1 Evaluering av driftsordningen for kystflåten

Driftsordningen for kystflåten ble innført som en prøveordning i 2004 i fylkene Finnmark, Troms og Sogn og Fjordane. Den 16. april 2004 ble prøveordningen utvidet til å omfatte hele landet.

Prøveordningen er begrunnet på følgende måte i stortingsmeldingen om strukturtiltak i kystfiskeflåten, St.meld. nr. 20 (2002-2003), kapittel 10.5:

”Som påpekt foran, vil driftsordningene åpne for større utnyttelse av tildelte kvoter, uten at en samtidig får kompensert for dette ved en permanent kapasitetsreduksjon. En bør først konsentrere seg om ordninger som har en slik permanent effekt, og deretter på ny vurdere behovet for driftsordninger ut fra situasjonen som den fremstår når strukturkvoteordningen og Strukturfondet har fått virket en stund.

Det er også et moment at driftsordningene vil være kompliserte å administrere, og by på kontrollmessige utfordringer. Skal driftsordningene kunne fungere etter hensikten, må en kunne tilby ordninger med stor fleksibilitet.

Departementet mener derfor at strukturkvoteordningen og Strukturfondet bør etableres først, og disse ordningene bør virke en tid før det kan være aktuelt å innføre driftsordningene. Det gir tid til å arbeide videre med ordningene og legge til rette for disse, administrativt og kontrollmessig. Som en del av dette videre arbeidet, vil departementet imidlertid sette i gang et forsøk med slike ordninger. Et praktisk forsøk vil gi verdifull erfaring med hvordan driftsordningene virker, i seg selv og i samspill med strukturordningene, og dermed gi et sikrere beslutningsgrunnlag.

Fiskeridepartementet vil starte et slikt forsøk, for fartøy under 28 meter, i Finnmark i 2004. Både Finnmark fylkeskommune og Finnmark fiskarlag ønsker selv å være prøvefylke for driftsordninger. Dersom dette blir vellykket, tas det sikte på å innføre driftsordninger permanent fra 2005.”

Prøveordningen ble iverksatt i de tre fylkene fra 01.01.04. Ordningen ble deretter utvidet til å omfatte hele landet den 16.04.04.

Evalueringstema

På bakgrunn av St.meld. nr. 20 (2002-2003) og merknadene fra Næringskomiteen ble Fiskeridirektoratet i brev 1. mars 2004 bedt om å belyse følgende problemstillinger i evalueringsrapporten:

1. I hvilken grad strukturkvoteordningen har blitt nyttet i fylker med og uten driftsordning, i forhold til fartøymassen i de ulike fylkene,

2. I hvilken grad kondemneringsordningen har blitt nyttet i fylker med og uten driftsordning, i forhold til fartøymassen i de ulike fylkene. Særlig kan det her være av interesse å se om noen av dem som faktisk fikk tilbud om kondemneringstilskudd, valgte å takke nei og i stedet utvekslet kvote gjennom driftsordningen.

3. Ved det opprinnelige utvalget av fylker i prøveordningen var det et moment at man ønsket å prøve driftsordningen i fylker med forskjellig flåtestruktur. Evalueringen må derfor også inneholde en sammenligning mellom de tre prøvefylkene, for å se om driftsordningen har blitt nyttet i ulik grad i fylkene og eventuelt på ulike måter, for eksempel ved større grad av spesialisering av driften i fylker med gjennomgående flere deltakeradganger pr fartøy.

4. Næringskomiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra SV, påpekte at driftsordningen vil kunne gi fartøyene anledning til bedre å utnytte lokale variasjoner i tilgjengeligheten av fisk langs kysten. En mulig tilnærming for å vurdere i hvilken grad dette har slått til, kan være å sammenligne driftsmønster, i betydningen registrerte fangster, for fartøy som har mottatt eller avgitt kvote gjennom driftsordningen i 2004 og i 2003.

5. Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra SV og Sp, så det som en fordel at driftsordningen legger til rette for en omfordeling av det samlede kvotegrunnlaget innenfor kystflåten, for å gi muligheter for en arbeidsdeling innen kystflåten som den tradisjonelt har hatt og for en spesialisering av fartøy, redskap og kunnskap. Dette kan man også se nærmere på ved å undersøke fangstmønster for fartøy som har avgitt kvote. Har disse blitt lagt i opplag, eller har de drevet andre fiskerier?

6. Et tredje flertall, medlemmene fra Ap, H og KrF, pekte på at en geografisk spredning av kystflåten, en variert fiskeflåte av større og mindre fartøy samt å unngå en utvikling mot regulært omsettelige kvoter, var en helt grunnleggende forutsetning for forslagene. Spørsmålet om geografisk spredning kan undersøkes ved å se på i hvilken grad driftsordningen har blitt nyttet over fylkesgrensene i de fiskeriene hvor det ikke er fylkesbinding, og i hvilken grad man kan se et mønster av konsentrasjon innad i fylkene – har kvoter blitt tilført fartøy i enkelte distrikter i påfallende grad. Når det gjelder spørsmålet om ”variert fiskeflåte”, så må det tas utgangspunkt i delingen i lengdegrupper etter hjemmelslengde. Det er ikke gjort noen unntak fra dette, heller ikke for fartøy registrert i samme kommune eller tilhørende samme eier. Det kan likevel være av interesse å undersøke om noen av dem som har mottatt kvote gjennom driftsordingen, etter det har skiftet ut til større fartøy. Det kan også være av interesse å se på om kvote gjennomgående har blitt tilført fartøy som har fysisk lengde større enn hjemmelslengden, og om kvote har blitt tilført fartøy som har fysisk lengde større enn avgivende fartøys fysiske lengde. Når det gjelder forbeholdet om å unngå en utvikling mot regulært omsettelige kvoter, vil det være av interesse å se nærmere på i hvilken grad kvoter er utvekslet mellom fartøy med ulike eiere, og om det i så fall er utvekslet ulike kvoter begge veier (torskekvote fra det ene til andre, nvg-kvote fra det andre til det ene).

Fiskeridirektoratets vurderinger

Når det gjelder de konkrete spørsmålene listet opp ovenfor har Fiskeridirektoratet gitt følgende svar:

I hvilken grad strukturkvoteordningen har blitt nyttet i fylker med og uten driftsordning, i forhold til fartøymassen i de ulike fylker.

Pr 15. april var i alt 31 fartøy på landsbasis tatt ut av fiske gjennom strukturkvoteordningen. Fordelingen på fylker fremgår av tabell 1.1 nedenfor.

Tabellen viser at det er tatt ut 2 fartøy i Finnmark, 2 i Troms og 2 i Sogn og Fjordane, mot 13 i Nordland og 8 i Møre og Romsdal. Sett i relasjon til fartøymasse (antall fartøy med en eller flere deltakeradganger) pr 31. desember 2003 er andelen fartøy tatt ut i medhold av strukturkvoteordningen mindre enn 1 pst. for Finnmark, Troms og Sør-Trøndelag, mens den for de andre fylkene er mellom 1 og 2 pst. (Nordland og Sogn og Fjordane) og høyere enn 2 pst. (Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal).

I hvilken grad kondemneringsordningen (Strukturfondet) har blitt nyttet i fylker med og uten driftsordning, og særlig om noen av dem som fikk tilbud om tilskudd takket nei og i stedet utvekslet kvote gjennom driftsordningen.

Strukturfondet ble etablert medio 2003 og forvaltes av Innovasjon Norge. En runde med kondemnering ble igangsatt høsten 2003. Deltakerregisteret viser imidlertid at deltakeradganger har blitt ført som ”utgått” med bakgrunn i kondemneringsordningen langt inn i 2004.

Pr. 15. april var i alt 85 fartøy på landsbasis ført som utgått gjennom kondemneringsordningen. Fordelingen på fylker framgår av tabell 1.2.

Tabellen viser at det er tatt ut 22 fartøy i Finnmark, 16 i Troms og 0 i Sogn og Fjordane, mot 23 i Nordland og 2 i Møre og Romsdal. Fiskeridirektoratet har følgende kommentar. Materialet fra Innovasjon Norge viser at totalt 19 fartøy fra prøvefylkene Finnmark, Troms og Sogn og Fjordane valgte ikke å ta mot tilbudet om kondemnering eller har pr dato ikke gitt Innovasjon Norge et svar på tilbudet. 4 av disse 19 fartøyene har i stedet valgt å leie ut kvoterettighetene i medhold av driftsordningen.

Om driftsordningen har blitt nyttet i ulik grad i de tre prøvefylkene, og eventuelt på ulike måter, for eksempel ved større grad av spesialisering av driften.

Pr. 15. april var det utvekslet til sammen 126 kvoter gjennom driftsordningen. Den fylkesvise fordelingen av ulike kvoter fremgår av tabell 1.3.

Tabellen viser at fartøy fra Finnmark og Troms hovedsakelig har leid ut kvoter i de konvensjonelle fiskerier, mens fartøy fra Sogn og Fjordane i større grad har leid ut kvoter i pelagiske fiskerier.

Når det gjelder spørsmålet om spesialisering av driften, har Fiskeridirektoratet undersøkt i hvilken grad fartøy både har leid ut og leid inn kvote, og sortert resultatene i henholdsvis spesialisering og ren utleie (fordelt på bunnfisk og pelagisk/sildefiskerier). Resultatene fremgår av tabell 1.4.

Tabellen indikerer at fartøyene som har valgt å leie inn ekstrakvoter i perioden 01.01.-15.04.2004 bare i liten grad kan sies å ha spesialisert driften. En klar majoritet av fartøyene har kun sett på driftsordningen som en mulighet for å styrke driftsgrunnlaget i forhold til de kvoterettigheter de allerede disponerer.

Om driftsordningen har gitt fartøyene mulighet til bedre å utnytte lokale variasjoner i tilgjengelighet av fisk langs kysten

Direktoratet påpeker at en sammenligning av driftsmønster i 2003 og 2004 for avgivende og mottakende fartøy, i praksis er svært vanskelig særlig på grunn av utskiftinger av fartøy og eierendringer. Direktoratet peker på at tabellen indikerer at fiskerne i svært liten grad har valgt å leie inn eller leie ut kvoter for å spesialisere driften (redusere kostnadene). Et klart flertall har valgt å leie inn kvoter for å styrke driftsgrunnlaget (øke inntektene). De konkluderer derfor med at fartøyene som har valgt å leie inn ekstrakvoter fra andre fartøy ikke har gjort dette for å utnytte lokale variasjoner langs kysten, men for å styrke driftsgrunnlaget.

Om driftsordningen har blitt utnyttet til å legge fartøy i opplag, eller har fartøy som utveksler kvote drevet andre fiskerier.

Det er komplisert å sammenligne driftsmønster for enkeltfartøy fra et år til det neste. Direktoratet har derfor bare foretatt noen enklere beregninger for fartøy som har hatt samme registreringsmerke i 2003 og 2004. Disse beregningene indikerer at et flertall av de fartøy som har avgitt kvote i 2004 ikke er registrert med fangst i tiden januar til april 2004.

I hvilken grad driftsordningen har blitt nyttet over fylkesgrensene.

Tabell 1.5 viser en oversikt over i hvilken grad driftsordningen har medført flytting av kvoter over grensene mellom de tre prøvefylkene i perioden 1. januar-15. april.

Tallene viser at driftsordningen i liten grad har blitt benyttet over fylkesgrensene. Tabellen indikerer imidlertid at i den grad kvoter er blitt leid ut/leid inn over fylkesgrensene er dette mer fremtredende for deltakeradganger hvor det ikke er fylkesbinding.

I hvilken grad driftsordningen har ført til utskiftinger til større fartøy.

Fiskeridirektoratet anser at det er for tidlig å påvise eventuelle slike sammenhenger. Kun ett fartøy som har gått inn i driftsordningen er skiftet ut etter at kvote var leid inn, og i dette tilfellet ble det skiftet ut til et mindre fartøy.

I hvilken grad kvoter er leid inn av fartøy med større fysisk lengde enn det fartøyet som leier ut.

Tabell 1.6 viser en oppstilling over dette.

Tabellen viser at fartøy som har leid ekstrakvoter gjennomgående er fysisk større enn fartøyet som leier ut kvoten. Kun en liten andel av disse kvotene er overført til et fartøy som er fysisk mindre enn avgivende fartøy. Tabellen viser også at bevegelsene fra utleiende til innleiende fartøy til en viss grad medfører at kvoter blir overført til fartøy som er betydelig større.

I sin oppsummering påpeker Fiskeridirektoratet at drifts- og strukturordningene har blitt møtt med stor interesse i næringen. På bakgrunn av den korte tiden ordningene har virket, er det viktig å være forsiktig med å trekke bastante konklusjoner. Direktoratet mener imidlertid det kan slås fast at de fastsatte vilkårene knyttet til driftsordningen oppfattes som vesentlig mer attraktivt enn strukturkvoteordningen og at statistikkgrunnlaget tyder på at driftsordningen i første rekke benyttes til å styrke driftsgrunnlaget og ikke i særlig grad til spesialisering av driften.

Fiskeridirektoratet peker også på at det er indikasjoner på at flere rettigheter er blitt aktivisert som følge av drifts- og strukturkvoteordningene og at kvoter utnyttes i større grad i år enn i tidligere år.

Fiskeridirektoratets konklusjon er at driftsordningen bremser, eller i beste fall utsetter, den reduksjon i fangstkapasitet som var målet med strukturkvoteordningen. På bakgrunn av sitt synspunkt om at overkapasitetsproblemet er fangstleddets største utfordring både for å få økt lønnsomheten i flåten og for å oppnå en mer bærekraftig forvaltning av ressursene, går direktoratet derfor inn for at driftsordningen avvikles fra og med 2005.

Fiskeri- og kystdepartementets vurderinger­

Fiskeri- og kystdepartementet er enig i de delkonklusjoner fra direktoratets side som er referert i det foregående. Tallmaterialet viser at driftsordningen i det alt vesentlige er brukt for å styrke driftsgrunnlaget for fartøyene. Dette innebærer at driftsordningen nyttes i direkte konkurranse med strukturkvoteordningen.

Selv om det dreier seg om små tall, så indikerer også sammenligningen av bruken av strukturkvoteordningen i fylker med og uten tilbud om driftsordning fra årets begynnelse, at driftsordningen har blitt foretrukket. Fiskeri- og kystdepartementet er derfor enig med direktoratet i at driftsordningen bremser eller i beste fall utsetter den permanente struktureffekten som skulle oppnås gjennom strukturkvoteordningen.

Denne vurderingen underbygges også av at Fiskeridirektoratet observerte at bruken av strukturkvoteordningen ”bremset opp” da driftsordningen ble innført i hele landet.

Fiskeri- og kystdepartementet legger avgjørende vekt på å legge til rette for permanent struktureffekt. Som Fiskeridirektoratet påpeker, er overkapasitet fangstleddets største utfordring. Når det også tas i betraktning at driftsordningen i svært liten grad har blitt nyttet til spesialisering av driften eller på andre av de måtene man hadde forventning om, jf. oversikten foran over evalueringstema, tilsier dette isolert sett at ordningen burde avvikles.

Fiskeri- og kystdepartementet mener imidlertid at driftsordningen kan nyttes på måter som er positive for utviklingen av kysten. Siden erfaringene så langt ikke gir grunnlag for å konkludere med at ordningen gir de ønskede fordeler med hensyn til fleksibilitet mv., har departementet kommet til at driftsordningen blir videreført som en prøveordning også i 2005 for å skaffe tilstrekkelig erfaringsgrunnlag. For denne begrunnelsen er det lagt særlig vekt på at ordningen har hatt kort virkeperiode før evalueringen.

Det er videre påpekt fra næringen at kombinasjonen av drifts- og strukturordninger for flåten over 15 meter gir en uheldig konkurransevridning for fartøyeiere i gruppen under 15 meter som ønsker å styrke sitt driftsgrunnlag, men som på individuelt nivå bare har tilgang til driftsordning.

Oppsummering

• Driftsordningen har blitt knyttet til styrking av driftsgrunnlaget, ikke til spesialisering.

• Tendensen er at strukturkvoteordningen har blitt nyttet i mindre grad i fylker som hadde driftsordning fra årets begynnelse enn i andre fylker.

• Driftsordningen videreføres som prøveordning i sin nåværende form i 2005.