne utøve reell systemkontroll at alle departementer med store investeringsprosjekter har en egen controllerfunksjon.
Både sluttrapporten og underrapportene fra prosjektets første fase har vært på bred høring. I de spørsmål hvor styringsgruppen delte seg, støttet 6 departementer helt eller delvis flertallets syn. Mindretallet fikk støtte fra 3 departementer. De øvrige departementer uttalte seg enten ikke, eller hadde ikke merknader. Mindretallet fikk dessuten støtte fra høringsinstansene innenfor forsknings- og utdanningssektoren og privat næringsliv. Også Riksrevisjonen støttet mindretallet.
Etter regjeringens oppfatning viser gjennomgangen at det er et udiskutabelt behov for å forbedre styringen med statlige investeringer. Statens apparat for prosjektstyring må profesjonaliseres. Dette innebærer organisatoriske tilpasninger, kompetanseoppbygging og regelendringer. Det vil nødvendigvis ta tid å få de nødvendige endringer på plass. Det synes hensiktsmessig å begynne med å innføre strengere krav til styringen av de aller største prosjektene. For alle investeringer over 500 mill. kr. i samlet kostnadsoverslag vil regjeringen med virkning fra 1.1.2000 stille krav om ekstern kvalitetssikring før prosjektet fremmes for Stortinget. Til orientering kan opplyses at det i statens samlede prosjektportefølje er i overkant av 50 prosjekter som ligger over denne grensen. En ser da bort fra investeringer i regi av SDØE, som ikke forutsettes omfattet av det nye styringsregimet. Antallet nye prosjekter i det enkelte budsjettår er lavere.
Et viktig element i kvalitetssikringen vil bli å gjennomgå kostnadsestimatene ut fra budsjettsystemets alminnelige krav til realistisk budsjettering. Kostnadsrammene må få en mer forpliktende status enn de har i dag. Det vil bli stilt krav om at det for alle prosjekter utarbeides en liste som spesifiserer hvordan en kan redusere kostnadene dersom det skulle vise seg at den fastsatte kostnadsrammen ikke er tilstrekkelig. I tillegg må kostnadsrammen inneholde en avsetning som skal kunne dekke uforutsette kostnader. Avsetningen må dimensjoneres slik at den, sammenholdt med listen over mulige kostnadsreduserende tiltak, skal være tilstrekkelig til at prosjektbudsjettet kan utgjøre et reelt styringsinstrument. Det understrekes at usikkerhetsavsetningen ikke skal brukes til programutvidelser. I den grad en ønsker å ta høyde for mulige programutvidelser som det ikke er mulig å spesifisere i forprosjektet, må det innarbeides en særskilt avsetning til dette.
Kvalitetssikringsrapportene vil også måtte gå inn på andre viktige forutsetninger for å sikre god gjennomføring og oppfølging av det enkelte prosjekt. Et av temaene vil være hvor en organisatorisk skal forankre myndigheten til å trekke på usikkerhetsavsetningen. Det forutsettes at myndigheten i det alt vesentlige må legges utenfor prosjektorganisasjonen.
Det tas sikte på at Finansdepartementet inngår rammeavtale med et begrenset antall kvalifiserte, eksterne kvalitetssikrere høsten 1999.
For prosjekter med kostnadsoverslag under 500 mill. kr. vil Finansdepartementet utarbeide et gjennomgående standardisert kontoplanoppsett. Dette vil lette kontrollgrunnlaget både for departementene og for Riksrevisjonen. Utkast vil bli sendt på høring før iverksettelse, og det vil bli vurdert å sette en nedre beløpsmessig grense for når kontoplanen skal være obligatorisk. Det tas sikte på å gjøre denne endringen gjeldende fra 1.7.2000.
Regjeringen legger til grunn at Finansdepartementet skal arbeide videre med ytterligere tiltak for å styrke styringen med statlige investeringer, herunder oppfølging av modell for faseinndeling i prosjektstyringen, behovs- og alternativvurderinger og forankring i overordnede målsettinger. Det vil dessuten bli foretatt en tett oppfølging av erfaringene med de styringsmodeller det er redegjort for ovenfor.
De endringer regjeringen har vedtatt innebærer en økt vektlegging av prosjektenes tidlige faser. Dette vil kunne medføre noe større utgifter til planlegging. Disse merutgiftene må imidlertid forventes å bli mer enn oppveid av besparelser i prosjektenes senere faser, slik at endringene totalt sett vil gi betydelig bedre prosjektgjennomføring i staten. I tillegg må det forventes at økt vekt på planlegging vil medføre økt nytte av investeringene når de står ferdige.
7.5 Styrket kontroll og bedre samordning av kontrolltiltak i restaurantbransjen
Regjeringen er i Stortingets vedtak av 31. mars 1999 bedt om å gjennomgå og fremme forslag om styrket kontroll og bedre samordning av kontrolltiltak i restaurantbransjen. I tillegg ber Stortinget om en redegjørelse for hvordan kontrollen og arbeidet mot uregistrert/svart arbeidskraft innen restaurantbransjen kan styrkes i forbindelse med statsbudsjettet for 2000.
Myndighetenes arbeid for å bedre etterlevelsen av ulike regelverk som gjelder for restaurantbransjen er ikke strengt avgrenset til praktisk kontrollarbeid. Strengere krav til de næringsdrivende, informasjon og veiledning, tverretatlig samarbeid mellom kontrollmyndigheter og bevillingsmyndigheter og samarbeid med politiet er eksempler på virkemidler som tas i bruk.
Krav til de næringsdrivende
For å sikre lovlydighet i bransjen, er det innført strenge krav til vandel som vilkår for å få serverings- og skjenkebevilling. Tidligere overtredelse av bestemmelser i regnskapslovgivningen og skatte- og avgiftslovgivningen kan ha avgjørende betydning når søknad om bevilling behandles. Overtredelser av den nevnte lovgivningen kan også føre til at en eksisterende skjenkebevilling inndras. Bevillingsmyndighetenes arbeid har dermed betydning for lovlydigheten i bransjen generelt og arbeidet mot uregistrert/svart arbeidskraft i bransjen spesielt.
Regjeringen tar i løpet av høsten sikte på å legge fram et forslag om etablererprøve for styrere ved serveringssteder. Prøven gjøres frivillig i den forstand at det skal være opp til den enkelte kommune å bestemme om det er ønskelig å kreve at styrerne ved serveringsstedene i kommunen skal avlegge etablererprøve før det gis serveringsbevilling. Etablererprøven skal bidra til å sikre at serveringsstedets styrer har de nødvendige grunnkunnskaper om økonomistyring og den lovgivning man får befatning med ved drift av serveringssteder. Prøven skal først og fremst være en kontroll med at styrer kjenner de forpliktelser den næringsdrivende har overfor det offentlige. Bestemmelsene i arbeidsmiljøloven vil være ett av flere sentrale elementer i denne prøven. Med virkning fra 1. juli 1999 stilles det krav om at styrere og stedfortredere for en skjenkebevilling skal ha bestått en kunnskapsprøve om alkoholloven. Prøven er obligatorisk og skal gjennomføres i alle kommuner. Prøven innføres med en overgangsperiode på et år, og alle styrere og stedfortredere skal ha gjennomført prøven innen 1. juli 2000.
Serveringsloven pålegger politiet, skatte- og avgiftsmyndighetene, tollmyndighetene, næringsmiddeltilsynet og Arbeidstilsynet å gi de opplysninger som kommunen anser for nødvendige for behandling av bevillingssaker uten hinder av taushetsplikt. I tillegg har disse myndighetene plikt til å melde fra til bevillingsmyndighetene av eget initiativ om forhold som kan antas å ha vesentlig betydning for bevillingsspørsmålet. Alkoholloven gir lignende bestemmelser for skatte- og avgiftsmyndighetene og politiet. For å sikre at skatte- og avgiftsmyndighetene har tilstrekkelig kunnskap om pliktene, har Skattedirektoratet utarbeidet en melding (Ko nr 1/1999) med en grundig redegjørelse for formålet med de nye bestemmelsene og hvordan skatteetaten skal anvende dem. Både lokalt og sentralt i skatteetaten arbeides det for å sikre at dette arbeidet prioriteres.
Kontroll og tverretatlig samarbeid
Kontrolletatene arbeider aktivt både for å gjennomføre særlige aksjoner i forhold til restaurantbransjen og for å integrere behovet for å bedre lovlydigheten i bransjen i arbeidet som til enhver tid pågår. Tiltakene vil ha betydning for å styrke kontrollen og bedre samordningen.
Skatte- og avgiftsmyndighetenes bokettersyn hos de næringsdrivende er viktig for å avdekke regelbrudd. Det er en særlig målsetting å gjennomføre kontroll av regnskapenes formelle riktighet i virksomheter som er nystartet. I en del tilfeller gjennomføres det oppfølgingskontroller. Flere av de kommunale skatteoppkreverne gjennomfører spesielle kontrolltiltak i restaurantbransjen. Avdekkede forhold skal lede til offensiv innfordring. Siden innfordring ikke kan skje før endringsforslagene har vært gjenstand for behandling, fokuseres det særlig på saksbehandlingstiden for bokettersynsrapportene.
Det har tidligere vært påpekt at restaurantbransjen er utsatt i forbindelse med hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger. Skatteetaten har startet et prosjekt for å klarlegge etatens rolle i bekjempelsen av hvitvasking og annen straffbar bistand til alvorlig kriminalitet.
Tverretatlig samarbeid og informasjon til de næringsdrivende står i en særstilling som virkemidler for å bedre lovlydigheten i restaurantbransjen. Skattedirektoratet satser på informasjons-tiltak overfor bransjen for å forebygge regelbrudd. Samarbeidsforum mot svart økonomi, som består av representanter fra LO, NHO, Kommunenes Sentralforbund, Norges Kemner- og Kommunekassererforbund og Skattedirektoratet, har restaurantnæringen som satsingsområde. I Bergensområdet har skatte- og avgiftsmyndighetene innledet et samarbeid med Reiselivbedriftenes landsforening om utvikling av et etikksertifikat.
Arbeidstilsynet har tatt initiativ til tverretatlig samarbeid mellom Oslo Kommune kemnerkontor, Oslo Fylkesskattekontor, Næringsmiddeltilsynet, Oslo Brannvesen/Brann- og redningsetaten, Næringsetaten i Oslo kommune og Sentrum Politistasjon. Resultatet er at det har vært samordnet tilsyn ca. en gang per måned siden juni 1998. Skatte- og avgiftsmyndighetene deltar også i samarbeid mellom fylkesskattekontor, ligningskontor, skatteoppkrevere, politi, Arbeidstilsynet og skjenkekontrollører i andre deler av landet. Finansdepartemtentet arbeider med en lovendring som vil gjøre det mulig for skatte- og avgiftsmyndighetene å gi opplysninger til Arbeids-tilsynet. Slik vil kontrollsamarbeidet gå lettere.
Styrte konkurser har vært et kjennetegn ved problemene i restaurantbransjen. Offensiv innsats på dette området vil ha betydning i forhold til etterlevelsen av annet regelverk. Det vises i denne sammenheng til regjeringens satsing i forhold til konkurskriminalitet.
Strafferettslig oppfølging av alvorlige lovbrudd i restaurantbransjen er viktig. Regnskapsfaglig kompetanse i politiet er nødvendig for at oppfølgingen av lovbrudd skal være effektiv. Det er innført en ordning med skatterevisorer som bistår politiet og egne politirevisorer. Erfaringen viser at ordningen bidrar til å redusere restansene i politiet, og at skatte- og avgiftskrav blir bedre ivaretatt. Innsatsen kan styrkes ved at ordningen gjøres landsdekkende. Det bør også prøves ulike modeller av ordningen for å øke den målrettede innsatsen. Den forebyggende innsatsen mot økonomisk kriminalitet kan også styrkes ved at politiet og kontrollmyndighetene øker sin opp-søkende virksomhet overfor næringsdrivende.
Forskning
Forskning er et virkemiddel for å utvikle kompetanse som kan avdekke den økonomiske kriminalitetens omfang, former og de mekanismer den virker gjennom. Denne kunnskapen skal kunne benyttes som støtte for utforming av regelverk, samt for å bedre etterforskningen og andre tiltak som sette i verk mot økonomisk kriminalitet. Økt forskningsinnsats vil være et virkemiddel for ytterligere å målrette innsatsen mot økonomisk kriminalitet i restaurantbransjen.