5 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftsopplegget for 2007

5.1 Innledning

Regjeringen ønsker å motvirke store forskjeller i inntekt og forbruksmuligheter. De med høye inntekter og store formuer bør bidra mer til fellesskapet gjennom skattesystemet.

Skatt er ett av flere virkemidler for å utjevne inntektsforskjeller og bedre situasjonen for dem med lave inntekter. Bruken av skattesystemet i fordelingspolitikken må ses i sammenheng med innsatsen på andre områder. Direkte støtteordninger er ofte mer målrettede enn skattesystemet for å tilgodese bestemte vanskeligstilte grupper (lavinntektsgrupper, uføre, enslige forsørgere mv.) eller husholdninger som befinner seg i bestemte livsfaser (småbarnsfamilier, studenter, pensjonister mv.). Omfordeling gjennom skattesystemet vil også isolert sett ha kostnader i form av mindre effektiv ressursbruk.

En effektiv omfordeling av inntekt via skattesystemet forutsetter at alle inntekter skattlegges. Dersom skattepliktig inntekt ikke samsvarer med faktisk inntekt, svekkes den reelle omfordelingen av inntekt mellom personer på ulike inntektsnivåer, og prinsippet om at like inntekter bør skattlegges likt, undergraves. Svakt begrunnede fradragsordninger, særregler og mangelfulle skattegrunnlag vil i de fleste tilfeller begunstige grupper med høye inntekter. Erfaringer fra skattereformen i 1992 viser at utvidelsene av skattegrunnlagene styrket progressiviteten i skattesystemet, på tross av at skattesatsene samtidig ble redusert.

Den progressive skattleggingen av lønnsinntekter gjennom toppskatt og bunnfradrag bidrar til inntektsomfordelingen. I kapitalbeskatningen av personer er det lagt vekt på at alle kapitalinntekter skal være skattepliktige uten generelle fradrag. Kapitalbeskatningen har likevel et progressivt element i formuesskatten, som både har bunnfradrag og en progressiv satsstruktur. Formuesskatten virker også inntektsomfordelende i den forstand at det er sterk samvariasjon mellom formue, herunder boligformue, og inntekt. Formuesskattens fordelingsegenskaper svekkes imidlertid av at formuesobjekter verdsettes skjevt. Regjeringen ønsker å styrke formuesskatten som fordelingspolitisk virkemiddel. Regjeringen viderefører derfor arbeidet med å forbedre formuesskatten ved å utvide grunnlagene og øke bunnfradraget.

Fordelingspolitikk via avgiftssystemet vil normalt være mindre treffsikkert enn omfordeling via direkte skatter. Det skyldes bl.a. at også andre enn målgruppen vil nyte godt av en avgiftsreduksjon.

I avsnitt 5.2 presenteres statistikk over inntekts- og formuesfordelingen samt progressiviteten i dagens skattesystem. I avsnitt 5.3 presenteres fordelingsvirkninger av Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2007. I avsnitt 5.4 gjøres det rede for hvordan forslaget til skatte- og avgiftsendringer for 2007 slår ut i levekår og forbruksmuligheter.

5.2 Inntekts- og formuesfordelingen og skattesystemets progressivitet

Fordelingen og sammensetningen av inntekt og formue i befolkningen har betydning for hvordan endringer i skattesystemet påvirker fordelingen. Dette er illustrert i figurene 5.1 og 5.2. Figur 5.3 gir et bilde på progressiviteten i skattesystemet, dvs. hvordan skattebyrden er fordelt mellom personer på ulike inntektsnivå.

Figur 5.1 viser hvordan ulike inntektsarter i gjennomsnitt fordeler seg etter bruttoinntekt. Tallene er basert på selvangivelsesstatistikken for 2004. Sammensetningen av inntekt er vesentlig annerledes for personer med over 1 mill. kroner i bruttoinntekt enn for personer med lavere inntekter. Figuren viser at den samlede bruttoinntekten for de som tjener over 1 mill. kroner, domineres av nærings- og kapitalinntekter og særlig aksjeinntekter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (selvangivelsesstatistikken 2004) og Finansdepartementet.

Figur 5.2 viser hvordan ligningsverdien av ulike formueskomponenterfordeler seg etter bruttoinntekt. Figuren viser at det er sterk samvariasjon mellom formue og bruttoinntekt. Inntrykket forsterkes av at ligningsverdiene av enkelte formuesobjekter er vesentlig lavere enn reelle verdier. Særlig er ligningsverdier av egen bolig fastsatt langt lavere enn markedsverdi, og avviket mellom ligningsverdi og markedsverdi er i gjennomsnitt størst for boliger med høye markedsverdier. Innstramminger i formuesskatten gjennom mer lik verdsetting vil dermed bidra til økt omfordeling mellom dem med høy inntekt og dem med lav inntekt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (selvangivelsesstatistikken 2004) og Finansdepartementet.

Figur 5.3 viser skatt med lønnsjusterte 2006-regler i prosent av bruttoinntekt. Skatten er fordelt etter bruttoinntektsintervaller. Figuren viser at skattesystemet er progressivt, dvs. at gjennomsnittsskatten øker med inntekten. Progressiviteten er sterkere for lavinntektsgrupper enn for høyinntektsgrupper.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

5.3 Fordelingsvirkninger av skatteopplegget for 2007

Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2007 vil styrke inntektsomfordelingen. Innstramminger i toppskatten og formuesskatten medfører at de med høy inntekt og formue bidrar mer til fellesskapet. Videre vil økte satser i minstefradragene gi lettelser til personer med lavere inntekter og dermed bidra ytterligere til en bedre fordeling. Skattelettelser er imidlertid lite egnet til å bedre situasjonen til personer med svært lave inntekter, ettersom disse allerede betaler lite eller ingen skatt. Regjeringen ønsker å øke de samlede skatte- og avgiftsinntektene, bl.a. for å gi rom for målrettede satsinger på budsjettets utgiftsside.

Tabell 5.1 viser gjennomsnittlig endring i skatt som følge av Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2007, fordelt etter bruttoinntekt. Beregningene viser at fordelingsprofilen er styrket med forslaget til skatteopplegg for 2007 sammenliknet med lønnsjusterte 2006-regler. Samlet sett øker skatten for dem med bruttoinntekt over 400 000 kroner, mens de med bruttoinntekt under 400 000 kroner får uendret eller redusert skatt.

Skattelettelsene til personer med lavere inntekter skyldes i hovedsak økte satser i minstefradragene for lønns- og pensjonsinntekt. Samlet netto skattelettelse for dem med inntekter mellom 150 000 og 200 000 kroner anslås til om lag 1000 kroner i gjennomsnitt. Økningen i den nedre grensen for å betale trygdeavgift vil gi lettelser til dem med de aller laveste inntektene.

De med høye inntekter får skatteskjerpelser. Dette skyldes både reduserte innslagspunkt i toppskatten og innstramminger i formuesskatten. Personer med bruttoinntekt over 1 mill. kroner får i gjennomsnitt om lag 6800 kroner i skatteøkning. Av dette kommer om lag 3200 kroner fra økt formuesskatt. Særlig vil økte ligningsverdier av aksjer øke skatten for personer med høy bruttoinntekt. Økningen i formuesskatten har i gjennomsnitt forholdsvis liten virkning for dem med inntekter under 600 000 kroner.

Beregningene knyttet til de samlede skatteendringene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE. Modellen er basert på et utvalg skattytere fra inntekts- og formuesundersøkelsen fra 2004, framført til 2007. Dette innebærer at beregningene er usikre, jf. boks 5.1 for en nærmere beskrivelse av LOTTE-modellen.

Tabell 5.2 viser den isolerte endringen i skatt på lønnsinntekt på ulike lønnsnivåer som følge av Regjeringens forslag til endret satsstruktur i lønnsbeskatningen. Det er forutsatt at lønnstakeren skattlegges i klasse 1 og ikke har andre inntekter enn lønn og ikke fradrag utover standardfradrag. Økt nedre grense for å betale trygdeavgift gir en skattelettelse på inntil om lag 2300 kroner på de laveste lønnsinntektene. Nominell videreføring av lønnsfradraget gir isolert sett en skatteskjerpelse på inntil om lag 400 kroner for dem som får lønnsfradrag i stedet for minstefradrag. Økt sats i minstefradraget gir isolert sett lettelser på inntil nesten 1000 kroner for dem som får minstefradrag etter sats. Reduserte innslagspunkt i toppskatten gir en skatteskjerpelse på inntil om lag 1 100 kroner for personer med lønnsinntekter i intervallet 400 000-650 000 kroner, og på inntil 5100 kroner for dem med lønnsinntekter over 650 000 kroner.

Boks 5.2 Fordelingsvirkninger - endringer i forbruksmuligheter og velferd

I beregningsmetoden som er brukt i avsnitt 5.3, benyttes skattepliktig bruttoinntekt som inntektsbegrep og grunnlag for inndeling i inntektsgrupper. Det gir ikke nødvendigvis et fullstendig uttrykk for hvordan skatteendringene slår ut i endrede forbruksmuligheter og velferd. Personer som bor sammen, kan dele på faste kostnader, for eksempel til bolig, bil og strøm, mens personer uten egen inntekt kan ha forbruksmuligheter ved å tilhøre en husholdning hvor andre har inntekter. I avsnitt 5.4 presenteres beregninger som tar hensyn til dette.

For å ta hensyn til stordriftsfordeler og forsørgeransvar tilordnes hvert medlem av husholdningen en såkalt ekvivalentinntekt. Ekvivalentinntekten skal i prinsippet uttrykke inntekten et husholdningsmedlem måtte hatt som enslig for å ha samme forbruksmuligheter som et medlem av en større husholdning. I fordelingsberegningene rangeres så alle personer etter sin ekvivalentinntekt.

For å beregne ekvivalentinntekten benyttes ulike ekvivalensskalaer.Felles for de fleste ekvivalensskalaer er at ekvivalentinntekten uttrykkes ved EI = HI/P^θ, der HI er husholdningens samlede inntekt og P er antall personer opphøyd i en faktor θ som ligger mellom 0 og 1. Høy θ angir små stordriftsfordeler (θ = 1 gir ingen stordriftsfordeler). I beregningene i dette kapitlet benyttes den såkalte kvadratrotskalaen. Kvadratrotskalaen har vært mye brukt, blant annet i en rekke offentlige utredninger. Hver person i husholdningen tilordnes en forbruksvekt tilsvarende kvadratroten av antall personer i husholdningen, dvs. at θ =0,5. Det innebærer for eksempel at en husholdning på fire personer bare trenger dobbel så høy inntekt som en énpersonshusholdning for å ha like forbruksmuligheter.

Eksemplene nedenfor viser beregnet ekvivalentinntekt for hhv. en husholdning på fire og en husholdning på to.

Eksempel 1: Par med to barn			Eksempel 2: Par uten barn
	Inntekt (kroner)		Inntekt (kroner)
Voksen med inntekt	450 000		Voksen med inntekt	450 000
Voksen med inntekt	350 000		Voksen med inntekt	350 000
Barn	0
Barn	0
Sum	800 000		Sum	800 000
Ekvivalentinntekt pr. person (800 000/√4)	400 000		Ekvivalentinntekt pr. person (800 000/√2)	565 685

Figur 5.4 viser det samlede nivåetpå skatter og avgifter pr. person med dagens regler, målt i pst. av ekvivalentinntekten og fordelt på ulike inntektsgrupper. Befolkningen er rangert etter stigende ekvivalentinntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Husholdningsmedlemmene i eksempel 1 ovenfor vil f.eks. havne i inntektsgruppe 7, og husholdningsmedlemmene i eksempel 2 vil havne i inntektsgruppe 9. Figuren viser at personer med lave forbruksmuligheter (lav ekvivalentinntekt) også har lavere skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye forbruksmuligheter. Mens figur 5.3 illustrerer progressiviten i skattesystemet som skatt i prosent av skattbar bruttoinntekt, illustrerer figur 5.4 skatt og avgift i forhold til ekvivalentinntekten, som altså i større grad er ment å gi et bilde av en persons forbruksmuligheter.

Som det framgår av figuren, bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten. Dette skyldes delvis at bruttoinntekt benyttes som inntektsbegrep i beregningene. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt, og har dermed en mindre andel disponibelt til forbruk. Det er inntekten etter skatt (og sparing) som kan forbrukes, og dermed belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen fordelt seg forholdsvis likt i de ulike inntektsgruppene.

Beregningene er statiske og fanger dermed ikke opp utviklingen over tid. Studier viser at livsinntekten er mye jevnere fordelt enn årsinntekten, og at antall personer med særlig lav inntekt et enkelt år er langt høyere enn antall personer med særlig lav inntekt over flere år.

5.4 Betydningen av skatte- og avgiftsopplegget for husholdningenes velferd

Tabell 5.1 viser den faktiske gjennomsnittlige skatteendringen for alle personer over 17 år i ulike inntektsintervaller. I dette avsnittet presenteres beregninger som også tar hensyn til størrelsen på husholdningen og den samlede husholdningsinntekten. Videre tas det hensyn til at avgiftsendringer også påvirker konsummulighetene.

Husholdninger med flere personer trenger som regel lavere inntekt pr. person for å ha samme konsummuligheter som en énpersonhusholdning. Dette har sammenheng med at det er stordriftsfordeler knyttet til en rekke utgifter i husholdninger, for eksempel lys og oppvarming, hvite- og brunevarer, kommunale avgifter m.m. Samtidig vil konsummulighetene pr. person bli lavere når en eller flere av medlemmene i husholdningen er uten inntekt. I de følgende beregningene tas det hensyn til dette ved å korrigere for antallet personer i husholdningene. Beregningene tar også hensyn til stordriftsfordeler i husholdninger med flere personer ved å beregne en persons ekvivalentinntekt, jf. boks 5.2. Dette inntektsbegrepet er ment å gi uttrykk for en persons forbruksmuligheter. En person kan eksempelvis ha lav ekvivalentinntekt fordi hennes egen bruttoinntekt er lav, eller fordi hun har forsørgeransvar for andre medlemmer av husholdningen som ikke har inntekt.

Figur 5.5 viser endring i skatt og avgift pr. person i prosent av ekvivalentinntekten, fordelt på inntektsgrupper. I figuren er befolkningen rangert etter stigende ekvivalentinntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Inntektsgruppe 1 representerer de 10 pst. med lavest forbruksmuligheter, mens inntektsgruppe 10 representerer de 10 pst. med høyest forbruksmuligheter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figuren viser at forslaget innebærer netto skatte- og avgiftslettelser for inntektsgruppene 1-3, mens inntektsgruppene 4-10 vil få en netto skjerpelse. Inntektsgruppe 2 får den største lettelsen, mens inntektsgruppe 10 får den største skjerpelsen.

De fleste skatte- og avgiftsforslagene som direkte berører husholdningene er innarbeidet i beregningene. Avgiftsforslagene omfatter økt merverdiavgift på matvarer fra 13 til 14 pst. og omleggingen i avgiften på alkoholfrie drikkevarer. Samlet sett gir disse endringene små utslag på forbruksutgiftene i alle inntektsgrupper. Det er betydelig usikkerhet knyttet til å beregne fordelingsvirkninger av avgiftsendringer. En slik analyse krever at det tas hensyn til virkningen av avgiftene på priser på ulike forbruksvarer, hvordan forbruket er sammensatt for husholdninger på ulike inntektsnivåer og eventuelle endringer i forbruksmønsteret som følge av prisendringer. For eksempel er det beregningsteknisk lagt til grunn at to tredeler av momsøkningen veltes over i økte matvarepriser, jf. omtale i avsnitt 3.2.2.