1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Globale klimaendringer og fattigdomsbekjempelse er de to største miljømessige og økonomiske utfordringene verden står overfor. Som en første internasjonal respons på klimatrusselen ble FNs rammekonvensjon om klimaendring (Klimakonvensjonen) vedtatt 9. mai 1992. Klimakonvensjonen trådte i kraft 21. mars 1994, og var 5. mars 2002 ratifisert av 185 stater og Det europeiske fellesskap. 1

Norge ratifiserte 9. juli 1993. Konvensjonen legger vekt på føre-var-prinsippet og har som endelig mål en stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet.

Partene i Klimakonvensjonen erkjente under den første Partskonferansen i Berlin i 1995 at forpliktelsene under konvensjonen ikke var tilstrekkelige til å nå konvensjonens endelige mål. Partskonferansen fattet derfor et vedtak om å igangsette forhandlinger om en ny avtale, det såkalte Berlin-mandatet. 2

Som resultat av denne prosessen vedtok den tredje Partskonferansen i Kyoto den 11. desember 1997 Kyotoprotokollen ved konsensus. 3

Kyotoprotokollen var åpen for undertegning fra 16. mars 1998 til 15. mars 1999. Den ble undertegnet av Norge den 29. april 1998, i henhold til fullmakt gitt ved Kongelig resolusjon av 23. april 1998. Protokollen trer i kraft nitti dager etter at minst 55 parter i konvensjonen, herunder industrilandsparter som sto for minst 55 prosent av industrilandenes totale CO₂-utslipp i 1990, har ratifisert protokollen. Protokollen var 5. mars 2002 undertegnet av 84 stater og ratifisert av 49 stater. 4

I og med at Kyotoprotokollen anses å være en sak av særlig viktighet, er Stortingets samtykke til ratifikasjon nødvendig i medhold av Grunnlovens § 26, annet ledd. Virksomhet på Svalbard vil bli omfattet av protokollen.

Et avtrykk av protokollens engelske originaltekst med oversettelse til norsk følger som trykt vedlegg til proposisjonen.

1.2 Sammendrag

FNs klimapanel (IPCC) la i 2001 frem sin tredje hovedrapport. Rapporten viser en utvikling i blant annet temperatur, havnivå, istykkelse og nedbør som samlet tegner et bilde av en klode under oppvarming. Samtidig er det observert en kraftig økning i konsentrasjoner i atmosfæren av gassene som forårsaker oppvarmingen; de såkalte klimagassene. Menneskeskapte utslipp av klimagasser står for en viktig del av denne økningen. I rapporten konkluderes det med at det nå er «nye og sterkere bevis på at det meste av oppvarmingen som er observert over de siste 50 årene kan tilskrives menneskelige aktiviteter». Det vises til St.meld. nr. 54 (2000-2001) om Norsk klimapolitikk for en nærmere omtale av klimaproblemet og hovedfunnene i IPCCs tredje hovedrapport.

Klimakonvensjonen er det sentrale rammeverket for internasjonalt samarbeid om å bekjempe klimaendringer og forberede tilpasninger til klimaendringer. Partene i konvensjonen er delt inn i 3 kategorier med ulike forpliktelser. Partene i konvensjonens vedlegg I (industrilandene, inkludert land med overgangsøkonomi) har forpliktelser om blant annet å vedta nasjonale klimastrategier og gjennomføre tiltak i samsvar med disse for å begrense sine utslipp av klimagasser og øke opptaket av slike gasser. Klimakonvensjonen inneholder også finansielle forpliktelser og bestemmelser om blant annet teknologioverføring til utviklingsland, forskning og klimaovervåking for disse partene. En undergruppe av partene som inngår i vedlegg I er oppført i konvensjonens vedlegg II (industriland unntatt land med overgangsøkonomi). Disse partene har større finansielle forpliktelser. Den tredje kategorien utgjøres av de øvrige partene i konvensjonen, det vil si de som ikke inngår i vedlegg I, og som ikke har tilsvarende utslippsmessige eller finansielle forpliktelser (hovedsakelig utviklingsland).

Klimakonvensjonen inneholder ingen bindende, tallfestede og tidsbestemte forpliktelser for partene til å begrense sine utslipp og øke opptaket av klimagasser. Konvensjonen er imidlertid prosessorientert og inneholder oppfølgingsbestemmelser slik at partene har mulighet til å etablere sterkere og mer bindende forpliktelser.

Kyotoprotokollen er en oppfølging av Klimakonvensjonen ved at den fastsetter bindende og tallfestede utslippsforpliktelser for konvensjonens vedlegg I-parter.

I et globalt perspektiv er Kyotoprotokollen historisk. Protokollen er den første juridisk bindende internasjonale avtale med spesifikke forpliktelser om reduksjoner i utslipp av klimagasser. Den bidrar også til å utdype og konkretisere forpliktelsene i Klimakonvensjonen på andre områder.

Kyotoprotokollen inneholder blant annet følgende hovedelementer:

• Spesifikke utslippsforpliktelser for industrilandene, differensiert mellom hver enkelt part. Målet er å redusere industrilandenes samlede utslipp av klimagasser med minst 5 prosent i forhold til 1990-nivået i perioden 2008-2012.

• Utslippsforpliktelsene omfatter de seks viktigste klimagassene samlet: karbondioksid (CO₂), metan (CH₄), lystgass (N₂O), hydrofluorkarboner (HFK), perfluorkarboner (PFK) og svovelheksafluorid (SF₆).

• Inkludering av opptak av klimagasser, med bestemmelser om at netto bindingseffekter på arealer med skogreising, nyplanting og avskoging utført etter 1990 skal regnes med i oppfyllelse av utslippsforpliktelsene. Opptak av klimagasser gjennom andre aktiviteter kan under visse betingelser også regnes med.

• Åpning for parter til å kunne oppfylle utslippsforpliktelsene i fellesskap.

• Fleksibilitet i gjennomføringen av utslippsforpliktelsene gjennom bruk av de såkalte Kyoto-mekanismene: prosjektsamarbeid (felles gjennomføring) og handel med utslippskvoter mellom industriland og prosjektsamarbeid mellom industriland og utviklingsland (Den grønne utviklingsmekanismen). Bruk av Kyoto-mekanismene skal være et supplement til nasjonale tiltak.

• Bestemmelse om utarbeidelse av prosedyrer for å håndtere tilfeller av manglende etterlevelse av protokollens bestemmelser.

• Bestemmelse om oppstart av forhandlinger om nye forpliktelser for tiden etter 2012 senest innen 2005.

Utslippsforpliktelsene er differensiert mellom partene blant annet ut fra ønsket om å fordele den økonomiske byrden partene imellom. De relative kostnadene ved å nå det samlede utslippsmålet forventes således å være vesentlig utjevnet mellom industrilandene i forhold til en avtale med prosentvis like reduksjoner. Bruk av Kyoto-mekanismene til å ta deler av utslippsreduksjonene utenfor partens egne landegrenser vil kunne utjevne kostnadene ytterligere.

Norge vil etter Kyotoprotokollen være forpliktet til å sørge for at de totale klimagassutslippene i forpliktelsesperioden ikke er mer enn 1 prosent høyere enn i 1990, da utslippene var 52,0 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Norges utslipp skal derfor gjennomsnittlig ikke overstige 52,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter per år i perioden 2008-2012. Dette betyr at Norge må redusere utslippene med om lag 3,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til nivået i 1999, og med drøye 13,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til forventede utslipp uten nye tiltak (og med utbygging av tre gasskraftverk) i 2010.

Etter at Kyotoprotokollen ble vedtatt har det vært forhandlet om regler og retningslinjer for gjennomføring av protokollen. På den sjuende Partskonferansen under Klimakonvensjonen i Marrakesh i november 2001, ble det oppnådd enighet om slike regler og retningslinjer. Disse er oversendt med anbefaling om vedtak på det første Partsmøtet under Kyotoprotokollen.

Gjennomføring av Kyotoprotokollen vil for Norge med stor sannsynlighet redusere BNP med mindre enn ett prosentpoeng - kanskje ned mot 0,1 prosent ved lave kvotepriser og kostnadseffektiv gjennomføring. I tillegg kommer eventuelle virkninger av internasjonal gjennomføring av protokollen på energiprisene. Gjennomføring av protokollen i Norge vil i seg selv ikke kreve lovendringer. Den krever imidlertid visse administrative tiltak.