1 Innleiing og samandrag

1.1 Generelt

Finansdepartementet legg med dette fram ein proposisjon med forslag til ny fullmakt for statleg opplåning i 2008 og 2009, og om fullmakt til å byte statspapir mot obligasjonar med fortrinnsrett. Proposisjonen er utarbeidd på grunnlag av føresetnadene i Statsbudsjettet 2009.

1.2 Byte av statspapir mot obligasjonar med fortrinnsrett

Finansdepartementet foreslår i denne proposisjonen at det blir etablert ei ny ordning med utlån av statspapir med trygd i eller byte med obligasjonar med fortrinnsrett (OMF). Det er ikkje tatt endeleg stilling til om eigedomsretten til obligasjonane skal overførast staten eller stillast som pant. I det vidare er ordninga framstilt som eit byte. Avtalar om slike byte kan ha ei løpetid på inntil 3 år og kan inngåast med bankar som har tilgang til fastrentelån (såkalla F-lån) i Noregs Bank. Ein vil i utgangpunktet berre akseptere obligasjonar som har trygd i norske bustadlån, men det kan bli aktuelt å vurdere om ein skal akseptere obligasjonar med fortrinnsrett som har trygd i andre fordringar. Departementet vil setje dei same krava til trygd som Noregs Bank nyttar når den yter F-lån til bankane. Ordninga vil ha eit omfang på inntil 350 mrd. kroner. Ordninga er tenkt sett i verk frå slutten av oktober. Noregs Bank vil administrere ordninga på oppdrag frå staten.

Eit velfungerande bank- og finanssystem er avgjerande for at økonomien elles skal fungere godt. Uroa ein i dag opplever i dei internasjonale finansmarknadene, kom til syne for vel eitt år sidan. Frå september i år har problema akselerert, spesielt etter at ein stor amerikansk investeringsbank måtte innstille verksemda. Styresmaktene i mange land har innført ei rekke tiltak med sikte på å stabilisere og normalisere forholda.

Norske bankar har dei siste åra hatt god inntening og små tap. Kredittilsynet og Noregs Bank vurderer soliditeten som god, men problema i kredittmarknadene i andre land har òg hatt verknader i den norske marknaden. Både i pengemarknaden og obligasjonsmarknaden er det uvanleg høge påslag for risiko. Uvissa gjer at bankane ønskjer å ha meir likvidar enn vanleg. Noregs Bank står for likviditetstilførselen til bankane og har sett i verk ei rekkje tiltak for å auke likviditeten. Bankane har også vanskar med å få refinansiert meir langsiktig innlåning på akseptable vilkår. Dei neste månadene må norske bankar refinansiere store lån i marknaden. Slik marknadssituasjonen er no, kan det ifølgje Noregs Bank bli vanskeleg å gjennomføre dersom bankane ikkje kan stille uvanleg god trygd for låna. Krava til trygd har auka. Utan god trygd kan innlånskostnadene for bankane bli høge.

For å lette finansieringa for bankane har Noregs Bank foreslått for Finansdepartementet at det blir etablert ei ny ordning der staten og bankane byter statspapir mot bankar sine obligasjonar med fortrinnsrett. Dersom bankane vel å utnytte statspapira som trygd for nye innlån, kan dette gi bankane betre tilgang til lånemarknaden og lågare innlånskostnader. Bankane kan også bruke statspapira på andre måtar. Dei kan til dømes seljast for å betale ned kortsiktig gjeld. Også det vil kunne motverke utviklinga mot stadig kortare gjennomsnittleg løpetid for innlåna i bankane.

Ordninga er eit målretta tiltak som skal lette tilgangen på finansiering for bankane og bidra til finansiell stabilitet. Tiltaket speglar at det norske banksystemet ikkje står overfor noka soliditetskrise, men har betydelege problem med tilgang på finansiering på akseptable vilkår.

Dei fleste bankar har høve til å overdra fordringar på hushaldningane med pant i bustad til heleigde eller deleigde kredittføretak. Kredittføretaket kan i sin tur utferde obligasjonar med fortrinnsrett i desse låneporteføljane. Kredittføretaket finansierer kjøpet av dei nemnde fordringane ved å utferde obligasjonar med fortrinnsrett. Kapasiteten til slik utnytting av bustadlånsportefølja er størst i dei store bankane.

Obligasjonar med fortrinnsrett har ei lågare vekt ved berekninga av kapitalkrav enn bustadlån med pant i bustad. Når ein bank erstattar delar av bustadlåneportefølja si med obligasjonar med fortrinnsrett, vil det bli berekna eit lågare minstekrav til kapitaldekning for banken. For å sikre at overdraging av bustadlån og erverv av obligasjonar med fortrinnsrett mellom føretak i same konsern skjer på forretningsmessige vilkår, må det leggjast ekstra vekt på rett prising av transaksjonane. Finansdepartementet vil ta opp med Kredittilsynet korleis ein best skal sjå til at tiltaket ikkje får utilsikta verknader for kapitaldekninga og prisinga.

For å utfylle ordninga med byte av verdipapir kunngjorde Noregs Bank 12. oktober i år at det vil bli tilbydd F-lån med løpetid på to år spesielt retta mot mindre bankar. F-lån er lån med fast rente til marknadsvilkår. Maksimalt bod for den einskilde bank på to-årslånet vil vere 1 mrd. kroner. Samtidig har Noregs Bank lempa på krava til trygd som bankane må stille for å få lån i Noregs Bank, ved at kravet om minste uteståande volum på 300 mill. kroner for verdipapir utferda i norske kroner er fjerna.

Det er grunn til å tru at den foreslåtte ordninga med byte av verdipapir, saman med tiltaka Noregs Bank rettar mot mindre bankar, vil lette finansieringstilhøva vesentleg for bankane. Byteordninga kan òg bidra til å betre tilhøva i pengemarknaden. Ordninga kan føre til ein betydeleg auke i tilbodet av statspapir som, avhengig av marknadsforholda, vil kunne gi noko høgare lånekostnader for staten. Risikoen for at ordninga skal medføre tap for staten, blir rekna som liten. Bankane skal betale ein premie for bytehandlar under ordninga. Premien skal setjast på marknadsmessige vilkår, og slik at ordninga ikkje vil kome i konflikt med reglane om statsstøtte. Premien skal vere slik at bankane ikkje vil ønske å nytte ordninga under normale tilhøve i penge- og kredittmarknadene.

1.3 Særskilt om statslån

Finansdepartementet har ansvaret for forvaltninga av statens gjeld og kontantbehaldning. Det er inngått avtalar med Noregs Bank om forvaltning av statens gjeld og likviditet og om konsernkontoordninga. I samsvar med desse avtalane skal Noregs Bank mellom anna gi råd om opplåninga til staten, ta seg av den operative forvaltninga av innanlandske låneopptak og pleie andrehandsmarknaden for statspapir. Noregs Bank mottek betaling for den operative forvaltninga, for marknadspleia og for drifta av statens kontosystem.

Statens alminnelege lånebehov følgjer av forslaget til statsbudsjett for 2009. Det blir lagt opp til at finansieringsbehovet i 2009 i hovudsak blir dekt ved opptak av nye langsiktige lån innanlands. Av omsyn til marknaden for statspapir legg ein normalt opp til å glatte ut den langsiktige opplåninga over fleire år. For 2009 er det isolert sett aktuelt å ta opp mindre langsiktige lån enn det som direkte følgjer av finansieringsbehovet.

Den nye ordninga der staten tilbyr bankane statspapir i byte med obligasjonar med fortrinnsrett, vil ha eit omfang på inntil 350 mrd. kroner fram til utgangen av 2009, og inneber at staten kan auke uteståande i statspapir med eit tilsvarande beløp. Bruk av den nye ordninga vil gå ut over dei rammene som Stortinget har gitt for låneopptak i 2008. På bakgrunn av at ordninga blir foreslått sett i verk allereie frå inneverande år, foreslår ein at endringa av fullmakta blir gjort gjeldande for 2008 og 2009 under eitt. På denne bakgrunnen ber Finansdepartementet om ei samla fullmakt til å ta opp nye langsiktige lån på 450 mrd. kroner i 2008 og 2009.

Fullmakta for kortsiktige marknadslån er utforma som ei ramme for maksimalt uteståande statskassevekslar. Uteståande volum varierer normalt gjennom året, og ein ber derfor om romslege rammer. I tillegg foreslår ein at fullmakta blir justert i samsvar med den nye ordninga. På denne bakgrunnen ber ein om ei ramme for å ha uteståande statskassevekslar i 2008 og 2009 på 430 mrd. kroner.

For andre kortsiktige lån ber ein om ei fullmakt for 2009 der det ikkje blir sett ei særskild beløpsgrense. Ein ber i tillegg om at den generelle fullmakta til å inngå rentebyteavtalar og tilsvarande derivatavtalar blir vidareførd i 2009. For nærare omtale viser ein til kapittel 3.

Utlån av statspapir til bankane vil ha budsjettmessige konsekvensar for både 2008 og 2009. Renteutgiftene vil auke monaleg samtidig som det vil bli ein tilsvarande auke i påløpte og/eller betalte renteinntekter. Staten vil i tillegg få premieinntekter på bytelånet. Dei budsjettmessige konsekvensane av endringane for 2009 vil bli behandla i eit tillegg til St.prp. nr. 1 (2008-2009) som vil bli lagd fram i byrjinga av november. Følgjene for budsjettet for 2008 vil bli behandla i proposisjonen om ny saldering av budsjettet for 2008 som vil bli lagd fram i slutten av november.