2 Direkte skatter og avgifter til folketrygden

2.1 Innledning

I dette kapitlet omtales Regjeringens forslag til endringer i direkte skatter. Direkte skatter og avgifter omfatter inntekts- og formuesskatt for personlige og etterskuddspliktige skattytere, eiendomsskatt og arbeidsgiveravgift. Knapt 70 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene er direkte skatter.

Alle skattepliktige, både personer og selskaper, ilegges en flat skatt på 28 pst. på alminnelig inntekt. Alminnelig inntekt for personer består av alle typer skattepliktige inntekter fratrukket fradragsberettigede utgifter (minstefradrag, gjeldsrenter mv.). I tillegg får personlige skattytere trekke fra et personfradrag før skatten på alminnelig inntekt fastsettes. Alminnelig inntekt for selskaper er skattepliktig overskudd. I 2003 anslås skatten på alminnelig inntekt for personer å utgjøre om lag 157 mrd. kroner, mens skatt på overskudd i selskaper utenom petroleumssektoren anslås til om lag 40 mrd. kroner, jf. tabell 1.4.

Personinntekt beregnes kun for personlige skattytere. Personinntekten omfatter inntekt av arbeid og pensjon uten fradrag av noen art. For personlige næringsdrivende, herunder lønnstakere med næringsinntekt og aktive eiere i selskaper, blir inntekt fra arbeid i virksomheten beregnet ved hjelp av delingsmodellen. Trygdeavgiften er 3 pst. for pensjonsinntekter, 7,8 pst. for lønnsinntekter og for næringsinntekter fra primærnæringer, samt 10,7 pst. for andre næringsinntekter. Toppskatten er 13,5 pst. i trinn 1 og 19,5 pst. i trinn 2 og beregnes av personinntekten. Trygdeavgiften anslås til om lag 60 mrd. kroner og toppskatten til vel 16 mrd. kroner i 2003.

Det progressive elementet i inntektsbeskatningen er i hovedsak ivaretatt gjennom bunnfradrag (personfradrag, særskilt fradrag i arbeidsinntekt og minstefradrag) og toppskatten. Dette innebærer at skattytere med høye personinntekter betaler forholdsvis mer i inntektsskatt enn personer med lave personinntekter.

Personlige skattytere skattlegges i klasse 1 eller klasse 2. Om lag 92 pst. av personlige skattytere lignes i klasse 1. Av de som lignes i klasse 2, er knapt 50 pst. enslige forsørgere. Andre som lignes i klasse 2, er i hovedsak ektepar der den ene ektefellen er hjemmeværende eller har lav arbeidsinntekt.

Formuesskatten er et progressivt element i beskatningen av kapital. Alle personlige skattytere er skattepliktige for nettoformue over et visst nivå. Formuesskatten anslås til knapt 8 mrd. kroner for personlige skattytere i 2003.

Alle som har ansatte, plikter å betale arbeidsgiveravgift av lønn og annen godtgjørelse som utbetales til ansatte. I 2003 anslås arbeidsgiveravgiften til vel 83 mrd. kroner.

Petroleumssektoren skattlegges særskilt. I 2003 er samlede skatter og avgifter fra petroleumssektoren anslått til om lag 93 mrd. kroner.

Kommunene har også anledning til å ilegge eiendomsskatt på boliger og annen fast eiendom. Eiendomsskatten anslås til om lag 3 mrd. kroner i 2003.

Samlede direkte skatter utgjør anslagsvis 479 mrd. kroner i 2003. Figur 2.1 viser fordelingen av ulike skattetyper som andel av samlede direkte skatter. Figuren viser at knapt 28 pst. av alle direkte skatter er skatt på bedrifter og petroleumsvirksomhet, vel 36 pst. er inntektsskatt på personer, mens trygde- og arbeidsgiveravgift utgjør knapt 30 pst. Formues- og eiendomsskatt utgjør vel 2 pst. av samlede direkte skatter. Andre direkte skatter utgjør knapt 4 pst. av de samlede direkte skattene.

Kilde: Finansdepartementet.

I tabell 1.1 er det gitt en oversikt over provenyvirkningene av Regjeringens skatteforslag for 2004. De provenyanslagene som gis for forslag til endringer, er regnet i forhold til referansesystemet for 2004 (se forklaring i avsnitt 1.3). Tabell 2.1 viser forslaget til skattesatser og beløpsgrenser for 2004. Til sammenlikning viser tabellen også reglene for 2003 og endring i prosent fra 2003 til 2004. Den prosentvise oppjusteringen av de generelle fradragene og beløpsgrensene fra 2003 til 2004 kan avvike noe fra den anslåtte lønnsveksten som følge av avrundinger. For øvrig vises det til utkast til skattevedtak i denne proposisjonen.

2.2 Skatt fra lønnstakere og pensjonister

Figur 2.2 viser marginalskatten på lønn ved Regjeringens forslag for 2004 for en skattyter som lignes i klasse 1. Figuren viser at inntekter opp til 23 000 kroner ikke vil bli ilignet skatt. Av lønnsinntekt mellom 23 000 kroner og om lag 33 430 kroner betales trygdeavgift med en opptrappingssats på 25 pst. Dette innebærer at det betales trygdeavgift med 25 pst. av den lønnen som overstiger 23 000 kroner. Dersom lønnsinntekten er over 33 430 kroner, betales trygdeavgift etter vanlige regler, dvs. 7,8 pst. av hele lønnen. For lønn opp til 64 700 kroner betales det bare trygdeavgift. Ved lønnsinntekter over dette, vil det også påløpe 28 pst. skatt på alminnelig inntekt. Ettersom det særskilte fradraget i arbeidsinntekt (lønnsfradraget) vil være større enn minstefradraget på 24 pst. for inntekter opp til 132 500 kroner, vil marginalskatten være 35,8 pst. i dette intervallet. På lønn over 132 500 kroner kommer satsen på 24 pst. i minstefradraget til anvendelse, og marginalskatten vil derfor reduseres til knapt 29,1 pst. For inntekter over om lag 198 000 kroner er maksimalbeløpet i minstefradraget nådd, og marginalskatten vil igjen øke til 35,8 pst. Skattytere med personinntekt over 354 300 kroner skal i tillegg betale toppskatt på 13,5 pst. For disse skattyterne vil marginalskatten øke til 49,3 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

2.2.1 Toppskatt

Etter gjeldende regler beregnes det toppskatt av personinntekten, dvs. brutto arbeids- og pensjonsinntekter. Toppskatten består av to trinn. Satsen i trinn 1 er 13,5 pst. I Finnmark og Nord-Troms er satsen 9,5 pst. Satsen i trinn 2 er 19,5 pst. Anslagsvis 755 000 skattytere betaler toppskatt i 2003.

Regjeringen foreslår at innslagspunktet for trinn 1 og trinn 2 i toppskatten justeres med om lag anslått lønnsvekst fra 2003 til 2004. Dette innebærer at innslagspunktene i trinn 1 i toppskatten økes fra 340 700 kroner til 354 300 kroner i klasse 1 og fra 364 000 kroner til 378 600 kroner i klasse 2. Innslagspunktet for trinn 2 i toppskatten foreslås økt fra 872 000 kroner til 906 900 kroner. Med Regjeringens forslag til skatteopplegg anslås det at antall skattytere i toppskatteposisjon vil være uendret fra 2003 til 2004.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Figur 2.3 viser utviklingen i antall skattytere i toppskatteposisjon og i innslagspunktet i trinn 1 i toppskatten i klasse 1. Innslagspunktet for de ulike årene er korrigert til 2004-nivå med faktisk og anslått gjennomsnittlig årslønnsvekst i perioden 1992-2004.

Det vises til forslag til § 3-1 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2004.

2.2.2 Standardfradrag

Det gis et minstefradrag i alminnelig inntekt. For 2003 beregnes minstefradraget som 24 pst. av lønns- og pensjonsinntekten, med en nedre grense på 4000 kroner og en øvre grense på 45 700 kroner. Regjeringen foreslår at øvre grense i minstefradraget justeres med om lag anslått lønnsvekst fra 2003 til 2004. Dette innebærer at den øvre grensen for minstefradraget økes til 47 500 kroner. Den nedre grensen i minstefradraget foreslås videreført nominelt.

Det vises til forslag til § 7-2 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2004.

Som et alternativ til minstefradraget kan det gis særskilt fradrag i arbeidsinntekt mv. (lønnsfradraget). Det foreslås at fradraget på 31 800 kroner holdes nominelt uendret fra 2003 til 2004. Det vil lønne seg for lønnstakere med under 132 500 kroner i lønnsinntekt å benytte lønnsfradraget i stedet for minstefradraget. Disse vil få en isolert skatteøkning på 356 kroner målt i forhold til referansesystemet. Isolert anslås nominell videreføring av lønnsfradraget å gi en innstramming på knapt 80 mill. kroner påløpt og vel 60 mill. kroner bokført i forhold til referansesystemet for 2004.

Det vises til forslag til § 7-2 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2004.

Det gis personfradrag ved beregning av skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere. Det foreslås at personfradragene oppjusteres med om lag anslått lønnsvekst til 32 900 kroner i klasse 1 og til 65 800 kroner i klasse 2.

Det vises til forslag til § 7-4 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2004.

2.2.3 Særskilte regler for pensjonister mv.

Pensjonister og trygdede blir i utgangspunktet skattlagt likt med andre personlige skattytere. Det er imidlertid noen viktige unntak som sikrer at pensjonister betaler mindre skatt enn lønnstakere med samme inntekt. For det første er trygdeavgift på pensjonsinntekt 3 pst., mens den er 7,8 pst. på lønnsinntekt. For det andre får alders- og uførepensjonister et særfradrag i alminnelig inntekt, maksimalt 18 360 kroner i 2003.

Pensjonister med midlere og lave inntekter og formuer sikres en ytterligere skattereduksjon gjennom skattebegrensningsregelen, jf. skatteloven § 17-1. AFP-pensjonister, enslige forsørgere som mottar overgangsstønad, og personer med alderspensjon fra folketrygden kan skattlegges etter skattebegrensningsregelen dersom dette gir lavest skatt. Uførepensjonister kan skattlegges etter skattebegrensningsregelen dersom ervervsevnen er satt ned med minst 2/3. I 2003 hadde om lag 85 pst. av alle uførepensjonistene uføregrad på 2/3 eller mer.

Fordelen av skattebegrensningsregelen avtrappes ved at inntekter over skattefri netto inntektsgrense skattlegges med 55 pst. Skattefordelen avtrappes raskere for dem med høy formue, ved at 2 pst. av nettoformuen over 200 000 kroner blir lagt til inntekten.

I 2004 blir halvparten av de trygdede omfattet av skattebegrensningsregelen. Av disse betaler om lag 80 pst. inntektsskatt, mens om lag 20 pst. ikke betaler skatt. Resten av de trygdede betaler skatt etter ordinære skatteregler for pensjonister.

Det foreslås at grensene for skattefrie nettoinntekterfor pensjonister mv. som kommer inn under skattebegrensningsregelen, justeres med anslått lønnsvekst til 88 600 kroner for enslige og til 143 800 kroner for ektepar. Grensen for skattefri pensjonsinntekt, hvis pensjonistene ikke har andre inntekter, fradrag eller netto formue over 200 000 kroner, øker med dette forslaget fra om lag 112 100 kroner i 2003 til om lag 116 600 kroner i 2004 for enslige. For ektepar øker grensen fra om lag 182 000 kroner i 2003 til vel 189 200 kroner i 2004.

Det vises til forslag § 7-5 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2004.

Kilde: Finansdepartementet.

Det foreslås at særfradraget for alder og uførhet mv. på 18 360 kroner holdes nominelt uendret fra 2003 til 2004. Dette anslås isolert å gi en provenyøkning på om lag 80 mill. kroner påløpt og 65 mill. kroner bokført i forhold til referansesystemet for 2004.

Figur 2.4 viser beregnet skatt på pensjonsinntekt for enslige alderspensjonister sammenliknet med skatt på lønnsinntekt for lønnstakere i klasse 1 med Regjeringens forslag til skatteregler for 2004. Figuren illustrerer at pensjonister på alle inntektsnivåer betaler lavere skatt enn lønnstakere. Figuren viser også hva enslige alderspensjonister ville betalt i skatt uten skattebegrensningsregelen. Enslige alderspensjonister (uten formue eller andre inntekter og uten andre fradrag enn standardfradrag) vil med Regjeringens forslag betale skatt etter ordinære regler dersom pensjonsinntekten overstiger vel 196 200 kroner.

2.2.4 Beskatning av bolig og fritidseiendom

Bolig og fritidseiendom som eieren selv bor i, beskattes i dag gjennom inntektsbeskatning og ev. med formuesskatt. Begge skattegrunnlagene beregnes ut fra ligningsverdien på boligen. Nettoinntekt fra egen bolig fastsettes sjablonmessig med 2,5 pst. av eiendommens ligningsverdi (prosentligning). For den delen av ligningsverdien som overstiger 451 000 kroner, skal nettoinntekten beregnes med 5 pst. Ved beregning av skattepliktig inntekt av egen bolig gis det et bunnfradrag på 80 000 kroner. Bunnfradraget gjelder ikke for fritidseiendom.

I 2002 ble inntektsbeskatningen av bolig redusert ved å øke bunnfradraget fra 51 250 kroner til 80 000 kroner. I 2003 ble ligningsverdiene på bolig og fritidseiendom redusert med 5 prosent. Som et skritt videre i retning av Sem-erklæringens mål om å fjerne fordelsbeskatningen av egen bolig, foreslår Regjeringen å øke bunnfradraget fra 80 000 kroner til 90 000 kroner i 2004.

Regjeringens forslag innebærer at knapt 37 000 færre boligeiere vil få beregnet skatt på inntekt av egen bolig. En skattyter som eier egen bolig med ligningstakst over 90 000 kroner, vil normalt få redusert inntektsskatten med 70 kroner.

En økning av bunnfradraget for bolig til 90 000 kroner vil redusere inntektsskatten med om lag 100 mill. kroner påløpt og 80 mill. kroner bokført i 2004 i forhold til referansesystemet. Etter disse endringene anslås provenyet fra inntektsbeskatningen av egen bolig og fritidseiendom til om lag 1,8 mrd. kroner i 2004.

Det vises for øvrig til omtale og forslag til lovendring i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 - lovendringer.

2.2.5 Fradrag for gaver til frivillige organisasjoner

Etter dagens regler kan alle skattytere kreve fradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner, jf. skatteloven § 6-50. Fradragsretten omfatter blant annet gaver til organisasjoner som driver omsorgs- og helsefremmende arbeid for ulike grupper i samfunnet, religiøs virksomhet, utviklings- og katastrofehjelp og arbeid for vern av kultur og menneskerettigheter. Det er en forutsetning at gaven utgjør minst 500 kroner det året gaven gis.

Etter forslag fra Regjeringen ble den øvre grensen for fradraget økt fra 900 kroner til 6000 kroner i budsjettet for 2003. Samtidig ble det opprettet et eget fradrag for gaver, og samordningen med fradraget for fagforeningskontingent opphørte.

Etter dagens regler er ikke gaver til Den norske kirke omfattet av fradragsordningen. Årsaken til dette er at Den norske kirke tradisjonelt anses som en del av statsforvaltningen, ikke som en frivillig organisasjon. De enkelte menighetene mv. innenfor den norske kirke driver imidlertid i stor grad virksomhet som er av frivillig karakter. I tillegg til den generelle religiøse virksomheten, drives det arbeid rettet mot barn, unge og eldre, samt diakoni. Dagens avgrensning av fradragsordningen kan også føre til at skattytere foretrekker å gi sine bidrag til andre organisasjoner enn Den norske kirke. For å avhjelpe ev. slike vridende effekter, foreslår Regjeringen at skatteloven endres, slik at gaver til Den norske kirke likestilles med gaver til frivillige organisasjoner i forhold til fradragsretten. Forslaget anslås å medføre et provenytap på 55 mill. kroner påløpt og 45 mill. kroner bokført i 2004 målt i forhold til referansesystemet.

Det vises for øvrig til omtale og forslag til lovendring i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 - lovendringer.

2.2.6 Fradrag for fagforeningskontingent mv.

Skattytere som er medlem av fagforening, kan etter gjeldende regler kreve fradrag for betalt fagforeningskontingent på inntil 1450 kroner i året. Næringsdrivende skattytere kan også få fradrag for medlemskontingent til næringsorganisasjon på 1450 kroner, eller 2 promille av samlet lønnsutbetaling, dersom dette gir et høyere fradrag.

For inntektsåret 2003 ble fradraget for fagforeningskontingent mv. økt fra 900 kroner til 1100 kroner i budsjettet for 2003, og siden til 1450 kroner i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Den tidligere beløpsgrensen på 900 kroner gjaldt samlet for fagforeningskontingent og gaver til frivillige organisasjoner. Fra 2003 er det en beløpsgrense for hvert fradrag, jf. avsnitt 2.2.5. I forbindelse med tariffoppgjøret for 2003 signaliserte Regjeringen overfor partene i arbeidslivet at den var innstilt på å foreslå at fradraget skulle økes videre til 1800 kroner for 2004. Tiltaket må ses i sammenheng med det inntektspolitiske samarbeidet mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet. For en skattyter som er medlem av fagforening, og som betaler en kontingent på over 1800 kroner, innebærer forslaget en isolert skattelettelse på knapt 100 kroner. Samlet anslås forslaget å innebære en skattelettelse på 90 mill. kroner påløpt og bokført i 2004 målt i forhold til referansesystemet.

Det vises for øvrig til omtale og forslag til lovendring i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 - lovendringer.

2.2.7 Forenklinger i regelverket for lønnsarbeid i hjemmet

I 1996 ble det innført en forenklet oppgjørsordning for private arbeidsoppdrag i hjem og fritidsboliger. Forenklingen skulle gjøre det lettere for private oppdragsgivere å oppfylle sine forpliktelser overfor skattemyndighetene. En forventet også at forenklingen ville være et godt middel i kampen mot svart arbeid. Samtidig ble det gitt fritak for plikten til å betale arbeidsgiveravgift når de samlede lønnsutbetalingene fra husstanden i løpet av ett år ikke overstiger 30 000 kroner.

Grensen på 30 000 kroner er ikke blitt endret siden 1996. Som ledd i kampen mot svart økonomi foreslås det at grensen økes til 50 000 kroner. Økningen kan gjøre det rimeligere og enklere for privatpersoner å få hjelp til f.eks. renhold, snømåking og hagestell i hjem eller hytte. Forslaget anslås å ha ubetydelige virkninger på skatteinntektene.

Det vises for øvrig til omtale og forslag til lovendring i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 - lovendringer.

2.2.8 Ny modell for fastsettelse av normrente for beskatning av fordel av rimelig lån i arbeidsforhold

Fordelen ved rimelig lån hos arbeidsgiver blir i dag beskattet ved hjelp av en normrente som fastsettes i Stortingets skattevedtak for det enkelte år. Rentefordelen settes til differansen mellom normrenten og den renten skattyter faktisk betaler dersom lånet er gitt av nåværende eller tidligere arbeidsgiver. Fordelen skattlegges ved at den blir regnet som skattepliktig inntekt samtidig som skattyteren får fradrag i alminnelig inntekt for et tilsvarende beløp. På denne måten betales det bare trygdeavgift og toppskatt av fordelen.

Når det gjelder normrenten for 2003, vises det til avsnitt 2.5.1.

Normrenten bør tilsvare den effektive renten arbeidstakere måtte betalt dersom de i stedet tok opp et lån til markedsbetingelser. Usikkerheten knyttet til framtidig renteutvikling gjør det vanskelig å fastsette en normrente som tilsvarer rentebetingelsene i markedet i budsjettåret. Som varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2003, foreslår Regjeringen at det innføres en ny metode for beregning av normrenten fra 2004. Formålet med dette er å finne fram til en metode som objektivt og forutsigbart følger renteutviklingen i økonomien for øvrig. Omleggingen forventes ikke å påvirke skatteinntektene. Regjeringen foreslår at endringen trer i kraft fra og med 1. januar 2004.

Regjeringen legger opp til at normrenten skal beregnes med utgangspunkt i den effektive renten på 0-3 måneders statskasseveksler. Dette tilsvarer den renten staten kunne lånt til med opp til tre måneders rentebindingstid. Med sikte på best mulig føyning til markedsrenten på utlån, foreslås det at normrenten beregnes på grunnlag av gjennomsnittlige renter for to måneder.

Etter de to månedene som utgjør beregningsperioden, følger to måneders etterslep før normrenten eventuelt endres. Dette må ses i sammenheng med at bankene er lovpålagt å varsle renteøkninger på utlån 6 uker på forhånd. Forslaget innebærer altså at normrenten for januar og februar vil være bestemt på grunnlag av gjennomsnittet for renten på 0-3 måneders statskasseveksler i september og oktober.

Modellen åpner for seks mulige endringer i normrenten pr. år (1. januar, 1. mars, 1. mai, 1. juli, 1. september og 1. november). På denne måten vil modellen sikre at ev. endringer i normrenten faller sammen med terminene for innberetning av skatt. Når tidspunktene for mulig endring er sammenfallende med disse terminene, unngås merarbeid av betydning for arbeidsgiver og ligningsmyndigheter ifm. å fastsette riktig grunnlag for forskuddsskatt og arbeidsgiveravgift. Samtidig vil seks mulige endringer pr. år bidra til at normrenten følger markedsrentene godt, også i perioder med store bevegelser i markedsrentene.

Det foreslås et påslag på den effektive renten på 0-3 måneders statskasseveksler i beregningsperioden på 0,5 prosentpoeng. Over tid vil dette trolig være et godt anslag på beste effektive markedsrente på utlån fra bankene.

Regjeringen foreslår videre at normrenten bare skal endres dersom utviklingen i renten på 0-3 måneders statskasseveksler i beregningsperioden tilsier en endring i normrenten på minst ¼ prosentpoeng. Normrenten avrundes så til nærmeste ¼ prosentpoeng. Det er administrative kostnader ved endring av normrenten, og forslaget hindrer derfor at små svingninger i markedsrentene slår ut i normrenten.

Det er viktig at arbeidsgivere mv. som yter lån, til enhver tid er kjent med gjeldende normrente for å sikre at forskuddsskatt og arbeidsgiveravgift beregnes riktig. Et system som åpner for å fastsette normrenten flere ganger i løpet av et inntektsår, stiller krav til at gjeldende normrente publiseres på en lett tilgjengelig måte. Det legges derfor opp til å publisere endringer i normrenten på Skattedirektoratets og Finansdepartementets hjemmesider på Internett.

Forslag til ny metode kan føre til merarbeid for arbeidsgiver fordi en eventuell rentefordel i dag bare kan innrapporteres manuelt, ikke maskinelt. Regjeringen legger imidlertid til grunn at fordelen ved en mer fleksibel og markedsbasert normrente mer enn oppveier denne ulempen.

Forslaget innebærer at Stortinget ikke lenger skal fastsette normrenten i skattevedtaket, men at Finansdepartementet i forskrift fastsetter en metode for beregning av normrenten. Det vises for øvrig til omtale og forslag til lovendring i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 - lovendringer.

2.2.9 Gaver i arbeidsforhold

Gaver fra arbeidsgiver regnes ikke som skattepliktig inntekt for mottakeren når arbeidsgiverens utgifter pr. arbeidstaker i løpet av inntektsåret ikke overstiger 500 kroner. Det er videre en forutsetning at arbeidsgiver ikke krever fradrag for kostnadene ved slike gaver. Skattefritaket gjelder bare gaver i form av gjenstander, dvs. at fritaket ikke gjelder kontanter, gavekort eller lignende. Begrunnelsene for det skattefrie bunnbeløpet for gaver i ansettelsesforhold er hovedsakelig praktiske og ligningstekniske, slik at arbeidsgiver og skattemyndighetene skal slippe å forholde seg til bagatellmessige beløp.

Grensen for det skattefrie beløpet har ikke vært justert siden 1996. Regjeringen foreslår at grensen for skattefrie gaver i ansettelsesforhold økes med 100 kroner til 600 kroner. Den foreslåtte økningen vil ev. bli fastsatt gjennom en senere endring av § 5-15-1 femte ledd i Finansdepartementets forskrift til skatteloven. På svært usikkert grunnlag anslås endringen å gi en lettelse på i størrelsesorden 20 mill. kroner påløpt og 15 mill. kroner bokført i 2004 målt i forhold til referansesystemet.

2.2.10 Skattefritak for arbeidsgivers betaling av barnehageutgifter for ansatte

Regjeringen vil i løpet av høsten forelegge Stortinget forskrift om skattefritak for arbeidsgivers betaling av barnehageplasser for ansattes barn. Dette er i tråd med Stortingets vedtak, jf. Budsjett-innst.S. nr. II (2002-2003) punkt 6.2. Virkningen av skattefritaket anslås på usikkert grunnlag til om lag 300 mill. kroner påløpt og 250 mill. kroner bokført i 2004.

2.2.11 Skatteinntekter på Svalbard

Norge har uinnskrenket beskatningsmyndighet på Svalbard. Svalbardtraktaten bestemmer likevel at skatter, gebyr og avgifter som oppkreves på Svalbard, utelukkende skal komme Svalbard til gode, og ikke være høyere enn behovene for øygruppen tilsier. I svalbardbudsjettet for 2003 ble det budsjettert med et underskudd på 112,2 mill. kroner. Tilskuddet fra statsbudsjettet har økt de siste årene, og forventes å utgjøre om lag ¾ av forventede inntekter i 2003. Inntil 1970 balanserte svalbardbudsjettets inntekter med utgiftene.

Lønn for arbeid som er utført på Svalbard, er skattepliktig til Svalbard dersom oppholdet varer i minst 30 dager sammenhengende. Lønn beskattes etter lønnstrekkordningen, dvs. at skattegrunnlaget er brutto lønn uten fradrag. Skattesatsen for lønn er 6 pst., men det betales også trygdeavgift på 7,8 pst., slik at den samlede marginalskatten på lønn er 13,8 pst. Det utlignes ikke toppskatt på lønnsinntekter.

Dagens gode kommunikasjonsmuligheter og den tiltakende kommersielle aktiviteten på Svalbard, trekker i retning av at skattenivået på Svalbard bør kunne økes noe. Regjeringen tilrår derfor at satsen for beskatning av inntekter under lønnstrekkordningen økes fra 6 pst. til 8 pst. i 2004. Endringen forventes å gi en provenyøkning avrundet til 10 mill. kroner påløpt og 5 mill. kroner bokført i 2004 målt i forhold til referansesystemet. Regjeringen tilrår videre at eksportavgiften på kull endres slik at det også blir avgift på eksport av kull over 1 mill. tonn. Tidligere har eksport over denne grensen vært avgiftsfri. Endringen forventes å gi en provenyøkning på om lag 2 mill. kroner påløpt og bokført i 2004.

For øvrig vises det til nærmere omtale av sakene i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Justisdepartementet.

2.2.12 Andre grenser og fradrag mv.

I tråd med praksis fra tidligere år, vil Regjeringen ikke endre øvrige mer spesielle grenser og fradrag. Dette innebærer nominell videreføring av bl.a. fradraget for personlige skattytere i Finnmark og Nord-Troms, fradrag for premie innbetalt til IPA (individuelle pensjonsavtaler), fradrag for pass og stell av barn (foreldrefradraget) og beløpsgrensene i BSU-ordningen (boligsparing for ungdom). Også beløpsgrensene i formuesskatten holdes nominelt uendret fra 2003 til 2004. Dette anslås samlet å gi en provenyøkning på om lag 115 mill. kroner påløpt og 90 mill. kroner bokført i 2004 målt i forhold til referansesystemet.

I tillegg foreslås det at lønnsfradraget og nedre grense i minstefradraget, jf. avsnitt 2.2.2, og særfradraget for alder og uførhet, jf. avsnitt 2.2.3, videreføres nominelt. Etter gjeldende regler gis skattyter fradrag for reise mellom hjem og arbeidssted (arbeidsreise) med den delen av samlet beregnet reisebeløp som overstiger 9200 kroner i løpet av inntektsåret. Det foreslås at denne nedre beløpsgrensen videreføres i 2004. Samlet vil nominell videreføring av grenser og fradrag mv. gi en innstramming på om lag 340 mill. kroner påløpt og 280 mill. kroner bokført i 2004 målt i forhold til referansesystemet.

2.2.13 Barnetrygd

Etter gjeldende regler gis det barnetrygd til og med måneden før barnet fyller 18 år. For 2003 er den generelle satsen for barnetrygd 11 664 kroner for hvert barn pr. år. Stønadsmottakere i Nord-Troms og Finnmark får en ekstra barnetrygd på 3792 kroner pr. barn årlig. Enslige forsørgere har rett til barnetrygd for ett barn mer enn de faktisk forsørger. I tillegg gis det ett småbarnstillegg til enslige forsørgere med barn under 3 år som oppfyller vilkårene for full overgangsstønad.

Regjeringen foreslår å holde den generelle barnetrygden, småbarnstillegget og den ekstra barnetrygden i Nord-Troms og Finnmark nominelt uendret. Slik nominell videreføring har vært praksis de siste årene.

Det vises til St.prp. nr. 1 (2003-2004) Barne- og familiedepartementet for en nærmere omtale av barnetrygden.

2.2.14 Innføring av tidsbegrenset uførestønad

I juni 2003 vedtok Stortinget å innføre tidsbegrenset uførestønad fra 1. januar 2004. Det gis her en orientering om virkningene på skatteinntektene av Stortingets vedtak. Tidsbegrenset uførestønad skal hovedsakelig gis til alle som har en viss arbeidsevne i behold (som bare er delvis uføre), og hvor det på lengre sikt kan forventes en bedring av arbeidsevnen. Den kan også gis til 100 pst. uføre når det er sannsynlig at det vil skje en bedring av arbeidsevnen. En ny vurdering av stønadsmottakerens muligheter til å ta inntektsgivende arbeid vil foretas etter ett til fire år, dvs. ved utløpet av stønadsperioden. Målgruppen for tidsbegrenset uførestønad vil i hovedsak være de som i dag innvilges uførepensjon ut fra en usikker vurdering av varighet og omfang av funksjonsnedsettelsen.

Beregningsgrunnlaget er inntekten det siste året eller gjennomsnittet av de tre siste årene, og kompensasjonsnivået settes til 66 pst. av dette. Beregningsmåten blir i prinsippet den samme som for rehabiliterings- og attføringspenger. Den tidsbegrensede uførestønaden blir pensjonsgivende og skattlegges som arbeidsinntekt. Det gis likevel særfradrag i alminnelig inntekt etter samme regler som for uførepensjonister, men mottakerne får ikke rett til å bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen.

Omleggingen er beregnet å gi økte skatteinntekter på om lag 80 mill. kroner påløpt og om lag 65 mill. kroner bokført i 2004.

Innføring av tidsbegrenset uførestønad representerer en strukturell omlegging av stønadsordningen for uføre og kan medvirke til at flere uføre kommer tilbake i arbeid på hel- eller deltid etter en periode med stønad. Tidsbegrenset uførestønad kan derfor bidra til å begrense varig utstøting fra arbeidslivet. De administrative merutgiftene ved ordningen er anslått til 75 mill. kroner i 2004.

Innføringen av tidsbegrenset uførestønad er også omtalt i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Sosialdepartementet.

2.3 Næringsbeskatningen (inngår i kap. 5501)

2.3.1 Evaluering av skattefradrag for FoU-kostnader (SkatteFUNN)

Stortinget har i anmodningsvedtak nr. 564 bedt Regjeringen om å legge fram en evaluering av skattefradragsordningen for FoU-kostnader (SkatteFUNN). SkatteFUNN ble innført i 2002 og senere utvidet i 2003. Ordningen er en oppfølging av Hervik-utvalgets anbefaling i NOU 2000: 7 «Ny giv for nyskapning» om å supplere de tradisjonelle selektive støtteordningene gjennom virkemiddelapparatet med en rettighetsbasert støtteordning. Etter å ha virket i snart to år, har ordningen fått et vesentlig større omfang enn tidligere forutsatt. Skatteutgiften knyttet til ordningen anslås til om lag 1,5 mrd. kroner i 2004. Regjeringen legger vekt på at ordningen blir grundig evaluert, ikke minst i lys av ordningens omfang og at Norge har hatt relativt liten erfaring med tilsvarende regelstyrte ordninger for FoU.

Norges forskningsråd er bedt om å iverksette en evaluering av ordningen. Norges forskningsråd skal tildele evalueringsoppdraget etter en internasjonal anbudsrunde i samsvar med lov om offentlige anskaffelser. Evalueringen skal omfatte virksomheten i SkatteFUNN fra iverksettelsestidspunktet til og med 2006. Det skal leveres en samlerapport i 2007, mens en første evalueringsrapport er planlagt medio 2004 på grunnlag av data for 2002 og 2003. Deretter legges det opp til årlige rapporter. Evalueringen skal gjennomføres innenfor en samlet kostnadsramme på 8 mill. kroner.

Foruten en vurdering av eksterne økonomiske effekter og eventuelle samfunnsøkonomiske effekter som følge av investeringsvridninger, skal evalueringen inneholde en bedømmelse av SkatteFUNNs bidrag til økt privat finansiering av FoU i næringslivet, økt innovasjon og økt kunnskapsbasert verdiskaping, i tråd med de erklærte målsettingene for ordningen. Videre skal ordningen vurderes i forhold til andre virkemidler for FoU.

Stortinget har i henhold til anmodningsvedtaket også bedt Regjeringen «om at det vurderes å utvide SkatteFUNN-ordningen til å gjelde enkeltmannsforetak, inkludert landbruk».

Regjeringen viser til at ordningen allerede i dag omfatter alle næringstyper, herunder landbruksnæringen. Etter skatteloven § 16-40 er det et vilkår for FoU-støtte at skattyteren «driver virksomhet». Det er ikke avgjørende hvordan virksomheten er organisert. Også enkeltmannsforetak som driver virksomhet i skatterettslig forstand, vil kunne kreve fradrag etter skatteloven § 16-40, forutsatt at de øvrige vilkårene er oppfylt.

I Innst. S. nr. 283 (2002-2003), som ligger til grunn for Stortingets anmodningsvedtak, heter det at «Komiteen viser til at ulønnet arbeid i etableringsbedrifter normalt ikke omfattes av gjeldende regelverk for ordningen med skattefradrag for bedrifters utgifter til forskning og utvikling.»

Regjeringen viser til den forestående evalueringen av ordningen. Etter Regjeringens syn bør spørsmålet om endringer i ordningen, herunder eventuelle utvidelser, vurderes når en er kommet lenger i evalueringsprosessen. Det bør også vurderes om slike hensyn bedre ivaretas gjennom andre former for støtte enn SkatteFUNN.

2.3.2 Jordbruksfradraget

Det gis et særskilt fradrag i alminnelig inntekt fra jord- og hagebruk på inntil 61 500 kroner for hver driftsenhet pr. år. Etter Finansdepartementets vurdering er det aktuelt med en viss justering av inntektsgrunnlaget for jordbruksfradraget, slik at bare kapitalinntekter det er knyttet en aktivitet til fra bondens side, skal inngå i grunnlaget for fradraget, jf. Finansdepartements tidligere høring av saken. Dette betyr blant annet at kapitalinntekter fra utleie av tomter mv. trekkes ut av grunnlaget for fradraget. Det er samtidig aktuelt å utvide grunnlaget for fradraget til å omfatte inntekter fra produksjon av biomasse og bioenergi.

Regjeringen vil vurdere forslag til en slik omlegging av jordbruksfradraget. Det kan imidlertid også være behov for andre endringer i jordbruksfradraget for å oppnå en samlet provenynøytral omlegging. Regjeringen vil fremme forslag til endringer i jordbruksfradraget, med mulig virkning f.o.m. 2004, i Revidert nasjonalbudsjett 2004.

2.4 Endringer i kommunale og fylkeskommunale skattører og fellesskatt for 2004

Som en del av det økonomiske opplegget for kommunesektoren for budsjettåret 2004, foreslår Regjeringen å øke den maksimale skattøren for kommunene fra 13,0 prosent i 2003 til 13,2 prosent i 2004, dvs. med 0,2 prosentpoeng. Bakgrunnen for forslaget er Regjeringens mål om å øke skatteinntektenes andel av kommunesektorens samlede inntekter.

Samtidig foreslår Regjeringen at de fylkeskommunale maksimalskattørene reduseres fra 3,24 pst. i 2003 til 2,60 pst. i 2004, dvs. med 0,64 pst. Reduksjonen i den fylkeskommunale skattøren er blant annet knyttet til at fylkeskommunenes ansvar for barnevern, familievern og rusomsorg skal flyttes ut av sektoren.

For å opprettholde en skattesats på 28 pst. på alminnelig inntekt, økes satsen for fellesskatt til staten med 0,44 prosentpoeng til 12,2 pst. I Finnmark og Nord-Troms, hvor skattesatsen på alminnelig inntekt for personlig skattytere er 24,5 pst., økes fellesskatten med 0,44 prosentpoeng til 8,7 pst.

Det vises til forslag til § 3-2 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2004.

De overnevnte satsene er maksimalsatser. I skattevedtakene har det tidligere år også vært angitt minimumssatser for den kommunale og fylkeskommunale skattøren. De siste 25 årene er det ingen kommuner som har valgt lavere satser enn maksimalsatsene. Som en lovteknisk forenkling foreslås det at minimumsgrensene fjernes fra 2004. Dette gjelder også den kommunale formuesskatten. Maksimalsatsene skal gjelde med mindre fylkestinget eller kommunestyret vedtar lavere satser.

Det vises til forslag til §§ 2-3 og 3-9 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2004. Det vises også til omtale og forslag til lovendring i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 - lovendringer.

2.5 Endringer i skattevedtaket for inntektsåret 2003

2.5.1 Lavere normrente i 2003

Fordelen ved rimelig lån hos arbeidsgiver beskattes ved hjelp av en normrente som fastsettes i Stortingets skattevedtak for det enkelte år. Rentefordelen settes til differansen mellom normrenten og den renten skattyter faktisk betaler dersom lånet er gitt av nåværende eller tidligere arbeidsgiver. Normrenten bør tilsvare den effektive renten arbeidstakere måtte betalt dersom de i stedet tok opp et lån til markedsbetingelser.

I budsjettet for 2003 ble normrenten fastsatt til 6,5 pst. for 2003. På grunn av reduserte markedsrenter ble normrenten redusert fra 6,5 pst. til 5,0 pst. med virkning fra 1. juli 2003 i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Etter dette er markedsrentene ytterligere redusert. Regjeringen foreslår derfor at normrenten reduseres fra 5,0 pst. til 3,5 pst. fra og med 1. september 2003 og ut året.

Utlånsrenten i Statens Pensjonskasses boliglånsordning settes lik normrenten tillagt 0,5 prosentpoeng. Forslaget om redusert normrente innebærer derfor også at Statens Pensjonskasses utlånsrente går ned fra samme dato. Reduksjonen vil påvirke renteinntektene til Statens Pensjonskasse i 2003, og vil bli behandlet i forbindelse med nysalderingen av budsjettet for 2003.

Det vises til forslag til endringer i § 7-2 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2003.

For øvrig vises det til at Regjeringen foreslår en ny metode for fastsettelse av normrenten, jf. avsnitt 2.2.8.

2.6 Avgift på arv og gaver (kap. 5506, post 70)

Regjeringen foreslår å videreføre avgiftssatser og innslagspunkter og foreslår likelydende vedtak for 2004 som for 2003. Det vises til forslag til Stortingets vedtak om avgift til statskassen på arv og gaver for budsjetterminen 2004.

Det foreslås enkelte endringer i arveavgiftsloven. Dette gjelder avgiftsplikten ved gave til selskap og fritak for avgift på arv og gave til allmennyttige organisasjoner. Forslagene forventes ikke å ha vesentlige virkninger på statens inntekter fra arveavgiften. Det vises til omtale og forslag til lovendring i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 - lovendringer.

2.7 Trygdeavgift og andre avgifter til folketrygden (kap. 5700, post 71 og 72)

Etter gjeldende regler betaler arbeidsgivere arbeidsgiveravgift til folketrygden. Grunnlaget for arbeidsgiveravgiften er lønn og annen godtgjørelse utbetalt til arbeidstakerne.

Personlige skattytere betaler trygdeavgift på personinntekten. Satsen er 7,8 pst. for lønn og næringsinntekt fra primærnæringene. For annen næringsinntekt er satsen 10,7 pst. inntil 12 G og 7,8 pst. over dette. På pensjonsinntekt mv. betales det en trygdeavgift på 3 pst.

For inntektsåret 2004 foreslås det ingen endringer i satsene for trygdeavgift til folketrygden. Når det gjelder arbeidsgiveravgift, vises det til avsnitt 2.8.

Produktavgiften i fiskerinæringen skal dekke forskjellen mellom høy sats og mellomsats for trygdeavgiften, ettersom næringsdrivende i fiskerinæringen, i motsetning til næringsdrivende utenfor primærnæringene, ikke er pålagt trygdeavgift med høy sats. Etter forslaget for 2004 er forskjellen mellom høy sats og mellomsats 2,9 prosentenheter av inntekten. Videre skal produktavgiften dekke arbeidsgiveravgift på hyre, en kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd (0,2 pst. av inntekten), de faktiske utgiftene folketrygden har i forbindelse med frivillig tilleggstrygd for sykepenger, samt utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsløse i næringen.

Produktavgiften for 2003 er 3,4 pst. Fiskeridepartementet tilrår i brev av 9. september 2003 at avgiftssatsen blir fastsatt til 3,8 pst. i 2004. I brevet fra Fiskeridepartementet heter det bl.a.:

«Fiskeridepartementet har innhentet prognose på førstehåndsverdi og pensjonsgivende inntekt fra Fiskeridirektoratet. Rikstrygdeverket har kommet med opplysninger om utviklingen i kostnadene ved kollektiv tilleggstrygd til sykepenger for fiskere samt oversikt på innbetalt produktavgift hittil i 2003. Garantikassen for fiskere har opplyst om utviklingen i utbetalingene av arbeidsledighetstrygd for fiskere med prognose for 2004.

Følgende størrelser ligger til grunn ved fastsetting av nivået på produktavgifta for 2004:

Førstehåndsverdi som det skal betales produktavgift av	9 273 mill. kr.
Dette gir en pensjonsgivende inntekt på	3 573 mill. kr.

Fiskeridepartementet vil legge til grunn følgende prognoser som produktavgifta skal dekke i 2004. [...]

Andel medlemsavgift (2,9 pst. av inntekt)	103,6 mill. kr.
Yrkesskadetrygd (0,2 pst. av inntekt)	7,1 mill. kr.
Dagpenger ved arbeidsløshet	40,0 mill. kr.
Kollektiv tilleggstrygd for sykepenger	200,0 mill. kr.
Totalt	350,8 mill. kr

Produktavgiften er for 2003 satt til 3,4 %. Totalt innbetalt avgift for 2003 ser ut til å bli mindre enn samlet forbruk for de ulike ordningene.

Beregning ut fra prognosene tilsier at riktig sats på produktavgiften vil være 3,8 % for 2004, som er en økning på 0,4 % i forhold til 2003.»

Finansdepartementet slutter seg til dette, og legger fram forslag om at avgiftssatsen for produktavgift øker med 0,4 prosentpoeng, og blir fastsatt til 3,8 pst. i 2004. Det vises til forslag til vedtak om produktavgift til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringen for 2004.

2.8 Arbeidsgiveravgiften og ESA

2.8.1 Utvikling i saken

I mai 1999 slo EFTA-domstolen fast at den norske ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift innebar statsstøtte og måtte tilpasses EØS-avtalens regler. En revidert norsk ordning ble senere i 1999 godkjent av ESA etter en fleksibel tolkning av ESAs transportstøtteregler og av samhandelskriteriet i artikkel 61. Vedtaket hadde forbehold om at den norske ordningen skulle gjennomgås på nytt innen utløpet av 2003.

I desember 2000 behandlet Kommisjonen en lignende svensk ordning med reduserte sosiale avgifter. Kommisjonen la til grunn en mer ordlydstro tolkning av gjeldende retningslinjer enn tidligere, med det resultat at Sverige ikke fikk godkjent sin ordning.

I juni 2002 ble Norge formelt varslet om at ESA ville gjennomgå den norske ordningen på nytt for å sikre lik håndheving av statsstøtteregelverket innenfor EØS-området. ESA signaliserte at vurderingen ville bli foretatt i lys av Kommisjonens vedtak i den svenske saken.

I september 2002 ble Norge bedt om å meddele hvilke endringer som måtte gjennomføres for å bringe ordningen i samsvar med EØS-regelverket. Drøftingene med ESA fortsatte, både på politisk og embetsmessig nivå, og ulike løsninger ble vurdert for å beholde dagens ordning. Regjeringens strategi var å opprettholde hovedtrekkene i dagens ordning. I løpet av drøftingene ble det imidlertid klart at gjeldende ordning ikke kunne opprettholdes slik EØS-avtalens forbud mot statsstøtte nå ble tolket av ESA og Kommisjonen. Etter utløpet av 2003 vil ordningen innebære ulovlig statsstøtte.

I svarbrevet 25. mars 2003 viste Norge til at en tok sikte på å opprettholde dagens differensiering for Nord-Troms og Finnmark og for fiskeri- og landbruksnæringen, samt videreføre differensieringen innenfor et fribeløp etter reglene for bagatellmessig støtte. Videre ble det notifisert en overgangsperiode på tre år for sonene 3 og 4. Det er også notifisert en ordning med direkte transportstøtte.

2.8.2 Videre prosess

Den 16. juli 2003 åpnet ESA formell undersøkelse av Norges notifiserte forslag. Den formelle undersøkelsen innebærer at ESA er i tvil om de notifiserte ordningene er i samsvar med EØS-avtalens statsstøtteregelverk. På bakgrunn av de signalene som hadde kommet fra ESA, var dette ventet. Norske myndigheter har kommentert åpningsvedtaket fra ESA i brev av 17. september. Norge har i den forbindelse også lagt fram ytterligere informasjon som anses relevant for vurderingen av støtteordningene. ESAs åpningsvedtak ble publisert i EF-tidende 11. september. Andre EFTA- og EU-land, samt andre interesserte parter, kan gi sine synspunkter innen én måned etter publiseringen. Deretter vil norske myndigheter få anledning til å kommentere de innkomne merknadene.

ESA forsøker å avslutte en formell undersøkelse innen seks måneder. I tilfellet med arbeidsgiveravgiften vil dette likevel innebære at den endelige avgjørelsen vil komme sent i forhold til fristen for iverksettelse av ny ordning, 1. januar 2004. Norske myndigheter har derfor bedt ESA om å gjøre det som er mulig for at en avgjørelse kan foreligge i god tid før årsskiftet.

Forslaget til vedtak om fastsetting av avgifter til folketrygden er basert på at den notifiserte ordningen blir godtatt av ESA. Satsene som foreslås, er i overensstemmelse med den overgangsordningen som er notifisert. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget dersom ESA fatter et vedtak som ikke er i samsvar med de notifiserte ordningene.

2.8.3 Regjeringens forslag til omlegging av den differensierte arbeidsgiveravgiften

2.8.3.1 Innledning

Regjeringen fører en aktiv næringspolitikk og har gjennomført store forbedringer i rammebetingelsene for næringslivet. Det har også kommet næringslivet i distriktene til gode. Regjeringen legger vekt på at omleggingen av arbeidsgiveravgiften skjer på en måte som underbygger denne politikken. Dagens ordning kan videreføres i Finnmark og Nord-Troms etter vedtak i EFTAs faste komite om anvendelse av tilsidesettelsesklausulen i ODA-protokoll 3. Næringene fiskeri og landbruk omfattes ikke av EØS-avtalens statsstøtteregler, og Regjeringen foreslår å videreføre dagens ordning for disse næringene. I sonene 2-4 foreslår Regjeringen å videreføre differensierte satser for arbeidsgiveravgift innenfor et fribeløp for statsstøtte pr. foretak. Inklusive den notifiserte overgangsordningen innebærer dette at de økte avgiftsinntektene i 2004 fra privat sektor er begrenset til om lag 710 mill. kroner påløpt. Regjeringen foreslår at de økte avgiftsinntektene i sin helhet tilbakeføres til de berørte områdene. Det vil skje gjennom omlegging av el-avgiften, transportstøtte og næringsrettede utviklingstiltak. I tillegg vil offentlig sektor bli kompensert fullt ut.

Tabell 2.2 gir en samlet framstilling av Regjeringens forslag til en provenynøytral omlegging av den differensierte arbeidsgiveravgiften i 2004. I avsnittene nedenfor blir omleggingen omtalt nærmere.

2.8.3.2 Videreføring av dagens ordning i Finnmark og Nord-Troms

I Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble det varslet at Regjeringen ville benytte artikkel 1(2) tredje ledd i Protokoll 3 til Overvåkings- og domstolsavtalen (ODA) som grunnlag for å videreføre nullsatsen i Finnmark og Nord-Troms (tiltakssonen).

Bakgrunnen for dette er at situasjonen i tiltakssonen er spesiell. En økning i ordinær arbeidsgiveravgiftssats fra 0 til 14,1 pst. ville være dramatisk. Bedriftene i tiltakssonen har i gjennomsnitt svært lave profittmarginer, og vil derfor i liten grad være i stand til å bære økte kostnader. Fraflyttingstallene for Finnmark er i tillegg spesielt høye. De store avstandene, den svært lave befolkningstettheten, klimaet og hensynet til samisk bosetning er forhold som begrunner at omstendighetene i tiltakssonen er usedvanlige. Den 26. juni aksepterte Island og Liechtenstein at nullsatsen i Finnmark og Nord-Troms videreføres.

Dersom protokoll 3 skulle anvendes på et større område, måtte slike usedvanlige omstendigheter som protokollen krever, også dokumenteres utenfor tiltakssonen. Regjeringens klare vurdering etter konsultasjonene med Island og Liechtenstein er at dette ikke ville vært mulig. Denne vurderingen er også basert på praksis knyttet til den tilsvarende bestemmelsen i EF-traktaten.

I forhold til en arbeidsgiveravgiftssats på 14,1 pst. anslås videreføringen av nullsatsen i Finnmark og Nord-Troms å innebære lavere avgiftsinntekter på om lag 1520 mill. kroner påløpt og om lag 1270 mill. kroner bokført i 2004, jf. tabell 2.2.

2.8.3.3 Videreføring av dagens ordning for primærnæringene fiskeri og landbruk

Deler av virksomheten innenfor landbruk og fiskeri faller utenfor EØS-avtalens forbud mot statsstøtte og kan således beholde differensiert arbeidsgiveravgift. Regjeringen går inn for å videreføre den differensierte arbeidsgiveravgiften for disse næringene. Videreføringen er begrenset til de foretakene som driver virksomhet som faller inn under de definerte næringsgruppene i tabell 2.3, og som knytter seg til produkter som ikke er omfattet av EØS-avtalen. Dersom foretaket driver «blandet» virksomhet, og den delen av virksomheten som knytter seg til varer som faller innenfor EØS-avtalen, eller befinner seg utenfor de nærmere definerte næringskodene, er av ubetydelig omfang, legges det opp til at det fortsatt skal kunne svares arbeidsgiveravgift med redusert sats for foretakenes lønnskostnader.

Provenyvirkningen av å videreføre den differensierte arbeidsgiveravgiften for deler av virksomheten innenfor landbruk og fiskeri, anslås på svært usikkert grunnlagt til om lag 300 mill. kroner påløpt og om lag 250 mill. kroner bokført i 2004 i forhold til en arbeidsgiveravgiftssats på 14,1 pst., jf. tabell 2.2.

2.8.3.4 Fribeløpsordningen - bagatellmessig støtte

I utformingen av en alternativ ordning for privat næringsvirksomhet har Regjeringen lagt vekt på at en så langt som mulig skal opprettholde den fordelen som ligger i dagens differensierte arbeidsgiveravgift. Statsstøtteregelverket tillater at et samlet støttebeløp til et foretak på inntil 100 000 euro over tre år kan gis fritt uten ESAs godkjennelse, jf. EØS-regelverket for bagatellmessig støtte. For privat næringsliv lokalisert i sonene 2, 3 og 4, legges det derfor opp til en ordning for differensiering av arbeidsgiveravgiften innenfor det fribeløpet som statsstøtteregelverket tillater. I 2004 vil fribeløpet for differensiert arbeidsgiveravgift være 270 000 kroner pr. foretak. Dette innebærer at arbeidsgivere i sonene 2-4 fortsatt vil kunne betale dagens arbeidsgiveravgiftssats inntil differansen mellom det foretaket faktisk betaler i avgift og det foretaket ville ha betalt i avgift ved en sats på 14,1 pst., er lik fribeløpet. Innenfor et fribeløp på 270 000 kroner vil foretakene i sone 2 betale dagens avgiftssats for lønnsutgifter på inntil om lag 7,7 mill. kroner. I sonene 3 og 4 vil foretakene betale dagens avgiftssats for lønnsutgifter på inntil hhv. om lag 3,5 mill. kroner og om lag 3 mill. kroner, jf. boks 2.1. En slik ordning vil fullt ut kunne kompensere foretak med inntil om lag 10 ansatte i sonene 3 og 4, og inntil om lag 20 ansatte i sone 2. ESAs retningslinjer for bagatellmessig støtte tillater imidlertid ikke et slikt fribeløp for transportsektoren. Vedrørende transportsektoren, vises det for øvrig til avsnitt 4.2.3, der Regjeringens forslag om endringer i merverdiavgiftsreglene for persontransport er omtalt.

Tabell 2.4 viser anslag over bl.a. andelen normalårsverk i privat sektor som vil bli kompensert gjennom ordningen med fribeløp. Fribeløpet vil kompensere om lag halvparten av årsverkene i sone 4, og om lag 60 pst. av årsverkene i sone 2 og 3.

Regjeringen legger opp til at fribeløpsordningen gis prioritet ved utmåling av det støttebeløpet som tillates innenfor regelverket for bagatellstøtte. Øvrig ikke-notifisert støtte vil ikke kunne tildeles et foretak dersom denne støtten medfører at statsstøtteregelverkets grenser for bagatellmessig støtte overskrides. Eksempler på støtte som kan bli berørt, er utbetalinger fra kommunale næringsfond eller kraftfond dersom midlene benyttes til direkte bedriftsstøtte. Det samlede omfanget av annen ikke-notifisert støtte er imidlertid meget begrenset i forhold til det samlede omfanget av fribeløpsordningen. Støtten vil også kunne opprettholdes dersom den notifiseres og blir godkjent etter andre ESA-retningslinjer. Kommunal- og regionaldepartementet og Nærings- og handelsdepartementet vil i løpet av høsten vurdere om det er grunnlag for å notifisere støtteordninger som i dag hjemles innenfor regelverket for bagatellmessig støtte.

Omfanget av fribeløpsordningen anslås til om lag 2330 mill. kroner påløpt og om lag 2070 mill. kroner bokført i 2004 i forhold til en arbeidsgiveravgiftssats på 14,1 pst., jf. tabell 2.2.

2.8.3.5 Overgangsperiode

For å unngå at næringslivet i de berørte områdene skal oppleve en brå og sterk kostnadsøkning, har Regjeringen overfor ESA notifisert en overgangsperiode for sonene 3 og 4, jf. tabell 2.5. For sone 3 legger Regjeringen opp til at arbeidsgiveravgiftssatsen økes årlig med 1,9 prosentpoeng med unntak for 2007, da satsen økes med 2 prosentpoeng. For sone 4 legges det opp til at satsen økes årlig med 2,2 prosentpoeng, med unntak for 2007 da satsen økes med 2,4 prosentpoeng.

Overgangsordningen vil ha betydning for private og kommunale virksomheter i sonene 3 og 4 som ikke blir kompensert fullt ut av fribeløpet, jf. avsnitt 2.8.3.4. Det legges imidlertid ikke opp til en overgangsperiode for statlig virksomhet, jf. avsnitt 2.8.3.6.

I forhold til en sats på 14,1 pst. anslås en slik overgangsperiode i privat sektor å innebære en videreføring av avgiftsfordelen på om lag 1000 mill. kroner påløpt og om lag 760 mill. kroner bokført i 2004, jf. tabell 2.2.

Boks 2.1 Eksempel på beregning av arbeidsgiveravgift etter nye regler

ESA har gjort det klart at støtte må beregnes i forhold til en sats på 14,1 pst. Dette gjelder også i overgangsperioden. Det lønnsgrunnlaget som det kan svares avgift for etter dagens satser (innenfor ordningen med fribeløp), vil derfor ikke påvirkes av overgangssatsen.

Tabell 2.6 gir et eksempel på hvordan avgiften vil bli beregnet i sonene 2-4 i 2004. I eksemplet på den nye avgiftsberegningen er det beregningsteknisk lagt til grunn at det avgiftspliktige lønnsgrunnlaget i foretaket utgjør 10 mill. kroner, at de ansatte er bosatt i samme arbeidsgiveravgiftssone, og at ingen av arbeidstakerne er eldre enn 62 år. I eksemplet er det ikke tatt hensyn til at disse foretakene også kan ha nytte av den direkte transportstøtteordningen, de næringsrettede utviklingstiltakene eller lettelsene i el-avgiften.

Radene 2 og 3 i eksemplet nedenfor viser hhv. dagens arbeidsgiveravgiftssats og avgiftssatsen i overgangsperioden. Rad 4 viser beregnet arbeidsgiveravgift med dagens avgiftssats. Omfanget av lønnsutgiftene som blir kompensert innenfor fribeløpet, og omfanget av lønnsutgiftene som blir gjenstand for en høyere arbeidsgiveravgiftssats, framgår av radene 5 og 6. Lønnsgrunnlaget som kompenseres innenfor fribeløpet, er slik at avgiftsfordelen (lønnsgrunnlaget multiplisert med differansen mellom 14,1 pst. og dagens sats) blir lik 270 000 kroner, jf. figur 2.5. På den delen av lønnsgrunnlaget som kompenseres innenfor fribeløpet, skal det beregnes arbeidsgiveravgift etter dagens avgiftssats. Radene 7 og 8 viser beregnet arbeidsgiveravgift i 2004 på hhv. det lønnsgrunnlaget som kompenseres, og det lønnsgrunnlaget som det skal beregnes høyere avgift på. Rad 9 viser samlet arbeidsgiveravgift i 2004. Sammenliknet med dagens ordning vil et foretak med 10 mill. kroner i avgiftspliktig lønnsgrunnlag få en avgiftsøkning på hhv. om lag 80 000 kroner i sone 2, om lag 123 400 kroner i sone 3 og om lag 154 000 kroner i sone 4.

Tabell 2.6 Eksempel på anslått avgiftsøkning som følge av omleggingen av arbeidsgiveravgift for et foretak med et samlet avgiftspliktig lønnsgrunnlag på 10 mill. kroner etter sone. 2004. Kroner

		Sone 2	Sone 3	Sone 4
1	Samlet lønnsgrunnlag i foretaket	10 000 000	10 000 000	10 000 000
2	Arbeidsgiveravgiftssats etter gjeldende regler	10,6 pst.	6,4 pst.	5,1 pst.
3	Arbeidsgiveravgiftssats i overgangsperioden for 2004	14,1 pst.	8,3 pst.	7,3 pst.
		(Ingen overgangsperiode)
4	Beregnet arbeidsgiveravgift etter dagens regler	1 060 000	640 000	510 000
5	Lønnsgrunnlag som kompenseres innenfor fribeløpet	7 714 286	3 506 494	3 000 000
6	Lønnsgrunnlag som ikke kompenseres innenfor fribeløpet	2 285 714	6 493 506	7 000 000
7	Beregnet arbeidsgiveravgift i 2004 innenfor fribeløpet	817 714	224 416	153 000
8	Beregnet arbeidsgiveravgift i 2004 utenfor fribeløpet i overgangsperioden	322 286	538 961	511 000
9	Sum beregnet arbeidsgiveravgift i 2004	1 140 000	763 377	664 000
10	Avgiftsøkning i 2004	80 000	123 377	154 000

Kilde: Finansdepartementet.

Resultatene i tabell 2.6 er også vist i figur 2.5 nedenfor.

Kilde: Finansdepartementet.

2.8.3.6 Kompensasjon av offentlig sektor

Kommunesektoren

Omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift medfører isolert sett økte utgifter for kommunesektoren. Regjeringen foreslår imidlertid at kommunesektoren kompenseres fullt ut for de beregnede påløpte merutgiftene. Kompensasjonen vil bli gitt dels gjennom ordningen med bagatellmessig støtte, og dels gjennom økt skjønnstilskudd. Kompensasjonen til kommunesektoren vil bli trappet opp parallelt med avgiftsforhøyelsen i overgangsperioden. Samlet utgjør kompensasjonen til kommunesektoren om lag 963 mill. kroner i 2004.

Regjeringen har vurdert mulighetene for å videreføre dagens ordning for kommunesektoren. En slik løsning ville imidlertid hatt flere uheldige virkninger. ESAs statsstøtteregelverk er ikke forenlig med en videreføring av dagens ordning for kommunal virksomhet som aktuelt eller potensielt er i konkurranse med privat virksomhet, og hvor samhandelen kan påvirkes. Dette innebærer at deler av kommunal virksomhet uansett ville måtte ilegges høy arbeidsgiveravgift. En videreføring av dagens ordning for deler av kommunesektoren ville følgelig gitt mange og vanskelige grensetilfeller mellom høy og lav avgiftssats.

Dersom en hadde videreført dagens ordning for kommunesektoren samtidig som en gradvis hevet arbeidsgiveravgiften for privat sektor, ville det blitt relativt dyrere å ansette arbeidstakere i privat sektor enn i kommunen. En slik vridning mellom arbeidskraftkostnadene i kommunal og privat sektor ville være uheldig. Regjeringen ønsker ikke at skatte- og avgiftssystemet skal bidra til at arbeidskraftkostnadene blir høyere i privat sektor enn i kommunal sektor.

Statlig sektor

Regjeringen foreslår at også statlige virksomheter kompenseres for omleggingen av arbeidsgiveravgiften. Virkningen av omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift for statlige virksomheter er imidlertid relativt begrenset ettersom disse virksomhetene som hovedregel benytter høyeste avgiftssats i dag.

Virkningene for statlige virksomheter er innarbeidet i budsjettforslaget for 2004, jf. nærmere omtale i de enkelte fagproposisjonene. I budsjettforslaget er det også innarbeidet beløp for å kompensere enkelte andre budsjettposter der tilskudd fra staten i stor grad fullfinansierer virksomheter utenfor staten. Disse virksomhetene kan få problemer med å opprettholde aktivitetsnivået hvis det ikke kompenseres for økte utgifter til arbeidsgiveravgift i 2004 og i opptrappingsperioden fram til 2007.

Regjeringen foreslår samtidig en administrativ forenkling ved å gå over fra sentral beregning av avgiften til lokal beregning i den enkelte statlige virksomhet, jf. omtale i St. prp. nr. 1 (2003-2004) Statsbudsjettet medregnet folketrygden. Statlige virksomheter skal som hovedregel følge de generelle reglene for beregning av arbeidsgiveravgift, men fortsatt med forenklet oppgjør av avgiften. Enkelte statlige virksomheter vil få reduserte utgifter som følge av innføring av nullsats for statlige virksomheter i Finnmark og Nord-Troms. Omleggingen fra sentral til lokal avgiftsberegning, innebærer også at arbeidsgiveravgiften for arbeidstakere over 62 år reduseres fra 14,1 pst. til 10,1 pst. i statlige virksomheter som har vært gjenstand for sentral beregning. Omleggingen medfører dessuten at det skal betales særskilt arbeidsgiveravgift på 12,5 pst. på lønnsinntekter over 16 G.

Netto endring i utgiftsrammen for statlige virksomheter er beregnet til 475 mill. kroner i 2004. Av dette utgjør 84 mill. kroner økte utgifter for statlige virksomheter og 515 mill. kroner økte tilskudd, hvorav 456 mill. kroner gjelder helseforetakene. Innsparinger for statlige virksomheter som får redusert sine utgifter, er beregnet til om lag 124 mill. kroner.

2.8.3.7 Omlegging av el-avgiften

Regjeringen legger opp til å fjerne el-avgiften midlertidig for all næringsvirksomhet fra 1. januar 2004, jf. avsnitt 4.7. Dette kommer også næringslivet i de berørte områdene til gode. Fjerningen av el-avgiften for all næringsvirksomhet i første halvår 2004 og innføring av et system som avgiftslegger deler av forbruket fra 1. juli 2004, anslås å innebære en avgiftslettelse for de private virksomhetene i sonene 2-4 på om lag 155 mill. kroner påløpt og om lag 145 mill. kroner bokført.

2.8.3.8 Direkte transportstøtte

Regjeringen har notifisert en direkte transportstøtteordning til ESA. Ordningen vil kompensere for en del av merkostnadene til transport for bedrifter som har en perifer beliggenhet. Merkostnadene må dokumenteres for hvert enkelt foretak. Transport over 350 km til og fra, samt innenfor virkeområdet, vil få transportstøtte. For transport mellom 350 og 700 km legges det opp til en støtteintensitet avhengig av foretakets lokalisering. For transport utover 700 km foreslås en høyere støtteintensitet. Transportstøtten skal ikke overstige den avgiftsøkningen foretakene får som følge av endringer i arbeidsgiveravgiften.

Regjeringen foreslår at det gis en tilsagnsfullmakt for 2004 på 200 mill. kroner til direkte transportstøtte. For en nærmere omtale av ordningen med direkte transportstøtte vises det til St.prp. nr. 1 (2003-2004) Kommunal- og regionaldepartementet.

2.8.3.9 Næringsrettede utviklingstiltak

Regjeringen foreslår å sette av midler til næringsrettede utviklingstiltak i de regionene som er omfattet av omleggingen av den differensierte arbeidsgiveravgiften. Tildeling av midler vil skje etter at det er gjennomført en prosess med fylkeskommuner, kommuner og næringsliv i de mest berørte områdene. Tiltak skal baseres på handlingsplaner utarbeidet av fylkeskommunene i samarbeid med kommuner og næringsliv, men KRD vil ha et koordineringsansvar og sikre en dialog mellom nasjonalt og regionalt nivå.

For en nærmere beskrivelse av forslaget vises det til St.prp. nr. 1 (2003-2004) Kommunal- og regionaldepartementet. Regjeringen foreslår at det bevilges 150 mill. kroner til næringsrettede utviklingstiltak i regionene som berøres av omlegginger i den differensierte arbeidsgiveravgiften i 2004. Det foreslås i tillegg en tilsagnsfullmakt på 205 mill kroner, slik at det til sammen kan påløpe utgifter på 355 mill. kroner til slike tiltak i 2004.

2.8.4 Sysselsettingsvirkningene av omleggingen

Regjeringens forslag til omlegging av den differensierte arbeidsgiveravgiften innebærer at om lag tre fjerdedeler av årsverkene i sonene 2-5 kompenseres fullt ut direkte, jf. tabell 2.7. Av de øvrige berørte årsverkene, om lag 88 000, kompenseres de fleste i 2004 i stor grad gjennom den notifiserte overgangsordningen. Regjeringens forslag til omlegging av el-avgiften, transportstøtte og næringsrettede utviklingstiltak mv., vil også indirekte kompensere for bortfallet av den differensierte arbeidsgiveravgiften.

2.8.5 Andre mulige løsninger som har vært vurdert

2.8.5.1 Muligheten for å opprettholde dagens ordning

Regjeringen har vurdert muligheten for å vinne fram i en rettssak om å opprettholde dagens differensierte arbeidsgiveravgift som svært liten. Som nevnt fant EFTA-domstolen i 1999 at ordningen innebar statsstøtte og dermed måtte tilpasses EØS-avtalens regler. Det kan derfor ikke argumenteres med at ordningen ikke rammes av EØS-avtalens forbud mot statsstøtte.

Når det gjelder hvilke former for statsstøtte som etter nærmere kriterier kan tillates, har henholdsvis ESA og Kommisjonen utstrakt skjønnsmyndighet. Dette har blant annet kommet til uttrykk gjennom overvåkningsorganenes vedtak av generelle retningslinjer for tillatt støtte. Det er lite trolig at domstolen i denne saken ville ha grepet inn i den skjønnsutøvelsen som er nedfelt i retningslinjene, så lenge skjønnsutøvelsen blir utøvet på en likeartet måte innenfor EØS-området.

ESAs godkjennelse av støtte til foretak i form av redusert arbeidsgiveravgift gjelder som nevnt til utløpet av 2003. Fra 1. januar 2004 vil en slik reduksjon utgjøre ulovlig statsstøtte. Dersom Norge bringer saken inn for EFTA-domstolen og taper, kan ESA kreve tilbakebetalt ulovlig utbetalt støtte til foretakene fra 1. januar 2004 og fram til omlegging har funnet sted. Faren for å påføre norske bedrifter store tilbakebetalingsbeløp ved et nederlag i domstolen er derfor overhengende. Dette er en risiko Regjeringen ikke ønsker å utsette norske arbeidsplasser og bedrifter for.

2.8.5.2 Muligheten for å unnta bransjer i ikke-konkurransesatt sektor

Et av vilkårene for å anse noe som statsstøtte etter EØS-avtalens artikkel 61, er at støtten, f. eks. i form av en avgiftslettelse, aktuelt eller potensielt påvirker samhandelen. Foreligger ingen slik påvirkning av samhandelen, faller ikke støtten inn under statsstøttereglene, og ESA har ikke kompetanse til å forby den på dette grunnlaget. En kunne derfor tenke seg en ordning hvor en fortsatte gjeldende differensiering for foretak som ikke var i (potensiell) konkurranse med andre EØS-land.

Lettelser gjennom generelle ordninger i skatte- og avgiftssystemet, slik som f.eks. differensiert arbeidsgiveravgift, forutsetter en viss generalisering av kriteriene. En fortsatt differensiering for ikke-konkurranseutsatt sektor ville derfor fordre at en i avgiftsvedtaket listet opp bransjer eller grupper av foretaksom ikke skulle anses konkurranseutsatte, og dermed fortsatt være berettiget til differensiert sats.

Vurderingen av om det faktisk foreligger påvirkning av samhandelen (slik at statsstøttereglene kommer inn) må imidlertid i henhold til artikkel 61, tas i forhold til hvert enkelt foretak som mottar støtte i hvert enkelt tilfelle. Grunnen til at ESA ikke vil godta en oppregning av bransjer som fortsatt skal nyte godt av differensiering, er at en slik oppregning aldri vil kunne danne grunnlag for en garanti for at absolutt ingen av enkeltbedriftene innenfor bransjen vil være konkurranseutsatte. Når Norge i møter med ESA har forsøkt å belegge at en sektor i liten eller ingen grad er utsatt for konkurranse, og derfor fortsatt burde være berettiget til differensiering, har ESA gjort det klart at de ikke kan akseptere unntak for hele grupper av foretak, uten at det dokumenteres at de enkelte støttebeløp til hvert enkelt foretak innenfor gruppen ikke kan påvirke samhandelen, aktuelt eller potensielt. Å utforme generelle, praktikable regler som sikrer en slik dokumentasjon på at

• ethvert støttebeløp

• til hvert enkelt foretak

• til enhver tid

ikke kan påvirke samhandelen, er i praksis umulig, noe også ESA har påpekt.

Det vil altså i praksis være umulig å kombinere ESAs krav til dokumentasjon for manglende konkurranseutsatthet hos det enkelte foretak med en generell avgiftsordning. Det vil ikke være mulig å lage et generelt system, basert på unntak for visse bransjer, som sikrer dokumentasjon for at støtte til samtlige enkeltbedrifter innenfor den aktuelle bransjen ikke vil påvirke samhandelen. I hele bransjer vil det ifølge ESA så godt som alltid være foretak hvis virksomhet er aktuelt eller potensielt i konkurranse med virksomhet innenfor EØS, uansett hvor finmasket en gjør generaliseringen. Dette skyldes den lave terskelen for potensiell påvirkning av samhandelen.

ESAs motvillighet til å godta slike gruppemessige unntak er altså utelukkende juridisk betinget ved at EØS-avtalens artikkel 61 krever at samhandelskriteriet vurderes på foretaksnivå. For øvrig er den konkrete vurderingen svært streng. Det skal meget lite til for å konstatere at samhandelen vil kunne påvirkes dersom et foretak mottar støtte. Etter ESAs aksept i 1999 av en modifisert differensieringsordning har både ESA og Kommisjonen vesentlig endret sitt syn både på hva som kan anses å påvirke samhandelen, og hva som kreves av dokumentasjon på bedriftsnivå. Aksepten i 1999 av at hele bransjer innenfor tjenestesektoren ble ansett for ikke å falle inn under statsstøtteregelverket, var resultatet av en liberal tolkning som ESA nå har forlatt. Det er altså ikke Norge som har endret argumentasjonen overfor ESA, men derimot ESA som stiller helt andre krav enn i 1999.

Uansett om det ideelt sett hadde vært mulig å dokumentere at ingen foretak innenfor en bransje var konkurranseutsatt, ville en slik løsning være svært ustabil, siden konkurranseforholdene utvikler seg over tid, og foretakene kan endre karakter. Ordningen måtte i så fall revurderes løpende. Det ville være byråkratisk og vanskelig for foretakene selv å dokumentere at støtte til det aktuelle foretaket i form av redusert arbeidsgiveravgift stadig ikke påvirket konkurransen. Foretak som på et gitt tidspunkt lovlig kunne motta støtte, kunne oppleve at støtten ble ulovlig kort tid senere. Dette ville gi svært lite forutberegnlighet for næringslivet.

Det ville hele tiden være en risiko for krav om tilbakebetaling fra bedriftene dersom ESA ikke var enig i vurderingen av konkurranseforholdene på det enkelte marked. All ulovlig støtte ville eventuelt måtte betales tilbake med renter.

Endelig ville en slik ordning uansett ikke vært et treffsikkert virkemiddel for å stimulere sysselsetting i regionen, men ville i stedet favorisere ikke-konkurranseutsatte enkeltbedrifter på bekostning av andre mer konkurranseutsatte bedrifter i samme region, og delvis i samme bransje. Dette ville skapt uheldige konkurranseforhold mellom bedrifter i samme region og gi uklare økonomiske effekter på næringsstrukturen i regionen, og gitt konkurranseutsatt næringsliv i distriktene ytterligere konkurranseulempe.

2.8.5.3 Speilvending av dagens ordning

Regjeringen har også vurdert om det vil være mulig å videreføre en generell, lavere sats for hele landet kombinert med en tilleggsavgift i «pressområder». Regjeringen har imidlertid vurdert et slikt system som lite hensiktsmessig. For at en lavere sats skal kunne aksepteres som den «normale» innenfor en ordning med differensiert arbeidsgiveravgift, må den omfatte hoveddelen av avgiftsgrunnlaget. Dette innebærer at satsen må reduseres for store deler av dagens sone 1. For å unngå at dette fører til et betydelig provenytap, må enten arbeidsgiveravgiften i de resterende delene av sone 1 økes betydelig, eller så må arbeidsgiveravgiften økes betydelig i sonene 2 til 4 i forhold til dagens nivå. Regjeringen ønsker ikke å utsette næringslivet for en slik politikk.

Etter gjeldende regler innbetales det vel 83 mrd. kroner i arbeidsgiveravgift, jf. tabell 1.4. Av dette blir om lag 90 pst. innbetalt av arbeidsgivere med arbeidstakere bosatt i sone 1. Selv om en hadde økt satsen til 14,1 pst. for sonene 2-5, ville fremdeles 80-85 pst. av avgiftsinntektene ha kommet fra sone 1. At inntektene fra arbeidsgiveravgiften først og fremst knytter seg til sone 1, gjenspeiles også i at den gjennomsnittlige arbeidsgiveravgiftssatsen er om lag 12,7 pst.

I tabell 2.8 gis det to eksempler som illustrerer virkningen av en speilvending. I begge eksemplene er det lagt til grunn at speilvendingen gjennomføres innenfor en provenynøytral ramme. Som nevnt vil en ev. ny generell sats måtte omfatte hoveddelen av avgiftsgrunnlaget for at den skal kunne aksepteres som den «normale» satsen. I begge eksemplene er det beregningsteknisk lagt til grunn at 60 pst. av avgiftsgrunnlaget må være gjenstand for den lavere satsen for at den skal aksepteres som en ny generell sats. I det første eksemplet er det lagt til grunn at satsen i sone 1 videreføres som høy sats eller pressområdeavgift. I det andre eksemplet er satsen i pressområdene økt fra 14,1 pst. til 17 pst.

Tabell 2.8 viser at dersom en legger til grunn at i størrelsesorden 60 pst. av avgiftsgrunnlaget må ha en sats som er lavere enn 14,1 pst., for at den skal aksepteres som en ny generell sats, må satsen i sonene 2-5 økes til 11,8 pst. for at omleggingen samlet skal være om lag provenynøytral. Selv med en økning av den høyeste satsen til 17 pst., vil for øvrig laveste sats bare kunne reduseres til 9,9 pst. (Resultatene i tabell 2.8 endres ikke i nevneverdig grad selv om en skulle velge å videreføre nullsatsen i sone 5.)