2 Statens lånebehov og behovet for lånefullmakter

2.1 Statens lånebehov

Det oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet blir finansiert ved overføring frå Statens petroleumsfond. Avdrag på statens gjeld og netto utlån til statsbankane mv. blir dekka ved nye låneopptak og ved trekk på statens kontantbehaldning (statens konti i Noregs Bank), jf. mellom anna drøftinga i St.meld. nr. 2 (1996–1997) Revidert nasjonalbudsjett 1997.

Det er fleire grunnar til at staten låner i den innanlandske marknaden samstundes som staten sparar i Petroleumsfondet. Det kan mellom anna peikast på:

• Omsynet til statens kontantbehaldning. Kontantbehaldninga svingar kraftig. Den kortsiktige opplåninga i marknaden sikrar at staten har tilstrekkelege midlar til å møte sine betalingsskyldnader til ei kvar tid.

• Omsynet til balansen i pengemarknaden. Statens opplåning verkar inn på den samla penge- og likviditetspolitikken. Når staten betaler avdrag på gjelda si eller aukar netto utlån til statsbankane, blir pengemarknaden tilført likviditet. Over tid bør ein ha som siktemål at statens transaksjonar skal verke nøytralt på likviditeten i pengemarknaden. I dag blir dette ivaretatt ved at avdrag på statens lån og netto utlån til statsbankane mv. blir finansiert ved opptak av nye lån. Likviditetstilførselen frå statens side blir på denne måten nøytralisert.

  Statsopplåninga blir tilpassa Noregs Bank sine operasjonar for å styre likviditeten i banksystemet. Sentralbankens vurdering er at vedvarande høg overskotslikviditet i pengemarknaden er uheldig både av omsyn til ein godt fungerande interbankmarknad og av omsyn til rentedanninga og effektiviteten til pengepolitikken. Tilpassing til Noregs Banks likviditetsstyring kan i periodar innebere at staten låner meir enn det som føljer direkte av eit likviditetsnøytralt opplegg.

• Eigenverdi av statslån. Det at staten har uteståande lån i marknaden har ein samfunnsøkonomisk eigenverdi. Statspapir blir rekna som risikofrie verdipapir å investere i, og tener som ein referanse i prisinga av andre finansielle instrument (f.eks. finansielle derivat og private obligasjonar). Eksistensen av statsobligasjonar medverkar dermed til ein effektiv kapitalmarknad i Noreg.

Forslaget til statsbudsjett for 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2003–2004), syner at staten har eit brutto finansieringsbehov på 57,7 mrd. kroner i 2004, jf. tabell 2.1. Av dette utgjer netto utlån til statsbankane, kjøp/sal av aksjar og utlån til andre mv. om lag 14,7 mrd. kroner, medan avdrag på langsiktig gjeld er berekna til 42,7 mrd. kroner. Ein legg opp til at statens finansieringsbehov i hovudsak blir dekka ved langsiktige låneopptak innanlands.

2.2 Behov for lånefullmakter og statens kontantbehaldning

2.2.1 Generelt om behovet for lånefullmakter

Når ein vurderer opplegget for finansieringa av staten, tar ein normalt utgangspunkt i at statens transaksjonar samla sett skal verke nøytralt på likviditeten i pengemarknaden, jf. avsnitt 2.1. Overskot på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond samla vil isolert sett redusere likviditeten i pengemarknaden. Likviditeten blir tilført marknaden igjen gjennom kjøp av valuta (og sal av kroner) til Petroleumsfondet. Nokre postar på statsbudsjettet påverkar ikkje likviditeten i pengemarknaden direkte. Dette gjelder renter og overføringar frå Noregs Bank, renter og avdrag på statens utanlandslån og overføring til Statens petroleumsforsikringsfond. Desse transaksjonane påverkar derfor ikkje opplåninga i eit likviditetsnøytralt opplegg. Nokre av lånetransaksjonane har heller ikkje likviditetseffekt i marknaden. For 2004 er summen av slike postar berekna til 210 mill. kroner. Eit likviditetsnøytralt opplegg tilseier dermed at staten i 2004 skal låne om lag 58 mrd. kroner. I inneverande år ville eit likviditetsnøytralt opplegg innebere ei opplåning på om lag 20 mrd. kroner.

Auken i finansieringsbehovet frå 2003 til 2004 er i hovudsak knytt til at eit større obligasjonslån forfell neste år. I tråd med tidlegare praksis legg ein opp til å jamne ut opptaka av langsiktige lån slik at store svingingar i finansieringsbehovet frå eit år til eit anna ikkje fullt ut skal påverke opplåningstakta. Samstundes blir opplåninga tilpassa Noregs Banks behov for å trekke inn overskotslikviditet frå pengemarknaden, jf. avsnitt 2.1. Dette har ført til at opplåninga i 2003 blir betydeleg større enn det eit likviditetsnøytralt opplegg tilseier. Meiropplåninga er i første rekke gjort ved opptak av kortsiktige lån.

Den store overskotslikviditeten i pengemarknaden har si årsak dels i at staten i 2002 lånte mindre enn det eit likviditetsnøytralt opplegg tilsa, og dels i at Noregs Bank i 2003 har kjøpt meir valuta til Petroleumsfondet enn det ein treng til å dekke avsetningane til fondet. Frå årsskiftet og fram til 20. mai kjøpte banken regelmessig valuta basert på prognosen for avsetning til fondet i statsbudsjettet for 2003. I Revidert nasjonalbudsjett 2003 blei prognosen for i 2003 redusert med litt over 30 mrd. kroner. Då denne nedjusteringa blei kjend, stoppa Noregs Bank å kjøpe valuta. Større kjøp av valuta enn det som blir motsvara av overføringane til Petroleumsfondet, tilfører kroner til pengemarknaden og aukar dermed likviditeten.

Ovannemnte omsyn og erfaringa frå tidlegare år tilseier at det er behov for rommelege lånefullmakter, slik at ein kan tilpasse statens låneprogram til skiftande forhold gjennom året. På denne bakgrunnen ber ein om fullmakt til å ta opp langsiktige innanlandske lån som er større enn finansieringsbehovet i 2004.

Tabell 2.2 gir ei samla oversikt over lånefullmaktene i 2002 og 2003, saman med forslag til fullmakter for 2004. I tillegg ber departementet om at fullmakta til å inngå rente- og valutabytteavtalar og tilsvarande derivatavtalar blir vidareførd.

Kjelde: Noregs Bank

2.2.2 Statens kontantbehaldning

Staten må ha ein viss likviditetsreserve slik at ein alltid kan dekke daglege betalingar. Det er store daglege svingingar i inn- og utbetalingane på statlege konti, og det er vanskeleg å berekne på førehand omfanget av inn- og utbetalingane på enkeltdagar. Særleg gjeld dette innbetalingar av skattar. Statens opplåning medverkar til å sikre staten tilstrekkeleg kontantbehaldning, men svingingane kan berre delvis jamnast ut ved tilpassingar i statens låneprogram. Ein styrer derfor kontantbehaldninga slik at den normalt ikkje skal falle under 25 mrd. kroner. Meiropplåninga for å trekke inn overskotslikviditet i pengemarknaden har, saman med etableringa av eit primærhandlarsystem for statskassevekslar i august i år, jf. avsnitt 4.1, ført til at kontantbehaldninga i andre halvår i år vil ligge godt over dette minimumsnivået, jf. figur 2.1.