3 Statsgjelda og statens gjeldsforvaltning

3.1 Utvikling i og samansetning av statsgjelda

Statens bruttogjeld har i tiårsperioden fram til utgangen av 2002 vore om lag uendra, jf. figur 3.1. Nedbetalinga av utanlandsgjelda har blitt motsvara av ein auke i den innanlandske langsiktige gjelda. Ved utgangen av 2002 utgjorde den samla statsgjelda om lag 291 mrd. kroner. Målt i forhold til BNP har statens bruttogjeld falle frå 35 pst. i 1993 til 19 pst. ved utgangen av 2002.

Gjennom dei tre første kvartala av 2003 har bruttogjelda auka, dels som følgje av at ein etablerte primærhandlaravtalar for statskassevekslar, jf. avsnitt 4.1, og dels som følgje av at ein har brukt låneinstrumenta til staten til å trekke inn overskotslikviditet frå pengemarknaden, jf. kapittel 2. Denne meiropplåninga har sitt motstykke i auka kontantbehaldning. Ved utgangen av 3. kvartal i år var statens bruttogjeld nær 370 mrd. kroner, noko som tilsvarar i overkant av 23 pst. av BNP. Sesongmessige forhold trekker bruttogjelda opp i 3. kvartal, og nivået er venta å bli noko redusert fram mot utgangen av året.

Ved utgangen av 2002 utgjorde statens fordringar utanom kapitalinnskot i forretningsdrifta, ordinære fond, forskot og mellomrekneskap med rekneskapsførarar om lag 983 mrd. kroner. Petroleumsfondet inngår i dette talet. Målt på denne måten hadde statskassen netto fordringar på 692 mrd. kroner ved utgangen av 2002. Når ein reknar med alle fordrings- og gjeldspostane i statsrekneskapen, utgjorde netto fordringar om lag 813 mrd. kroner, jf. St.meld. nr. 3 (2002–2003) Statsrekneskapen medrekna folketrygda for 2002.

Kjelde: Finansdepartementet

Tabell 3.1 gir ei oversikt over utviklinga i statens gjeld saman med ei oversikt over utviklinga i statens kontantbehaldning og utlån til statsbankane. Lån som på opptakstidspunktet bind staten for ein periode på meir enn eitt år, blir rekna som langsiktige lån, medan lån med løpetid på inntil eitt år blir rekna som kortsiktige lån.

Når ein ser statens innanlands- og utanlandsgjeld samla, er om lag to tredelar av gjelda blitt tatt opp med langsiktig rentebinding. Resten er stort sett kortsiktige lån der renta følgjer utviklinga i pengemarknaden. For den marknadsomsette gjelda (statsobligasjonar og statskassevekslar) var den gjennomsnittlige rentebindinga ved utgangen av 2002 3,9 år, og ved utgangen av 3. kvartal i år 3,3 år.

Ved utgangen av 3. kvartal 2003 var gjennomsnittleg effektiv rente på statens samla lån i den innanlandske marknaden, medrekna Folketrygdfondets plasseringar i kontolån, om lag 5,4 pst. Gjennomsnittleg effektiv rente i andrehandsmarknaden for statspapir med like lang rentebinding som den marknadsomsette statsgjelda, låg på same tidspunkt på 3,5 pst. For statens innanlandske obligasjonslån var gjennomsnittsrenta om lag 6,1 pst. ved utgangen av 3. kvartal, medan tilsvarande rente i andrehandsmarknaden for statsobligasjonar låg på om lag 3,9 pst. Den lågare renta i andrehandsmarknaden reflekterer at ein del av låna blei tatt opp på tidspunkt med høgare rente enn dagens nivå. Frå årsskiftet og fram til utgangen av september har tre-, fem- og tiårs obligasjonsrenter falle med høvesvis 1,7, 1,3 og 1,1 prosentpoeng. I avsnitt 4.2.1 og 4.3.1 gjør ein nærare greie for resultata av auksjonane i statspapir det siste året.

3.2 Målsetting for statens gjeldsforvaltning

Målsettinga for statens gjeldsforvaltning er først og fremst å dekke statens lånebehov til så låge kostnader som mogleg. Når ein vurderer lånekostnadene, må ein samstundes ta omsyn til statens renteinntekter og den samla eksponeringa som følgjer av endringar i det alminnelege rentenivået.

Statens opplåning skal så langt det er mogleg verke til å oppretthalde og utvikle fungerande og effektive finansmarknader i Noreg, jf. omtale i avsnitt 2.1. Omsettinga i statspapir står for over 75 pst. av den samla omsettinga over Oslo Børs i obligasjonar og over 80 pst. av den samla omsettinga over Oslo Børs i alle typar rentepapir. Statens opplåning er såleis viktig for å halde oppe likviditeten i denne marknaden.

Statens opplåning påverkar banksystemets samla innskot og lån i Noregs Bank. Gjennomføringa av statsopplåninga blir tilpassa Noregs Bank sine operasjonar for å styre likviditeten i banksystemet og pengemarknaden.

3.3 Styring av risiko på statsgjelda

Når ein vurderer lånekostnadene, må ein samstundes ta omsyn til risikoen i samband med opplåninga. Nedanfor skildrar ein kort dei typane av risiko som staten er eksponert for.

3.3.1 Renterisiko

Renterisikoen er knytt til mogleg tap og gevinst som følgje av at marknadsrentene endrar seg, og avheng såleis av kor lang periode renta er bunden for. Dess lengre gjennomsnittleg rentebinding ein gjeldsportefølje har, dess mindre blir dei nominelle rentebetalingane påverka av endringar i marknadsrentene, alt anna likt.

Durasjon blir ofte nytta som eit kvantitativt mål på renterisiko, der ein i tillegg til rentebinding tar omsyn til mellom anna betalingar av renter og avdrag fram til forfall. Durasjon gir meir informasjon om korleis marknadsverdien av gjelda blir påverka ved endringar i marknadsrentene enn det rentebinding gjer. Omgrepet blir nærare forklart i boks 3.1.

Departementet meiner at dagens strategi der ein spreier opplåninga over rentekurva opp til og med 10–11 års løpetid, samstundes som opplåninga blir konsentrert om eit fåtal større, likvide referanselån, medverkar til ein likvid og velfungerande marknad og dermed til å halde lånekostnadene nede. Strategien medfører at den gjennomsnittlege durasjonen på marknadslåna ligg i området 2 -3 år.

Historiske tall viser at marknadsrentene normalt har stige med løpetida. Dersom rentekurva er stigande også framover, vil staten over tid kunne redusere rentekostnadene ved å redusere rentebindinga på statsgjelda. Dette talar isolert sett for å ha så kort rentebinding som praktisk mogleg av omsyn til rentekostnadene.

Andre omsyn kan likevel tilseie ei lengre rentebinding. Eit slikt omsyn er samanhengen mellom renteutgiftene og renteinntektene til staten. Dersom renteutgiftene utviklar seg i takt med renteinntektene, vil statens renterisiko vere liten. Berekningar indikerar at skal endringar i marknadsrentene verke om lag nøytralt på statsbudsjettets netto renteutgifter, må rentebindinga på statens gjeld reduserast slik at durasjonen kjem ned under to år. Ved hjelp av rentebyteavtalar kan den gjennomsnittleg rentebindinga reduserast utan å endre sjølve opplåningsstrategien, jf. avsnitt 3.4. Kor mykje den kan reduserast på denne måten, vil avhenge av kort stor og kor godt utvikla marknaden for rentebytteavtaler i norske kroner er.

Ved utgangen av tredje kvartal 2003 var gjennomsnittleg durasjon på statens innanlandske lån i marknaden om lag 3,0 år, jf. figur 3.2. Den gjennomsnittlege durasjonen vil naturleg variere ein del over tid, mellom anna som følgje av at gamle lån forfell og at nye lån blir bygde opp. Endringar i opplåninga for å motverka slike naturlege svingingar kan gi vesentlege meirkostnader.

Kjelde: Noregs Bank

3.3.2 Refinansieringsrisiko

Refinansieringsrisiko er risikoen for at ein ikkje lenger får tatt opp nye lån når dei gamle forfell, eller at ein då må ta opp nye lån til vesentlig dårlegare relative vilkår. Denne risikoen reknar ein som svært liten for den norske staten.

3.3.3 Valutarisiko

Valutakursrisiko er risikoen for at kostnadene ved gjeld som er tatt opp i utanlandsk valuta stig som følgje av endringar i valutakursane. Statens utanlandsgjeld er imidlertid nær tilbakebetalt, jf. kapittel 5.

3.3.4 Kredittrisiko

I statens gjeldsforvaltning er kredittrisiko berre knytt til rente- og valutabytteavtalar. Når ein avtale blir inngått, har den normalt ein marknadsverdi på null. Etter dette tidspunktet kan rente- eller valutakursendringar føre til at avtalen får ein positiv verdi for ein av avtalepartane og negativ verdi for den andre. Den avtaleparten som har eit tilgodehavande (positiv marknadsverdi) på den andre, er i prinsippet eksponert for kredittrisiko som følgje av faren for at motparten mislegheld avtalen. Denne kredittrisikoen vil vere avgrensa til den marknadsverdien avtalen vil ha på ulike tidspunkt. I vurderinga av kredittrisikoen må ein ta omsyn til volatiliteten i rente- og valutakursane, restløpetida til avtalane og motpartens betalingsevne. Det er ikkje knytt kredittrisiko til sjølve hovudstolen i avtalen.

Hittil har staten berre gjort rente- og valutabytteavtalar i utanlandsk valuta, og berre med motpartar som har hatt høg kredittvurdering («AA» eller betre hos dei største kredittvurderingsselskapa) på avtaletidspunktet. Ein har såleis berre i avgrensa omfang blitt eksponert for kredittrisiko gjennom desse avtalane.

3.3.5 Operasjonell risiko

Operasjonell risiko er risikoen for feil i samband med den praktiske gjennomføringa av ein betaling, transaksjon eller handel, eller i samband med andre konkrete operasjonar i forvaltninga av statsgjelda. Denne risikoen blir avgrensa mellom anna gjennom gode rutinar og klar ansvarsfordeling.

3.4 Instrumentbruken og eventuelle nye instrument

Saman med Noregs Bank vurderer Finansdepartementet løpande instrumentbruken i forvaltninga av statsgjelda. Ei eventuell endring i fordelinga mellom ulike instrument eller ein introduksjon av nye instrument blir vurdert i forhold til lånekostnader, risiko og gjennomføringa av den likviditetspolitiske styringa. Dessutan tar ein omsyn til behovet for referanselån i den norske marknaden.

I opplåningsstrategien legg ein vekt på å konsentrere opplåninga om eit fåtal lån spreidd over fleire løpetidssegment heilt opp til 10–11 år. Ved å bygge låna opp til relativt store volum, søker staten å verke til ein likvid og velfungerande marknad. Ein viss spreiing av opplåninga gir truleg gunstige lånevilkår for staten samla sett. Staten låner normalt relativt billig i den innanlandske marknaden for langsiktige lån i forhold til andre låntakarar. Det skuldast i hovudsak at statspapir i eigen valuta blir rekna for å vere utan kredittrisiko, og at statspapirmarknaden er den mest likvide obligasjonsmarknaden i norske kroner.

I lånefullmaktsproposisjonen for 2003 (St.prp. nr. 1 Tillegg 14 (2002–2003)) varsla departementet at ein vurderte å ta i bruke rentebytteavtaler i forvaltninga av den innanlandske statsgjelda. Ein rentebytteavtale er ein avtale mellom to partar om bytte av renteeksponering. Slike avtalar gjer det i prinsippet mogleg å frikople val av rentebinding frå val av låneinstrument. Bruk av rentebytteavtalar kan dermed gi staten fleksibilitet til å redusere den gjennomsnittlege rentebindinga utan at opplåningsstrategien blir endra. Departementet meiner at høve til å inngå slike avtalar er ønskeleg ut frå omsyn til lånekostnader og renterisiko, jf. avsnitt 3.3.

Som omtalt i omprioriteringsproposisjonen for 2003, St.prp. nr. 65 (2002–2003), har departementet opna for at Folketrygdfondet kan inngå rentebytteavtalar eller tilsvarande derivatavtalar med statskassen for å justere rentebindinga på fondets portefølje av kontolån til staten. Folketrygdfondet har så langt berre nytta denne opninga til å gjere terminforretningar med staten. Desse terminforretningane blir gjort opp gjennom ein kontanttransaksjon ved forfall og er såleis å likne med rentebytteavtalar. Forretningane blir rekna inn under Finansdepartementets generelle fullmakt til å inngå rente- og valutabytteavtalar og tilsvarande avtalar.

Departementet legg no opp til å ta i bruk rentebytteavtalar også i forvaltninga av den innanlandske marknadsgjelda. I rente- og valutavtalane staten gjorde i forvaltninga av utanlandsgjelda, har staten berre hatt motpartar med høg kredittvurdering, jf. omtale i avsnitt 3.3.4. Når staten skal gjere rentebytteavtalar i norske kroner, kan det bli aktuelt å akseptere dårlegare kredittvurdering enn «AA». Viktige aktørar i kronemarknaden, som nokre av dei største norske bankane, tilfredsstiller ikkje kravet om «AA»-vurdering frå kredittvurderingsselskapa. Finansdepartementet er likevel innstilt på å inngå avtalar med slike bankar, men for å minske statens kredittrisiko i rente- og valutabytteavtalar tar ein sikte på å krevje tilleggstrygd for å halde eksponeringa på eit lågt nivå. Avtalar om slik tilleggstrygd er etter kvart blitt vanleg internasjonalt, og departementet vil vurdere å etablere slike avtalar med alle motpartar.

Ein har også vurdert andre forhold knytt til rentebytteavtalar innanlands, til dømes om denne marknaden er tilstrekkeleg stor til at staten kan inngå avtalar utan å påverke prisane i marknaden. Ein har konkludert med at marknaden er stor nok til at staten kan inngå avtalar av avgrensa storleik utan å påverke marknaden for mykje. Om staten vel å inngå rentebytteavtalar, vil det i seg sjølve hjelpe denne marknaden til å vekse, noko som kan vere formålstenleg.

Departementet tar sikte på å kunne inngå ­rentebytteavtalar i den innanlandske marknaden i løpet av 2004.