3 Beskatning av kraftforetak

3.1 Innledning

Målet med både liberaliseringen av energimarkedet i 1991 og kraftskattereformen fra 1997 har vært å sikre en best mulig utnyttelse av vannkraftressursene våre. Dette arbeidet har vært vellykket. Det er imidlertid fortsatt et forbedringspotensiale. Blant annet viste situasjonen i vinter at det er viktig å styrke kraftproduksjonen for å redusere sårbarheten i energiforsyningen. Etter Regjeringens syn er det derfor viktig å legge forholdene bedre til rette slik at bransjen ønsker å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Samtidig har det vært et mål å forenkle de kompliserte reglene for kraftsektoren.

I Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) punkt 14.3 signaliserte Regjeringen at Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet ville foreta en samlet vurdering av enkelte sider ved både de konsesjonsbaserte ordningene og skattereglene for kraftforetak. Det ble pekt på at deler av kraftskattesystemet er relativt komplisert, og at det var behov for å se på muligheter for forenkling. Finanskomiteen tok dette til etterretning og understreket behovet for en gjennomgang og forenkling av skattereglene og de konsesjonsbaserte ordningene for kraftforetak, jf. Innst.O. nr. 27 (2002-2003) punkt 4.1:

«Komiteen tar proposisjonens orientering til etterretning og ser positivt på den gjennomgang departementet varsler i Ot.prp. nr. 1 (2002-2003). Komiteen vil understreke behovet for en samlet gjennomgang og forenkling av skattereglene og de konsesjonsbaserte ordningene til kraftnæringen, inklusive kommunefordelingen av eiendomsskattegrunnlaget.

Komiteen er tilfreds med at det tas sikte på å komme tilbake til Stortinget med en redegjørelse i løpet av 2003.»

Stortinget anmodet videre Regjeringen om å igangsette et arbeid for å se på forenklinger i skattesystemet for kraftforetak, jf. Stortingsvedtak nr. 67 (2002-2003):

«Stortinget ber Regjeringen igangsette et arbeid for å se på forenklinger i skattesystemet for kraftverksbeskatning.»

I Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) ble det lagt opp til at eventuelle endringer skulle skje innenfor en om lag provenynøytral ramme for staten, kraftkommunene og selskapene.

Etter at budsjettet for 2003 var lagt fram, vedtok Stortinget en endring i fastsettelsen av konsesjonskraftprisen fra og med 2003, jf. Innst.S. nr. 50 (2002-2003) og Dokument nr. 8:25 (2001-2002). Endringen besto i at overskuddsbaserte skatter ikke skal med i beregningsgrunnlaget for konsesjonskraftprisen. Dette øker verdien av konsesjonskraften for kommunene med anslagsvis 350 mill. kroner pr. år på sikt.

Finansdepartementets og Olje- og energidepartementets vurderinger og forslag til enkelte forenklinger i skattereglene og de konsesjonsbaserte ordningene for kraftforetak ble sendt på høring 3. juni med svarfrist 8. august 2003.

Skattesystemet for kraftforetak ble lagt om i 1997, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995-96) og Innst.O. nr. 62 (1995-96). Kraftskattereformen var en oppfølgning av skattereformen i 1992, og formålet var å innføre et skattesystem basert på kraftforetakenes lønnsomhet, slik at skattesystemet i minst mulig grad påvirker investeringsbeslutningene til selskapene. Det ble derfor lagt stor vekt på at det faktiske overskuddet skulle beskattes som i annen næringsvirksomhet. Dette innebar bl.a. at det ble innført regnskapsligning for både offentlige og privateide kraftforetak. Kraftforetak skulle derfor i likhet med annen næringsvirksomhet betale skatt på alminnelig inntekt med en sats på 28 pst.

Det ilegges i tillegg skatt på grunnrente fra produksjon av vannkraft. Grunnrenten skal tilsvare den kapitalavkastningen som oppstår utover avkastningen i andre næringer fordi den er basert på bruk av en begrenset ressurs (i form av vannkraft). Etter Regjeringens syn er det viktig å skattlegge grunnrenter. Det skyldes at hvis skatten er riktig utformet, vil den ikke ha negative effekter på økonomiens virkemåte. Man kan dermed redusere behovet for å bruke vridende skatter for å opprettholde et gitt skattenivå. Skattegrunnlaget kan heller ikke flyttes ut av landet. Grunnrenteskatten går til staten.

En andel av verdiene i vannkraftproduksjonen skal tilfalle vertskommunene for kraftproduksjon. Begrunnelsen for dette har delvis vært knyttet til å kompensere vertskommunene for naturinngrep og delvis at kommunene skal ha en andel av verdiene fra utnyttelsen av lokale naturressurser. I motsetning til kommuner med annen virksomhet har derfor mange av kraftkommunene gjennom ulike ordninger vært sikret både stabile og høye inntekter fra vannkraften. Naturressursskatt, de konsesjonsbaserte ordningene konsesjonskraftog konsesjonsavgiftog dels eiendomsskattpå kraftproduksjonsanlegg kan ses på som slike ordninger.

Blant disse er det særlig de konsesjonsbaserte ordningene, og dels eiendomsskatten, som virker vridende på investeringsbeslutningene i vannkraftproduksjon ettersom de øker foretakenes kostnader ved å produsere kraft. En kan argumentere for at hensynet til kommunenes inntekter kunne vært ivaretatt gjennom en grunnrenteskatt som ikke påvirker investeringsbeslutningene. I denne proposisjonen har en likevel valgt å ta utgangspunkt i at eiendomsskatten og de konsesjonsbaserte ordningene skal videreføres.

Utover de konsesjonsbaserte ordningene og eiendomsskatten, er det i tillegg enkelte elementer innenfor bl.a. dagens grunnrenteskatt som kan virke vridende på investeringsbeslutningene. Dette gjelder særlig manglende symmetri i behandlingen av positiv og negativ grunnrenteinntekt.

Vurderingen i dette budsjettet er knyttet til elementer innenfor skattereglene for kraftforetak. Regjeringen legger opp til at en vurdering og eventuelle forslag om endringer i de konsesjonsbaserte reglene tas opp i forbindelse med en egen proposisjon i løpet av stortingssesjonen 2003/2004.

3.2 Oppsummering av Regjeringens forslag

Etter en samlet vurdering foreslår Regjeringen noen justeringer i skattereglene for kraftforetak. Endringene begrunnes i hovedsak ut fra forenklingshensyn og hensynet til å bedre investeringsincentivene i vannkraftproduksjonen.

Regjeringen foreslår følgende endringer i eiendomsskattereglene for kraftproduksjonsanlegg:

• Minimumsverdien i eiendomsskattegrunnlaget reduseres fra 1,1 til 0,8 kroner pr. kWh.

• Det innføres en maksimumsverdi i eiendomsskattegrunnlaget på 2,5 kroner pr. kWh.

• Skattemessig levetid på elektroteknisk utrustning reduseres fra 38 år til 31 år.

Det vises til nærmere omtale i avsnitt 3.5 og lovforslag i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.7.

I tillegg foreslår Regjeringen følgende endringer:

• Gevinstbeskatning ved realisasjon av kraftverk oppheves, og erstattes med skattemessig kontinuitet, jf. avsnitt 3.6.1 og Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.3.

• Gjeldsbegrensningsregelen for offentlig eide kraftforetak avvikles, jf. avsnitt 3.6.2 og Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.5.

• Skattesubjekt for grunnrenteskatten og naturressursskatten presiseres, jf. Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.8.

• Nedre grense for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatten heves fra 1500 kVA til 5500 kVA, jf. avsnitt 3.6.3 og Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.4.

• Det innføres sentral ligning for kraftforetak som eier kraftverk over 5500 kVA, jf. Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.6.

Dette kapitlet inneholder også en omtale og vurdering av:

• Verdsettelsesreglene for fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget på kraftproduksjonsanlegg, jf. avsnitt 3.5.

• Nøytralitetsegenskapene i grunnrenteskatten, jf. avsnitt 3.7.

• Reglene for kommunefordeling for eiendomsskattegrunnlag ved kommunekryssende kraftproduksjonsanlegg, jf. avsnitt 3.8.

Det vises til avsnitt 3.4 for en kort oppsummering av høringsuttalelsene. I tillegg vurderes enkelte innspill i forbindelse med høringen, jf. avsnitt 3.6.4.

I høringsnotatet vurderte Finansdepartementet også om det skulle innføres kommunal innsynsrett i og klagerett over eiendomsskatten, og konkluderte med at det ikke var grunnlag for en slik innsyns- og klagerett. Regjeringen har kommet til at denne konklusjonen opprettholdes, jf. Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.9 og 10.10.

3.3 Nærmere om kraftsektoren

Samlet sett finnes det i Norge om lag 750 vannkraftverk som i et normalår produserer om lag 118 TWh. Kraftforsyningen utgjorde til sammen om lag 3 pst. av samlet bruttoprodukt for fastlandsnæringene i 2002. Industrien og forretningsmessig tjenesteyting utgjorde til sammenligning henholdsvis om lag 13,4 og 12,5 pst. Kraftforsyningen er meget kapitalintensiv. Dette illustreres av at bruttoprodukt pr. sysselsatt i kraftforsyningen var om lag 2,1 mill. kroner i 2002, noe som er høyest i Fastlands-Norge. Til sammenligning var bruttoprodukt pr. sysselsatt om lag 490 000 kroner i industrien og om lag 565 000 kroner i forretningsmessig tjenesteyting. Gjennomsnittlig bruttoprodukt pr. sysselsatt for Fastlands-Norge var om lag 475 000 kroner.

Skattereglene for kraftforetak består i hovedtrekk av:

• Skatt på overskudd (alminnelig inntekt) på 28 pst. i likhet med annet næringsliv.

• Skatt på grunnrenten i kraftverk på 27 pst. Grunnrenten fastsettes som en normert markedsverdi av det enkelte kraftverks produksjon i inntektsåret fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift samt eiendomsskatt og avskrivninger. I tillegg gis fradrag for en friinntekt som skal hindre at normalavkastningen blir beskattet med grunnrenteskatt.

• Kraftforetakene betaler naturressursskatt på 1,3 øre pr. kWh av gjennomsnittet av det enkelte kraftverks samlede produksjon over de siste syv inntektsårene. Naturressursskatten er fradragsberettiget krone for krone mot skatt på alminnelig inntekt. Naturressursskatten fordeles med 1,1 øre til kommunen og 0,2 øre til fylkeskommunen som kraftverket ligger i.

• Kommunene kan skrive ut eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg på tilsvarende måte som for annen næringseiendom. Det er imidlertid særskilte regler for verdsettelse av slike anlegg.

• Særskilte driftsmidler i kraftverkene (dammer, tunneler, kraftstasjoner, maskinteknisk utrustning, generatorer og enkelte andre driftsmidler) avskrives lineært. Andre driftsmidler avskrives etter de ordinære avskrivningsreglene etter saldometoden. Avskrivningsreglene påvirker særlig skatt på overskudd og grunnrenteskatten, men indirekte også eiendomsskatten.

• Siden kommuner og fylkeskommuner ikke er skattepliktige for finansinntekter, vil det isolert sett lønne seg for selskap og en offentlig eier under ett å ha høyest mulig gjeldsgrad i selskapet. Egenkapitalen kan alternativt plasseres skattefritt utenfor kraftvirksomheten. For offentlig eide kraftforetak gjelder en gjeldsbegrensningsregel som fastsetter en øvre grense for det skattemessige rentefradraget. Formålet med regelen har dels vært å hindre skattemotivert tapping av egenkapitalen og dels å sikre kraftkommunene inntekter fra kraftproduksjon. Gjeldsbegrensningsregelen har virkning for skatt på overskudd (alminnelig inntekt).

Også gjennom de konsesjonsbaserte ordningene inndras en andel av verdiene fra kraftproduksjon til det offentlige. Vannkraftutbyggere kan for det første pålegges konsesjonsavgifter, som betales årlig til staten og til de kommuner som berøres av utbygging og regulering. I kommunene skal inntektene avsettes i kommunale næringsfond. Avgiftenes størrelse er fastsatt i den enkelte konsesjon.

Videre har kommuner som blir berørt av kraftutbygging, også rett til å kjøpe konsesjonskraft. Konsesjonæren (produsenten) kan pålegges å avstå inntil 10 pst. av innvunnet kraftøkning til de berørte kommunene. Utbyggingskommunen kan ikke ta ut en større mengde enn det som tilsvarer forbruket i alminnelig forsyning innen kommunen. Fylkeskommunen har rett til å ta ut den mengden som kommunen ikke kan ta ut. Samlede konsesjonskraftforpliktelser utgjør om lag 8,5 TWh pr. år, som tilsvarer vel 7 pst. av samlet middelproduksjon. Prisene beregnes ut fra selvkost etter nærmere regler. Fastsettelsen av konsesjonskraftprisen ble endret fra og med 2003, bl.a. ved at overskuddsbaserte skatter nå ikke inngår i selvkostbegrepet. På sikt vil dette øke verdien av konsesjonskraften med anslagsvis 350 mill. kroner pr. år for kommuner og fylkeskommuner.

I motsetning til annen inntekt knyttet til produksjon, omsetning og overføring eller distribusjon av vannkraft, er fylkeskommunene og kommunene etter gjeldende regler ikke skattepliktige for omsetning av konsesjonskraft.

Tabell 3.1 viser utlignet skatt, verdien av konsesjonskraft og konsesjonsavgifter på kraftforetak for perioden 1997 til 2001. Samlet sett betalte kraftforetak om lag 5,3 mrd. kroner i skatter (inklusive eiendomsskatt) til staten og kommunene i 2001. En betydelig andel av inntektsskatten kommer imidlertid fra annen virksomhet som ikke er knyttet til produksjon, overføring eller distribusjon av vannkraft. Dette skyldes at statistikken omfatter alle foretak som eier kraftverk, noe som også inkluderer samlet inntektsskatt fra selskaper hvor kraftandelen er relativt liten, som for eksempel Hydro og Elkem.

Ettersom det ikke føres statistikk over samlet eiendomsskatt på kraftproduksjons- og nettanlegg, er eiendomsskattetallene i tabellen basert på anslag.

Utlignet skatt inklusive eiendomsskatt for foretak som eier kraftverk mv., utgjorde om lag 1 pst. av samlede skatter og avgifter og om lag 3,9 pst. av samlet utlignet skatt fra etterskuddspliktige i 2001. Utover de direkte skattene, mottok også staten og kommunene 634 mill. kroner i konsesjonsavgifter, mens verdien av konsesjonskraft avsett til kommunene utgjorde anslagsvis 530 mill. kroner i 2001.

Før omstruktureringen tok til i siste halvdel av 1990-tallet eide kommunene og fylkeskommunene om lag 55 pst. av produksjonskapasiteten i landet. Staten eide om lag 30 pst., mens private eide om lag 15 pst. I de siste årene har staten gjennom Statkraft økt sin andel av produksjonskapasiteten til over 40 pst., mens kommunale og fylkeskommunale eiere har redusert sin andel til under 45 pst. Konkurransemyndighetene har pålagt Statkraft å avhende eierandeler innen nærmere angitte tidsfrister.

Gjennom de offentlige eierandelene i kraftforetak får det offentlige i tillegg til skatteinntekter, også en rekke inntekter gjennom eieruttak fra foretakene, bl.a. utbytter, ansvarlige lån og salg av eierandeler. Tabell 3.2 gir en oversikt over kommunale eieruttak i perioden 1997-2001, mens tabell 3.3 gir en oversikt over statens eieruttak i Statkraft i perioden 1997-2003.

Hensynet til effektivitet tilsier at kapitalen bør investeres der den gir størst samfunnsøkonomisk avkastning. I prinsippet bør derfor skattesystemet utformes slik at det er nøytralt i forhold til investeringsbeslutninger. Innenfor kraftnæringen har man imidlertid enkelte ordninger som isolert sett kan bidra til å redusere investeringsincentivene i vannkraftproduksjon i forhold til alternative investeringer. Denne ikke-nøytraliteten er særlig knyttet til de konsesjonsbaserte ordningene (konsesjonskraft og konsesjonsavgifter), men til en viss grad også til elementer i skattereglene. De konsesjonsbaserte ordningene er hovedsakelig begrunnet ut fra et ønske om å tilgodese vertskommunene med inntekter fra vannkraftproduksjonen, delvis som en kompensasjon for naturinngrep og delvis fordi det har vært ønskelig at vertskommunene skal ha en andel av verdiskapingen i kommunen.

En måte å vurdere hvordan disse ordningene påvirker investeringsincentivene i vannkraftproduksjon, er å beregne internrenten etter skatt for et tenkt investeringsprosjekt. Internrenten viser det avkastningskravet etter skatt som gjør at prosjektet akkurat er lønnsomt. Dersom en investor har et avkastningskrav etter skatt som er lavere enn internrenten, er prosjektet følgelig bedriftsøkonomisk lønnsomt. En investors avkastningskrav etter skatt vil tilsvare den avkastningen som kan oppnås i beste alternative anvendelse av kapitalen.

Det er de særskilte reglene for kraftforetak som er av betydning når rammevilkårene i kraftnæringen skal sammenlignes med andre næringer. I eksemplet nedenfor er det tatt utgangspunkt i de konsesjonsbaserte ordningene og eiendomsskatten. I tillegg er det også andre elementer i beskatningen som kan tenkes å påvirke investeringsbeslutningene i vannkraftproduksjon. Blant annet er det mangel på symmetri i behandlingen av positiv og negativ grunnrenteinntekt. En prinsipielt riktig utformet grunnrenteskatt vil imidlertid ikke påvirke investeringsincentivene i vannkraftproduksjon. Denne problemstillingen er nærmere redegjort for i avsnitt 3.7, og ses bort fra her.

I utgangspunktet er ikke eiendomsskatten en særskilt skatt på kraftverk ettersom også realinvesteringer i annet næringsliv kan eiendomsbeskattes etter markedsverdi. Imidlertid er samlet eiendomsskatt fra kraftverk (inkl. nettanlegg) om lag på samme nivå som samlet eiendomsskatt på annet næringsliv, selv om kraftforsyningen bare utgjør om lag 3 pst. av samlet bruttoprodukt for fastlandsnæringene i 2002. Dette skyldes at så godt som alle kraftkommuner har innført maksimal eiendomsskatt. I praksis vil derfor eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg ofte ha karakter av å være en ekstra skatt på kraftproduksjonsanlegg i forhold til andre realinvesteringer.

Figur 3.1 illustrerer hvordan eiendomsskatt og de konsesjonsbaserte ordningene påvirker internrenten for en tenkt nyinvestering i vannkraft for ulike kraftpriser. 1 Som figuren viser, reduserer eiendomsskatten og de konsesjonsbaserte ordningene internrenten etter skatt for alle kraftpriser. Gitt at skattesystemet (og konsesjonssystemet) ellers er relativt nøytralt i forhold til investeringsbeslutninger, vil dette føre til at enkelte marginalt samfunnsøkonomisk lønnsomme vannkraftprosjekter kan bli bedriftsøkonomisk ulønnsomme.

Kilde: Finansdepartementet.

3.4 Høringen

I høringsnotatet av 3. juni d.å. ble det foreslått å innføre sentral ligning for kraftforetak, å heve grensene for fastsettelse av naturressursskatt og grunnrenteinntekt og å presisere hvem som er skattesubjekt for naturressursskatt og grunnrenteskatt etter skatteloven §§ 18-2 og 18-3. Det ble også gitt en vurdering av kommuners klagerett over og innsynsrett i fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg, hvor departementet kom til at kommunene ikke bør gis slike rettigheter. Departementet ga også en omtale av enkelte skattesaker, herunder grunnrenteskatten, gevinstbeskatning ved realisasjon av kraftverk, eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg og kommunefordelingsreglene for eiendomsskattegrunnlag på kommunekryssende kraftanlegg. Det ble også gitt en omtale av saker innenfor de konsesjonsbaserte ordningene, herunder beregningsgrunnlaget for konsesjonskraft- og avgifter, konsesjonskraft og pris, oppdatering av regelverket, grense for konsesjonsplikt etter industrikonsesjonsloven og hjemfall. Olje- og energidepartementet vil vurdere forslag til endringer i de konsesjonsbaserte ordningene i en egen proposisjon i løpet av stortingssesjonen 2003/2004.

Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsmerknader innen fristen: Den norske advokatforening, Den norske revisorforening, E-CO Energi AS, Elkem ASA, Energibedriftenes landsforening (EBL), Energiselskapet Buskerud, Kommunal- og regionaldepartementet, Kommunenes sentralforbund (KS), Kommunenes sentralforbund-bedrift (KS-bedrift), Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK), Fylkesskattesjefenes forening, Ligningsutvalget, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Samarbeidande kraftfylke, Skattedirektoratet (SkD), Småkraftforeninga, Telemark fylkeskommune v/konsesjonskraftstyret, Østfold Energi AS og Årdal kommune.

Høringsinstansene er i hovedsak positive til endringsforslagene i høringsnotatet, men enkelte av høringsinstansene har innvendinger mot deler av forslagene og omtalen. For en nærmere vurdering av høringsuttalelsene vises det til Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.2. Enkelte av høringsuttalelsene vil også omtales i avsnittene nedenfor.

3.5 Vurdering av verdsettelsesreglene for eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg

3.5.1 Innledning

I forbindelse med kraftskattereformen (Ot.prp. nr. 23 (1995-96) og Innst.O. nr. 62 (1995-96)) vedtok Stortinget å iverksette eigedomsskattelova § 8 for kraftproduksjonsanlegg. 2 Formuesverdien skal beregnes med utgangspunkt i salgsinntekten knyttet til hvert enkelt kraftverk fratrukket faktiske driftsutgifter mv. I tillegg gis det fradrag for framtidige utskiftningskostnader.

Opprinnelig var det meningen at de nye reglene skulle iverksettes fra og med 1999. Iverksettelsen ble imidlertid utsatt to ganger, først til 1. januar 2000 (kgl. res. av 16. oktober 1998) på grunn av administrative forhold, og deretter til 1. januar 2001 (kgl. res. av 2. juli 1999) på grunn av usikkerhet rundt provenyvirkningen av de nye reglene.

I Nasjonalbudsjettet 2000 anslo departementet at samlet proveny fra eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg ville bli om lag 600 mill. kroner i 2001 med de vedtatte reglene fra kraftskattereformen i 1997. Anslaget for 2000 (ved de gamle reglene) var til sammenligning på vel 1 mrd. kroner. Årsaken til at de nye reglene ville gi en slik reduksjon i kommunenes eiendomsskatteinntekter var hovedsakelig de historisk lave kraftprisene, og at de nye skattereglene i større grad enn tidligere skulle gjenspeile kraftverkenes lønnsomhet. I tillegg vedtok Stortinget at langsiktige kontrakter skulle verdsettes til kontraktspris, noe som isolert sett trakk ned eiendomsskattegrunnlaget, jf. Innst.O. nr. 62 (1995-96). 3

Stortinget anmodet Regjeringen Bondevik I om å utforme forslag til justeringer som ville øke kommunenes eiendomsskatteinntekter til om lag 1 mrd. kroner. Våren 2000 fremmet Regjeringen Stoltenberg forslag til slike justeringer, jf. Ot.prp. nr. 47 (1999-2000). Justeringene besto av:

• En minimumsverdi på eiendomsskattegrunnlaget tilsvarende 0,5 kroner/kWh på gjennomsnittet av de siste 7 års produksjon (som tilsvarer grunnlaget for naturressursskatten).

• Innstramming av minste gjenstående levetid for de eksisterende driftsmidlene i beregningen av fradrag for kostnader til utskiftning av driftsmidler.

• Den skattemessige levetiden for elektroteknisk utrustning (saldogruppe g) ble økt fra 31 til 38 år (som var en konsekvens av at avskrivningssatsen ble redusert fra 5 pst. til 4 pst. fra inntektsåret 2000).

• Risikotillegget i normrenten i eiendomsskatten ble redusert fra 4 pst. til 3 pst.

• All kraft, unntatt konsesjonskraft, skulle verdsettes til spotmarkedspriser. Dette innebar at de særskilte verdsettelsesreglene for langsiktige kontrakter og kraft brukt i egen produksjonsvirksomhet ble opphevet for eiendomsskatteformål.

Finansdepartementet anslo at disse endringene på kort sikt ville gi kommunene vel 900 mill. kroner i inntekter fra eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg. Stortinget anså at dette var innenfor de forutsetningene som ble lagt ifm. Nasjonalbudsjettet 2000, og vedtok å iverksette de nye reglene med disse justeringene, jf. Innst.O. nr. 85 (1999-2000). Da det nye eiendomsskattegrunnlaget ble fastsatt høsten 2000, viste det seg imidlertid at disse justeringene ikke ville være tilstrekkelige for å øke kommunenes eiendomsskatteinntekter i tråd med Stortingets forutsetninger. Stortinget vedtok derfor å øke minimumsverdien for eiendomsskattegrunnlaget til 1,1 kroner/kWh på gjennomsnittet av de siste 7 års produksjon, jf. Ot.prp. nr. 24 (2000-2001) og Innst.O. nr. 40 (2000-2001). Finansdepartementet signaliserte i denne forbindelse at man ville komme tilbake med en vurdering og forslag til eventuelle endringer i verdsettelsesreglene i løpet av 2002.

I forbindelse med statsbudsjettet for 2003 varslet Finansdepartementet at denne vurderingen ville bli utsatt og inkludert i den mer omfattende vurderingen av kraftskattereglene og de konsesjonsbaserte reglene i løpet av 2003, jf. Ot.prp. nr. 1 (2002-2003), side 51:

«Ettersom eiendomsskatten er en integrert del av skattesystemet for kraftselskaper, anser departementet det som naturlig å utsette den signaliserte evalueringen av verdsettelsesreglene for fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget på kraftproduksjonsanlegg, og inkludere den i den samlede gjennomgangen.»

Finanskomiteen tok dette til etterretning, jf. Innst.O. nr. 27 (2002-2003).

Nedenfor gis det en vurdering av gjeldende regelverk for verdsettelse av kraftproduksjonsanlegg for eiendomsskatteformål. Vurderingen er dels knyttet til hvordan overgangen til nye verdsettelsesregler har påvirket kraftkommunenes samlede eiendomsskatteinntekter og fordelingen av disse, dels til hvordan de virker i forhold til Stortingets tidligere forutsetninger om proveny og dels til hvordan de virker i forhold til de målsetninger som ble lagt til grunn i forbindelse med iverksettelsen av regelverket. Sistnevnte er primært knyttet til at de skal tilsvare markedsverdien på kraftverkene, men hvor det tas hensyn til at kommunene skal få stabile inntekter.

I avsnitt 3.5.2 redegjøres det kort for uttalelsene i forbindelse høringen, mens i avsnitt 3.5.3 gis det en kort oversikt over gjeldende regelverk. I avsnitt 3.5.4 redegjøres det for virkningene på kommunenes samlede eiendomsskatteinntekter. I avsnitt 3.5.5 og 3.5.6 redegjøres det for henholdsvis sammenhengen mellom observerte/beregnede markedsverdier og gjeldende eiendomsskattegrunnlag, og hvordan minimumsverdien påvirker eiendomsskattegrunnlaget. I avsnitt 3.5.7 redegjøres det for hvordan iverksettelsen av de nye reglene for eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg har påvirket fordelingen av eiendomsskatten mellom ulike grupper kommuner.

På bakgrunn av denne vurderingen, foreslår departementet enkelte justeringer i fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget fra og med eiendomsskatteåret 2004. Det foreslås å redusere minimumsverdien og å innføre en maksimumsverdi i eiendomsskattegrunnlaget. I tillegg foreslås det å redusere skattemessig levetid på elektroteknisk utrustning i fradraget for framtidige utskiftningskostnader fra 2005. Det vises til avsnitt 3.5.8 og 3.5.9 for en nærmere redegjørelse for disse forslagene.

For en vurdering av fordelingsreglene for kommunekryssende kraftproduksjonsanlegg, vises det til avsnitt 3.8.

3.5.2 Høringsuttalelser

LVK viser til at eiendomsskatten er generell og ikke kraftspesifikk. Målet må derfor være at eiendomsskattetakstene gjenspeiler markedsverdien. Det vises til at ECON i rapport 101/02 legger til grunn at markedsverdien for kraftverk i gjennomsnitt tilsvarer 1,80 kroner pr. kWh. Basert på denne forutsetningen utgjorde eiendomsskattegrunnlaget i årene 2001 til 2003 henholdsvis 61, 61,4 og 63,9 pst. av antatt markedsverdi. Uten regelen om minimumsverdi ville tallene vært henholdsvis 48,8, 49,1 og 51,1 pst. En senking av minimumsverdien til 0,5 kroner pr. kWh ville redusert takstene med 20 pst.

En minimumsverdi på 1,10 kroner pr. kWh må etter LVKs syn videreføres. De ordinære regler vil i flere år framover tilsvare markedsverdien dårligere enn bestemmelsen om minimumsverdi. LVK mener at departementets påstand om at de ordinære regler over tid vil tilsvare markedsverdien på kraftverkene bedre enn en produksjonsbasert fastsettelse, er for dårlig underbygget.

LVK mener videre at det ikke er grunnlag for å hevde at det foreligger en asymmetri så lenge minimumsverdien ikke innebærer at eiendomsskattegrunnlagene ligger over markedsverdi.

Etter LVKs syn er det ingen argumenter som tilsier at det skal innføres en maksimumsverdi. Det bestående regelverk gir takster som ligger vesentlig under markedsverdi. Det er etter LVKs syn grunn til å anta at dette vil være situasjonen også framover.

LVK anfører videre at provenyvirkningene ikke kan vurderes isolert, uten å relatere spørsmålet om proveny til det som er utgangspunktet, nemlig kraftverkenes markedsverdi. Stortinget har ikke gitt uttrykk for at kommunenes eiendomskatteinntekter skal ligge på et stabilt nivå på om lag 1 mrd. kroner. Både departementet og Stortinget har forutsatt at kommunene skal nyte godt av en økning i kraftprisene. De kommuner som har opplevd en kraftig nedgang i eiendomsskattene etter innføringen av eigedomsskattelova § 8, er av departementet og Stortinget forespeilet høyere eiendomsskatteinntekter i framtiden. Det vil derfor ikke bli forstått blant kraftkommunene dersom det innføres en maksimumsverdi som avskjærer denne muligheten.

EBL støtter forslaget om å innføre en maksimumsverdi på eiendomsskattegrunnlaget. EBL foreslår at maksimumsverdien settes til 1,50 kroner pr. kWh, og at minimumsverdien senkes til 0,5 kroner pr. kWh i tråd med det opprinnelige forslaget fra departementet i 2000.

Småkraftforeninga foreslår at alle kraftverk med installert effekt under 10 MW skal fritas for eiendomsskatt. Hvis eiendomsskatten opprettholdes for småkraftverk, støtter Småkraftforeninga at det innføres en maksimumsverdi. Det er etter Småkraftforeninga sitt syn uakseptabelt at det er kraftverkseierne som må sitte med risikoen for økt beskatning i gode år, mens kommunen er uten risiko for reduserte skatteinntekter i mindre gode år.

E-CO Energi AS anser det svært viktig å innføre en maksimumsverdi for eiendomsskatt.

Den norske Revisorforening mener prinsipielt at minimumsverdien bør oppheves. Gitt at dagens system videreføres, støtter foreningen departementets syn om at det vil være hensiktsmessig med et større intervall hvor de ordinære regler kan virke, slik at man senker minimumsverdien og maksimumsverdien settes høyere.

KS framhever at eiendomsskattegrunnlagene må tilsvare markedsverdien for det enkelte kraftverk.

Skattedirektoratetviser til at minimumsverdien ble innført for å sikre at kommunenes inntekter fra eiendomsskatt på kraft ble minst 850 mill. kroner. Innføring av maksimumsverdi vil gi bedre symmetri i behandlingen av eiendomsskatten.

3.5.3 Gjeldende regler for eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg

Eiendomsskattegrunnlaget for kraftproduksjonsanlegg skal være markedsverdien på anlegget, jf. eigedomsskattelova § 8, og skal beregnes som nåverdien over uendelig tid av et gjennomsnitt av de fem siste års (inkludert inntektsåret) normerte salgsinntekter fratrukket driftskostnader, eiendomsskatt og grunnrenteskatt. I tillegg gis det fradrag for nåverdien av beregnede kostnader til framtidig utskifting av driftsmidler. Produksjonen verdsettes til spotmarkedspriser, unntatt konsesjonskraft som verdsettes til konsesjonskraftprisen. Eiendomsskattegrunnlaget skal imidlertid ikke være lavere enn en minimumsverdi på 1,1 kr/kWh av grunnlaget for naturressursskatt.

I nåverdiberegningen benyttes en diskonteringsrente som fastsettes av Finansdepartementet, jf. forskrift til skatteloven § 18-8-5. Denne renten fastsettes med utgangspunkt i en risikofri rente basert på gjennomsnittet av de siste 3 års statsobligasjonsrenter med 3 års løpetid (inklusive inntektsåret). Det legges til et risikotillegg på 3 prosentpoeng. Renten som benyttes i nåverdiberegningen, skal være en realrente og justeres for gjennomsnittlig konsumprisvekst i de tre siste årene. For inntektsåret 2002 (eiendomsskatteåret 2004) er renten fastsatt til 6,8 pst.

3.5.4 Kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg

Figur 3.2 viser anslag på kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg for perioden 1995 til 2004. Anslagene fram til 2000 er basert på regnskapsdata fra NVE. Anslagene for 2001-2003 er basert på eiendomsskattelistene fra Skattedirektoratet (SkD), mens anslaget for 2004 er basert på beregninger fra ECON. Det vises til avsnitt 3.9 for en nærmere redegjørelse for datamaterialet som ligger til grunn for anslagene.

I årene der eiendomsskatten ble fastsatt etter gamle regler (1995-2000), varierer anslaget på kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg fra vel 900 mill. kroner til om lag 1050 mill. kroner. Dette tilsvarer en verdi pr. kWh midlere årsproduksjon på mellom 1,1 og 1,3 kroner. Anslaget for 2000 er på om lag 1 mrd. kroner, dvs. om lag 1,2 kroner pr. kWh. I det første året med nye verdsettelsesregler (2001) anslås kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatt fra kraftproduksjonsanlegg til om lag 900 mill. kroner, dvs. en reduksjon på om lag 10 pst. i forhold til det tidligere regelverket. Dette er imidlertid en noe lavere reduksjon enn det Finansdepartementet anslo i forbindelse med iverksettelsen av de nye reglene. 4

Hovedgrunnen til at kommunenes eiendomsskatteinntekter ble redusert fra 2000 til 2001 var at kraftprisene var relativt lave i årene 1997 til 1999, og at de nye reglene i større grad enn det tidligere regelverket er knyttet til kraftprisene. Figur 3.3 viser gjennomsnittlig spotmarkedspris fra 1994 til 2003, mens figur 3.4 viser fem års gjennomsnittlig spotmarkedspris som ligger til grunn for eiendomsskatteårene 2001 til 2004.

Kilde: Finansdepartementet, Skattedirektoratet, NVE og ECON.

Kilde: Nord Pool og Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Finansdepartementet og Nord Pool.

Kilde: ECON, EBL og Finansdepartementet.

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble det tildelt en særskilt kompensasjon på til sammen 25 mill. kroner til kommuner som hadde en betydelig reduksjon i eiendomsskatteinntektene fra 2000 til 2001. 5 Kraftkommunenes samlede inntekter knyttet til eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg var dermed anslagsvis 925 mill. kroner i 2001. Stortinget vedtok kun å gi en slik særskilt kompensasjon for 2001.

Også for 2002 anslås eiendomsskatteinntektene til om lag 900 mill. kroner, noe som skyldes de lave kraftprisene i perioden 1997 til 2000. Fra 2001 begynte imidlertid prisene i kraftmarkedet å stige betydelig, noe som fører til at kommunenes samlede eiendomsskatteinntekter vil øke til anslagsvis 940 mill. kroner i 2003 og til anslagsvis 1050 mill. kroner i 2004.

I 2003 har kraftprisene økt betydelig i forhold til tidligere år. Gjennomsnittlig spotmarkedspris fra januar til august er 29,8 øre/kWh. Kraftprisen i terminmarkedet for resten av året indikerer en kraftpris rundt 30 øre/kWh. De særlig høye kraftprisene i 2003 vil først inngå i beregningen av eiendomsskattegrunnlaget for eiendomsskatteårene fra 2005, og da med én femtedels virkning. Samtidig vil tall fra 1998 tas ut av beregningen fra dette tidspunktet. Denne prisøkningen vil i noen grad motvirkes av et lavere produksjonsvolum. Dersom kraftprisene i årene framover holder seg på om lag samme nivå som i dag, kan eiendomsskatteprovenyet etter hvert øke betydelig. Utviklingen i kraftbalansen, hvor etterspørselen har økt jevnt uten at kraftproduksjonen har økt tilsvarende, tilsier også at kraftprisnivået framover i gjennomsnitt vil ligge over prisnivået i årene 1997 til 2000. Imidlertid legges det til grunn at prisene framover vil ligge lavere enn nivået i 2003 tyder på. Priser i terminmarkedet for kraft tyder på at markedet forventer en kraftpris rundt 20 øre/kWh i årene framover. Dette prisnivået er for øvrig lagt til grunn for beregningene av de langsiktige virkningene av Regjeringens forslag, jf. avsnitt 3.9. Det presiseres imidlertid at det er stor usikkerhet knyttet til anslag på framtidige priser i kraftmarkedet.

Figur 3.5 viser anslag på samlet eiendomsskatt på kraftproduksjon etter gjeldende regler med et gjennomsnittlig prisnivå på henholdsvis 15, 20 og 25 øre/kWh, gitt midlere årsproduksjon på om lag 118 TWh. I beregningen er det lagt til grunn en diskonteringsrente på 6,8 pst., jf. renten som gjelder for inntektsåret 2002 (eiendomsskatteåret 2004). Beregningen viser at eiendomsskatteprovenyet vil ligge mellom om lag 900 mill. kroner og vel 1,9 mrd. kroner med disse forutsetningene.

3.5.5 Nærmere om eiendomsskattegrunnlaget og beregnet markedsverdi

Formålet med de ordinære verdsettelsesreglene for kraftproduksjonsanlegg, jf. skatteloven § 18-5, er at beregnet formuesverdi skal tilsvare markedsverdien i kraftverkene. Det sikrer en klar sammenheng mellom eiendomsskatten og lønnsomheten i de enkelte kraftverkene. Dette er viktig i forhold til skatteevneprinsippet og motivene til å investere i kraftproduksjon. En lønnsomhetsuavhengig skatt vil redusere incentivene til ny- og reinvesteringer i kraftproduksjon. Skatteregler basert på faktisk økonomisk lønnsomhet var et grunnleggende mål både med skattereformen i 1992 og kraftskattereformen i 1997.

For å komme fram til et anslag på markedsverdien, baserer gjeldende regler seg på en nåverdiberegning av kontantstrømmene i kraftverket. Det tas hensyn til at reinvesteringsbehovet øker med alderen på driftsmidlene. Dette er i tråd med Rødseth-utvalgets forslag til taksering av formuesverdi i kraftverk, jf. NOU 1992: 34 Skatt på kraftverk, side 149:

«Når det er bruk for ein takst for formuesverdien av eit kraftverk, foreslår utvalet at ein tek utgangspunkt i dei samme data som for inntektstaksten. Verdien av kraftverket kan setjast lik noverdien av salsinntekter - minus driftskostnader, konsesjonsavgifter og eigedomsskatt, og fråtrekt noverdien av forventa kostnader til rehabilitering på dei tidspunkta då levetida går ut for dei ulike delane av verket. For eit nytt verk vil dette vera det same som den neddiskonterte verdien av bruttoinntekta ifølje inntektstaksten. Etter kvart som komponentane i verket eldest, vil formuesverdien av sjølve verket verta mindre enn verdien av neddiskontert bruttoinntekt.»

Utvalget la særlig vekt på at man alltid skal benytte nåverdiberegning basert på kjente forhold for å fastslå formuesverdien. En hovedbegrunnelse for dette var at avvik fra dette ville åpne for bruk av skjønn i fastsettelsen av formuesverdien, jf. NOU 1992: 34, side 149:

«Utvalet meiner at å avvika frå noverdien opnar for varierande bruk av skjønn, som kan påverka takseringa ulikt frå tilfelle til tilfelle. Utvalet går inn for at det ikkje skal vera høve til å avvika frå noverdien når ein fastset taksten på kraftanlegga. Utrekninga av noverdien skal ta omsyn til alle kjente forhold som påverkar inntektane og utgiftane av kraftanlegget, og dermed det beste grunnlaget for å fastsetja grunnlaget for skattane på formue.»

Skjønn åpner i stor grad for tvister om eiendomsskattegrunnlaget, noe som var et stort problem med de tidligere takseringsreglene før 2001. Dette ble blant annet påpekt av Finansdepartementet i forbindelse med kraftskattereformen, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995-96), side 50:

«Reglene for verdsetting av kraftverk for eiendomsskatteformål er kompliserte og skjønnsmessige, og har vært gjenstand for mange rettssaker. I en dom gjengitt i Rt. 1994 s. 1263 gav Høyesterett åpen kritikk av reglene:

«Avslutningsvis vil jeg også bemerke at taksering av kraftverk etter den alminnelige bestemmelsen i byskatteloven § 5 første ledd fremstår som meget komplisert, og at ordlyden synes lite egnet som angivelse av skjønnstemaet, i og med at kraftverk normalt ikke omsettes. Det er også vanskelig å forstå at eiendomsbeskatningen av slike verk, der de fleste er i offentlig eie, skal medføre bruk av så store ressurser som her er nødvendig, og hvile på et grunnlag som har vært og fortsatt er gjenstand for mange tvister. Det måtte på dette området la seg gjøre å finne frem til enklere beslutningsgrunnlag.»

Departementet vil understreke at et sentralt siktemål må være å redusere antall rettstvister. Etter departementets oppfatning bør derfor reglene virke objektivt og være relativt enkle å praktisere. Ved siden av å redusere antall rettstvister er det en målsetning at de nye reglene skal gjøre beskatningen mer forutsigbar for så vel skattyter som skattekreditor, og redusere belastningen på ligningsadministrasjon og rettsapparat.»

Hensynet til å unngå bruk av skjønn tilsier etter departementets syn at verdsettelsesreglene for kraftproduksjonsanlegg fortsatt utformes som en nåverdiberegning av kontantstrømmen basert på observerbare verdier i kraftverket, dvs. markedsobservasjoner og regnskapsopplysninger for blant annet salgsinntekter, driftsutgifter og skatter. Videre er det lagt vekt på bruk av sjabloner og skattemessige levetider for fastsettelse av fradrag for framtidige utskiftningskostnader.

Etter det departementet kjenner til, har antall tvister om eiendomsskattegrunnlaget blitt betydelig redusert etter at de nye reglene har trådt i kraft.

I gjeldende regler er også hensynet til stabilitet i kommunenes eiendomsskatteinntekter vektlagt, ved at eiendomsskattegrunnlaget fastsettes på bakgrunn av et rullerende gjennomsnitt av netto salgsinntekter mv. over de fem siste ligningsårene, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995-96):

«For å unngå at årlige, mer tilfeldige endringer i priser og/eller produksjon skal påvirke taksten i særlig grad, foreslås det at anslaget på de framtidige salgsinntektene fastsettes som et rullerende gjennomsnitt av markedsverdien av verkets produksjon over de fem siste årene.»

Kraftkommunenes samlede eiendomsskatter fra kraftproduksjonsanlegg anslås til vel 1 mrd. kroner i 2004 ved gjeldende regler, jf. avsnitt 3.5.4. Dette tilsvarer et eiendomsskattegrunnlag på om lag 1,3 kroner pr. kWh i forhold til midlere årsproduksjon på 118 TWh. Som vist i figur 3.4, utgjør gjennomsnittlig kraftpris som inngår i beregningen av eiendomsskattegrunnlaget for 2004, 14,4 øre/kWh. Beregninger utført av ECON basert på tall fra selskapene, indikerer at samlet eiendomsskattegrunnlag etter gjeldende regler med midlere årsproduksjon og priser på 15, 20 og 25 øre/kWh, kan anslås til henholdsvis 130, 196 og 275 mrd. kroner. Dette tilsvarer en verdi pr. kWh midlere årsproduksjon på hhv. 1,1 kroner, 1,7 kroner og 2,3 kroner. At anslaget på samlet eiendomsskatt med en gjennomsnittlig kraftpris på 15 øre/kWh er lavere enn anslaget for 2004, har sammenheng med at gjennomsnittlig produksjon i perioden 1998-2002 var høyere enn midlere årsproduksjon.

Verdsetting ved hjelp av en nåverdimetode, som benyttes for å fastsette eiendomsskattegrunnlaget for kraftproduksjonsanlegg, er relativt vanlig når markedsaktører skal verdsette en virksomhet. Hovedforskjellen ligger i at markedsaktører ofte legger til grunn forventninger om framtidige kontantstrømmer i sine vurderinger, mens eiendomsskattegrunnlaget er basert på historiske observasjoner. I tillegg kan de også verdsette andre elementer som normalt ikke er gjenstand for eiendomsbeskatning, som for eksempel strategiske hensyn i forhold til posisjonering i markedet og effektiviseringsmuligheter mv.

Observerte transaksjonspriser i markedet kan gi en indikasjon om markedsaktørenes forventninger om framtidige kontantstrømmer i kraftproduksjonsanlegg. Tall fra blant annet ECON 6 viser at gjennomsnittlige transaksjonspriser i perioden 1996 til 2002 varierer mellom 1,67 og 2,08 kroner pr. kWh, med 1,73 kroner pr. kWh i 2002. Pareto Securities rapport «Kraftmarkedet 2002» konkluderer med at transaksjonsprisene på kraftproduksjon i gjennomsnitt lå på om lag 1,7 kroner pr. kWh i 2002.

ECON har i samme rapport som omtalt over, gjort beregninger for å anslå en gjennomsnittlig markedsverdi på kraftproduksjonsanlegg. Beregningene baserer seg på en nåverdiberegning av kontantstrømmer i kraftproduksjon. Nåverdiberegningen er gjort med en verdsettelsesmodell som inneholder data om middelproduksjon og byggeår for hvert verk. Basert på dette anslår ECON at nåverdien utgjør 1,82 kroner pr. kWh gitt en kraftpris på 20 øre/kWh og en diskonteringsrente på 7,5 pst. I denne beregningen er det imidlertid ikke tatt hensyn til behovet for framtidige reinvesteringer, som er et sentralt element ved beregning av formuesverdien på kraftverk, jf. Rødseth-utvalget. ECONs beregning vil derfor trolig overvurdere faktisk markedsverdi på kraftproduksjon i Norge noe. Sensitivitetsanalyser ECON har utført basert på et eksempelverk antyder også at verdien pr. kWh kan variere betydelig fra anlegg til anlegg avhengig av behov for reinvesteringer. Med ulike forutsetninger om reinvesteringsbehovet varierer ECONs anslag for gjennomsnittlig markedsverdi mellom 1,31 og 1,73 kroner pr. kWh. 7

Andre beregninger som ECON har utført med denne verdsettelsesmodellen, viser at markedsverdien på kraftproduksjonen varierer betydelig etter hvilken kraftpris som legges til grunn. Figur 3.6 viser anslag på markedsverdien med kraftpriser mellom 10 og 30 øre pr. kWh med ECONs beregningsmetode. Også her er det lagt til grunn null reinvesteringer. Figuren viser at beregnet markedsverdi varierer fra om lag 0,9 kroner pr. kWh med en markedspris på 10 øre pr. kWh til om lag 2,6 kroner pr. kWh med en kraftpris på 30 øre pr. kWh. Ifølge ECON er det grunn til å anta at beregningene overvurderer markedsverdien ved lave priser og omvendt med høye. Dette skyldes at kraftforetakenes skattekostnad i modellen trolig undervurderes ved lave priser. Dersom eiendomsskattegrunnlaget var basert på disse beregningene, ville kraftkommunenes samlede eiendomsskattinntekter pr. år ligge mellom om lag 780 mill. kroner og 2,2 mrd. kroner for kraftpriser mellom 10 og 30 øre/kWh.

Kilde: ECON.

I den omtalte rapporten konkluderer ECON med at deres verdsettingsmodell og sammenligning med observerte transaksjonspriser tyder på en nåværende verdi for norsk kraftproduksjon på om lag 1,8 kroner pr. kWh. På bakgrunn av dette hevder LVK i sin høringsuttalelse at markedsverdien på kraftproduksjon ligger rundt 1,8 kroner pr. kWh, og at eiendomsskattegrunnlaget i de siste årene er betydelig under markedsverdien på kraftverkene, jf. avsnitt 3.5.2.

ECONs ulike beregninger illustrerer imidlertid at eiendomsskattegrunnlaget etter gjeldende regler i utgangspunktet ikke avviker fra beregnede markedsverdier i vesentlig grad, når man korrigerer for reinvesteringer og legger til grunn et prisnivå på 20 øre/kWh. Med en gjennomsnittlig kraftpris på 20 øre/kWh, midlere årsproduksjon og en diskonteringsrente på 6,8 pst., vil gjeldende regelverk gi et eiendomsskattegrunnlag som tilsvarer om lag 1,7 kroner pr. kWh, jf. omtalen over.

Hensynet til objektivitet og stabilitet i kommunenes inntekter fra eiendomsskatt innebærer at det er innbygget en forsinkelse i eiendomsskattegrunnlaget i forhold til utviklingen i kraftprisene og forventinger om framtidige priser. Dersom kraftprisene er lavere enn forventede framtidige kraftpriser, vil eiendomsskattegrunnlaget være lavere enn antatt markedsverdi, mens den vil være høyere dersom prisene er høyere enn et forventet framtidig nivå. Over tid er det imidlertid neppe grunn til å forvente systematiske forskjeller mellom eiendomsskattegrunnlaget og markedsaktørenes verdsettelse av kraftverk. For eksempel, dersom markedsaktørene forventer at prisene, og dermed lønnsomheten, i årene framover vil være høyere enn de har vært i de senere år, vil aktørenes verdsettelse være høyere enn eiendomsskattegrunnlaget. Dersom prisforventingene slår til, og prisene stiger, vil imidlertid eiendomsskattegrunnlaget gradvis øke etter hvert som beregningsgrunnlaget blir oppdatert, og til slutt vil grunnlaget være tilnærmet lik aktørenes verdsetting. Dersom prisforventningene ikke slår til, vil trolig markedsaktørene nedjustere sine forventninger slik at antatt markedsverdi faller ned mot eiendomsskattegrunnlaget.

Dersom det er ønskelig at eiendomsskattegrunnlaget i større grad skal tilsvare markedsaktørenes verdsetting basert på forventinger om framtidige kontantstrømmer, er det nødvendig å gå bort fra kravet fra kraftskattereformen om at eiendomsskattegrunnlaget skal være basert på objektive verdier, og at kommunene skal få relativt stabile inntekter fra eiendomsskatt. Dette skyldes at en slik verdsettelse i stor grad vil bli basert på skjønn. Dette kan igjen åpne for flere tvister om eiendomsskattegrunnlaget, slik det var innenfor det tidligere regelverket, bl.a. fordi ulike aktører kan ha ulik verdsettelse av samme kraftproduksjonsanlegg. Videre er det ingen garanti for at en slik metode vil sikre kommunene stabile eiendomsskatteinntekter ettersom markedsaktørenes framtidige forventinger kan endres ganske mye på kort tid.

3.5.6 Nærmere om minimumsverdiens betydning for eiendomsskattegrunnlaget

Hovedformålet med en minimumsverdi i eiendomsskattegrunnlaget var at man ønsket å skjerme enkeltkommuner som kunne få en betydelig reduksjon i eiendomsskattegrunnlaget som følge av at de nye reglene er basert på lønnsomheten i verkene, jf. Ot.prp. nr. 47 (1999-2000), side 26:

«Enkelte produksjonsanlegg som blir verdsatt etter avkastningsverdien, vil som følge av de vedtatte reglene få noe høyere formuesverdier og eiendomsskattegrunnlag, mens andre får betydelig lavere. Dette skyldes at markedsverdien av produksjonsanleggene varierer mer i takt med lønnsomheten enn ved gjeldende eiendomsskattetakster. Selv om disse virkningene er en nødvendig følge av de vedtatte reglene, kan det forekomme konsekvenser for enkeltkommuners eiendomsskatteinntekter som går ut over det som er ansett som akseptabelt.»

Departementet foreslo derfor en minimumsverdi som sikret enkeltkommuner eiendomsskatteinntekter i perioder med lave kraftpriser. Departementet argumenterte imidlertid for at minimumsverdien burde settes såpass lavt at den kun skulle ha betydning ved meget lave kraftpriser, jf. Ot.prp. nr. 47 (1999-2000), side 26:

«Etter departementets syn bør minimumsverdien settes så lavt at den kun har betydning for enkeltkommuner i perioder med meget lave kraftpriser. Et slikt minimum vil bidra til å dempe det største fallet i inntektene for de kommunene som kommer spesielt dårlig ut ved iverksettelsen av de nye reglene.»

Departementet argumenterte videre også for at hensynet til den belastningen eiendomsskatten er for foretakene, talte for en lav minimumsverdi:

«Minimumsverdien bør også settes så lavt at den normalt ikke vil medføre en tilleggsbelastning for kraftforetakene i forhold til det de betaler i eiendomsskatt i dag. Det vil dermed heller ikke være behov for å kompensere en slik tilleggsbelastning ved fremføringsrett for for mye betalt eiendomsskatt eller ved fradragsrett i andre skatter.»

Med de da gjeldende kraftprisene viste det seg imidlertid at de endringene som ble gjort i forbindelse med iverksettelsen av eigedomsskattelova § 8, ikke ville heve de samlede eiendomsskatteinntektene i 2001 opp mot 1 mrd. kroner, slik som Stortinget hadde forutsatt. Departementet vurderte derfor flere tiltak som kunne øke de samlede eiendomsskatteinntektene utover hva en lønnsomhetsbasert verdsettelse ga, bl.a. prosentvis økning av de fastsatte eiendomsskattegrunnlagene, særskilt økning i eiendomsskattesatsen og økning av minimumsverdien. Etter en samlet vurdering mente departementet at en heving av minimumsverdien ville være mest hensiktsmessig. Det ble imidlertid påpekt at dette ville redusere sammenhengen med lønnsomheten i de enkelte kraftverk, jf. Ot.prp. nr. 24 (2000-2001), side 29:

«Minimumsverdien for anleggene ble foreslått og vedtatt satt så lavt som 0,50 kr/kWh av et 7 års gjennomsnitt av produksjonen, slik at den kun skulle ha betydning for enkeltkommuner i perioder hvor kommunene ellers ville få meget lave inntekter på grunn av lave kraftpriser. En økning av denne verdien vil dermed svekke beskatningens preg av å være lønnsomhetsbasert, men vil sikre at Stortingets provenyforutsetninger i Innst.O. nr. 85 (1999-2000) oppnås.»

Effekten av minimumsverdien vil variere med kraftprisen og produksjonen i de årene som inngår i grunnlagsberegningen for de enkelte eiendomsskatteår. Figur 3.7 viser anslag på disse andelene for perioden 2001-2004. Gjennomsnittlig kraftpris i årene som inngår i eiendomsskattegrunnlaget i disse årene, er også oppgitt. Beregningene i figuren er basert på innhentet informasjon fra Sentralskattekontoret for storbedrifter (SFS) og beregninger fra ECON/EBL for 2004. Figuren viser at andelen produksjon som skjer i kraftverk som verdsettes til minimumsverdien, var rundt 80 pst. i 2001 og 2002. At andelen var såpass høy, må ses i sammenheng med at kraftprisene i perioden 1997 til 2000 8 var på et meget lavt nivå, jf. avsnitt 3.5.4. Et høyere prisnivå i 2001 og 2002 trekker opp gjennomsnittsprisen i eiendomsskattegrunnlaget for henholdsvis 2003 og 2004, noe som fører til at en mindre del av produksjonen skjer i kraftverk som verdsettes til minimumsverdi i disse årene. 9 Som figuren viser, reduseres andelen til om lag 60 pst. i 2003 og om lag 50 pst. i 2004.

Kilde: Finansdepartementet, Sentralskattekontoret for storbedrifter og ECON.

Kilde: Finansdepartementet og ECON.

Dersom prisnivået holder seg høyt på om lag 20 øre/kWh eller høyere i årene framover, antar departementet at andelen kraftverk med minimumsverdi vil reduseres gradvis etter hvert som årene før 2001 tas ut av beregningen av eiendomsskattegrunnlaget. Dette skyldes særlig at mange kraftverk har en beregnet formuesverdi som ligger like under minimumsverdien. En illustrasjon på dette er at andelen produksjon i verk som verdsettes til minimumsverdien reduseres til anslagsvis 15 pst. ved en minimumsverdi på 0,8 kroner/kWh, jf. figur 3.8.

Ved en gjennomsnittlig kraftpris på 20 øre/kWh anslår departementet på usikkert grunnlag at andelen produksjon som skjer i kraftverk som verdsettes til minimumsverdi, vil bli under 5 pst. (både regnet i forhold til Regjeringens forslag og gjeldende regler).

Figur 3.8 viser effekten av ulike nivåer på minimumsverdien på eiendomsskatteprovenyet i 2004. Figuren viser også andelen av kraftproduksjon i kraftverk som verdsettes til de ulike minimumsverdiene.

Figuren indikerer at gjeldende minimumsverdi øker kraftkommunenes eiendomsskatteinntekter fra kraftproduksjon med om lag 160 mill. kroner i 2004. En reduksjon til det opprinnelig vedtatte nivået på 0,5 kroner/kWh, vil redusere eiendomsskatten med anslagsvis 100 mill. kroner. Andelen produksjon i kraftverk verdsatt til minimumsverdien, reduseres da til om lag 6 pst.

Tabell 3.4 viser virkningen minimumsverdien har for ulike grupper av kraftkommuner. Beregningene er gjort på et utvalg kraftverk med og uten minimumsverdi. Utvalget omfatter om lag 61 pst. av samlet kraftproduksjon. Prosentvis varierer økningen i eiendomsskattegrunnlaget som følge av minimumsverdien, fra gruppe til gruppe. Tabellen indikerer at minimumsverdien i gjennomsnitt hever eiendomsskatteinntektene mest for kommuner med ordinær skatteinntekt pr. innbygger over 100 pst. og mellom 70 og 90 pst. av landsgjennomsnittet. I gjennomsnitt pr. innbygger er det imidlertid kraftkommuner med ordinære skatteinntekter over 140 pst. av landsgjennomsnittet som har tjent desidert mest på minimumsverdien. Det presiseres imidlertid at virkningen for enkeltkommuner vil kunne variere i forhold til disse gjennomsnittene.

Isolert sett vil minimumsverdien kunne redusere investeringsincentivene i kraftproduksjon. Dette gjelder både ny- og reinvesteringer. Dette skyldes at minimumsverdien bidrar til at eiendomsskattegrunnlaget for enkelte kraftverk blir høyere enn de ordinære lønnsomhetsbaserte eiendomsskattereglene tilsier. For en investor vil dette bl.a. innebære at den samlede skattebelastningen ved lave priser relativt sett blir høyere enn ved høyere priser der kraftverkene i hovedsak blir beskattet etter ordinære regler. Dette innebærer at skattesystemet ikke behandler dårlige utfall (ved lave priser) og gode utfall (ved høye priser) symmetrisk. Isolert sett kan dette innebære at investeringer som er lønnsomme før skatt, ikke blir lønnsomme etter skatt.

3.5.7 Fordeling av eiendomsskatteinntektene mellom kraftkommunene

Nærmere om kraftkommunene

Tabell 3.5 viser at kraftkommuner samlet sett har en gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger (inklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter) om lag på nivå med landsgjennomsnittet. Innenfor kraftkommunegruppen er det imidlertid vesentlige forskjeller. Blant de ti kommunene med de høyeste ordinære skatteinntektene pr. innbygger (over 140 pst. av landsgjennomsnittet) utgjør inntektene fra skatt på inntekt og formue, naturressursskatt, eiendomsskatt og konsesjonskraft i gjennomsnitt nesten 42 000 kroner pr. innbygger, det vil si om lag 260 pst. av landsgjennomsnittet. 10 Som tabellen viser kommer en betydelig andel av disse inntektene fra naturressursskatt, eiendomsskatt og konsesjonskraft. Om lag 20 pst. av kraftproduksjonen i Norge skjer i disse kommunene, men bare 0,4 pst. av befolkningen bor der. Også blant de 24 kraftkommunene med ordinære skatteinntekter pr. innbygger mellom 110 og 140 pst. betyr inntekter fra kraftproduksjon relativt mye. Om lag 25 pst. av kraftproduksjonen i Norge skjer i disse kommunene, mens om lag 3 pst. av befolkningen bor i disse delene av landet.

Som redegjort for i avsnitt 3.3, har kommunene også vesentlige inntekter gjennom eierandeler i kraftforetak. Kommuner og fylkeskommuner hadde et eieruttak på anslagsvis 17 mrd. kroner i 2001. Av disse utgjorde om lag 11 mrd. kroner inntekter fra salg av eierandeler. Eierinntektene fra kraftforetak fordeler seg imidlertid på en annen måte enn skatteinntektene ettersom eierkommuner ofte ikke er typiske kraftkommuner. For eksempel har flere større kommuner, deriblant Oslo, betydelige eierinteresser i kraftforetak.

Fordelingsvirkninger som følge av nye regler for eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg fom. 2001

Tabell 3.6 viser de ulike kommunegruppenes andel av (anslåtte) inntekter fra eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg for 2000 til 2003. Tabellen viser at de nye verdsettelsesreglene i gjennomsnitt innebar en viss omfordeling av eiendomsskattegrunnlaget fra kommuner som har en ordinær skatteinntekt pr. innbygger over landsgjennomsnittet, til kommuner med ordinære skatteinntekter pr. innbygger under landsgjennomsnittet. Omfordelingen skjedde særlig fra kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 110 pst. av landsgjennomsnittet til kommuner med ordinære skatteinntekter mellom 80 og 100 pst. av landsgjennomsnittet.

En forklaring på at de nye reglene medførte at kommuner med relativt høye skatteinntekter i gjennomsnitt fikk redusert eiendomsskatten, kan være at disse er vertskommuner for relativt store kraftverk som trolig ble verdsatt for høyt etter de gamle reglene. Dette gjelder særlig såkalte effekt- og magasinverk som i større grad har mulighet til å utnytte prisvariasjoner over døgnet og mellom sommer og vinter enn for eksempel elvekraftverkene. Med de relativt lave prisene i 1997-2000 var imidlertid denne muligheten begrenset.

Omfordelingen skjedde også ved at eiendomsskatteinntektene i gjennomsnitt ble jevnere fordelt mellom kommuner. Vel 13 pst. av befolkningen bor i kraftkommuner med ordinære skatteinntekter pr. innbygger over 100 pst. av landsgjennomsnittet, mens knapt 33 pst. bor i kommuner med skatteinntekter pr. innbygger mellom 80 og 100 pst.

3.5.8 Departementets vurderinger

Kraftskattereformens formål var at skattereglene skulle være basert på lønnsomhet, i tråd med skattereglene for andre selskaper, jf. skattereformen i 1992. I utgangspunktet ble også eiendomsskatten utformet som en lønnsomhetsbasert skatt, men i forbindelse med iverksettelsen av det nye regelverket i 2001 ble det vedtatt en rekke justeringer for å sikre at kraftkommunenes inntekter fra eiendomsskatt fra kraftproduksjonsanlegg skulle bli opp mot 1 mrd. kroner. Disse endringene bidro til at eiendomsskattegrunnlaget ble mindre lønnsomhetsbasert enn opprinnelig lagt til grunn, særlig på grunn av minimumsverdien. Kraftkommunene er imidlertid også sikret andre stabile inntekter fra kraftsektoren gjennom naturressursskatten og konsesjonsavgiftene. I tillegg kommer mer variable inntekter fra konsesjonskraft. Dette innebærer at kraftkommunene i større grad er sikret mot lave skatteinntekter enn andre kommuner.

Verdsettelsesreglene for kraftproduksjon er her vurdert ut fra følgende kriterier:

• Er Stortingets provenyforutsetninger for 2001 oppfylt?

• Er eiendomsskattegrunnlaget et godt anslag på antatt markedsverdi på kraftproduksjonsanlegg, gitt hensynene til objektivitet og stabilitet i kraftkommunenes inntekter fra eiendomsskatt?

• Er omfordelingsvirkningene mellom kommunene som følge av omleggingen til nye verdsettelsesregler, innenfor akseptable rammer?

• Er det rom for å forbedre/forenkle verdsettelsesreglene for eiendomsskattegrunnlaget slik at investeringsincentivene i kraftproduksjon bedres, gitt de øvrige formålene med eiendomsskatten?

Forholdet til Stortingets forutsetninger

I forbindelse med departementets redegjørelse i Nasjonalbudsjettet 2000 anmodet Stortinget Regjeringen Bondevik I om å komme tilbake med forslag som ville øke kraftkommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatt til om lag 1 mrd. kroner i 2001, jf. Budsjett-innst.S. I (1999-2000) avsnitt 2.11.3:

«Flertallet ber på denne bakgrunn Regjeringen fremme forslag til lov- og forskriftsendringer, slik at kraftkommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten fra kraftproduksjonsanlegg i 2001 ved en ikrafttredelse av eiendomsskatteloven § 8 blir om lag 400 mill. kroner høyere enn anslått proveny med de nye reglene i 2000 på 600 mill. kroner i Nasjonalbudsjettet 2000. Dette innebærer at samlet proveny fra eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg i 2001 blir anslagsvis 1 mrd. kroner.»

I Ot.prp. nr. 47 (1999-2000) og Ot.prp. nr. 24 (2000-2001) fremmet Regjeringen Stoltenberg forslag til ulike endringer i regelverket som ville gi kommunene vel 900 mill. kroner i eiendomsskatt i 2001. Stortinget sluttet seg til dette, jf. Innst.O. nr. 85 (1999-2000):

«Etter flertallets oppfatning må det framlagte forslag kunne sies å være i tråd med flertallets intensjoner om nivå for samlede inntekter for kraftproduksjonsanlegg til tross for at samlet proveny i 2001 blir noe lavere enn 1 mrd. kroner.

Flertallet legger i sin vurdering til grunn at prisene inneværende år er relativt lave, og at samlet proveny vil øke med økende priser.»

Som redegjort for i avsnitt 3.5.4 anslås samlet eiendomsskatt fra kraftproduksjonsanlegg til om lag 900 mill. kroner i 2001 og 2002. Etter departementets syn er Stortingets provenyforutsetninger for 2001 dermed oppfylt. Reduksjonen i samlet eiendomsskatt fra 2000 til 2001 anslås til om lag 100 mill. kroner eller om lag 10 pst. Opprinnelig anslo departementet reduksjonen til om lag 145 mill. kroner, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 47 (1999-2000).

I 2003 anslås eiendomsskatteprovenyet å øke til om lag 940 mill. kroner, mens eiendomsskatten forventes å komme opp i om lag 1050 mill. kroner i 2004 med gjeldende regler. Dersom kraftprisen holder seg rundt 20 øre/kWh over tid, vil eiendomsskatteprovenyet gradvis øke til anslagsvis 1,4 mrd. kroner.

Forholdet til antatt markedsverdi

Som redegjort for i avsnitt 3.5.5, har man etter hovedregelen for verdifastsettelse tatt hensyn til at eiendomsskattegrunnlaget skal være basert på objektive verdier, og at kraftkommunenes eiendomsskatteinntekter skal være relativt stabile. Prisnivå som legges til grunn i eiendomsskattegrunnlaget og i anslag på de løpende markedsverdier kan derfor avvike for et enkelt år. Dersom man legger til grunn samme prisnivå, viser imidlertid beregninger at eiendomsskattegrunnlaget treffer anslag på antatte markedsverdier relativt bra.

Ved lavere kraftpriser er det imidlertid grunn til å anta at samlet eiendomsskattegrunnlag blir høyere enn antatt markedsverdi på grunn av minimumsverdien. Som omtalt i avsnitt 3.5.6, vil om lag 50 pst. av produksjonen skje i kraftverk som verdsettes til minimumsverdien i 2004, noe som bidrar til å heve eiendomsskattegrunnlaget med om lag 160 mill. kroner i forhold til de ordinære verdsettelsesreglene. Gitt at det er et rimelig samsvar mellom eiendomsskattegrunnlaget fastsatt etter hovedregelen for verdsettelse og antatt markedsverdi, innebærer dette at eiendomsskattegrunnlaget i 2004 er om lag 160 mill. kroner høyere enn det en antatt markedsverdi ville vært med en forventet pris på knapt av 15 øre pr. kWh. 11

Selv om de ordinære reglene for fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget i rimelig grad står i forhold til antatte markedsverdier over tid, vil eiendomsskattegrunnlaget for et enkelt år kunne avvike fra antatt markedsverdi for samme år. Dette skyldes i hovedsak at eiendomsskattegrunnlaget er knyttet til et fem års rullerende gjennomsnitt av historiske observasjoner, mens markedsaktører i hovedsak baserer sine beregninger på forventninger om framtidig inntjening. Dersom markedets kraftprisforventninger avviker vesentlig fra historiske priser, kan dette isolert sett innebære et avvik mellom eiendomsskattegrunnlaget og antatt markedsverdi for et enkelt eiendomsskatteår. Gjennom bruken av et fem års rullerende gjennomsnitt, har en imidlertid valgt å prioritere at kraftkommunenes eiendomsskatteinntekter skal være relativt stabile fra år til år.

Departementet har tidligere vurdert om eiendomsskattegrunnlaget bør baseres på alternative metoder for bedre å treffe den forventede markedsverdien, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995-96) og Ot.prp. nr. 47 (1999-2000). Det ble konkludert med at bruk av metoder som baseres på forventninger om kraftmarkedet i framtiden, i mindre grad er egnet til bruk i skattesystemet enn gjeldende regelverk. Dette er særlig knyttet til at et slikt system krever betydelig grad av skjønn, noe som åpner for et stort omfang av tvister om eiendomsskattegrunnlaget. Et hovedmål med de nye eiendomsskattereglene var imidlertid å redusere omfanget av tvister i fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget ved å redusere de skjønnsmessige elementene. Etter departementets syn taler dette fortsatt for at man ikke endrer gjeldende verdsettelsesmetode for kraftproduksjonsanlegg.

For å redusere et eventuelt avvik mellom eiendomsskattegrunnlaget og antatt markedsverdi, kunne man alternativt vurdert å kun bruke historiske observasjoner fra det siste inntektsåret. I så fall skulle eksempelvis eiendomsskattegrunnlaget for 2005 kun vært basert på inntektsåret for 2003, og ikke et rullerende gjennomsnitt for 1999-2003 som i gjeldende regler. Dette ville sikret en raskere endring av eiendomsskattegrunnlaget etter hvert som prisene endrer seg. Imidlertid ville dette føre til en større variasjon i kraftkommunenes eiendomsskatteinntekter. Det er heller ikke grunn til å tro at bruk av observasjoner fra et enkelt år, der prisene kan være særlig høye eller lave, vil reflektere framtidige prisforventinger bedre enn et rullerende gjennomsnitt.

Forholdet til fordeling mellom kommuner

I forbindelse med Ot.prp. nr. 47 (1999-2000), anmodet Stortinget Regjeringen om å vurdere om fordelingsvirkningene mellom kommuner som følge av de nye reglene var innenfor akseptable rammer, jf. Innst.O. nr. 85 (1999-2000):

«Flertallet vil [...]peke på at det fortsatt er grunn til å stille spørsmål ved om fordelingsvirkningene mellom kommunene er innafor akseptable rammer, og ber på denne bakgrunn departementet vurdere om det på bakgrunn av erfaringer med innføring av eiendomsskatteloven § 8 er behov for justeringer med sikte på å unngå uheldige fordelingsvirkninger mellom enkeltkommuner.»

Tallmateriale fra Skattedirektoratet tyder på at de nye reglene i gjennomsnitt har ført til en viss omfordeling fra kommuner med relativt høye skatteinntekter pr. innbygger til kommuner med relativt lave skatteinntekter pr. innbygger, jf. avsnitt 3.5.7. Endringene for enkeltkommuner kan variere noe, men hovedinntrykket er at det ikke har skjedd en vesentlig omfordeling mellom enkeltkommuner. Dette gjelder særlig når man ser utviklingen etter 2001, hvor eiendomsskattegrunnlaget gradvis har økt. Departementet antar at eiendomsskattegrunnlaget vil fortsette å øke gradvis i årene framover dersom kraftprisene holder seg over nivået i 1997-2000.

Etter Regjeringens syn er det derfor ikke behov for å gjøre justeringer i regelverket på grunn av fordelingsvirkninger mellom enkeltkommuner.

Investeringsincentiver

Eiendomsskatt på produksjonsanlegg utgjør en ekstrakostnad for kraftforetakene utover de ordinære driftskostnadene og kostnader knyttet til de konsesjonsbaserte ordningene. Selv om denne ekstrakostnaden i utgangspunktet ikke er spesiell for kraftnæringen, ettersom også annen næringseiendom kan ilegges eiendomsskatt, vil den bidra til å redusere avkastningen etter skatt på investeringer i kraftproduksjon. Siden eiendomsskattegrunnlaget for både kraftproduksjonsanlegg og annen næringseiendom i utgangspunktet skal tilsvare markedsverdien, burde ikke eiendomsskatten i utgangspunktet føre til vridninger mellom ulike realinvesteringer i kommuner med eiendomsskatt. I praksis vil imidlertid eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg kunne framstå som en særskatt. Dette har sammenheng med at så godt som alle kraftkommuner har innført eiendomsskatt, og at samlet eiendomsskatt fra kraftverk (inkl. nettanlegg) er på om lag samme nivå som samlet eiendomsskatt på annet næringsliv, selv om kraftforsyningen bare utgjør om lag 3 pst. av samlet bruttoprodukt for fastlandsnæringene i 2002.

Reglene for minimumsverdien innebærer at eiendomsskattegrunnlaget for enkelte verk blir satt høyere enn det lønnsomheten i verket tilsier. Dette innebærer isolert sett at kostnadene knyttet til eiendomsskatten i perioder med lav lønnsomhet kan bli relativt høyere ved investeringer i kraftproduksjon enn ved investeringer i annen næringsvirksomhet. Denne asymmetrien fører bl.a. til at forventet avkastning ved en investering i kraftproduksjon reduseres i forhold til andre investeringer. Dette skyldes at når investorer vurderer et prosjekt, vil de normalt kalkulere inn sannsynligheten for lav lønnsomhet. Siden minimumsverdien holder kostnadene oppe i slike perioder, vil dette redusere forventet avkastning fra kraftproduksjon. Dette kan isolert sett føre til at enkelte samfunnsøkonomiske lønnsomme prosjekter ikke blir iverksatt fordi de ikke blir bedriftsøkonomisk lønnsomme.

Regjeringen vil likevel ikke foreslå å oppheve minimumsverdien. Imidlertid bør ikke minimumsverdien settes så høyt at den innebærer en vesentlig byrde for kraftforetakene. Dette var også utgangspunktet ved innføringen av minimumsverdien, jf. avsnitt 3.5.6. På bakgrunn av dette vil Regjeringen foreslå å redusere minimumsverdien fra 1,1 kroner pr. kWh til 0,8 kroner pr. kWh, jf. avsnitt 3.5.9.

Selv med en slik reduksjon i minimumsverdien vil det fremdeles være en asymmetri i eiendomsskatten. For å oppnå større grad av symmetri foreslår Regjeringen å innføre en maksimumsverdi på 2,5 kroner pr. kWh, jf. avsnitt 3.5.9. Dette vil føre til at kraftforetakene i perioder med høy lønnsomhet i større grad «får igjen» det de taper i perioder med lav lønnsomhet.

Etter Regjeringens syn er det likevel viktig at kraftverkene i hovedsak blir beskattet etter de ordinære verdsettelsesreglene for kraftproduksjonsanlegg, og dette vil være tilfelle med Regjeringens forslag. Med Regjeringens forslag kan samlet eiendomsskatt for kraftproduksjonsanlegg anslås å variere mellom knapt 700 mill. kroner og vel 2 mrd. kroner, avhengig av kraftprisene og dermed hvor mange kraftverk som blir verdsatt til henholdsvis minimums- og maksimumsverdien. Dette innebærer at selv med en slik maksimumsverdi, vil kraftkommunene samlet sett kunne få vesentlig økte inntekter i perioder med stigende kraftpriser.

Fradraget for framtidige utskiftningskostnader

Departementet har også vurdert andre sider ved verdsettelsesreglene for kraftproduksjonsanlegg. Ettersom beregningene i avsnitt 3.5.5 viser at gjeldende regler i stor grad kan sies å om lag tilsvare antatt markedsverdi på kraftproduksjon, gitt hensyn til objektivitet og stabilitet i kraftkommunenes inntekter, er det etter departementets syn ikke grunnlag for større endringer i de ordinære verdsettelsesreglene.

Imidlertid vil Regjeringen foreslå en korrigering i reglene for fastsettelse av fradrag for framtidige utskiftningskostnader. I forbindelse med iverksettelsen av de gjeldende reglene ble skattemessig levetid for elektroteknisk utrustning satt til 38 år fordi den skattemessige avskrivningssatsen på disse driftsmidlene på dette tidspunktet var 4 pst., jf. Ot.prp. nr. 47 (1999-2000).

I forbindelse med statsbudsjettet 2002 vedtok Stortinget å opprette en egen saldogruppe for elektroteknisk utrustning sammen med anlegg for overføring og distribusjon av elektrisk kraft (saldogruppe g), hvor avskrivningssatsen ble satt til 5 pst., jf. Innst.O. nr. 3 (2001-2002). I den forbindelse ble det blant annet henvist til departementets vurdering i Ot.prp. nr. 23 (1995-96), om at en avskrivningssats på 5 pst. trolig var mest i samsvar med faktisk økonomisk verdifall for anlegg for overføring og distribusjon av elektrisk kraft og elektroteknisk utrustning i kraftforetak. Selv om dette førte til at avskrivningssatsen ble økt fra 4 pst. til 5 pst., ble likevel ikke den skattemessige levetiden i forskriften til skatteloven justert tilsvarende. Etter departementets syn er det uheldig at skattemessig levetid for elektroteknisk utrustning ikke er i samsvar med faktisk økonomisk verdifall på anleggene, siden dette isolert sett fører til at fradraget for framtidige utskiftningskostnader blir noe for lavt.

Regjeringen foreslår derfor å redusere skattemessig levetid på elektroteknisk utrustning i beregningen av fradrag for framtidige utskiftningskostnader fra 38 år til 31 år, jf. avsnitt 3.5.9.

3.5.9 Forslag til endringer i verdsettelsesreglene for kraftproduksjonsanlegg

Etter Regjeringens oppfatning har minimumsverdien uheldige virkninger på investeringsincentivene i vannkraftproduksjon. Regjeringen foreslår derfor følgende endringer i reglene for fastsettelse av eiendomsskattegrunnlag for kraftproduksjonsanlegg fra og med eiendomsskatteåret 2004:

• Minimumsverdien i eiendomsskattegrunnlaget reduseres fra 1,1 kroner pr. kWh til 0,8 kroner pr. kWh.

• Det innføres en maksimumsverdi i eiendomsskattegrunnlaget på 2,5 kroner pr. kWh.

Det vises til forslag om lovendring i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.7.1.

Samlet sett anslår departementet at disse forslagene vil redusere inntektene fra eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg med om lag 80 mill. kroner i 2004. Kraftkommunenes inntekter fra eiendomsskatt anslås å bli om lag 970 mill. kroner i 2004 medregnet disse endringene, noe som er over nivået i 2003 (om lag 940 mill. kroner).

I tillegg foreslår Regjeringen at den skattemessige levetiden for elektroteknisk utrustning (saldogruppe g) justeres fra 38 år til 31 år ved beregning av fradraget for framtidige utskiftningskostnader. For å unngå at skattyter må levere eiendomsskatteligningen for 2004 på nytt, foreslås det at endringen først får virkning fra og med eiendomsskatteåret 2005. Det anslås at dette forslaget isolert sett vil redusere eiendomsskatten i 2005 med om lag 5 mill. kroner. Det vises til forslag om forskriftsendring i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.7.2.

Det vises til avsnitt 3.9 for en nærmere vurdering av de økonomiske konsekvensene av Regjeringens forslag.

3.6 Andre sider ved skattereglene for kraftforetak

3.6.1 Gevinstbeskatning ved realisasjon av kraftverk

I høringsnotat av 3. juni 2003 ga departementet en omtale av gevinstbeskatningen ved realisasjon av kraftverk og fallrettigheter. Bakgrunnen var at omstruktureringer i kraftbransjen i stor grad skjer ved realisasjon av aksjer eller andeler i kraftforetak, og ikke ved direkte realisasjon av kraftverk og fallrettigheter. Departementet uttalte at man ville vurdere om reglene for gevinstbeskatning ved realisasjon av kraftverk og fallrettigheter medfører særskilte innlåsningseffekter for kraftnæringen.

Departementet har kommet til at det er forhold som medfører at gjeldende regelverk kan gi særlige innlåsningseffekter for kraftnæringen. Innelåsning kan føre til at samfunnsøkonomisk ønskelige omstruktureringer ikke blir gjennomført fordi samlet skattebelastning for kjøper og selger øker ved salg. Dette skyldes spesielt de særskilte avskrivningsreglene for kraftverk og eierformene i kraftbransjen.

Regjeringen foreslår at beskatning av gevinst ved realisasjon av særskilte driftsmidler i kraftanlegg ikke skattlegges, verken med skatt på alminnelig inntekt eller grunnrenteskatt, dersom overdragelsen skjer med skattemessig kontinuitet på kjøpers hånd. Kjøper vil da overta selgers skattemessige nedskrevne verdier for anlegg mv. Vederlaget for kraftverk vil bli lavere enn etter gjeldende regler, fordi vederlaget vil reflektere at det ikke er like store muligheter for skattemessige avskrivninger framover.

Departementet antar at forslaget vil medvirke til en samfunnsøkonomisk fornuftig omstrukturering i kraftbransjen. Et slikt fritak begrenses til gevinst knyttet til de særskilte driftsmidlene i kraftanlegg, jf. skatteloven § 18-6 første ledd. Dersom realisasjonen gjennomføres til skattemessig kontinuitet, uten gevinstbeskatning, gis det adgang til at kjøper kan overta negativ grunnrenteinntekt knyttet til det overdratte kraftverket.

Det antas at forslaget ikke vil ha vesentlige provenyvirkninger.

Det vises til en nærmere omtale og lovforslag i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.3.

3.6.2 Gjeldsbegrensningsregelen for offentlig eide kraftforetak

For selskaper der stat, fylkeskommuner og kommune eier minst 2/3 av aksjene eller andelene, er det i dag en gjeldsbegrensningsregel. Formålet med regelen har vært å begrense gjeldsgraden i offentlig eide foretak, siden offentlige eiere isolert sett har et incentiv til å velge en høy gjeldsgrad i foretaket fordi de ikke er skattepliktige for renteinntekter, mens foretakene får fullt fradrag for gjeldsrenter. Regelen skulle sikre kommunene inntekter fra selskapsskatten fra kraftforetak.

I høringsnotat av 3. juni 2003 omtalte departementet enkelte problemstillinger knyttet til denne regelen, blant annet at:

• den kan føre til at offentlig eide kraftforetak blir rasjonert i kredittmarkedet, noe som kan hindre samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer.

• den bidrar til manglende nøytralitet i beskatningen av offentlige og private eide kraftforetak.

• den reiser en rekke uavklarte tolkningsspørsmål, og behandlingen av disse beslaglegger administrative ressurser både for skattyterne og for det offentlige.

Etter en samlet vurdering foreslår Regjeringen å oppheve gjeldsbegrensningsregelen for offentlig eide kraftforetak fra og med inntektsåret 2004. Forslaget må også ses i sammenheng med at kommunene fra 1998 har vært sikret skatteinntekter uavhengig av gjeldsbegrensingsregelen. Departementet antar dessuten at andre bestemmelser i skatteloven vil kunne motvirke for lav egenkapitalgrad i offentlig eide selskaper.

Det antas at forslaget ikke vil ha vesentlige provenyvirkninger.

Det vises til en nærmere omtale og lovforslag i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.5.

3.6.3 Nedre grense for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt

I høringsnotatet foreslo departementet å heve nedre grense for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt fra 1500 kVA til 5500 kVA. Dette innebærer at alle kraftverk med en effekt under om lag 5 MW vil bli unntatt for grunnrente- og naturressursskatt.

Hovedbegrunnelsen for forslaget er at en slik skattemessig gunstig behandling av kraftverk under 5 MW isolert sett vil gi økte incentiver til investeringer i små kraftprosjekter, herunder antas det at en heving av grensene kan redusere de administrative kostnadene knyttet til skattene, både for kraftforetakene og ligningsmyndighetene.

I høringen går LVK og Årdal kommune mot forslaget om å heve grensen for fastsettelse av naturressursskatt, men LVK har ingen innvendinger mot heving av grensen for fastsettelse av grunnrenteinntekt. EBL, Småkraftforeninga og E-CO Energi AS støtter i utgangspunktet forslaget, men foreslår at grensen bør heves slik at den tilsvarer om lag 10 MW. Også KS-Bedrift mener at grensen burde vært satt høyere.

Etter en samlet vurdering foreslår Regjeringen å heve nedre grense for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt fra 1500 kVA til 5500 kVA i tråd med forslaget i høringsnotatet. På lang sikt anslår departementet at forslaget isolert sett vil øke statens inntekter med om lag 25 mill. kroner årlig, hvor statens inntekter fra grunnrenteskatten reduseres med om lag 5 mill. kroner mens statens inntekter fra overskuddsskatten vil øke med om lag 30 mill. kroner, på grunn av lavere skattefradrag for naturressursskatt. Det anslås videre at kommunenes inntekter isolert sett blir redusert med om lag 30 mill. kroner årlig, mens kraftforetakenes inntekter øker med om lag 5 mill. kroner.

I 2004 anslås forslaget å øke statens påløpte inntekter med om lag 20 mill. kroner. Forslaget antas ikke å ha bokført effekt i 2004, verken for staten, kraftforetakene og kommunene. Dette skyldes at både grunnrente- og naturressursskatten innbetales året etter inntektsåret.

Det vises til nærmere omtale og lovforslag i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.4.

3.6.4 Annet

I dette avsnittet omtales enkelte forslag som høringsinstansene har fremmet i forbindelse med høringen, men som ikke var omtalt i høringsnotatet.

Direkte utgiftsføring ved opprustnings og utvidelsesprosjekter

EBL foreslår i sin høringsuttalelse at kostnader forbundet med opprustning og utvidelser av eksisterende kraftverk må tillates utgiftsført direkte i stedet for å bli aktivert. Forslaget begrunnes med at det vil stimulere til økte investeringer i kraftbransjen.

En forutsetning for at skattesystemet skal virke nøytralt på investeringsbeslutningene, er at de skattemessige avskrivningene følger det økonomiske verdifallet til driftsmidlene. Dette ble blant annet vurdert av Skatteutvalget, jf. NOU 2003: 9, side 157:

«For at skattesystemet skal virke nøytralt på investeringsbeslutningene, må de skattemessige avskrivningene følge det økonomiske verdifallet på driftsmidlene. De årlige skattemessige avskrivningene bør mao. være i samsvar med den årlige verdiforringelsen av driftsmidlene. Dersom skattereglene åpner for avskrivninger som ligger over det faktiske verdifallet, vil det være bedriftsøkonomisk lønnsomt å investere mer i slike driftsmidler enn det som er ønskelig i et samfunnsøkonomisk perspektiv.»

Etter departementets vurdering er det derfor viktig at en holder fast på prinsippet om at avskrivningssatsene i størst mulig grad bør gjenspeile faktisk økonomisk verdifall. Departementet vil av den grunn ikke foreslå at kostnader knyttet til opprustning og utvidelser av eksisterende kraftverk skal kunne utgiftsføres direkte.

Verdsettelse av omsatt kraft i fastsettelsen av grunnrenteinntekten

Etter at de nye skattereglene for kraftforetak ble innført i 1997, har det blitt mer vanlig at kraftprodusentene selger en del av kraftproduksjonen i terminmarkedet. Flere høringsinstanser har pekt på at en bør legge faktisk oppnådde priser i terminmarkedet til grunn for beregningen av grunnrenteinntekten, jf. avsnitt 3.7.4. I dag fastsettes grunnrenteinntekten med noen unntak til spotpris, jf. avsnitt 3.7.3.

Selv om en større del av kraftproduksjonen omsettes i terminmarkedet enn tidligere, ser ikke departementet behov for å endre verdsettelsesmetoden for grunnrenteskatten. En viktig grunn til dette er at grunnrenteskatten har som formål å beskatte den løpende avkastningen fra naturressursen, og bruttoinntekten fastsettes etter produksjonens markedsverdi i den aktuelle perioden. Dette krever bruk av spotmarkedspriser. Kontraktspriser har ikke en tilsvarende direkte tilknytning til grunnrenten. En terminkontrakt kan for eksempel ses på som et kjøp av forsikring eller spekulasjon om framtidige spotmarkedspriser.

Bruk av spotmarkedspriser innebærer også at grunnrenteskatten vil virke nøytralt i forhold til produsentenes vanndisponeringer. Årsaken er at den vanndisponeringen som maksimerer forventet produksjonsinntekt uten grunnrenteskatt, da er den samme som maksimerer forventet produksjonsinntekt etter skatt. Nøytralitetshensyn tilsier derfor at man ikke skal endre gjeldende regler.

Videre kan det tenkes at bruk av kontraktspriser i grunnrenteskatten kan påvirke prisfastsettelsen i terminmarkedet, noe som kan være tilfelle dersom enkelte aktører har markedsmakt. Gjennom fortsatt bruk av spotmarkedspriser for verdsettelse av omsatt kraft, hindrer man dermed eventuelle skattemessig motiverte disposisjoner.

Administrative hensyn taler også for å benytte spotpriser fordi leveringskontraktene som regel ligger i foretaket, mens grunnrenteinntekten fastsettes pr. kraftverk. 12 Videre vil bruk av kontraktspriser medføre et mer komplisert regelverk, hvor det bl.a. vil være nødvendig med regler for å unngå tilpasningsmuligheter, og unngå at spekulasjonshandler inngår i skattegrunnlaget. ¹²Det vil trolig være nødvendig å fastsette grunnrenteinntekt pr. kraftverk selv om det senere skulle åpnes for samordning mellom kraftverk, jf. avsnitt i 3.7.

Bruk av spotmarkedspris vil heller ikke være til hinder for prissikring fra foretakenes side, så lenge foretakene tar hensyn til at en andel av produksjonsverdien verdsettes til spotmarkedspris i grunnrenteskatten.

Departementet vil på bakgrunn av dette ikke foreslå endringer i metoden som benyttes for verdsettelse av salgsinntektene i grunnrenteskatten.

Eiendomsskatt i byggeperioden

Dersom kommunestyret har vedtatt at det skal skrives ut eiendomsskatt, er eier av kraftverket pliktig til å svare eiendomsskatt også i byggeperioden, jf. eigedomsskattelova §§ 2-4 og skatteloven § 18-5 sjette ledd.

Eiendomsskatten regnes ut etter eiendommens takst ved ligningen året før skatteåret, jf. eigedomsskattelova § 8 første ledd og skatteloven § 18-5. For anlegg som ikke er satt i drift, herunder kraftverk som er under bygging, gjelder ikke de alminnelige reglene om lønnsomhetsbasert taksering. Formuen for slike anlegg settes lik investert kapital pr. 1. januar i ligningsåret, jf. skatteloven § 18-5 sjette ledd. I Ot.prp. nr. 23 (1995-96) punkt 11.5.2 uttalte departementet:

«Etter gjeldende regler kan det skrives ut eiendomsskatt på kraftverk som er under bygging. Taksten fastsettes som en forholdsmessig andel av de byggekostnadene som har medgått på takseringstidspunktet i forhold til takst som ferdigstilt. Departementet foreslår at kraftverk under bygging verdsettes til den andel av byggekostnadene som er medgått pr. 1. januar i året før skatteåret.»

EBL foreslår i sin høringsuttalelse å fjerne eiendomsskatt for kraftverk under bygging. EBL bemerker i den sammenheng at kommunene vil ha andre fordeler i utbyggingsperioden gjennom økt aktivitet og sysselsetting. Videre anfører de at fjerning vil virke positivt på investeringsbeslutninger.

Grunnlaget for eiendomsskatten er i prinsippet markedsverdien (antatt salgsverdi) av eiendommen. Et kraftverk vil ha en markedsverdi også i byggeperioden. Departementet kan derfor ikke se at det er grunnlag for å avvike fra eigedomsskattelova sitt system for kraftverk som er under bygging.

3.7 Grunnrenteskatt

3.7.1 Innledning

Vannkraft er en av Norges viktigste naturressurser, og produksjon av vannkraft kan gi en avkastning utover normalavkastning (grunnrente). En vanlig definisjon av grunnrente er den kapitalavkastningen som oppstår utover avkastningen i andre næringer fordi det er en gitt tilgang på en begrenset ressurs. I forbindelse med omleggingen av skattesystemet for kraftforetak i 1997 ble det lagt vekt på at grunnrente er et godt skatteobjekt. Dette skyldes at grunnrentebeskatningen, gitt at den er utformet riktig, ikke har negative effekter på økonomiens virkemåte. Dette gjør at man kan bli mindre avhengig av vridende skatter for å opprettholde et gitt proveny. I tillegg er beskatning av grunnrente gunstig fordi skattegrunnlaget ikke kan flyttes ut av landet.

Utgangspunktet for en grunnrenteskatt er at den skal utformes slik at normalavkastningen skjermes, slik at den er nøytral i forhold til selskapenes investeringsbeslutninger. I høringsnotatet ble det imidlertid pekt på at det innenfor dagens regelverk er enkelte elementer som kan gjøre at grunnrenteskatten ikke blir nøytral. Dette skyldes i hovedsak at positiv og negativ grunnrenteinntekt ikke behandles fullt ut symmetrisk.

I dette avsnittet vurderes aktuelle endringer i grunnrenteskatten som kan bedre nøytraliteten i skattereglene.

3.7.2 Nærmere om prinsipper for en nøytral grunnrenteskatt

Det er mulig å utforme en rekke modeller for grunnrenteskatt som alle er nøytrale i forhold til investeringsbeslutninger. Forskjellen vil være periodiseringen av inntekter og utgifter. Kravet til nøytralitet er at alle kostnader trekkes fra med beløp som i nåverdi tilsvarer utgiftene, og at alle inntekter beskattes til en verdi som tilsvarer nåverdien av inntektene. Kostnader knyttet til kapitalanvendelse (verdifall og den finansielle alternativkostnaden ved å binde kapital) skal tilsvare investeringsutgiftene. Systemene gir da samme nåverdi av skatteinntektene, men fordelingen av skattene over tid er forskjellig. Både en riktig utformet overskuddsskatt og en kontantstrømskatt vil tilfredsstille disse kravene. I Norge har en valgt førstnevnte modell, og det er denne modellen som omtales nedenfor.

Skattegrunnlaget for en nøytral grunnrenteskatt (i overskuddsmodellen) tilsvarer brutto inntekter fratrukket alle relevante kostnader. Dette er løpende driftskostnader og avskrivninger. Det skal også gis fradrag for den finansielle alternativkostnaden ved å binde kapitalen i denne virksomheten, for å skjerme normalavkastningen fra skatt på grunnrente. All avkastning utover alternativavkastningen beskattes likt, uavhengig av årsaken til den høye avkastningen. 13

En nøytral grunnrenteskatt krever i tillegg at negativ grunnrenteinntekt (underskudd etter skjerming av normalavkastningen) kan framføres med en rente, slik at fradragene ikke taper økonomisk verdi når de utsettes i tid. Dersom negativ grunnrenteinntekt ikke framskrives med en rente, vil ikke selskapet økonomisk sett få fullt fradrag for hele investeringen.

Hvilken rente som skal brukes for å skjerme normalavkastningen fra skattegrunnlaget og for framføring av negativ grunnrenteinntekt, vil avhenge av hvordan grunnrenteskatten er utformet. Periodiseringen av investeringskostnaden gjennom avskrivninger og fradrag for kapitalkostnader på gjenstående kapital (friinntekt) innebærer at staten over tid dekker en andel av investeringen gjennom skattesystemet. Sett fra selskapets side svarer dette til at selskapet har en fordring på staten. De rentene som skal benyttes, avhenger av den relevante risikoen knyttet til denne fordringen, mao. i hvilken grad den økonomiske verdien av disse fradragene er sikret. Dersom systemet er utformet slik at selskapet med full sikkerhet får utnyttet fradragene for investeringer og friinntekt, skal det i utgangspunktet benyttes en risikofri rente før skatt for å skjerme normalavkastningen. Ved å bruke før-skatt-renten sikrer en at det heller ikke kreves grunnrenteskatt av skatten på normalavkastningen. For å framføre negativ grunnrenteinntekt (underskudd), skal det i utgangspunktet benyttes en risikofri rente etter skatt fordi fradragets økonomiske verdi er sikret og rentepåslaget ved framføringen ikke regnes som skattepliktig inntekt. Det aktuelle sammenligningsgrunnlaget (alternativkostnaden) er dermed en rente etter skatt. Etter gjeldende normrenteforskrift blir imidlertid denne framføringsrenten fastsatt som en før-skatt rente.

Hvis grunnrenteskatten skal sikre effektive fradrag med full sikkerhet, må følgende være oppfylt:

• Staten må enten umiddelbart betale ut skatteverdien av negativ grunnrenteinntekt, tillate salg av negativ grunnrenteinntekt eller åpne for framføring av negativ grunnrenteinntekt med rente.

• Ved framføring med rente må selskapet i tillegg være sikker på å få utbetalt skatteverdien av ev. gjenstående negativ grunnrenteinntekt når virksomheten opphører, alternativt at det åpnes for at et foretak som har akkumulert negativ grunnrenteinntekt og avvikler virksomheten, kan selges (til foretak som er eller kan komme i grunnrenteskatteposisjon).

Dersom en eller flere av disse forutsetningene ikke er oppfylt, gir ikke skattesystemet full sikkerhet for fradrag. I så fall kan et tillegg i risikofri rente kompensere for at foretaket ikke er sikret effektivt fradrag for hele investeringen. En slik risikojustert rente vil imidlertid ikke føre til at grunnrenteskatten blir nøytral ettersom ulike verk står overfor ulik risiko med hensyn til å få utnyttet fradrag.

3.7.3 Gjeldende regler

Etter gjeldende regler beregnes det 27 pst. ekstra skatt til staten på grunnrenten i vannkraftverk. Grunnrenten fastsettes til en grunnrenteinntekt som settes til normert markedsverdi av det enkelte kraftverks produksjon i inntektsåret fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift, samt eiendomsskatt og avskrivninger. I tillegg gis fradrag for en friinntekt som skal skjerme normalavkastningen. Friinntekten fastsettes som gjennomsnittet av de skattemessig bokførte verdiene pr. 1.1 og 31.12 multiplisert med en normrente (før skatt) som skal avspeile normalavkastningen. Produksjonen vurderes til spotmarkedspriser, med unntak av:

• konsesjonskraft, som skal verdsettes til konsesjonskraftprisen

• langsiktige kontrakter, som skal verdsettes til faktisk kontraktspris

• kraft som brukes i samme foretak/konsern som produserer den. Denne kraften skal verdsettes til prisen på Statskrafts 1976-kontrakter.

Kraftforetak kan ikke samordne negativ grunnrenteinntekt i et vannkraftverk mot positiv grunnrenteinntekt i andre vannkraftverk. Negativ beregnet grunnrenteinntekt kan imidlertid framføres med en normrente (før skatt), og trekkes fra mot eventuell framtidig positiv grunnrenteinntekt i det samme vannkraftverket.

Normrenten er basert på en risikofri rente påplusset et generelt risikotillegg. Den risikofrie renten tilsvarer gjennomsnittet av de siste tre års statsobligasjonsrente med tre års løpetid. Risikotillegget i normrenten som skal gjenspeile investorenes minstekrav til avkastning, er fastsatt til 4 prosentpoeng. Normrenten er fastsatt til 10,5 pst. i 2002.

3.7.4 Høringsuttalelser

I høringsnotatet ble det pekt på at det er enkelte vridende elementer innenfor gjeldende grunnrentebeskatning. Dette skyldes i hovedsak at positiv og negativ grunnrenteinntekt ikke behandles fullt ut symmetrisk. Mens positiv grunnrenteinntekt alltid blir ilagt en grunnrenteskatt, er ikke kraftforetakene garantert at samlet negativ grunnrenteinntekt kommer fullt ut til fradrag. Dette vil være tilfelle hvis en investering aldri kommer i grunnrenteskatteposisjon. Det kan føre til at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i vannkraftproduksjon ikke nødvendigvis blir gjennomført. Dette gjelder både i forhold til nyinvesteringer og opprustning av eksisterende anlegg.

I høringsnotatet ble følgende alternative endringer i grunnrentebeskatningen omtalt:

• å innføre full symmetri i den skattemessige behandlingen av positiv og negativ grunnrenteinntekt ved at selskapene blir garantert fullt fradrag for negativ grunnrenteinntekt når kraftverk ikke kommer tilstrekkelig i grunnrenteposisjon. For å oppnå nøytralitet ved en slik løsning må normrenten for framføring av negativ grunnrenteinntekt og skjerming av normalavkastning settes til en tilnærmet risikofri rente.

• å åpne opp for samordning av grunnrenteinntekt på foretaksnivå. Dette sikrer ikke full nøytralitet, men kan være en praktisk tilnærming for å gi økt symmetri i behandlingen av positiv og negativ grunnrenteinntekt.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at endringen i grunnrentebeskatningen kun burde gjelde for grunnrenteinntekt oppstått etter det nye regelverket. Begrunnelsen var at det ikke foreligger noen samfunnsøkonomisk begrunnelse for at underskudd oppstått før dette tidspunktet skal verdisikres.

Høringsinstansene som har merknader til departementets omtale av grunnrenteskatten, er gjennomgående positive til de endringene som ble skissert. De fleste bemerker imidlertid at en ordning med adgang til å samordne grunnrenteinntekt på foretaksnivå er å foretrekke fremfor at staten skal fungere som en passiv medeier ved å utbetale eventuell skatteverdi av gjenstående negativ grunnrenteinntekt direkte til foretakene, når det er klart at de ikke vil komme i grunnrenteskatteposisjon.

Videre bemerker blant annet EBL og E-CO Energi AS at de foreslåtte endringer ikke bør begrenses til å gjelde grunnrenteinntekt oppstått etter innføringen av det nye regelverket. Etter deres syn er det derfor ikke behov for overgangsordninger i forbindelse med innføring av en samordningsadgang for positiv og negativ grunnrenteinntekt. Disse høringsinstansene peker også på at det fortsatt må gis et risikotillegg i normrenten for skjerming av normalavkastningen og framføring av negativ grunnrenteinntekt.

Flere høringsinstanser, blant annet E-CO Energi AS, Østfold Energi og Energiselskapet Buskerud, viser til at en også bør legge faktisk oppnådde priser til grunn for beregningen av grunnrenteinntekten.

LVK har ingen merknader til de mulige alternativene i høringsnotatet, men er enig i at grunnrenteskatten er et godt skatteobjekt, og at samfunnet bør få en andel i slik meravkastning.

3.7.5 Departementets vurderinger

Etter departementets vurdering bør en sikte mot å få en nøytral grunnrentebeskatning, slik at forholdene legges bedre til rette for å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Dette tilsier at det bør innføres full symmetri i den skattemessige behandlingen av grunnrenteinntekten ved at foretakene blir garantert fullt fradrag for negativ grunnrenteinntekt når kraftverk ikke kommer i tilstrekkelig grunnrenteposisjon. Grunnrentebeskatningen vil generelt ikke bli nøytral hvis en kun innfører samordning av grunnrenteinntekt på foretaksnivå slik flere høringsinstanser foreslår. Dette skyldes at det vil avhenge av verksporteføljen til det aktuelle foretaket om den negative grunnrenteinntekten til et kraftverk kan motregnes mot annen positiv grunnrenteinntekt for foretaket. Den forventede avkastningen for et kraftutbyggingsprosjekt vil dermed kunne variere mellom foretak, avhengig av hvilken skatteposisjon de er i og hva slags verksportefølje de har. At ulike kraftforetak har forskjellig grunnrenteskatteposisjon vil dermed føre til forskjellsbehandling av foretakene.

Dersom grunnrentebeskatningen skal bli nøytral gjennom at det sikres effektive fradrag med full sikkerhet, vil staten for grunnrenteskattens vedkommende i praksis fungere som en passiv medeier i prosjektet. Dette forutsetter enten at staten betaler ut skatteverdien av negativ grunnrente umiddelbart, eller at negativ grunnrenteinntekt kan omsettes. Alternativt må det åpnes for framføring av negativ grunnrenteinntekt med rente. I så fall må foretaket være sikker på å få utbetalt skatteverdien av ev. gjenstående negativ grunnrenteinntekt fra staten når virksomheten opphører, eller at det akkumulerte underskuddet kan selges til andre foretak i skatteposisjon.

Departementet har foreløpig ikke tatt endelig stilling til hvordan en skal utforme et slikt regelverk. Det vil imidlertid trolig være aktuelt å fortsatt åpne for framføring av negativ grunnrenteinntekt i tråd med gjeldende skattesystem, selv om andre løsninger også vil bli vurdert nærmere, herunder å åpne for at negativ grunnrenteinntekt kan omsettes mellom foretak. I så fall bør trolig akkumulert underskudd kunne selges i markedet ved avvikling av virksomheten.

Gitt at det innføres full symmetri i den skattemessige behandlingen av grunnrenteinntekten, skal det i utgangspunktet benyttes en tilnærmet risikofri rente etter skatt som framføringsrente. Grunnen er at foretakenes avkastningskrav knyttet til de framførte beløpene nettopp er risikofri rente i denne situasjonen. I tillegg må normrenten for skjerming av normalavkastningen (friinntekten) settes til en tilnærmet risikofri rente før skatt, slik at foretaket er sikret å få effektivt fradrag for investeringene.

Flere høringsinstanser foreslår at det bør åpnes for samordning av grunnrenteskatten på foretaksnivå. Gitt at det innføres full symmetri i den skattemessige behandlingen av grunnrenteinntekten, er departementet enig i at det samtidig bør tillates samordning av grunnrenteinntekten på foretaksnivå. Årsaken er at en slik samordning av grunnrenteinntekten ikke vil ha noe betydning for nåverdien av den samlede beskatningen, når normrenten fastsettes til en tilnærmet risikofri rente. I praksis vil trolig mange foretak benytte seg av muligheten til å samordne positiv og negativ grunnrenteinntekt på foretaksnivå.

Økt nøytralitet gjennom verdisikring av underskudd har betydning for å realisere samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer på riktig tidspunkt. Det foreligger ikke noe tilsvarende samfunnsøkonomisk argumentasjon for å gjennomføre slike endringer for underskudd som allerede er oppstått, slik flere høringsinstanser har foreslått. Slike lettelser ville tvert om økt behovet for vridende beskatning på andre områder. Eventuelle endringer på dette området vil derfor kreve overgangsregler.

Eventuelle endringer i grunnrentebeskatningen bør i prinsippet derfor kun gjelde for investeringer som blir besluttet gjennomført etter ikrafttredelsen av det nye systemet. Det vil imidlertid kunne være vanskelig å utforme en slik regel i praksis. Dette skyldes bl.a. at det vil være problematisk å få en korrekt fordeling av grunnrenteinntekten mellom nye og eldre investeringer. Denne problemstillingen vil trolig særlig være aktuell ved rehabilitering og opprustning av eksisterende anlegg.

Et alternativ kan være å innføre en regel hvor en skiller mellom grunnrenteinntekt oppstått før og etter ikrafttredelsestidspunktet. Beregninger foretatt av ECON og EBL viser imidlertid at statens inntekter fra grunnrenteskatten kan falle med over 200 mill. kroner i året på kort sikt, dersom det innføres full symmetri/samordning av grunnrenteinntekt etter en slik overgangsregel. Dette skyldes i all hovedsak at mange foretak da vil få mulighet til å samordne betydelige negative grunnrenteinntekter som følge av tidligere (ulønnsomme) investeringer i kraftverk.

Etter departementets syn er det viktig å sikre nøytralitet i grunnrentebeskatningen ved at det innføres full symmetri og samordning av grunnrenteinntekt på foretaksnivå slik at flere samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter kan realiseres. En slik omlegging forutsetter imidlertid at det er mulig å utforme en overgangsregel som ikke gir for stort provenytap for staten i en overgangsperiode. Departementet tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med en nærmere vurdering i budsjettet for 2005.

I forbindelse med dette arbeidet vil det også bli gitt en vurdering av andre konsekvenser av eventuelt å innføre full symmetri og samordning av grunnrenteinntekten. Blant annet kan det være behov for nærmere regler for hvordan en skal kunne samordne negativ og positiv grunnrenteinntekt på foretaksnivå. En grunn til dette er at grunnrenteinntekt som samordnes mellom verkene i foretaket, blant annet kan ha betydning for nivået på eiendomsskatten i ulike kommuner. Trolig bør en basere seg på en metode der en har lik forholdsmessig fordeling av negativ og positiv grunnrenteinntekt mellom de ulike verkene i foretaket. Samtidig er det viktig å få et mest mulig enkelt og operasjonelt regelverk.

3.8 Vurdering av kommunefordelingsreglene for eiendomsskattegrunnlag på kraftproduksjonsanlegg

3.8.1 Innledning

I Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) punkt 14.1.1 uttalte departementet:

«Departementets generelle inntrykk er at de gjeldende kommunefordelingsreglene i de fleste tilfeller nå synes å fungere. Dette inntrykket bygger blant annet på at antall klager over disse reglene har vært langt færre ved utskrivingen av eiendomsskatten for eiendomsskatteåret 2002 enn for eiendomsskatteåret 2001. Dette kan nok også ha en viss sammenheng med at det verserer tvister for domstolene om gyldigheten av ovennevnte kommunale avtaler om fordeling av eiendomsskattegrunnlaget. Departementet vil med ekstern bistand få nærmere utredet enkelte sider ved kommunefordelingsreglene, blant annet omfordelingsvirkninger ved å inkludere innsatsfaktorer som i dag ikke er eiendomsskatteobjekt etter eiendomsskattelova § 3, jf. § 4 annet ledd.»

Et alternativ som ble nevnt, var å benytte fordelingsnøklene i skatteloven § 18-7. I Innst.O. nr. 27 (2002-2003) punkt 14.1 tok finanskomiteen dette til etterretning. Dette hadde sin bakgrunn i at departementet i Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) uttalte at en hadde kommet til at gjeldende fordelingsregler burde endres med sikte på å inkludere innsatsfaktorer som i dag ikke er objekt for eiendomsskatt.

I høringsnotatet ble det varslet at departementet selv ville foreta denne vurderingen. Det ble orientert om at en ville vurdere omfordelingsvirkninger og administrative kostnader ved å benytte fordelingen i skatteloven § 18-7, sett i forhold til fordelingen etter gjeldende regler i eigedomsskattelova § 8 A-1 og historisk fordeling (før eigedomsskattelova § 8 trådte i kraft 1. januar 2001).

Departementet har kommet fram til at det ikke bør gjøres noen endringer i dagens kommunefordelingsregler.

3.8.2 Høringsuttalelser

EBL mener det ville være en klar fordel med felles fordelingsregler for de ulike skattarter og de konsesjonsbaserte ordningene. Dette vil føre til en betydelig forenkling i forhold til dagens ulike fordelingsregler.

NVE framhever en rekke administrative problemer ved å benytte fordelingsreglene i skatteloven § 18-7. Fordelingen etter § 18-7 bygger på størrelser som må beregnes av NVE. I skatteloven § 18-7 femte ledd er det gitt en overgangsregel som fastsetter at kommunefordelingen skal skje forholdsmessig etter den fordeling som ble fastsatt for inntektsåret 1996. NVE har ikke levert beregninger etter skatteloven § 18-7 første til fjerde ledd siden 1994. NVE har derfor intet operativt system som kan produsere beregninger som er nødvendige hvis en skal bygge på kommunefordelingen av eiendomsskatten på skatteloven § 18-7 første til fjerde ledd. Reetablering av et slikt system og drift av dette vil kreve betydelige ressurser.

3.8.3 Bakgrunnen for gjeldende regler om kommunefordeling

Eigedomsskattelova har i dag regler for kommunefordelingen av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg, jf. eigedomsskattelova § 8 A-1.

Ved fremleggelsen av forslag til gjeldende kommunefordelingsregler, ble det fra departementet uttalt at disse skulle være midlertidige i påvente av den forestående revisjon av eigedomsskattelova (NOU 1996: 20 Eiendomsskatt), jf. Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) punkt 16.1.1. Finanskomiteen tok dette til etterretning, jf. Innst.O. nr. 23 (2000-2001) punkt 17.1. Slik kommunefordelingsreglene i eigedomsskattelova § 8 A-1 er utformet i dag, fastsettes og fordeles eiendomsskattegrunnlaget etter hva som er å anse som eiendomsskatteobjekt etter eigedomsskattelova, basert på fastsatte gjenanskaffelsesverdier (GAV). Dette medfører at det ved fordelingen ikke tas hensyn til innsatsfaktorer som er nødvendige for vannkraftproduksjon, som for eksempel vannfall og nedslagsfelt, fordi disse ikke omfattes av objektbegrepet i eigedomsskattelova § 4.

Før kraftskattereformen ble de enkelte anleggsdeler i kraftanlegg som hovedregel taksert i den kommunen de lå i. Det var også vanlig at kommuner med innsatsfaktorer som vannfall og nedslagsfelt i forbindelse med vannkraftutbyggingen, hadde inngått avtaler med kraftverkskommunen om at førstnevnte skulle tilordnes en del av eiendomsskattegrunnlaget, selv om disse innsatsfaktorene ikke anses som objekt for eiendomsskatt etter eigedomsskattelova § 3, jf. § 4 annet ledd annet punktum. Departementet har antatt at kommunene har adgang til å videreføre intensjonene i disse avtalene i forhold til skatteinntektene, jf. Ot.prp. nr. 1 (2000-2001). Ved at hele anlegget nå skal takseres under ett, har en del kommuner ment at de gamle fordelingsavtalene ikke lenger er bindende etter at eigedomsskattelova § 8 trådte i kraft 1. januar 2001. Spørsmålet om fordelingsavtalenes gyldighet er prøvd rettslig for anlegg i Sira-Kvina vassdraget. Agder lagmannsrett slo her fast at avtalen måtte gjelde også etter at eigedomsskattelova § 8 trådte i kraft, men nå for eiendomsskatteinntektene.

Gjeldende regler ble vedtatt etter en grundig vurdering av flere modeller. I Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) kapittel 16 la departementet fram forslag til kommunefordelingsregler. Det ble uttalt at disse var å anse som midlertidige i påvente av den generelle revisjonen av eigedomsskattelova, jf. NOU 1996: 20. Departementet vurderte flere modeller:

• Historisk fordeling basert på overgangsregelen i lov 18. desember 1998 nr. 75 om fordeling i samsvar med fordelingen ved utskriving av eiendomsskatt for 1998.

• Samme fordelingsregler som for formues-, inntekts-, og naturressursskatten etter skatteloven § 18-7 (skatteloven 1911 § 19 b og c).

• Fordeling etter kostpris på særlige driftsmidler i kraftanlegg med utgangspunkt i gjenanskaffelsesverdier på slike driftsmidler (GAV) beregnet av NVE pr. 1. januar 1997 etter forskrift av 20. januar 1997 nr. 79.

Departementet foreslo etter en nærmere vurdering fordelingsregler etter GAV-modellen. Det ble særlig lagt vekt på hensynet til eigedomskattelova sitt virkeområde og objektbegrep, eigedomsskattelova sitt skattesubjektbegrep, å unngå/dempe omfordelingsvirkninger mellom kommuner i forhold til tidligere regler, etablering av likeartet og oppdaterte fordelingsgrunnlag for alle berørte kommuner og enkle regler. Hensynet til harmonisering av fordelingsregler for ulike skattarter ble ikke ansett som tungtveiende, dels fordi det ikke var lagt til grunn ved beslutningen om ikrafttredelse av eigedomsskattelova § 8 og dels fordi det står i motstrid til hensynet til eigedomsskattelova sitt objektbegrep og virkeområde. I Innst.O. nr. 23 (2000-2001) punkt 17.6 flg. sluttet finanskomiteen seg til forslaget.

Fordelingsreglene i skatteloven § 18-7 gjelder direkte fordelingen av formuesskattegrunnlaget, men får også betydning for fordelingen av naturressursskatten, jf. skatteloven § 18-2 første ledd. Skatteloven § 18-7 første til fjerde ledd har detaljerte regler for fordelingen av formuesskattegrunnlaget og naturressursskattegrunnlaget. I femte ledd er det gitt en overgangsregel hvor formuesskattegrunnlaget og naturressurskattegrunnlaget skal fordeles forholdsmessig i forhold til fordelingen av formueskattegrunnlaget ved ligningen i 1996. En hovedforskjell mellom fordelingen etter skatteloven § 18-7 og fordelingen etter eiendomsskattelova § 8 A-1, er at vannfallskommunen får en stor del av formuen etter reglene i skatteloven § 18-7.

3.8.4 Departementets vurdering

I Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) kapittel 16 ble ulike modeller for kommunefordelingsregler gitt en bred drøftelse. Det er derfor departementets syn at det ikke er behov for helt nye kommunefordelingsregler. Vurderingen av kommunefordelingsreglene for eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg er derfor avgrenset til omfordelingsvirkninger og administrative kostnader ved å fordele eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg etter fordelingsnøkkelen i skatteloven § 18-7. På grunnlag av dette har departementet vurdert om forutsetningene for og hensynene bak gjeldende kommunefordelingsregler er oppfylt, eller om reglene bør endres.

Departementet har ved hjelp av Skattedirektoratet samlet inn materiale som gir opplysninger om kommunefordeling av eiendomsskattegrunnlaget før ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 (historisk fordeling), etter gjeldende fordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A-1 og fordelingsnøkler etter skatteloven § 18-7.

Sammenligningen er gjort ved å vurdere fordelte eiendomsskattegrunnlag for et utvalg kraftverk for eiendomsskatteåret 2001 etter eigedomsskattelova § 8 A-1 opp mot den fordeling som følger av fordelingsnøkkelen for naturressursskatten i skatteloven § 18-7 for inntektsåret 2001 og historisk fordeling (2000).

Tabell 3.7 viser hvordan eiendomsskatten fordeler seg mellom grupper av kraftkommuner ved de ulike fordelingsreglene. 14 Sett i forhold til historisk fordeling, innebærer både gjeldende regler og fordeling etter skatteloven § 18-7 i gjennomsnitt en omfordeling fra kraftkommuner med relativt høye skatteinntekter til kommuner med relativt lave skatteinntekter. Tabellen viser også at en omlegging fra gjeldende regler til fordeling etter skatteloven § 18-7, fører til at noen kommunegrupper får lavere og noen høyere inntekter fra eiendomsskatt. Tabellen gir ikke noe entydig bilde av omfordelingsvirkningene samlet sett, men grunnlagsmaterialet viser at en fordeling etter eigedomsskattelova § 8 A-1 er noe mer lik historisk fordeling (2000), enn en fordeling etter skatteloven § 18-7.

Grunnlagsmaterialet viser også at fordeling etter § 18-7 fører til at 25 nye kommuner får eiendomsskattegrunnlag fra kraftproduksjonsanlegg. Dette har sammenheng med at fordelingsreglene for naturressursskatten (§ 18-7) også inkluderer vannfall og nedslagsfelt, som ikke inngår i eigedomsskattelova sitt objektbegrep og virkeområde. I tillegg til at noen nye kommuner ville fått eiendomsskattegrunnlag, ville anslagsvis 105 kommuner fått økt og 99 kommuner fått redusert grunnlag. Anslagsvis 66 kommuner ville fått om lag uendret eiendomsskattegrunnlag.

Departementet legger til grunn at historisk kommunefordeling i stor utstrekning har bygget på en fordeling av totalverdien av selve kraftanleggets tekniske deler.

For kraftverkene i Sørlandsregionen gir fordelingen etter eigedomsskattelova § 8 A-1 likevel til dels store omfordelinger sett i forhold til historisk fordeling. Dette gjelder særlig ved fordelingen av eiendomsskattegrunnlagene knyttet til kraftverkene i Sira-Kvina- og Ulla-Førre-vassdragene. Departementet antar at dette har sammenheng med at det er spesielt i denne regionen at kommunene i forbindelse med utbyggingen av vassdragene har inngått fordelingsavtaler for eiendomsskattegrunnlaget. Kommunene i dette området har i stor grad benyttet seg av fordelingen i skatteloven § 18-7 i de fordelingsavtalene som er inngått. Men også i denne regionen er det tilfeller der § 18-7 vil gi større omfordelingsvirkninger i forhold til historisk fordeling enn eigedomsskattelova § 8 A.

I 2001 ble det gitt en engangsbevilgning på 25 mill. kroner som skulle brukes til å kompensere bortfalte eiendomsskatteinntekter for de kommunene hvor overgangen til verdsettelse av kraftanlegg etter skatteloven § 18-5 ga størst utslag. Det ble forutsatt at dette var en engangskompensasjon på grunn av de meget lave kraftprisene i perioden 1997-2000. De fleste kommunene, heriblant en rekke kommuner i Agder- og Telemarksområdet, som henvendte seg til departementet fordi de var misfornøyde med verdsettelsen av kraftanlegg eller fordelingen av eiendomsskattegrunnlaget, er såkalte høyinntektskommuner i inntektsutjevningssystemet. Disse kommunene antas å ha bedre forutsetninger enn andre kommuner til å omstille seg i forhold til reduserte skatteinntekter. Departementet viser også til at det ved rettskraftig dom i Agder lagmannsrett er slått fast at fordelingsavtalene mellom kommunene for eiendomsskattegrunnlaget for kraftanleggene i Sira-Kvina-vassdraget fremdeles er gyldige i forhold til skatteinntektene.

Verken fordelingen etter eigedomsskattelova § 8 A-1 eller skatteloven § 18-7 peker seg ut som mest samsvarende med historisk fordeling. Eigedomsskattelova § 8 A-1 harmonerer best med eigedomsskattelova sitt objektbegrep. Et problem med fordelingen etter skatteloven § 18-7 er at den fordeler mer enn 50 pst. av skattegrunnlaget til fallkommunen, noe som i seg selv kan virke urimelig sett i forhold til verdien av de tekniske anleggsdelene. Videre vil magasinkommuner som ligger øverst i vassdrag med mange nedenforliggende kraftverk, få en svært stor andel av skattegrunnlaget, både sett i forhold til dagens regler og historisk fordeling.

En mulighet kunne ha vært å endre gjeldende fordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A-1 slik at vannfall og nedslagsfelt, herunder tilsigsfelt, inkluderes. Da måtte for det første objektet for eiendomsskatt for kraftverk i eiendomsskattelova § 3, jf. § 4, utvides. Dette er ikke i seg selv lovteknisk vanskelig, men en slik løsning forutsetter at disse elementene måtte takseres/verdsettes for å komme inn som en del av fordelingsreglene. Dette vil i praksis være komplisert og kostbart, både for kommuner, kraftforetak og ligningsmyndigheter. Etter departementets syn vil en slik verdsettelse ha et stort konfliktpotensial. Det var nettopp for å få færre tvister knyttet til verdsettelsen at en satte i kraft eigedomsskattelova § 8 for kraftanlegg. En slik verdsettelse vil også måtte bygge på antagelser om hvilke innsatsfaktorer som bidrar mest til verdien av kraftanlegget, noe som også åpner for utpreget skjønnsmessige vurderinger.

Departementet mener en overgang til å benytte fordelingsreglene i skatteloven § 18-7 ikke vil være i samsvar med de forutsetningene som lå til grunn for vedtakelsen av ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995-96).

Etter den første uroen ved ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 den 1. januar 2001 har departementet mottatt noen få henvendelser om dette. Inntrykket er at gjeldende kommunefordelingsregler fungerer godt for det store flertallet av kraftkommunene. Departementet mener således at dagens fordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A-1 bør beholdes uendret.

3.9 Økonomiske virkninger av forslagene

3.9.1 Innledning

I dette avsnittet presenteres beregninger av de økonomiske virkningene av Regjeringens forslag til endringer i skattereglene for kraftverk.

Departementet har innhentet datamateriale fra en rekke kilder i forbindelse med vurderingen i dette kapitlet, blant annet fra Skattedirektoratet (SkD), Sentralskattekontoret for Storbedrifter (SFS), Norges Vassdrags- og Energidirektorat (NVE), Energibedriftenes landsforening (EBL) og ECON Senter for økonomisk analyse (ECON), jf. boks 3.2.

Anslagene på provenyvirkningene av Regjeringens forslag, er i hovedsak basert på beregninger fra ECON/EBL. Det gjelder blant annet virkningen av å endre minimumsverdien og å innføre en maksimumsverdi. Disse beregningene er basert på et utvalg kraftverk som representerer om lag 61 pst. av kraftproduksjonen. Departementet har deretter blåst opp dette grunnlaget for å treffe samlet produksjon i Norge. Blant annet fordi beregningene er basert på et utvalg, vil det være knyttet usikkerhet til anslagene.

I avsnitt 3.9.2 redegjøres det for provenyvirkningene som følger av Regjeringens forslag. I avsnitt 3.9.3 beskrives hvordan Regjeringens forslag påvirker fordelingen av kommunenes inntekter fra kraftverk, mens virkningen forslagene har på investeringsincentivene i kraftproduksjon vurderes i avsnitt 3.9.4.

3.9.2 Provenyanslag fordelt på skattekreditorer

Tabell 3.8 viser departementets anslag på de langsiktige virkningene av Regjeringens forslag til endringer i skattereglene for kraftforetak. Det er redegjort for forutsetninger for anslagene i boks 3.1.

Tabellen omfatter også virkningen av Stortingets vedtak høsten 2002 om å endre fastsettelsen av konsesjonskraftprisen fra 2003, jf. Innst.S. nr. 50 (2002-2003) og Dokument nr. 8:25 (2001-2002). Endringen består i at grunnrente- og overskuddsskatt ikke lenger skal inngå i fastsettelsen av konsesjonskraftprisen, dvs. at disse ikke inngår i beregningen av selvkost på konsesjonskraften. Olje- og energidepartementet har anslått at denne endringen vil øke verdien av konsesjonskraft for kommunene, avhengig av bl.a. kraftpris, med mellom om lag 200 og 500 mill. kroner årlig på sikt. I tabell 3.8 benyttes et punktanslag på 350 mill. kroner. På kort sikt antas det at inntektsøkningen for kommunene er noe lavere. For 2003 benyttes et punktanslag på 160 mill. kroner. Lavere konsesjonskraftpris reduserer grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt og grunnrenteskatt. I 2004 blir statens skatteinntekter således redusert med om lag 65 mill. kroner, jf. tabell 3.9.

Samlet sett anslås det at kommunene på lang sikt får økt sin andel av verdiene fra kraftproduksjon med vel 300 mill. kroner inklusive virkningen av Stortingets vedtak om å endre fastsettelsen av konsesjonskraftprisen. Kraftforetakene dekker om lag 170 mill. kroner av dette gjennom lavere inntekter fra konsesjonskraften, mens staten finansierer om lag 135 mill. kroner gjennom lavere skatt på alminnelig inntekt og grunnrenteskatt.

Regjeringens forslag vil isolert sett redusere kraftkommunenes inntekter med anslagsvis 45 mill. kroner på lang sikt. Om lag 20 mill. kroner av denne inntektsreduksjonen skyldes lavere eiendomsskatt, og resten er reduserte inntekter fra naturressursskatten. Kraftforetakene får økt overskudd etter skatt med om lag 15 mill. kroner gjennom lavere eiendomsskatt og grunnrenteskatt, mens staten får om lag 30 mill. kroner i økte skatteinntekter.

Tabell 3.9 viser provenyvirkningene for staten, kommunene og kraftforetakene i 2004 ved Regjeringens forslag og Stortingets vedtak om endringer i konsesjonskraftprisen. Som tabellen viser, vil Regjeringens forslag isolert sett redusere kraftkommunenes inntekter med anslagsvis 80 mill. kroner i 2004. Imidlertid økte kraftkommunenes inntekter i 2003 med om lag 160 mill. kroner i 2003, som følge av vedtaket om endring i konsesjonskraftprisen. Samlet for 2003 og 2004 øker derfor kommunenes inntekter med anslagsvis 80 mill. kroner. I tillegg kommer effekten av økte kraftpriser, som med gjeldende regler øker samlet eiendomsskatt med anslagsvis 110 mill. kroner fra 2003 til 2004. Figur 3.9 viser samlet anslått eiendomsskatt fra kraftproduksjonsanlegg for 2000 til 2004 med Regjeringens forslag for 2004.

Kraftforetakene får isolert sett økt sine inntekter (før inntekts- og grunnrenteskatt) med anslagsvis 80 mill. kroner i 2004 som følge av endringene i eiendomsskatten. Imidlertid vil samlet eiendomsskatt øke fra 2003 til 2004 med gjeldende regler som følge av økende lønnsomhet i kraftverkene. Reduksjonen i konsesjonskraftprisen innebærer at skattekostnaden fra 2003 reduseres med anslagsvis 65 mill. kroner. 15 Kraftforetakene får derfor samlet sett om lag 145 mill. kroner i økte inntekter som følge av Regjeringens forslag, inklusive virkningen av endringen i konsesjonskraftprisen.

Staten får økt sine inntekter med om lag 20 mill. kroner påløpt som følge av Regjeringens forslag til endringer i kraftforetaksbeskatningen. Endringen i konsesjonskraftprisen reduserer imidlertid statens bokførte inntekter i 2004 med anslagsvis 65 mill. kroner.

Kilde: Finansdepartementet, Skattedirektoratet, NVE og ECON.

3.9.3 Virkninger på fordelingen av kommunenes inntekter fra kraftverk

I dette avsnittet gis det en vurdering av hvordan Regjeringens forslag kan påvirke fordelingen av kommunenes inntekter fra kraftverk.

Tabell 3.10 viser beregnede fordelingsvirkninger for 2004 som følge av Regjeringens forslag til endringer i minimumsverdien og innføring av en maksimumsverdi i eiendomsskatten. Målt i kroner pr. innbygger er det kraftkommuner med ordinære skatteinntekter pr. innbygger over 110 pst. av landsgjennomsnittet som anslagsvis får den største reduksjonen i eiendomsskatt. Målt i prosent av anslått eiendomsskatt i 2004, er bildet noe mer uklart. I hovedsak er det kommuner med skatteinntekter pr. innbygger over 110 pst., og mellom 70 og 90 pst. av landsgjennomsnittet, som i gjennomsnitt får en størst prosentvis reduksjon.

På sikt antas det at virkningene av Regjeringens forslag til endring minimumsverdien og innføring av maksimalverdi vil være mindre. Dette skyldes at det antas at kraftprisene, og dermed lønnsomheten i kraftverkene, i gjennomsnitt vil være høyere på sikt enn i perioden 1997-2000, da kraftprisene var meget lave.

Tallmaterialet departementet har tilgjengelig gir ikke grunnlag for å gjøre tilsvarende beregninger av Regjeringens øvrige forslag.

Forslaget om å redusere skattemessig levealder på elektroteknisk utrustning fra 38 til 31 år i beregningen av fradraget for framtidige utskiftningskostnader, vil ikke påvirke kraftverk som fortsatt verdsettes etter minimumsverdien etter endringen. For øvrige kraftverk, vil effekten i hovedsak variere etter andelen elektroteknisk utrustning i kraftverket. I gjennomsnitt utgjør andelen elektroteknisk utrustning om lag 11 pst. av driftsmidlene. Virkningene for enkeltkommuner vil derfor variere etter lønnsomheten i og type kraftverk som de har i kommunen sin.

Forslaget om å heve nedre grense i naturressursskatten vil i utgangspunktet påvirke kommuner som har relativt mange småkraftverk med en påstemplet merkeytelse mellom 1500 og 5500 kVA. Imidlertid inngår naturressursskatten i inntektsutjevningssystemet, slik at det i hovedsak er kraftkommuner som har ordinære skatteinntekter pr. innbygger over 110 pst. av landsgjennomsnittet som vil bli påvirket av Regjeringens forslag. 16 Kommuner med ordinære skatteinntekter under 110 pst. av landsgjennomsnittet vil bli kompensert for om lag 90 pst. av reduksjonen gjennom inntektsutjevningssystemet.

Øvrige forslag antas ikke å påvirke kraftkommunenes inntekter i særlig grad.

3.9.4 Forslagenes virkning på investeringsincentiver i kraftproduksjon

Utgangspunktet for Regjeringens forslag til endringer i skattereglene for kraftforetak, er at gjeldende skatteregler, sammen med de konsesjonsbaserte ordningene, bidrar til å redusere avkastningen etter skatt i vannkraftproduksjon i forhold til alternative investeringer, jf. avsnitt 3.3. Dette særskilte regelverket er i hovedsak knyttet til ønsket om at vertskommunene skal få en andel av verdiene fra kraftproduksjon. Dette er dels begrunnet som kompensasjon for naturinngrep i kommunen og dels fordi det er et ønske om at kommunene skal få en andel av verdiene i lokale naturressurser. Blant annet som følge av dette, er skattereglene for kraftforetak og de konsesjonsbaserte ordningene relativt kompliserte, noe som kan være en byrde for både kraftforetakene og ligningsmyndighetene.

Forslagene i denne proposisjonen og i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) kapittel 10, vil etter Regjeringens syn bidra til både forenkling av regelverket og til å bedre investeringsincentivene i kraftproduksjon.

Følgende forslag vil særlig bidra til å forenkle skattereglene:

• Innføring av sentral ligning, jf. Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.6.

• Presisering av skatteloven §§ 18-2 og 18-3 ift. hvem som er skattesubjekt for grunnrenteskatt og naturressursskatt, jf. Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 10.8.

• Øke nedre grense i fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt fra 1500 kVA til 5500 kVA, jf. avsnitt 3.6.3.

I forhold til å bidra til samfunnsøkonomisk fornuftige omstruktureringer i kraftsektoren og bedre investeringsincentivene, er det spesielt to forslag som er viktige:

• Oppheve gevinstbeskatning på særskilte driftsmidler i kraftproduksjon, mot å innføre skattemessig kontinuitet for disse.

• Oppheve gjeldsbegrensningsregelen for offentlig eide kraftforetak.

Oppheving av gevinstbeskatning ved realisasjon av særskilte driftsmidler mot skattemessig kontinuitet vil innebære skattemessig likebehandling ved salg av aksjer/eierandeler i forhold realisasjon av driftsmidler. Det antas at dette særlig vil kunne bidra til å lette samfunnsøkonomiske fornuftige omstruktureringer i kraftsektoren. Oppheving av gjeldsbegrensningsregelen for offentlig eide kraftforetak vil i tillegg kunne bidra til å bedre finansieringsmulighetene for offentlig eide kraftforetak. Dermed kan trolig offentlige kraftforetak i større grad kunne delta aktivt i omstruktureringen i bransjen, i tillegg til å bedre mulighetene for å oppgradere og videreutvikle produksjonskapasiteten. Forslaget vil også bidra til et enklere kraftskattesystem.

I tillegg vil Regjeringens forslag om å heve nedre grense for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt kunne bidra til bedre investeringsincentiver i kraftproduksjon, ved at det isolert sett blir mer lønnsomt å investere i små kraftverk. Dette er i tråd med Regjeringens mål om å legge til rette for utbygging av småskala kraftverk for å stimulere til lokal verdiskaping og akseptable kraftpriser.

Som omtalt i avsnitt 3.5.8, vil også Regjeringens forslag til justeringer i verdsettelsesreglene for eiendomsskattegrunnlaget, kunne gi bedre investeringsincentiver i kraftproduksjon. Dette er særlig knyttet til forslagene om å redusere minimumsverdien og å innføre en maksimumsverdi i eiendomsskattegrunnlaget.

For øvrig vises det til avsnitt 3.7. hvor Regjeringen varsler at den i budsjettet for 2005 vil fremlegge en nærmere vurdering av endringer i grunnrenteskatten med sikte på at skatten skal virke mer nøytral i forhold til investeringsbeslutninger.