5 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftsopplegget for 2002
5.1 Innledning
I dette avsnittet illustreres fordelingsvirkninger for personer av forslaget til skatte- og avgiftsregler for 2002 inklusive barnetrygd og kontantstøtte.
Et viktig formål med direkte skatter er å bidra til en jevnere fordeling av inntekter etter skatt, bl.a. ved at personer med høye inntekter betaler relativt mer skatt enn personer med lavere inntekter. Avgiftene har derimot i hovedsak fiskale og effektivitetsmessige begrunnelser. Avgiftene påvirker likevel husholdningenes kjøpekraft. Derfor er også avgiftsendringer som direkte berører husholdningene tatt med i dette avsnittet.
I avsnitt 5.2 gis en oversikt over de beregnede fordelingsvirkningene av det samlede skatte- og avgiftsopplegget for 2002. Beregningene er utført på et empirisk grunnlag ved bruk av Statistisk sentralbyrås LOTTE-modeller. Beregningene omfatter de fleste forslagene til endringer i skatter og avgifter for personer og inkluderer virkningen for 2002 av tidligere vedtatte endringer i avgiftssystemet, herunder merverdiavgiftsreformen. Endringer som i første omgang omfatter næringslivet er holdt utenfor.
I vedlegg 1 er det redegjort nærmere for inntekter, fradrag og skatt for lønnstakere, trygdede, selvstendig næringsdrivende og etterskuddspliktige skattytere. Datagrunnlaget er selvangivelsesstatistikken og skatteligningen for 1999.
5.2 Beregninger basert på empirisk grunnlag
Beregningene i dette avsnittet tar utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås skattemodeller LOTTE og LOTTE-Konsum, jf. boks 5.1. Modellene bygger på et empirisk datamateriale. Beregningene av skatteendringene er gjort i forhold til et referansesystem, hvor alle grenser og fradrag for 2001 er justert med anslått lønnsvekst på 4 ¼ pst. Avgiftsendringene er beregnet i forhold til et referansesystem hvor gjeldende satser for 2001 er justert med anslått prisvekst på 1,9 pst.
Boks 5.1 Skattemodellene LOTTE og LOTTE-Konsum
Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE tar utgangspunkt i et representativt utvalg selvangivelser for personlige skattytere som bygger på Statistisk sentralbyrås inntekts- og formuesundersøkelse for 1999 (IF-99). Materialet er framskrevet til 2002 ved at de fleste inntekts- og fradragsposter er justert med anslag på utviklingen i lønn pr. normalårsverk i perioden. Pensjonsinntekter er justert med anslått vekst i pensjon. Antallet lønnstakere og selvstendig næringsdrivende er oppjustert fra 1999 til 2002 med anslått økning i antall normalårsverk.
I inntekts- og formuesundersøkelsen inngår også opplysninger om skattefrie inntekter som stipend, bostøtte og sosialhjelp. I tillegg foreligger det opplysninger om husholdningssammensetning til et utvalg personer. IF-99 består samlet sett av 26 825 personer fordelt på 9 964 husholdninger. En husholdning omfatter her alle personer som bor og spiser minst ett måltid om dagen sammen (kosthusholdning).
Skattemodellen LOTTE inngår i den utvidede skatte- og avgiftsmodellen LOTTE-Konsum, som i tillegg beregner hvordan husholdningene påvirkes av avgiftene. Modellen beregner forbruksmønster, prisindekser og levestandard for hver av husholdingene i LOTTE. LOTTE-konsum modellen kan eksempelvis anslå fordelingsvirkningen av å redusere merverdiavgiften på matvarer.
Beregningene i LOTTE og LOTTE-Konsum er usikre, bl.a. som følge av at de bygger på utvalg og fordi datamaterialet skjønnsmessig er framført til 2002. LOTTE-konsum bygger også på usikre beregninger av prisvirkningene. Modellene er statiske, dvs. at de ikke tar hensyn til eventuelle (langsiktige) endringer i atferd som følge av forslagene til regelendringer.
De fleste skatte- og avgiftsendringene som direkte berører husholdningene er innarbeidet i fordelingsberegningene, inkludert barnetrygd og kontantstøtte. Det er bl.a. tatt hensyn til forslagene om økt fradrag for fagforeningskontingent, innstramming i beskatningen av firmabiler og kjøregodtgjørelse for lønnstakere og økte ligningsverdier. Det har imidlertid ikke vært mulig å ta hensyn til de skatte- og avgiftsforslagene som i første omgang berører næringslivet. Dette gjelder bl.a. forslagene om å øke avskrivningssatsene, forslaget om skattefradrag for FoU-utgifter, avviklingen av investeringsavgiften, fritak for svovelavgiften mv. Forslagene til innstrammingen i firmabilbeskatningen for næringsdrivende og endringer i tollsatsene er heller ikke innarbeidet i disse beregningene.
Det er imidlertid tatt hensyn til virkningen av tidligere vedtatte endringer i avgifter, herunder halvårseffekten av merverdiavgiftsreformen og reduksjonen i drivstoffavgiftene fra 1. juli 2001. Tidligere vedtatte endringer bidrar samlet sett til en lettelse på knapt 3,3 mrd. kroner i 2002. Det er videre tatt med halvårsvirkningen av den foreslåtte reduksjonen i el-avgiften fra 2. juli 2001. Det presiseres at virkningene av avgiftsendringer ikke slår direkte ut i husholdningenes inntekter på samme måte som skatteendringer, men det er i beregningene forutsatt at avgiftsendringene overveltes fullt ut i prisene på forbruksvarene.
Dette innebærer at det i beregningene er tatt hensyn til knapt 4,2 mrd. kroner av en samlet skatte- og avgiftslettelse på vel 7 mrd. kroner påløpt (inkl. barnetrygden). Lettelsene til næringslivet vil på noe sikt også påvirke husholdningenes inntekt, bl.a. gjennom økt lønn, økte formuesverdier og/eller reduserte priser.
Tabell 5.1 illustrerer fordelingsvirkningene av skatte- og avgiftsendringene inklusive barnetrygden og kontantstøtten.
Person er brukt som analyseenhet i denne tabellen. Det er imidlertid tatt hensyn til den samlede husholdningsinntekten og størrelsen på husholdningen personen tilhører. I fordelingsanalyser legges det gjerne til grunn at det er visse stordriftsfordeler forbundet med å bo i en flerpersonhusholdning. En person som er medlem av en større husholdning har reelt sett en større disponibel inntekt enn en person i en liten husholdning. Det skyldes at det normalt vil være en del fellesutgifter og en viss grad av fellesforbruk. En nærmere beskrivelse av analysemetoden er gitt i boks 5.2.
Boks 5.2 Nærmere om fordelingsanalyser
Formålet med beregningene som er presentert i dette avsnittet, er å si noe om hvordan det foreslåtte skatte- og avgiftsopplegget samlet sett påvirker inntektsfordelingen i Norge. To sentrale begreper i denne forbindelse er vertikalog horisontal likhet. Vertikal ulikhet er knyttet til hvor store forskjellene i disponibel inntekt er mellom personer på ulike inntektsnivåer. Det er høy grad av vertikal likhet dersom det er få personer som tjener veldig mye eller veldig lite, men mange som har en inntekt nær gjennomsnittet. Den progressive beskatningen av lønns- og pensjonsinntekter bidrar dermed til økt vertikal likhet etter skatt.
Horisontal likhet innebærer at like personer og inntektsnivåer behandles likt. Det innebærer for eksempel at alle arbeidsinntekter skattlegges på samme måte og at personer på samme inntektsnivå før skatt betaler om lag det samme i skatt uavhengig av hvordan inntektene er sammensatt. For å oppnå horisontal likhet, er det med andre ord avgjørende at alle inntekter kommer fram til beskatning, og at de beskattes på samme måte. Klart definerte og dekkende inntektsgrunnlag er viktig for å oppnå begge deler.
I dette kapitlet presenteres kun analyser av den vertikale fordelingen.
Valg av person eller husholdning som utgangspunkt i analysene er også et viktig spørsmål. I forbindelse med de årlige skatte- og avgiftsoppleggene har det normalt vært vanlig å presentere fordelingstabeller som illustrerer endringene i direkte skatter for personer som er 17 år og eldre. Slike beregninger har bl.a. sin styrke ved at det er relativt enkelt å tolke fordelingsvirkninger av ulike skatteendringer. Det er på den annen side flere svakheter med dette beregningsopplegget. Blant annet får en ikke tatt hensyn til om skattytere bor sammen med andre eller om vedkommende har forsørgeransvar for barn. Disse elementene bør en imidlertid ta hensyn til når en analyserer inntektsfordelingen, blant annet fordi kostnadene til den enkelte forbundet med et velferdsnivå vil avhenge av om vedkommende har forsørgeransvar, og hvor mange personer som de faste kostnadene (som hvitevarer, bil, strøm mv.) fordeles på.
I det tidligere beregningsopplegget har en heller ikke hatt mulighet til å analysere fordelingsvirkninger av avgiftsopplegget. I fordelingsanalysene i dette avsnittet er det derimot tatt hensyn til fordelingsvirkninger av det samlede skatte- og avgiftsopplegget, inklusive barnetrygd og kontantstøtte. I tillegg er det tatt hensyn til den samlede inntekten og størrelsen på husholdningen som de enkelte personene tilhører. Person brukes som analyseenhet innenfor dette opplegget.
Når en skal sammenligne levestandarden til personer som lever i husholdninger av ulik størrelse, må en ta stilling til graden av stordriftsfordeler. En vanlig måte å gjøre dette på, er å bruke en såkalt ekvivalensskala. Slike skalaer blir brukt til å beregne totalt konsum pr. forbruksenhet i en husholdning, noe som kan brukes som en indikator på levestandard for hver enkelt person i husholdningen. Graden av stordriftsfordeler vil gjenspeiles i at antall forbruksenheter i en husholdning er færre i forhold til det reelle antallet personer. For eksempel vil en husholdning med fire personer trenge større inntekter enn en enslig for at alle fire skal ha tilsvarende levekår som den enslige, men de trenger neppe fire ganger så stor inntekt.
Mange forskjellige ekvivalensskalaer er i bruk, og de skiller seg hovedsakelig ut fra hvor store stordriftsfordeler de legger til grunn i forhold til fordelen ved å bo flere i en husholdning. Den såkalte OECD82-skalaen, som tidligere var vanlig å bruke i internasjonale sammenligninger av inntektsfordelinger, tilordner første voksne i en husholdning en forbruksvekt lik 1, andre personer over 16 år en vekt lik 0,7, og barn under 16 år en vekt lik 0,5. En husholdning med to voksne og to barn under 16 år vil følgelig utgjøre 2,7 forbruksenheter (i motsetning til 4 hvis en ikke tok hensyn til stordriftsfordeler).
Kvadratrotskalaen legger til grunn at alle personer i husholdningen blir tilordnet en forbruksvekt tilsvarende kvadratroten av antall personer i husholdningen. Her spiller altså ikke alderssammensetningen noen rolle. For eksempel vil en husholdning på fire personer utgjøre 2 forbruksenheter. Ved bruk av kvadratrotskalaen antar en følgelig at det er større stordriftsfordeler ved å bo flere i én husholdning enn hvis en bruker OECD82-skalaen. Kvadratrotskalaen har blitt mye brukt i fordelingsanalyser i Norge, blant annet i en rekke offentlige utredninger og stortingsmeldinger.
I avsnitt 5.2 er en normalisert kvadratrotskala lagt til grunn for beregningene. Det vil si at det tas utgangspunkt i kvadratrotskalaen, men hvor det samlede antallet forbruksenheter deretter er oppjustert til antall personer i Norge. På denne måten kan en grovt sett tolke endringene i tabell 5.1 som endringer i faktiske skatter og avgifter pr. person.
I tabellen er personene rangert i ti like store grupper (inntektsklasser) etter størrelsen på bruttoinntekt. Bruttoinntekten inkluderer lønns-, pensjons- og kapitalinntekter i tillegg til skattefrie ytelser (med unntak av barnetrygd og kontantstøtte). Inntektsklasse 1 er de 10 pst. av befolkningen med lavest bruttoinntekt, mens inntektsklasse 10 er de 10 pst. med høyest bruttoinntekt.
Tabell 5.1 viser at hver person i gjennomsnitt får en samlet skatte- og avgiftslette (inklusive barnetrygd og kontantstøtte) på om lag 900 kroner, noe som tilsvarer om lag 0,5 pst. av gjennomsnittlig bruttoinntekt. Det er i all hovedsak avgiftsopplegget som bidrar til lettelsene, i første rekke som følge av redusert merverdiavgift på matvarer fra 24 pst. til 12 pst. fra 1. juli 2001.
Skatte- og avgiftsopplegget vil samlet sett bidra til økt kjøpekraft for husholdningene. Det skyldes at skatte- og avgiftsopplegget i gjennomsnitt gir lettelser til alle inntektsklasser.
Avgiftslettelsene målt som andel av gjennomsnittlig bruttoinntekt pr. person er om lag 1,0 pst. for inntektsklasse 1 og faller til om lag 0,2 pst. for inntektsklasse 10. Avgiftsendringene har således en gunstig fordelingsprofil. I gjennomsnitt er avgiftsreduksjonen om lag 0,4 pst. av bruttoinntekten for alle grupper under ett.
Endringer i skatt, eksklusive barnetrygd og kontantstøtte, varierer fra en gjennomsnittlig innstramming på om lag 0,1 pst. av bruttoinntekten for personene i de tre laveste inntektsklassene til en gjennomsnittlig skattelettelse på om lag 0,2 pst. for inntektsklasse 6 til 9. I gjennomsnitt innebærer endringene i skatt en skattelettelse på om lag 0,1 pst. av bruttoinntekten. Nominell videreføring av barnetrygd og kontantstøtte tilsvarer en gjennomsnittlig innstramming på om lag 0,1 pst. av bruttoinntekten.
At personer med de laveste inntektene har fått en viss skatteskjerpelse innenfor dette opplegget, må ses i sammenheng med at de i utgangspunktet betaler ingen eller lite skatt, og dermed i liten grad påvirkes av endringene i skattesystemet. Skjerpelsen for disse husholdningene skyldes i all hovedsak at barnetrygden og kontantstøtten videreføres nominelt. For disse husholdningene vil imidlertid Regjeringens satsing på om lag 1 mrd. kroner til bl.a. redusert foreldrebetaling i barnehagene kunne ha stor betydning. Bevilgningene vil gi flere barnehageplasser og lavere foreldrebetaling. Det legges opp til å etablere 10 000 nye barnehageplasser i 2002. Regjeringens mål er å gi alle som ønsker det tilbud om barnehageplass innen utgangen av 2003. Statstilskuddet økes slik at foreldrebetalingen i gjennomsnitt kan reduseres med til sammen 350-400 kroner pr. barn pr. måned i forhold til nivået i 1. halvår 2001, jf. kapittel 2 i St.prp. nr. 1 (2001-2002) Statsbudsjettet medregnet folketrygden.
Tabell 5.1 Beregnede fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftsopplegget for 2002. Pr. person1. Negative tall betyr redusert skatt og avgift/økt barnetrygd
| Herav endring i5 (målt i pst. av bruttoinntekt): | |||||||
| Inntektsklasse2 | Gj.sn. bruttoinntekt. Kroner | Gjennomsnittlig skatt i referansesystemet i pst. av bruttoinntekt3,4 | Endring i skatter4 og avgifter. Kroner | Endring i skatter4 og avgifter i pst. av bruttoinntekt. | Avgifter | Skatter | Nominell videreføring av barnetrygd og kontant-støtte |
| 1 | 63 600 | -1,4 | -300 | -0,5 | -1,0 | 0,1 | 0,3 |
| 2 | 100 700 | 8,4 | -400 | -0,4 | -0,7 | 0,1 | 0,2 |
| 3 | 126 800 | 13,2 | -500 | -0,4 | -0,6 | 0,1 | 0,2 |
| 4 | 150 500 | 16,8 | -600 | -0,4 | -0,6 | 0,0 | 0,2 |
| 5 | 172 300 | 19,1 | -800 | -0,4 | -0,5 | -0,1 | 0,2 |
| 6 | 192 700 | 21,2 | -1 000 | -0,5 | -0,5 | -0,2 | 0,1 |
| 7 | 214 900 | 22,8 | -1 300 | -0,6 | -0,4 | -0,2 | 0,1 |
| 8 | 245 300 | 25,1 | -1 400 | -0,6 | -0,4 | -0,2 | 0,1 |
| 9 | 290 400 | 27,6 | -1 600 | -0,5 | -0,4 | -0,2 | 0,1 |
| 10 | 477 500 | 32,7 | -1 500 | -0,3 | -0,2 | -0,1 | 0,0 |
| I alt | 203 500 | 23,1 | -900 | -0,5 | -0,4 | -0,1 | 0,1 |
1 Personer i denne tabellen er rangert etter bruttoinntekt pr. forbruksenhet etter en renormalisert kvadratrotskala, jf. boks 5.2.
2 Alle personer er rangert i 10 like store inntektsklasser etter størrelsen på bruttoinntekt. I rangeringen er det blant annet også tatt hensyn til stordriftsfordeler ved å bo flere i en husholdning.
3 Eksklusive avgifter.
4 Inklusive endringer i barnetrygd og kontantstøtte.
5 På grunn av avrunding kan summen av de isolerte endringene i skatter og avgifter og nominell videreføring av barnetrygd og kontantstøtte avvike fra endringen totalt sett, jf. kolonne 4 fra høyre side.
Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.
I beregningene er det som nevnt ikke tatt hensyn til eventuelle tilpasninger som følge av forslaget til endringer i skattereglene. Et siktemål med forslaget er at det skal bli mer lønnsomt å arbeide. Med forslaget vil i underkant av 200 000 skattytere med lønnsinntekter under 320 000 kroner få lavere marginalskatt som følge av økt minstefradrag og økt innslagspunkt for å betale toppskatt. De fleste av disse vil få redusert marginalskatten på arbeidsinntekter med over 13 prosentpoeng. Det vil gjøre det mer lønnsomt for denne gruppen å arbeide og dermed øke inntekten.
Forslaget til endringer i skatteregler for 2002 er et ledd i flere års arbeid som bl.a. har hatt som siktemål å forbedre fordelingsegenskapene ved skattesystemet og stimulere til økt arbeidstilbud. I en vurdering av fordelingsvirkningene av endrede skatteregler, er det derfor relevant å studere utviklingen over noen år. Forslagene til endringer i skattereglene i årets budsjett bør derfor ses i sammenheng med de endringene som er gjennomført i 2000 og 2001.
I budsjettforliket for 2000 mellom Arbeiderpartiet og Regjeringen Bondevik høsten 1999, fikk Arbeiderpartiet blant annet gjennomslag for en skattelette på om lag 1,3 mrd. kroner for personer med lave inntekter gjennom innføringen av det særskilte fradraget i arbeidsinntekt (lønnsfradraget). Videre ble fordelingsprofilen av Bondevik-regjeringens opplegg ytterligere styrket som følge av budsjettforliket gjennom vedtaket om å innføre et nytt trinn 2 i toppskatten for personinntekter over 762 700 kroner for 2000. Forslagene innebar en klar lettelse til personer med lave lønnsinntekter og en skjerpelse på høye arbeidsinntekter.
I budsjettforliket for 2001 mellom Regjeringen Stoltenberg og sentrumspartiene, fikk Regjeringen gjennomslag for en ytterligere skattelettelse for personer med lave og midlere inntekter gjennom en økning i øvre grense i minstefradraget tilsvarende om lag 1,1 mrd. kroner påløpt. Videre ble fordelingsprofilen styrket gjennom økt skatt på høye kapitalinntekter som følge av at det ble innført en utbytteskatt på 11 pst. av mottatt utbytte over 10 000 kroner for personlige skattytere. Dette innebar en betydelig innstramming for de med de høyeste inntektene, og bidro til at for eksempel personer med en bruttoinntekt over 600 000 kroner i gjennomsnitt fikk en anslått innstramming på over 13 000 kroner.
I de to foregående skatteoppleggene er det derfor lagt betydelig vekt på lettelser for personer med lave og til dels også midlere inntekter, samt å forsterke omfordelingen gjennom økt skatt på personer med høye arbeidsinntekter og høye aksjeutbytter. I skatteopplegget for 2002 er det særlig lagt vekt på at arbeidstakere med midlere inntekter skal få redusert marginalskatt på lønn gjennom å oppjustere innslagspunktet i toppskatten.