Rekutteringskvoter

I Næringskomiteens innstilling til Dok 8:88 (2002-2003) jf. Innst. S. nr. 262 (2002-2003) ble Regjeringen bedt om å utrede konsekvensene av en eventuell rekrutteringskvote for ungdom.

Det er foretatt en gjennomgang av spørsmålet med særlig vekt på de forhold som Næringskomiteen nevnte i innstillingen:

• effekten av tidligere ordninger

• konsekvensene i forhold til eksisterende bestemmelser

• spørsmål om tidsavgrensning av en rekrutteringskvote

• kvalifiseringskrav for å få en eventuell rekrutteringskvote

• øvre aldersgrense.

Nedenfor følger en redegjørelse om mulige konsekvenser av en rekrutteringskvoteordning. Fiskeri- og kystdepartementet vil komme tilbake til spørsmålet om videre oppfølging i stortingsmeldingen om marin næringsutvikling som legges fram våren 2005.

Innledning

En konsekvens av å regulere adgangen til delta i torskefisket er at de som faller utenfor bare kan oppnå adgang til å delta i gruppe I gjennom erverv av fartøy med deltakeradgang. Kystflåtens torskefiske nord for 62°N har vært adgangsbegrenset siden 1990. Fra 2003 ble denne adgangsbegrensningen utvidet til også å gjelde hyse og sei. De langt fleste kommersielle fiskerier er for øvrig også adgangsbegrenset, enten gjennom konsesjonsordninger (havfiskeflåten) eller årlige deltakerreguleringer (kystflåten).

Bakgrunnen for deltakerregulering er erkjennelsen av kvoteknapphet. Skal man inn i et adgangsregulert fiske, må som hovedregel en annen ut Dersom adgangen til å delta ikke begrenses, vil lønnsomheten pr. fartøy kunne bli svært dårlig. Det vil også være vanskelig å avvikle fisket på en forsvarlig måte dersom samlet fangstkapasitet er svært mye større enn det tilgjengelige ressursgrunnlaget. Det er derfor en utfordring å utforme rekrutteringskvoteordninger som ikke vil undergrave adgangsbegrensningene og drifts- og strukturordningene som er introdusert for å øke lønnsomheten i flåten. Det er ikke lenger kvoter som kan tilegnes rekrutteringsformål som resultat av årlige bortfall av deltakeradganger pga. at aktivitetskravet er fjernet.

Redegjørelsen retter seg mot adgang til å delta i det deltakerregulerte fisket etter torsk, hyse og sei i gruppe I.

Ut over selve adgangsbegrensningen ble det tidlig på 1990-tallet innført tiltak i torskefisket som hadde en viss struktureffekt. Fra 1994 ble det innført et aktivitetskrav i torskefisket i gruppe I, for å sørge for at det bare var aktive fiskere som hadde deltakeradgang. Struktureffekten ble imidlertid motvirket av at det i enkelte år ble gjennomført såkalte rekrutteringsrunder med utgangspunkt i kvotene som ble frigitt gjennom aktivitetskravet, samt særskilte avsatte kvantum. Målet med rekrutteringsrundene var dels for å styrke driftsgrunnlaget for fiskere som ikke hadde deltakeradgang i gruppe I og dels for å rekruttere yngre fiskere inn i gruppe I.

Effekten av tidligere rekrutteringsordninger.

Fisket etter torsk for fartøy som fisker med konvensjonelle redskaper ble lukket i 1990. Ved rekrutteringsordningene i årene 1990-1992 var formålet hovedsakelig å rette opp skjevheter som oppsto i forbindelse med lukkingen av fisket. Effekten av rekrutteringsordningene fra disse årene er derfor ikke så relevante i denne sammenhengen, selv om det fra og med 1991 ble lagt vekt på at yngre fiskere skulle få delta dersom torskefisket var en naturlig del av fartøyets samlede driftsgrunnlag. Deltakeradgangene som ble tildelt gjennom rekrutteringsordningene fram til og med 1992 var utelukkende tilveiebrakt gjennom en årlig avsetning til formålet.

I 1993 ble det ikke gjennomført noen rekrutteringsordning, mens det i årene 1994-1997 ble gjennomført rekrutteringsordninger dels for å styrke driftsgrunnlaget til allerede etablerte fiskere, og dels for å rekruttere ungdom inn i gruppe I. Gjennomgangen nedenfor tar utgangspunkt i årene 1994-1997.

I 1994 ble det innført krav til aktivitet for å opprettholde deltakeradgangen. Grunnlaget for rekrutteringsordningen i 1994 var en kombinasjon av inntrukne deltakeradganger og en egen avsetning på 1000 tonn. Fra og med 1995 er rekrutteringsordningene utelukkende basert på inntrukne deltakeradganger som følge av manglende aktivitet. 1997 var det siste året med rekrutteringsordning. Aktivitetskravet ble opprettholdt fram til og med 2001, men det ble ikke trukket inn tilstrekkelig med kvoter på grunn av manglende aktivitet til at rekrutteringsordninger ble gjennomført. I årene 1998-2001 kom således det begrensede inntrukne kvantum de øvrige fiskerne i gruppe I til gode ved at gruppekvoten ble fordelt på eksisterende deltakeradganger.

En ulempe med aktivitetskravet er at utøvere som ellers ville hatt et lavere aktivitetsnivå, motiveres til å drive fiske ut fra ønsket om å beholde deltakeradgangen. En kan derfor få et aktivitetsnivå som er kunstig høyt og som reduserer driftsgrunnlaget for de øvrige fartøyene i gruppen. Ordningen med aktivitetskrav ble derfor avviklet i 2002. Innføringen av drifts- og strukturordningen i 2003 ga ytterligere argumenter for ikke å stille aktivitetskrav, i det ordningen legger opp til at fartøy med liten aktivitet eller liten inntjening skal kunne utveksle kvoter, foreta strukturering eller benytte kondemneringsordningen.

Inntrukne deltakeradganger som ble tildelt gjennom rekrutteringsordningene ble delt ut innenfor de fylker hvor de opprinnelig hørte hjemme. Dette skulle sikre at vedtakene ble truffet med grunnlag i best mulig lokalkunnskap, samtidig som den distriktsmessige balansen i form av fylkesbinding ble opprettholdt.

I vurderingen er det sett på hver enkelt deltakeradgang som er tildelt under rekrutteringsordningen og hva som er skjedd med denne de påfølgende årene. Det er skilt mellom fartøy som er solgt i løpet av fire år etter at rekrutteringskvoten er tildelt og der selger samtidig fraskriver seg retten til å få delta med eget erstatningsfartøy og fartøy hvor kvoten er inndratt som følge av manglende aktivitet i løpet av fire år etter at rekrutteringskvoten er tildelt. Totalt ble 26 pst. av rekrutteringskvotene i perioden 1994–1997 overført til ny eier i forbindelse med salg av fartøyet i løpet av en fireårsperiode etter tildeling, mens 19 pst. av rekrutteringskvotene ble inndratt som følge av manglende aktivitet. 55 pst. av fiskere som ble tildelt rekrutteringskvoter i perioden 1994-1997 var således fortsatt i fiske etter fire år.

Andelen rekrutteringskvoter som ble overført ny fartøyeier i løpet av en fireårsperiode etter tildeling var økende i perioden 1994 -1997; 22 pst. i 1994, 26 pst. i 1995, 33 pst. i 1996 og 40 pst. i 1997. Andelen som ble inndratt som følge av manglende aktivitet var imidlertid synkende i perioden.

Tabell 2.2 viser en fylkesfordelt oversikt. Finnmark og Møre og Romsdal som har flest rekrutteringskvoter som fortsatt er i drift på rekrutter etter fire år (67 pst.), mens Nordland har færrest rekrutteringskvoter som fortsatt er i drift (43 pst.).

I overkant av 10 pst. av de tildelte rekrutteringskvotene er blitt overført ny fartøyeier i løpet av første eller andre år etter tildeling. Disse fiskerne realiserte således relativt raskt verdien av rekrutteringskvoten ved at salg av fartøy med fraskrivelse av rett til deltakeradgang oppnår høyere pris enn salg av fartøy uten fraskrivelse av rett til deltakeradgang.

Konsekvenser i forhold til eksisterende deltaker- og reguleringsbestemmelser.

Det er vurdert forskjellige varianter av rekrutteringskvoteordninger som gir forskjellige konsekvenser i forhold til eksisterende deltaker- og reguleringsbestemmelser.

1. Det avsettes et eget kvantum av gruppekvoten til rekrutteringsformål.

Avsetning av et kvantum av gruppekvoten til rekruttering innbærer at fiskerne som allerede er i gruppe I kommer dårligere ut; det første året fordi de skal dele en mindre gruppekvote og i påfølgende år som følge av at summen av antall kvotefaktorer vil øke. Dette alternativet vil føre til økt deltakelse i gruppen, og dermed større fangstkapasitet. En slik avsetning vil undergrave formålet med drifts- og strukturordningene all den tid lønnsomheten vil gå ned for de som allerede er i gruppe I dersom kvotegrunnlaget reduseres. Det er også usikkert om fiskerne vil være villig til å investere i økt kvotegrunnlag gjennom drifts- og strukturordningene dersom de ikke har sikkerhet for verdien av det de investerer i.

2. Inntrukne deltakeradganger benyttes til rekrutteringsformål.

Ved å benytte inntrukne kvoter til rekrutteringsformål vil fiskerne som allerede er i gruppe I komme litt dårligere ut enn om kvotene ikke var blitt inntrukket. Det er grunn til å tro at nye deltakere vil ha en større grad av kvoteutnytting enn de som fikk sine kvoter inntrukket. Det vil dermed være mindre behov for refordeling, alternativt en lavere grad av overregulering ved årets begynnelse. Det beste for de fiskerne som allerede er i gruppe I ville selvsagt være om de inntrukne kvotene gikk til å styrke driftsgrunnlaget for fiskerne som var igjen i gruppe I.

En utfordring ved å benytte inntrukne kvoter til rekrutteringsformål ligger i å ha tilstrekkelig mengde inntrukne kvoter slik at en rekrutteringsordning lar seg rettferdiggjøre, spesielt i forhold til den geografiske dimensjonen dersom kvotene skal deles ut i samme fylke som de ble trukket inn. Det inndras ikke store mengder kvoter. En rekrutteringsordning vil også skape forventninger i næringen. Dersom det er svært lite kvantum til disposisjon hvert år kan det være grunn for å heller samle i et kvotefond. Det vil imidlertid trolig ta svært lang tid før et slikt fond vil ha en størrelse som gjør at igangsetting av rekrutteringsordningen kan bli målrettet og praktikabel.

Aktivitetskrav for å trekke inn flere kvoter anses ikke å være hensiktsmessig siden drifts- og strukturordningene legger opp til at fartøy med liten aktivitet eller liten inntjening skal kunne utveksle kvoter eller foreta strukturering.

Mulige alternative kilder i forhold til inntrekking av kvoter er:

• avgang pga. alder: Ved fylte 70 år vil fisker ikke lenger stå på blad B i fiskermanntallet, som er et krav for å beholde deltakeradgangen.

• 20 pst. avkorting ved strukturkvote

• kondemneringsordningen for fartøy under 15 meter

• aktivitetskravet i deltakerloven; plikten til å nytte fartøyet til ervervsmessig fiske i tre år av hver femårsperiode.

Dersom det som inntrekkes gjennom kondemneringsordningen for fartøy under 15 meter og kvoteavkortningen på 20 pst. i strukturkvoteordningen benyttes til rekrutteringsformål, vil dette bryte med intensjonen bak drifts- og strukturordningene. Fartøyene i gruppe I vil komme dårligere ut dersom denne kapasiteten reaktiveres ved å bli tildelt til nye deltakere. Intensjonen bak drifts- og strukturordningen var at dette var strukturtiltak som skulle komme fellesskapet til gode ved at den enkelte fikk styrket sitt driftsgrunnlag. Det må også tas i betraktning at hele fiskeflåten bidrar med avgiftsbetaling til Strukturfondet, med det som utgangspunkt at strukturtilpasningene i den minste kystflåten faktisk bidrar til å stabilisere kapasiteten i hele fiskeflåten og dermed indirekte kommer alle til gode.

Et kvotefond vil kunne være vanskelig å fylle fordi fiskerne vil tilpasse seg vilkårene. En deltakeradgang representerer i realiteten en økonomisk verdi ut over selve fartøyet den er knyttet til. Denne verdien kommer til uttrykk ved salg av fartøyet. Ut fra erfaring er det kjent at deltakere som ser at adgangen vil kunne falle bort, for eksempel ved at vilkåret om å være ført på blad B i fiskermanntallet ikke lenger er oppfylt, vil søke å realisere verdien av deltakeradgangen fremfor å vente til den faller bort. Dette kan blant annet leses ut fra tabell 1 hvor andelen deltakeradganger som inndras synker vesentlig i perioden 1994-1997. Selv om det hadde vært aktivitetskrav i dag ville trolig tallet på inntrukne deltakeradganger være tilnærmet lik null.

Det er viktig å være oppmerksom på at kvotegrunnlaget naturlig vil variere over tid og at nye deltakere som slippes inn i en periode med forholdsvis høye totalkvoter også vil være berettiget kvote når totalkvotene senere svinger i negativ retning. Dette vil ramme de som allerede er i gruppe I.

Både det å avsette et eget kvantum til rekruttering og det å basere seg på inntrukne kvoter vil innebære økt deltakelse som igjen vil føre til økt press på andre ikke adgangsbegrensede fiskerier for å sikre et tilstrekkelig godt driftsgrunnlag.

3. Offentlig kjøp eller finansiell bistand til fiskere som vil kjøpe seg inn i gruppe I

Det kan tenkes alternativ som innebærer at det offentlige (stat, fylke eller kommune) enten kjøper tilbake deltakeradganger og benytter disse til rekrutteringsformål og/eller yter finansiell bistand til unge fiskere som ønsker å kjøpe et fartøy med en deltakeradgang. Disse variantene vil ikke ha tilsvarende konsekvenser i forhold til eksisterende deltaker- og reguleringsbestemmelser.

Imidlertid kan det også reises innvendinger av forskjellig art mot offentlig engasjement som finansaktør. Offentlig støtte til yngre fiskere bidrar til at øvrige fiskere i gruppe I må konkurrere med den subsidierte kapitalen, og bidrar til å undergrave det nasjonaløkonomiske prinsippet om at kapitalen skal tilflyte den sektor der den gir best avkastning.

Vurdering av hensiktsmessigheten av tidsavgrensning ved tildeling av rekrutteringskvoter samt tidsavgrensningens eventuelle varighet.

Det heter i Dok 8:88 (2002-2003): ”For å unngå at det legges ytterligere press på det øvrige kvotesystemet, må en rekrutteringskvote være tidsavgrenset for de ungdommene som tildeles kvoter.”

Fiskeri- og kystdepartementet stiller spørsmål ved om dette kan fungere på en hensiktsmessig måte. For det første vil det være vanskelig å opprettholde ervervsløyve dersom fartøyet ikke har et tilstrekkelig driftsgrunnlag. Dersom rekrutteringskvoten er tidsavgrenset vil også ervervsløyve kunne tilbakekalles når driftsgrunnlaget faller bort. Videre er det sannsynlig at det vil være vanskelig å få finansiert kjøp av fartøy dersom dette bare har et tidsavgrenset driftsgrunnlag.

En slik tidsavgrensning vil kunne skape usikkerhet både for eventuelle låneinstitusjoner og for fiskeren selv, og kan neppe sies å gjøre det lettere å være fisker.

Kvalifiseringskrav for å få en eventuell rekrutteringskvote.

I alle rekrutteringsordningene i 1994-1997 ble det stilt krav om å dokumentere tidligere deltakelse i torskefisket. I alle årene unntatt 1994 var det krav om at fartøyet måtte være mellom 8 og 28 meter. I Nord-Troms og Finnmark kunne fartøyet være under 8 meter. I 1994 skulle minst halvparten av rekrutteringskvantumet gå til yngre fartøyeiere, mens det i 1995 og 1996 var lagt til grunn at rekrutteringskvotene skulle gå til yngre eiere. I 1997 ble dette endret til fortrinnsvis yngre eiere.

I en eventuell rekrutteringsordning vil det være naturlig at det stilles krav om dokumentasjon av tidligere deltakelse i fisket etter torsk, hyse eller sei. Det bør også være et krav om alder. Hvilket driftsmiddel fiskeren ønsker å benytte er det trolig ikke nødvendig å legge føring på, bortsett fra at det må fylle vilkårene til deltakelse i gruppe I.

Hensiktsmessigheten av en øvre aldersgrense på 25 år.

Det kan argumenteres for å ha en høyere aldergrense enn 25 år dersom det stilles krav om fagbrev og tidligere deltakelse i fisket etter torsk, hyse eller sei. Det er naturlig at yngre fiskere starter sin yrkeskarriere som mannskap på fartøy som fisker i gruppe I eller med eget fartøy i gruppe II. Det vil være naturlig å skaffe seg erfaring både i forhold til fangstprosessen og i forhold til behandling av fangsten med sikte på å oppnå best mulig kvalitet og således høyest mulig pris. På denne bakgrunn kan en øvre aldersgrense noe høyere enn 25 år være rimelig.

Foreløpig konklusjon

Fiskeri- og kystdepartementet skal vurdere om og på hvilken måte det kan etableres en form for rekrutteringskvote som kan kombineres med strukturering og behov for økt driftsgrunnlag for de enkelte fartøyene.

Departementet har signalisert at det skal legges til rette for en form for rekrutteringskvoter, for eksempel ved at kommuner/fylker gis adgang til å kjøpe ledige fartøy som videreføres til fisker(e). Dette vil også gi mulighet for en sterkere lokal binding av deltakeradgangen, jf. forslag som er lansert om regionaliserte kvoter. Fiskeri- og kystdepartementet vil komme nærmere tilbake til spørsmålet om det er mulig å finne hensiktsmessige måter å tilordne offentlige ordninger for rekrutteringsformål i stortingsmeldingen om marin næringsutvikling som legges frem våren 2005.

Opplæringsfartøy

I Næringskomiteens innstilling til Statsbudsjettet 2004, jf. Budsj.-Innst. S. nr. 8 (2003-2004) viser komiteens flertall til at det i Nord-Norge i lengre tid har vært arbeidet med å få etablert et eget moderne opplæringsfartøy for unge som vil inn i fiskeryrket, og ber Regjeringen om å vurdere dette prosjektet som et tiltak for å bedre rekrutteringen til fiske- og fangstyrkene.

Fiskeri- og kystdepartementet er enig i at det er positivt at ungdom blir kjent med forholdene om bord på fiskefartøy og lærer næringen å kjenne. Departementet mener imidlertid at det er grunn til å nyansere noe når det gjelder premissene for anmodningen. Det er undervisningsmyndighetene som har ansvaret for opplæring innenfor så vel fiskerinæringen som opplæring på andre samfunnsområder. Fiskerimyndighetene har på sin side tilrettelagt for slik opplæring gjennom en ordning med undervisningskvoter. Denne ordningen administreres av Fiskeridirektoratet, og omfatter bl.a. undervisningskvoter for fiske og fangst for kurs i Grunnkurs naturbruk og VK Fiske og fangst. Formålet er å bidra til at videregående skoler skal kunne gjennomføre en tilfredsstillende undervisning i praktiske fiskerifag.

På bakgrunn av dette har Fiskeridirektoratet etter søknader tildelt undervisningskvoter til videregående skoler som har opplæring i fagområdet fiske og fangst. I tillegg har Prosjekt båten, havet og folket på Valderøy som et unntak også fått tildelt undervisningskvote. På landsbasis behandles det mellom 15 og 20 søknader om undervisningskvote hvert år, og det søkes fra de fleste kystfylker i landet. Noen av skolene gjennomfører fiske med egne skolefartøy, mens andre inngår avtaler med rederier om utplassering av elever på kommersielle fiskefartøy.

Kvotene tildeles per skoleår. For 2003 - 2004 ble det til sammen gitt kvoter på 160 tonn bunnfisk nord for 62°N, 1 650 tonn norsk vårgytende sild, 1 100 tonn makrell og 1 100 tonn nordsjøsild. For 2004 - 2005 vil det bli tildelt 160 tonn bunnfisk nord for 62°N, 1 000 tonn norsk vårgytende sild, 1 000 tonn makrell og 1 000 tonn nordsjøsild. Kvotene som tilstås, tildeles med hjemmel i lov om saltvannsfiske § 2 fjerde ledd. Saltvannsfiskeloven § 2 siste ledd er i utgangspunktet en skjønnsregel, men av likhetshensyn er det utarbeidet og vedtatt en mal for tildelingen. Malen inneholder totalkvoter for de forskjellige fiskeslag som fastsettes hvert år, samt en fordelingsnøkkel som angir en kvoteenhet for beregning av den enkelte skoles undervisningskvote.

Det er på det rene at skolekvoter/undervisningskvoter tas fra det totale ressursgrunnlaget. Samtidig er det gitt adgangsbegrensninger til fisket med utgangspunkt i at det skal være mulig for fiskere å utøve yrket på hensiktsmessig måte og med en realistisk inntekt. Det må derfor foretas en avveining når det tas stilling til hvor store skolekvoter/undervisningskvoter som skal settes av hvert år. Spørsmålet om hvor store kvoter som skulle avsettes til undervisningsformål ble tatt opp i Reguleringsrådet i forbindelse med behandling av reguleringene for 2004. Det ble der gitt signaler om at det var en stor økning i etterspørsel etter undervisningskvotene. Det ble stilt spørsmål ved om ikke undervisningskvotene var i ferd med å bli etterspurt som følge av sin økonomiske verdi, og ikke utelukkende som følge av et reelt opplæringsbehov. Det ble konkludert med at det trolig burde strammes noe inn i forhold til tidligere praksis.

I tillegg til dette administrerer departementet også en ungdomsfiskeordning der ungdom mellom 12 og 25 år har adgang til å delta i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62°N og å fiske rognkjeks i Nordland, Troms og Finnmark.

Departementet har således etablert systemer for å fange opp søknader om skolekvote/undervisningskvote. Utgangspunktet er at kvoter tildeles skolene, og departementet anser fortsatt at dette er den beste ordningen. Dette er imidlertid ikke til hinder for at en eller flere skoler bestemmer seg for å nytte et fartøy som det som er omtalt i prosjektet Næringskomiteen viser til.

Fiskeri- og kystdepartementet vil derfor ikke kunne anbefale at norske opplæringsfartøy som foreslått i realiteten skal (del)finansieres av kvoter som tilstås fra departementet direkte til fartøyet.