2 Forhandlingenes forløp

Forhandlingene om Kyotoprotokollen kan deles inn i to faser; forhandlingene fram til vedtak av protokollen ved den tredje Partskonferansen under Klimakonvensjonen i Kyoto i 1997, og forhandlingene etter den tredje Partskonferansen om regler og retningslinjer for gjennomføringen av protokollen. Beslutninger om slike regler og retningslinjer ble ferdigforhandlet ved den syvende Partskonferansen i Marrakesh i november 2001. Disse beslutningene skal ikke ratifiseres.

Norge var i forhandlingene representert med en interdepartemental delegasjon ledet av Miljøverndepartementet. På embetsnivå ble delegasjonen ledet av avdelingsdirektør Harald Dovland, Miljøverndepartementet. Utenriksdepartementet har deltatt med skiftende nestledere for delegasjonen. Foruten disse departementene har Finansdepartementet, Landbruksdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet, Statsministerens kontor og Statens forurensingstilsyn deltatt i forhandlingsdelegasjonen. I tillegg har Fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet deltatt i de norske forberedelsene til forhandlingene, og NORAD har deltatt i enkelte forhandlingsmøter.

2.1 Forhandlingene om Kyotoprotokollen

Tabell 2.1 gir en oversikt over utviklingen i forhandlingsforløpet over hele perioden.

Etter klimakonvensjonen avholdes årlige partskonferanser, der alle beslutninger under konvensjonen fattes. Partene var under den første Partskonferansen i Berlin i april 1995 enige om at forpliktelsene under konvensjonen ikke var tilstrekkelige til å nå konvensjonens endelige mål. Den første Partskonferansen vedtok derfor det såkalte Berlin-mandatet. Målet for Berlin-mandatet var en juridisk bindende avtale om tallfestede, tidsbestemte utslippsforpliktelser for konvensjonens vedlegg I-parter (industrilandene, herunder land med overgangsøkonomier). Forhandlingsprosessen skulle avsluttes i tide til at en avtale kunne vedtas på den tredje Partskonferansen i Kyoto i 1997. Berlin-mandatet fastslo også at det ikke skulle introduseres nye forpliktelser, herunder utslippsforpliktelser, for utviklingslandene. Mandatet åpnet imidlertid for tiltak som kunne framskynde gjennomføringen av utviklingslandenes eksisterende forpliktelser under konvensjonen knyttet blant annet til rapportering. Spørsmålet om utslippsforpliktelser for utviklingslandene ble imidlertid forsøkt holdt på dagsordenen av en del parter, herunder USA, under hele forhandlingsprosessen.

I tiden mellom den første og den tredje Partskonferansen ble det avholdt til sammen åtte forhandlingsmøter innenfor rammen av et forhandlingsforum for oppfølging av Berlin-mandatet. De første møtene ga lite framdrift i spørsmål av substans og ble i stor grad anvendt til mer generelle analyser og vurderinger knyttet til utforming av og ambisjonsnivå for en ny avtale. Partene ble på den andre Partskonferansen i Genève i juli 1996 enige om en erklæring som fornyet Berlin-mandatet og understreket partenes vilje til å komme til enighet. Så sent som et halvt år før den tredje Partskonferansen fantes det likevel ennå ingen konsolidert forhandlingstekst som partene kunne forhandle på grunnlag av.

I forkant av den avsluttende forhandlingsrunden i Kyoto var følgende elementer blant de viktigste uavklarte spørsmålene: hvilke gasser som skulle inngå i avtalen (herunder om det skulle etableres forpliktelser for hver av disse gassene eller om det skulle etableres en forpliktelse for gassene samlet), om opptak av klimagasser skulle inkluderes i avtalen, tidsrommet utslippsforpliktelsene skulle gjelde for, ambisjonsnivået for utslippsforpliktelsene, utforming av forpliktelsene (differensiering mellom parter versus prosentvis like kutt), hvorvidt virkemiddelbruk skulle reguleres i avtalen, og hvorvidt bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer (felles gjennomføring/kvotehandel) skulle kunne bidra i oppnåelsen av utslippsforpliktelsene. Det var stor grad av spredning i partenes posisjoner på disse sentrale spørsmålene. Det var også lenge uklart om avtalen skulle vedtas i form av en protokoll eller et annet juridisk instrument.

Norske posisjoner

Norge gikk inn for at en avtale måtte ha et høyt ambisjonsnivå, en rimelig byrdefordeling landene imellom og utformes kostnadseffektivt på tvers av land, sektorer og utslipp. Følgende hovedelementer ble lagt til grunn i forhandlingene fra norsk side:

• Differensierte utslippsforpliktelser: etablere tallfestede utslippsforpliktelser for grupper av stater samlet (for eksempel vedlegg I-partene), der forpliktelser fordeles mellom de enkelte statene innen gruppen under hensyntaken til kriterier som blant annet rimelig fordeling av økonomisk byrde mellom statene.

• Bred tilnærming: utslippsforpliktelser som omfatter alle klimagasser og opptak av gasser, blant annet gjennom binding i skog.

• Fleksible mekanismer for gjennomføring av utslippsforpliktelsene, herunder felles gjennomføring og handel med utslippskvoter, for å oppnå en mest mulig kostnadseffektiv gjennomføring av forpliktelsene.

• Koordinert bruk av økonomiske virkemidler, slik som skatter og avgifter, for å unngå konkurransevridninger og redusere utslippene kostnadseffektivt.

Norge støttet i forhandlingene et samlet netto reduksjonsmål for vedlegg I-partene på 10-15 prosent i 2010under forutsetning av at hovedelementene i det norske forhandlingsopplegget inngikk.

Forhandlingene om ambisjonsnivå og omfang

EU foreslo at vedlegg I-partene skulle redusere utslippene av de «viktigste» klimagassene (CO₂, metan og lystgass) med 15 prosent i 2010 i forhold til 1990-nivået. I tillegg ønsket EU å tallfeste en forpliktelse for 2005. Forslaget til EU var basert på at alle partene skulle ha prosentvis like forpliktelser. Som del av forslaget inngikk imidlertid at EU selv skulle kunne inngå forpliktelsen som én part, og at medlemsstatene skulle ha anledning til å foreta en differensiering av forpliktelsene seg imellom etter en «nøkkel» de selv kunne bestemme (den såkalte «EU-boblen»).

USA foreslo stabilisering av utslippene på 1990-nivå for alle vedlegg I-parter innen samme periode, men med forutsetning om at alle klimagasser var inkludert, at opptak av klimagasser skulle telle med, full fleksibilitet i gjennomføringen, og at sentrale utviklingsland deltok «på en meningsfull måte». Utslippsmål skulle fastsettes i form av et «utslippsbudsjett»; det vil si samlet utslipp for en periode på 3-10 år, med muligheter for å «spare» framtidige utslippstillatelser (dersom reelt utslipp er lavere enn forpliktelsene) og «låne» fra framtidige budsjett. USA argumenterte sterkt imot differensiering av utslippsforpliktelsene mellom partene. Japan gikk ut med forslag til en differensieringsløsning som samlet innebar rundt 3-4 prosent reduksjon fra 1990-nivå i utslippene av CO₂, CH₄ og N₂O i løpet av perioden 2008-12, med forutsetning om full fleksibilitet i gjennomføringen (felles gjennomføring og kvotehandel).

Prinsippet om differensiering av utslippsforpliktelsene ble støttet av en rekke land foruten Norge, blant annet Australia, Canada, Frankrike, Island, Japan, Russland og Sveits. Flere sentral- og østeuropeiske land ga også i mer uformelle sammenhenger uttrykk for støtte til differensiering. USA annonserte tidlig under den tredje Partskonferansen fleksibilitet rundt differensieringsspørsmålet, og la dermed grunnlaget for den løsningen partene til slutt ble enige om. Japan la frem forslag om inndeling av vedlegg I-partene i tre kategorier. Det var imidlertid Russlands forslag om en samlet forpliktelse for vedlegg I-partene (tilsvarende et forslag fra Norge som lenge hadde ligget på bordet) som ble utgangspunktet for den endelige differensieringen av utslippsforpliktelsene mellom partene, slik disse fremkommer i vedlegg B til protokollen.

I sluttfasen av den tredje Partskonferansen la formannen for forhandlingsgruppen fram et forslag som inneholdt en differensieringsløsning basert på de tre gassene CO₂, CH₄ og N₂O, og som innebar en samlet reduksjon i vedlegg I-partenes utslipp av disse gassene fra 1990-nivå på omlag 5 prosent innen 2008-12. Flere land, deriblant Norge, gjorde det klart at det var ønskelig å inkludere alle de seks sentrale klimagassene i protokollen. For å møte en del parters problemer, blant annet Japan og EU, ble det under de påfølgende forhandlingene foreslått valgfrihet i bruk av 1990 eller 1995 som basisår for de tre siste gassene (PFK, HFK og SF₆). Dette dannet grunnlag for kompromissløsningen som til slutt ble oppnådd i dette spørsmålet, med forpliktelser som inkluderer alle de seks gassene, opplistet i vedlegg A til protokollen.

Det var også viktig for ambisjonsnivået på utslippsforpliktelsene at det ble enighet om å inkludere tre typer fleksible mekanismer for gjennomføring av utslippsforpliktelsene. De tre mekanismene, som senere har fått fellesbetegnelsen Kyotomekanismene, er internasjonal kvotehandel og felles gjennomføring (prosjektbasert samarbeid) mellom industriland og Den grønne utviklingsmekanismen (prosjektbasert samarbeid mellom industriland og utviklingsland). Protokollen fastslår at bruk av mekanismene skal komme i tillegg til nasjonale tiltak, uten at dette er nærmere definert. Kyoto-mekanismene ble etablert med enighet om at partene senere skulle utvikle mer detaljerte regler og retningslinjer for bruk av mekanismene.

Spørsmålet om protokollen skulle inkludere opptak av klimagasser, som hovedsakelig dreier seg om aktiviteter knyttet til opptak av CO₂ i skog, annen vegetasjon og jordsmonn, var også et sentralt tema under sluttforhandlingene. Under forhandlingene ble ulike konsepter for forpliktelser vurdert, blant annet forpliktelser basert på nettoutslippet av klimagasser til atmosfæren, det vil si utslipp minus opptak, uten å ta nærmere stilling til årsaken til utslippsutviklingen eller årsaken til utviklingen i opptak av klimagasser. Forslagene fikk imidlertid ikke tilstrekkelig tilslutning, blant annet på grunn av motstand fra gruppen av utviklingsland. Partene ble enige om et kompromissforslag fra formannen om at bidraget fra opptak i første forpliktelsesperiode skulle begrenses til nettoeffekten av konkrete tiltak knyttet til skogreising, nyplanting og avskoging siden 1990. Det kom imidlertid inn en bestemmelse som åpner for å inkludere opptak fra tilleggsaktiviteter, primært ment for senere forpliktelsesperioder.

Utestående spørsmål

Forhandlingene om protokollen ble sluttført den 11. desember 1997. Partene vedtok at flere utestående spørsmål under protokollen skulle behandles på den fjerde partskonferansen i Buenos Aires i november 1998. Den tredje Partskonferansen ba derfor konvensjonens underkomité for gjennomføring og underkomiteen for vitenskapelig og teknologisk rådgivning om å arbeide videre med utforming av blant annet regler og retningslinjer for de tre Kyoto-mekanismene, hvilke aktiviteter som skulle kunne regnes inn under opptak av klimagasser, og hvordan slike aktiviteter skulle kunne regnes inn.

2.2 Forhandlingene etter Kyoto

I tiden etter den tredje Partskonferansen ble det stadig klarere at mange av de utestående spørsmålene i protokollen trengte avklaring for at industrilandene skulle kunne ratifisere protokollen. Den fjerde Partskonferansen i Buenos Aires i 1998 vedtok en omfattende handlingsplan som la opp et tidsskjema for å avklare de fleste av disse spørsmålene. Det ble blant annet lagt opp til en forhandlingsprosess med sikte på å vedta regler og retningslinjer for de tre Kyoto-mekanismene på den sjette Partskonferansen i november 2000.

Handlingsplanen inneholdt videre et opplegg for forberedelser til det første Partsmøtet under protokollen, herunder drøftelser av et system som kan sikre at forpliktelsene i Kyotoprotokollen blir overholdt og som beskriver konsekvensene av at parter ikke etterlever forpliktelsene. Planen la også opp til utarbeidelse av regler og retningslinjer for hvilke aktiviteter som skal kunne gå inn under opptak av klimagasser og kunne regnes med i forhold til forpliktelsen for 2008-2012, samt etablering av regler for rapportering og gjennomgang av rapporter fra partene.

Handlingsplanen omfattet imidlertid også spørsmål relatert til Klimakonvensjonen, blant annet knyttet til teknologioverføring, kapasitetsbygging, og tiltak overfor utviklingsland som enten er sårbare for klimaendringer eller er sårbare for tiltak rettet mot å begrense utslippene. Til den siste gruppen hører produsentene av fossile brensler.

Handlingsplanen ble av mange parter sett på som en pakke der løsninger på alle elementene i planen måtte inngå. Mange av utviklingslandene la særlig vekt på de konvensjonsrelaterte spørsmålene. I tillegg til parters ulike vektlegging av spørsmål på dagsordenen, var forhandlingene preget av at mange av spørsmålene var både politisk vanskelige og teknisk meget kompliserte. Samlet ga dette svært vanskelige og krevende forhandlinger. Under den femte partskonferansen i Bonn i november 1999, var partene enige om at fremdriften i forhandlingene hadde vært svært liten, og det ble oppnådd enighet om et ambisiøst arbeidsprogram for de neste tolv måneders forhandlinger. Dette innebar et intensivert forhandlingsopplegg og ikke minst økt politisk styring av og involvering i prosessen.

Norske posisjoner

Norge har i forhandlingene etter den tredje Partskonferansen deltatt i den såkalte paraplygruppen, som foruten Norge består av Australia, Canada, Island, Japan, New Zealand, Russland, Ukraina og USA. Gruppen utveksler synspunkter og har dialog om klimaspørsmål. Landene i paraplygruppen har forskjellige utgangspunkt på mange områder, og det er ikke noe primært mål for gruppen å komme fram til felles posisjoner dersom de nasjonale mandater ikke gir grunnlag for det.

Fra norsk side ble det arbeidet meget aktivt både innad i paraplygruppen og i forhold til andre parter med å finne løsninger på politiske nøkkelspørsmål knyttet til Kyoto-mekanismene, opptak av klimagasser, etterlevelse og utviklingslandsspørsmålene. Det ble lagt stor vekt på at regler og retningslinjer skulle sikre protokollens miljømessige integritet og samtidig bidra til kostnadseffektiv gjennomføring av protokollen.

Fra norsk side ble blant annet følgende elementer lagt til grunn i forhandlingene:

• Opptak av klimagasser: at det skulle fattes nødvendige beslutninger om begreper og definisjoner om opptaksaktivitetene skogreising, nyplanting og avskoging for den første forpliktelsesperioden (2008-12), og at det skulle fattes beslutninger som i et lengre tidsperspektiv gjør det mulig å inkludere andre typer aktiviteter (jordbruk, skogforvaltning og annet) og en mer helhetlig behandling av opptak. Inkludering av slike tilleggsaktiviteter i første forpliktelsesperiode som kan endre partenes forpliktelser etter Kyotoprotokollen og dermed svekke forpliktelsene burde unngås. Ved en eventuell inkludering av tilleggsaktiviteter skulle det søkes å begrense den volummessige effekten av dette mest mulig.

• Kyoto-mekanismene: reglene og retningslinjene for mekanismene måtte bidra til å sikre reelle utslippsreduksjoner. De burde også sikre at prosjekter under de prosjektbaserte mekanismene er miljømessig holdbare og ikke i konflikt med andre miljøkonvensjoner. Norge støttet ikke forslag om et kvantitativt tak på bruken av Kyotomekanismene, men gikk inn for at kvalitative vurderinger basert blant annet på nasjonalrapporter skulle danne grunnlag for å bedømme i hvilken grad partene oppfyller protokollens krav om at bruk av mekanismene er et supplement til nasjonale tiltak.

• Etterlevelse: et etterlevelsesregime burde ha bindende konsekvenser av overtredelse som er tilstrekkelig avskrekkende til å unngå at parter ikke overholder sine forpliktelser.

• Spørsmål knyttet til utviklingsland: det burde fattes forpliktende beslutninger om økt og forutsigbar finansiell støtte fra industrilandene til kapasitetsbygging, teknologioverføring og tilpasningstiltak i utviklingsland.

Norge deltok, sammen med rundt 30 andre stater, i en rekke runder med politiske drøftinger på ministernivå for å finne kompromissløsninger. Norges sjefsforhandler på embetsnivå, Harald Dovland, var i sin rolle som formann for konvensjonens underkomité for vitenskapelig og teknologisk rådgivning også sentralt engasjert i å finne kompromissløsninger.

Avsluttende forhandlinger om regelverk for gjennomføring av Kyotoprotokollen

Den sjette Partskonferansen, som fant sted i Haag i november 2000, skulle etter planen sørge for at elementene i handlingsplanen fra den fjerde Partskonferansen ble ferdigforhandlet. Omfanget av regler og retningslinjer partene skulle bli enige om var betydelig. Det ble ikke oppnådd enighet, og den sjette Partskonferansen ble derfor avbrutt med sikte på gjenopptagelse av forhandlingene i 2001. Den sjette Partskonferansen bidro likevel langt på vei til å skille ut hvilke overordnede politiske spørsmål som trengte avklaring før partene kunne oppnå enighet om mange av de mer tekniske beslutningstekstene.

Etter Haag-møtet skiftet USA politisk ledelse. Den nye administrasjonen uttalte etter kort tid at den motsatte seg Kyotoprotokollen. Dette førte til meget sterke politiske reaksjoner internasjonalt og økt usikkerhet i forhandlingene.

Andre del av den sjette Partskonferansen under Klimakonvensjonen ble avholdt i Bonn i juli 2001. Konferansen resulterte i en politisk enighet som ga avklaringer på mange av de overordnede politiske spørsmålene i handlingsplanen fra den fjerde Partskonferansen. Enigheten som ble oppnådd i Bonn var svært viktig for fokuset i det videre internasjonale klimaarbeidet, ikke minst i en situasjon der USA hadde tatt avstand fra Kyotoprotokollen. Elementene i enigheten fokuserte på politiske spørsmål og gikk ikke konkret inn på de mange spørsmålene av mer teknisk karakter som vil ha avgjørende betydning for hvordan Kyotoprotokollen kan gjennomføres. Det var særlig viktig at partene klarte å finne løsninger på finansieringsspørsmål og andre utviklingslandsrelaterte spørsmål under Klimakonvensjonen, som i lengre tid hadde blokkert fremgang i spørsmålene under Kyotoprotokollen. Det ble gjort fremskritt med å innarbeide enigheten i beslutningstekster, men partene lyktes ikke i å ferdigstille beslutningstekster på alle områder.

Det ble tatt sikte på at de spørsmål som ble behandlet på den gjenopptatte sjette Partskonferansen formelt skulle vedtas under ett på den sjuende Partskonferansen i Marrakesh i november 2001. En hovedoppgave i Marrakesh var derfor å komme i havn med en helhetlig pakke som inkluderte fullstendige beslutningstekster på alle områder. Det gjensto mye arbeid med detaljene i regelverket for Kyoto-mekanismene. Det samme gjaldt for reglene for regnskapssystemer, rapportering og gjennomgang av informasjon, som det ikke var substansdrøftinger om i Bonn. I spørsmålet om opptak av klimagasser syntes substansspørsmålene å være avklart, men endelig vedtak av beslutningstekster gjensto. Beslutningstekstene om et sterkt etterlevelsesregime som inkluderte mulige sanksjoner mot parter som ikke oppfyller sine forpliktelser måtte også endelig vedtas.

Under forhandlingene i Marrakesh fulgte Regjeringen opp målet om en mer offensiv klimapolitikk og arbeidet aktivt for en forhandlingsløsning som ville sikre protokollens integritet, og som kunne legge grunnlag for ratifikasjon og ikrafttredelse av Kyotoprotokollen. Norge gikk tidlig ut og aksepterte det politiske kompromissforslaget som ble lagt på bordet fra formannskapet, og som også ble akseptert av EU og gruppen av utviklingsland. Norge arbeidet aktivt for å få andre land i paraplygruppen til også å vise kompromissvilje og redusere antall punkter som de ønsket videre forhandlinger om. Norge bidro på denne måten til at antallet forhandlingsspørsmål i sluttrunden ble holdt til et minimum og til at det til slutt ble oppnådd enighet om løsninger alle kunne akseptere. Forhandlingsresultatet innebar beslutninger som på noen områder var svakere enn Norge ønsket. Blant annet ble rammene for kreditering av skogforvaltningstiltak større enn ønsket. Sett under ett, var imidlertid forhandlingsresultatet tilfredsstillende. Det var særlig positivt at beslutningene etablerte et detaljert regelverk for bruk av Kyoto-mekanismene og et sterkt etterlevelsesregime som medfører konkrete konsekvenser for parter som ikke overholder forpliktelsene sine.

Etter kompliserte politiske og tekniske forhandlinger endte den sjuende Partskonferansen således med beslutninger på alle viktige spørsmål av betydning for Kyotoprotokollen. Fire år etter at protokollen ble vedtatt var det dermed enighet om detaljerte regler og retningslinjer for gjennomføring av protokollen. Beslutningene fra Marrakesh gir anbefalinger til det første Partsmøtet under protokollen om å vedta disse reglene og retningslinjene. Pakken av beslutninger, til sammen mer enn 240 sider, dekker alle aspekter av hvordan Kyotoprotokollen skal gjennomføres.

Partene vedtok også de nødvendige beslutningstekstene fra Bonn rundt konvensjonsrelaterte spørsmål. Dette dreier seg hovedsakelig om opprettelsen av nye fond og tiltak rettet mot teknologioverføring, kompetanseoppbygging og tilpasning til et endret klima. I Bonn ga også EU, Canada, Island, New Zealand, Norge og Sveits sammen et løfte om et årlig finansieringsnivå på 410 millioner amerikanske dollar innen 2005 til disse områdene.

Det er fremdeles noen tekniske spørsmål knyttet til regelverket for gjennomføring av protokollen som må løses i forhandlinger. Blant beslutningene i Marrakesh var det således også beslutninger om videre prosesser for å komme frem til løsninger på disse spørsmålene. Noen av disse vil også være av politisk karakter, som for eksempel spørsmål knyttet til skogprosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen, og regler for beregning og rapportering av opptak ved nasjonale aktiviteter. For alle disse aktivitetene knyttet til opptak av klimagasser tas det sikte på beslutninger på den niende Partskonferansen i 2003. Det er videre enighet om en prosess fram til tiende Partskonferanse for avklaringer av hva som skal defineres som direkte menneskeskapte aktiviteter knyttet til arealbruksendringer og tiltak i skog.

Et sammendrag av de viktigste elementene i beslutningstekstene fra Marrakesh finnes under.

2.3 Beslutninger om gjennomføring som skal vedtas av det første Partsmøtet under Kyotoprotokollen

Beslutningene fra den sjuende Partskonferansen vedrørende regler og retningslinjer for gjennomføring av protokollen er vedtatt i form av anbefalinger til det første Partsmøtet under protokollen om at Partsmøtet vedtar disse beslutningene. Forståelsen er at disse tekstene skal vedtas i uforandret form. Beslutningene vil få virkning gjennom vedtaket og skal ikke legges fram til ratifikasjon. De har likevel stor betydning for gjennomføringen av protokollen og er av mange industriland, inkludert Norge, blitt oppfattet som avgjørende for ratifikasjon av protokollen. Det gis derfor under en omtale av de viktigste elementene i disse beslutningene. 1

Kyoto-mekanismene

Kyotoprotokollen fastslår at bruk av Kyoto-mekanismene er et supplement til nasjonale tiltak. Det er enighet om at nasjonale tiltak skal utgjøre en «vesentlig» del av innsatsen hver part gjør for å oppfylle sin utslippsforpliktelse under protokollen. Det er imidlertid også enighet om at det ikke settes et kvantitativt tak på hvor stor andel av utslippsforpliktelsen som kan oppfylles gjennom bruk av Kyoto-mekanismene. Partene skal ved rapportering vise at nasjonale tiltak er en vesentlig del av innsatsen partene gjør for å oppfylle sin utslippsforpliktelse under protokollen. For at en vedlegg I-part skal være kvalifisert til å kunne bruke Kyoto-mekanismene må parten overholde relevante metodikk- og rapporteringskrav under protokollen. Vedlegg I-parter skal «avholde seg fra» å anvende utslippsenheter som kommer fra kjernekraftaktiviteter under felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen til å møte sine utslippsforpliktelser under protokollen.

Hver part har gjennom sin forpliktelse påtatt seg et tak for utslipp som medfører at parten har anledning til å slippe ut et bestemt antall tonn CO₂-ekvivalenter. Slike enheter kalles «assigned amount unit» (AAU). For hvert tonn CO₂-ekvivalenter som partene får godskrevet som følge av netto opptak av klimagasser får parten en såkalt «removal unit» (RMU). I tillegg kan parten erverve seg sertifiserte utslippsreduksjoner, eller «certified emission reduction» (CER), fra prosjektaktiviteter under Den grønne utviklingsmekanismen og utslippsreduksjoner, eller «emission reduction units» (ERU), fra felles gjennomføringsprosjekter. Alle enhetene kan anvendes mot partenes utslippsforpliktelser, og alle enhetene kan fritt overføres mellom partene hvis partene oppfyller kriteriene for bruk av Kyoto-mekanismene. Beslutningene fastslår at RMU'er, i motsetning til de tre andre enhetene, ikke kan spares for bruk i neste forpliktelsesperiode, men bytting mellom RMU'er og de andre tre enhetene er tillatt. ERU'er og CER'er kan hver kun spares opp til en grense på 2,5 prosent av partens tillatte utslippsmengde over forpliktelsesperioden.

Det er enighet om en «tidlig start» av Den grønne utviklingsmekanismen gjennom opprettelse av mekanismens institusjoner før ikrafttredelse av protokollen. Det er også enighet om en modell for sammensetningen av styret for Den grønne utviklingsmekanismen, og det første styret ble valgt under Marrakesh-møtet. Det er videre enighet om at det skal utarbeides forenklede regler og prosedyrer som skal gjøre små prosjektaktiviteter mer attraktive. Beslutningen om tidlig start av Den grønne utviklingsmekanismen innebærer at prosjekter kan godkjennes før protokollen trer i kraft. Prosjekter som allerede har startet kan generere sertifiserte utslippsreduksjoner med tilbakevirkende kraft fra 1. januar 2000. Disse prosjektene må godkjennes og registreres innen 31. desember 2005. Skogplantingsprosjekter kan også startes opp, men godkjenning vil forutsette at prosjektaktivitene oppfyller de tekniske kravene som skal bli besluttet av den niende Partskonferansen i 2003.

Avgiften på prosjektaktiviteter under Den grønne utviklingsmekanismen som ifølge protokollen skal gå til tilpasningstiltak i de mest sårbare utviklingsland, er satt til 2 prosent av de sertifiserte utslippsreduksjonene som utstedes for prosjektaktiviteten. Eventuell offentlig finansiering av slike prosjektaktiviteter skal ikke resultere i omdisponering av offentlige bistandsmidler og skal være adskilt fra finansielle forpliktelser for vedlegg I-parter. Flere vedlegg til regelverket inneholder blant annet detaljerte retningslinjer for akkreditering av operasjonelle enheter (organer som skal godkjenne prosjekter og sertifisere utslippsreduksjoner), overvåking og opprettelse av referansebaner for prosjekter, og et register for sertifiserte utslippsreduksjoner. Styret for Den grønne utviklingsmekanismen har fått tilstrekkelig mandat til å kunne få iverksatt systemet. Dette inkluderer akkreditering av operasjonelle enheter.

Beslutningene om internasjonal kvotehandel sier at hvert industriland i sitt nasjonale register må opprettholde en «kvotereserve» som ikke bør falle under 90 prosent av landets tillatte utslippsmengde eller 5 ganger siste godkjente utslippsregnskap. Regelen kan ha konsekvenser både for antall kvoter som er tilgjengelig på det internasjonale markedet, og dermed for kvoteprisen, og for hvordan Norge kan utforme sitt nasjonale kvotesystem. Parter som faller under dette nivået vil ikke kunne selge lenger, men vil kunne kjøpe utslippsenheter for å kunne komme opp på nødvendig nivå igjen. Kvotereserven kan bestå av alle fire utslippsenheter nevnt over.

Beslutningene oppretter også et institusjonelt rammeverk og prosedyrer for felles gjennomføring mellom industriland. En overvåkingskomité vil overvåke prosjekter som finner sted i land som ikke møter alle kriterier for bruk av mekanismene knyttet til rapporteringskrav under protokollens artikkel 5 og 7. I slike tilfeller vil prosjektsyklusen være ganske lik den som gjelder for prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen. Vedlegget til beslutningsteksten inkluderer retningslinjer for overvåking og opprettelse av referansebaner for prosjekter.

Spørsmål knyttet til opptak av CO₂

Kyotoprotokollens artikkel 3.3 fastslår at netto bindingseffekter av skogreising, nyplanting og avskoging utført etter 1990 skal regnes med i oppfyllelse av utslippsforpliktelsene for første forpliktelsesperiode. Artikkel 3.4 åpner for å inkludere aktiviteter utover de som er definert i artikkel 3.3. Et hovedspørsmål i forhandlingene var om, og under hvilke forutsetninger, bindingseffekten av andre menneskeskapte aktiviteter under artikkel 3.4 kan regnes med i oppfyllelse av forpliktelsene i første forpliktelsesperiode (2008-12).

Norge aksepterte utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen uten å forutsette bidrag fra tilleggsaktiviteter knyttet til opptak av klimagasser i første forpliktelsesperiode. Siden det i dag ikke kan skilles klart mellom CO₂-opptak som skyldes klimatiltak og opptak som skyldes naturlige effekter, kan det bli vanskelig å unngå kreditering av binding som ville funnet sted uansett. Norge har av den grunn gått mot å kreditere skogforvaltning i første forpliktelsesperiode, men måtte imidlertid akseptere en begrenset åpning for dette som del av totalpakken det ble enighet om i Bonn.

Beslutningene åpner for at opptak av klimagasser knyttet til revegetasjon, aktiviteter på dyrket mark og beitemark, samt opptak knyttet til skogforvaltning, kan krediteres partene i første forpliktelsesperiode. For å unngå en for stor svekkelse av Kyotoforpliktelsen ble imidlertid partenes mulighet til å godskrive bindingseffekten av skogforvaltning begrenset til omlag 3 prosent av utslippsnivået i 1990. For Norge er totalmengden som kan godskrives binding fra skogforvaltningstiltak 0.40 millioner tonn C/år (eller 1.47 millioner tonn CO₂/år). I Marrakesh ble det en utvidelse av rammen for kreditering av skogforvaltningstiltak for Russland til omlag 4 prosent av deres 1990-utslipp. Dette var en utvidelse Norge var imot. Fordi Russlands deltagelse er helt nødvendig for ikrafttredelse av Kyotoprotokollen, ble det likevel enighet blant alle land om å akseptere det russiske kravet.

Skogreising og nyplanting ble godkjent som aktiviteter under Den grønne utviklingsmekanismen i første forpliktelsesperiode, men med et tak for kreditering mot utslippsforpliktelsen på 1 prosent av utslippsnivået i 1990. Det skal forhandles videre om tekniske krav og nærmere regelverk for slike aktiviteter med sikte på beslutninger på den niende Partskonferansen i 2003.

Etterlevelsesregimet

Kyotoprotokollen legger opp til etablering av prosedyrer og mekanismer for å løse problemer knyttet til at parter ikke overholder sine forpliktelser, det vil si et etterlevelsesregime. Utformingen av regelverket med slike prosedyrer og mekanismer var blant de vanskeligste spørsmålene i forhandlingene. Den alvorligste konsekvensen av at en part ikke overholder sin utslippsforpliktelse er at parten må erstatte hvert tonn klimagasser den ikke har klart å redusere med en strafferente på 1.3, det vil si at en part må redusere utslipp tilsvarende hva den ikke har klart å redusere pluss 30 prosent i den neste forpliktelsesperioden. I tillegg opphører partens rettighet til å selge utslippskreditter, og parten må framlegge en plan som viser hvordan den igjen vil kunne overholde forpliktelsene.

Etterlevelsesregimet er institusjonelt inndelt i en støttedel og en håndhevelsesdel, med én komité hver. Støttedelen har en forebyggende funksjon og skal hjelpe partene i å oppfylle sine forpliktelser. Håndhevelsesdelen har ansvar for beslutninger knyttet til partenes utslippsforpliktelser, rapporteringsforpliktelser og vurdering av adgang til bruk av Kyoto-mekanismene.

Etterlevelsesregimet under Kyotoprotokollen er banebrytende og sterkere enn etterlevelsesregimet i noen annen nåværende global miljøavtale. I tillegg til konsekvensene nevnt over, ble det blant annet oppnådd enighet om:

• inkludering av en «artikkel 5 og 7 handlingsplan» med rapporteringskrav for tilfeller av problemer med overholdelse.

• «Part-til-part»-utløsing av gjennomgang, det vil si at en part kan utløse (på grunnlag av underbyggende informasjon) en prosedyre under håndhevelseskomiteen med hensyn til en annen part.

• appellsystem, der beslutningene til håndhevelsesdelen står ved kraft inntil det aktuelle spørsmål er løst.

• mandat for støttedelen og håndhevelsesdelen av etterlevelseregimet, der blant annet informasjon knyttet til artikkel 3.14 (negative økonomiske virkninger for utviklingsland av klimareduserende tiltak i industriland) faller inn under støttedelen og utenfor mandatet til håndhevelsesdelen.

Det ble enighet om en beslutningstekst som inneholder prosedyrer og mekanismer relatert til etterlevelse, og med anbefaling om vedtak av første Partsmøte under protokollen (i tilknytning til artikkel 18). Fortalen til beslutningen sier at det er opp til dette første Partsmøtet å bestemme den juridiske formen til prosedyrene og mekanismene relatert til etterlevelse (det vil si i form av en beslutning eller en endring av protokollen). Det følger også av artikkel 18 i Kyotoprotokollen at for at konsekvensene av etterlevelsesregimet skal bli rettslig bindende, må protokollen endres. Det har fra norsk side vært ansett som klart ønskelig at regimet blir rettslig bindende. Dette har imidlertid vært omtvistet under forhandlingene, og det er uklart hva som vil bli det endelige resultat når etterlevelsesregimet formelt skal vedtas. En endring av protokollen vil potensielt kunne skape et «to-delt» system, ettersom det vil ha som virkning at etterlevelsesregimet ikke vil være rettslig bindende for parter som velger ikke å ratifisere endringen.

Regelverk for regnskapssystemer, rapportering og gjennomgang av informasjon (protokollens artikler 5, 7 og 8)

Det ble oppnådd generell enighet om alle regler for utslippsregnskaper, rapportering og gjennomgang, inkludert bruk av ekspertgrupper. Drøftingene var særlig vanskelige på grunn av spørsmålenes høyst tekniske karakter. Det var imidlertid svært viktig å oppnå enighet om disse spørsmålene fordi de er av stor betydning blant annet for kontroll av etterlevelse og bruk av Kyoto-mekanismene. Det gjenstår regler for hvordan utslippsdata skal justeres dersom de er mangelfulle, men det ble vedtatt en prosess for å få dette ferdig.

Beslutningen anerkjenner behovet for opplæring og kompetansebygging for utviklingslandene i tilknytning til deres deltakelse i ekspertgrupper - der det forutsettes en geografisk balanse mellom industriland og utviklingsland. Klimasekretariatet skal plukke ut eksperter til ekspertgrupper fra en liste av nominerte eksperter og skal gjøre sitt ytterste for å ivareta geografisk balanse.

Utviklingslandsspørsmål/finansiering

De såkalte utviklingslandsspørsmålene omfatter områder som kapasitetsbygging, teknologioverføring, tilpasning, virkninger av klimatiltak og finansiering. Det er enighet om at det under Klimakonvensjonen opprettes et eget spesialfond for klimaendringer og et eget fond for minst utviklede land, og at det under Kyotoprotokollen opprettes et eget fond for tilpasning til klimaendringer. Alle fond skal administreres av Den globale miljøfasiliteten (GEF), som i tillegg pålegges nye omfattende oppgaver innenfor områder som kapasitetsbygging, tilpasning, teknologioverføring, forskning, informasjon, beredskap med videre. Beslutningene inneholder ingen bindende forpliktelser om nivå på finansiering til de nye fondene.