3 Statsgjelda og staten si gjeldsforvaltning

3.1 Målsetting for staten si gjeldsforvaltning

Målsettinga for staten si gjeldsforvaltning er først og fremst å dekke staten sitt lånebehov til så låge kostnader som mogleg. Når ein vurderer lånekostnadene, må ein samstundes ta omsyn til staten sine renteinntekter og den samla nettoeksponeringa for endringar i det alminnelege rentenivået.

Statsopplåninga skal så langt det er mogleg verke til å oppretthalde og utvikle fungerande og effektive finansmarknader i Noreg, jf. omtale i avsnitt 2.1. Staten si opplåning er viktig for å halde oppe likviditeten i denne marknaden.

Statlege låneopptak påverkar banksystemets samla innskot og lån i Noregs Bank. Gjennomføringa av statsopplåninga blir derfor tilpassa Noregs Bank sine operasjonar for å styre likviditeten i pengemarknaden.

3.2 Utviklinga i og samansetninga av statsgjelda

Staten si bruttogjeld var i tiårsperioden fram til utgangen av 2002 om lag uendra, jf. figur 3.1. Gjennom 2003 auka bruttogjelda, dels som følgje av at ein brukte dei statlege låneinstrumenta til å trekke inn overskotslikviditet frå pengemarknaden, og dels som følgje av at ein etablerte primærhandlaravtalar for statskassevekslar. Denne meiropplåninga fekk sitt motstykke i auka kontantbehaldning, jf. avsnitt 2.2.2. Ved utgangen av 3. kvartal i år var staten si bruttogjeld 365 mrd. kroner. Forfall av eit stort obligasjonslån 30. november vil redusere uteståande gjeld med omkring 30 mrd. kroner. I tillegg vil sesongmessige svingingar i kortsiktig gjeld normalt redusere uteståande gjeld frå 3. til 4. kvartal.

Til samanlikning utgjorde staten sine fordringar utanom kapitalinnskot i forretningsdrifta, ordinære fond, forskot og mellomrekneskap med rekneskapsførarar om lag 1 297 mrd. kroner ved utgangen av 2003. Petroleumsfondet inngår i dette talet. Målt på denne måten hadde statskassen netto fordringar på 957 mrd. kroner ved utgangen av 2003. Når ein reknar med alle fordrings- og gjeldspostane i statsrekneskapen, utgjorde netto fordringar om lag 1 056 mrd. kroner, jf. St.meld. nr. 3 (2003-2004) Statsrekneskapen medrekna folketrygda for 2003.

Kjelde: Kjelde: Finansdepartementet.

Tabell 3.1 gir ei oversikt over utviklinga i staten si gjeld saman med ei oversikt over utviklinga i staten si kontantbehaldning og utlån til statsbankane. Lån som på opptakstidspunktet bind staten for ein periode på meir enn eitt år, blir rekna som langsiktige lån, medan lån med løpetid på inntil eitt år blir rekna som kortsiktige lån.

Det siste av staten sine lån i utanlandsk valuta med tilhørande rentebytteavtalar forfall i mai 2004.

Når ein ser staten si gjeld samla, er om lag to tredelar av gjelda blitt tatt opp med langsiktig rentebinding. Resten er stort sett kortsiktige lån der renta følgjer utviklinga i pengemarknaden. For den marknadsomsette gjelda (statsobligasjonar og statskassevekslar) var den gjennomsnittlige rentebindinga 3 år og 4 månader ved utgangen av 2003, og ved utgangen av 3. kvartal i år 3 år og 6 månader.

Ved utgangen av 3. kvartal 2004 var gjennomsnittleg effektiv rente på staten si samla marknadsomsette gjeld 4,8 pst. Gjennomsnittleg effektiv rente i andrehandsmarknaden for statspapir med like lang rentebinding som den marknadsomsette statsgjelda, låg på same tidspunkt på 2,8 pst. For staten sine obligasjonslån var gjennomsnittsrenta om lag 5,8 pst. ved utgangen av 3. kvartal, medan tilsvarande rente i andrehandsmarknaden for statsobligasjonar låg på om lag 3,2 pst. Den lågare renta i andrehandsmarknaden reflekterer at ein del av låna blei tatt opp på tidspunkt med høgare rente enn dagens nivå. I avsnitt 5.1 og 6.1 gjer ein nærare greie for resultata av auksjonane i statspapir det siste året.

3.3 Styring av risiko på statsgjelda

Når ein vurderer lånekostnadene, må ein samstundes ta omsyn til ulike risiki i samband med staten si opplåning. Nedanfor skildrar ein kort dei ulike typane risiko som staten er eksponert for.

3.3.1 Renterisiko

Renterisikoen er knytta til mogleg tap og gevinst som følgje av at marknadsrentene endrar seg, og avheng såleis av kor lang periode renta på eit renteberande papir eller portefølje er bunden for. Dess lengre gjennomsnittleg rentebinding ein gjeldsportefølje har, dess meir sikker blir storleiken til dei nominelle rentebetalingane framover. På den andre sida fører lang rentebinding til at risikoen aukar for at renta på gjeldsporteføljen blir høgare enn renta i marknaden når marknadsrenta fell. For ein aktør som staten med renteberande aktiva, er det relevant å sjå rentebindinga på aktiva- og passivasida i samanheng. Koordinering mellom aktiva- og passivasida vil gi større stabilitet i utviklinga i netto renteutgifter.

Durasjon blir ofte nytta som eit kvantitativt mål på renterisiko, der ein i tillegg til rentebinding tar omsyn til mellom anna betalingar av renter og avdrag fram til forfall. Durasjon gir meir informasjon om korleis marknadsverdien av gjelda blir påverka ved endringar i marknadsrentene enn det rentebinding gjer. Omgrepet blir nærare forklart i boks 3.1. For staten som budsjetterer og fører rekneskap etter kontantprinsippet og normalt ikkje fokuserer på endringar i marknadsverdiar, kan det være like hensiktsmessig å bruke det enklare omgrepet rentebinding som mål på renteeksponeringa.

Kjelde: Kjelde: Noregs Bank.

3.3.2 Refinansieringsrisiko

Refinansieringsrisiko er risikoen for at ein ikkje lenger får tatt opp nye lån når dei gamle forfell, eller at ein då må ta opp nye lån til vesentlig dårlegare relative vilkår. Denne risikoen reknar ein som svært liten for den norske staten.

3.3.3 Kredittrisiko

I staten si gjeldsforvaltning er kredittrisiko berre knytt til rentebytteavtalar. Når ein avtale blir inngått, har den normalt ein marknadsverdi på null. Etter dette tidspunktet kan endringar i marknadsrenten føre til at avtalen får ein positiv verdi for ein av avtalepartane og negativ verdi for den andre. Den avtaleparten som har eit tilgodehavande (positiv marknadsverdi) på den andre parten, er i prinsippet eksponert for kredittrisiko som følgje av faren for at motparten mislegheld avtalen. Kredittrisikoen vil vere avgrensa til den marknadsverdien avtalen vil ha på ulike tidspunkt. I vurderinga av kredittrisikoen må ein ta omsyn til svingingane i rentenivået, restløpetida til avtalane og motpartens betalingsevne. Det er ikkje knytt kredittrisiko til sjølve hovudstolen i avtalen.

Departementet vil berre inngå rentebytteavtalar med motpartar som har tilfredsstillande kredittvurdering hos dei største kredittvurderingsselskapa på avtaletidspunktet. I tillegg vil ein krevje at motparten stiller trygd for å halde eksponeringa på eit lågt nivå.

3.3.4 Operasjonell risiko

Operasjonell risiko er risikoen for feil i samband med den praktiske gjennomføringa av ein betaling, transaksjon eller handel, eller i samband med andre konkrete operasjonar i forvaltninga av statsgjelda. Denne risikoen blir avgrensa mellom anna gjennom gode rutinar og klar ansvarsfordeling.

3.4 Instrumentbruk og rentebytteavtalar

Saman med Noregs Bank vurderer Finansdepartementet regelmessig instrumentbruken i forvaltninga av statsgjelda. Ei eventuell endring i fordelinga mellom ulike instrument eller ein introduksjon av nye instrument blir vurdert i forhold til lånekostnader, risiko, gjennomføringa av den likviditetspolitiske styringa og omsynet til behov for referanselån i den norske marknaden.

Ein legg vekt på å konsentrere opplåninga om eit fåtal lån spreidd over fleire løpetidssegment heilt opp til 10-11 år. Ved å byggje låna opp til relativt store volum, søkjer staten å verke til ein likvid og velfungerande marknad. Ein viss spreiing av opplåninga gir truleg gunstige lånevilkår for staten samla sett. Staten låner normalt relativt billig i den innanlandske marknaden for langsiktige lån i forhold til andre låntakarar. Det skuldast i hovudsak at statspapir i eigen valuta blir rekna for å vere utan kredittrisiko, og at statspapirmarknaden er den mest likvide obligasjonsmarknaden i norske kroner. Denne opplåningsstrategien bidrar etter departementet sitt syn til å halde lånekostnadane nede.

I samråd med Noregs Bank har departementet vedtatt å bruke rentebytteavtalar i den innanlandske gjeldsforvaltninga, jf. lånefullmaktsproposisjonen for 2004 (St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 11 (2003-2004)).

Ein rentebytteavtale (swap) er ein avtale mellom to partar om å bytte framtidige rentebetalingar knytt til ein bestemt hovudstol. Sjølve hovudstolen blir ikkje veksla. Slike avtalar gjer det i prinsippet mogleg å skilje valet av rentebinding frå valet av låneinstrument. Bruk av rentebytteavtalar kan dermed gi staten fleksibilitet til å endre gjennomsnittleg rentebinding på gjeldsporteføljen utan at opplåningsstrategien blir endra.

Departementet vurderer dagens rentebinding på gjelda som noko for lang når ein tar omsyn til staten si rentebinding på renteberande aktiva. Samstundes som ein kan behalde den formålstenlege opplåningsstrategien, kan ein redusere rentebindinga på gjelda med rentebytteavtalar. Det vil betre koordinering av renteeksponeringa på inntekts- og utgiftssida, og den samla renterisikoen til staten vil bli redusert. Overslag pr. utgangen av 3. kvartal 2004 indikerer at endringar i marknadsrentene verkar om lag nøytralt på statsbudsjettets netto renteutgifter om gjennomsnittleg rentebinding på staten si gjeld ligg i underkant av 2 år. Til samanlikning var gjennomsnittleg rentebinding på gjelda ved utgangen av 3. kvartal 2004 3 år og 6 månader. Historiske tal viser dessutan at marknadsrentene normalt stig med løpetida. Dersom rentekurva typisk vil vere stigande også framover, vil staten over tid kunne redusere rentekostnadene ved å redusere rentebindinga på statsgjelda.

Departementet vil ikkje talfeste presist kva målsetting ein har for rentebindinga på statsgjelda. Kor mykje og kor raskt rentebindinga kan reduserast avheng av marknaden for rentebytteavtalar. Også andre forhold talar imot ei talfesta målsetting. Rentebindinga på fordringssida vil svinge mellom anna som følgje av at husbank- og lånekassekundar endrar sitt val av rentebinding. På gjeldssida vil rentebindinga bli påverka mellom anna av at gamle lån forfell og at nye lån blir bygde opp. Ein legg berre i begrensa grad opp til å utlikne slike naturlege svingingar. Skulle ein utlikne desse fullt ut, ville dette kunne gi vesentlege meirkostnader.

Departementet er i ferd med å inngå rammeavtalar med aktuelle motpartar. Desse avtalane vil regulere rammene for dei konkrete rentebytteavtalane ein seinare vil inngå. For å minske staten sin potensielle kredittrisiko knytt til slike avtalar, vil staten krevje tilleggstrygd. Tilleggstrygda, som varierer med den kredittvurderinga motparten har hos dei største kredittvurderingsselskapa, vil halde kreditteksponeringa på eit lågt nivå. Departementet vil etablere slike avtalar med alle motpartar som det blir aktuelt å inngå rentebytteavtalar med.

Marknaden vil bli informert når staten er klar til å inngå dei første avtalane. Departementet vil legge vekt på å at avtalane blir så økonomisk gunstige som mogleg for staten, og at ein ikkje i vesentleg grad påverkar marknadsprisane eller på annan måte påverkar marknaden på ein uheldig måte. Vidare vil staten sin bruk av rentebytteavtalar i norske kroner ha følgjande karakteristika:

• Staten vil normalt ønskje å ta i mot fast rente og betale flytande rente

• Staten vil normalt inngå avtalar av ein viss storleik (hovudstol på 200 mill. kroner eller meir) og med løpetid på mellom 3 og 11 år

• Noregs Bank er staten sin agent i marknaden og vil forhandle og eventuelt akseptere avtalar på vegne av staten etter fullmakt frå Finansdepartementet

• Det er ikkje aktuelt å inngå rentebytteavtalar i dagane før eit rentemøte i hovudstyret i Noregs Bank

• Hovudstol og løpetid på avtalar inngått vil bli rapportert kvartalsvis på Finansdepartementet og Noregs Bank sine internettsider.

Folketrygdfondet kan inngå rentebytteavtalar eller tilsvarande derivatavtalar med statskassen for å justere rentebindinga på fondets portefølje av kontolån til staten. Folketrygdfondet har så langt berre nytta denne opninga til å gjere terminforretningar med staten. Desse terminforretningane blir gjorde opp gjennom ein kontanttransaksjon ved forfall og likner såleis på rentebytteavtalar. Forretningane blir rekna inn under Finansdepartementet si generelle fullmakt til å inngå rentebytteavtalar og tilsvarande derivatavtalar. Ein ber om at fullmakta til å inngå rentebytteavtalar og tilsvarande derivatavtalar blir vidareført.