2 Byteordning for verdipapir
2.1 Bakgrunn for forslag til byteordning i verdipapir
Forholda i den norske pengemarknaden har vore svært vanskelege. Lån i pengemarknaden er normalt usikra. Ein velfungerande pengemarknad er dermed avhengig av tillit til at aktørane i marknaden kan gjere opp for seg. Det er nettopp mangel på slik tillit mellom aktørane i marknaden som er hovudårsaka til den høge pengemarknadsrenta vi no ser. Denne mistilliten kan avlesast i høge risikopåslag for lån mellom bankar i pengemarknaden.
Noregs Bank har sett i verk ei rekkje tiltak for å betre likviditeten i pengemarknaden, mellom anna større omfang av F-lån, F-lån med lengre løpetid, tilførsel av kroner mot trygd i valuta (valutabyteavtalar som gir norske kroner mot amerikanske dollar og euro), og tilførsel av amerikanske dollar gjennom bruk av bankens eigne valutareservar og trekk på kredittlinjer i den amerikanske sentralbanken, Federal Reserve. I tillegg har Noregs Bank akseptert fleire typar trygd for F-lån.
Uvissa gjer at bankane ønskjer å ha meir likvidar enn vanleg. Bankane er lite villige til å låne vidare til andre bankar av den ekstra likviditeten dei får tilført frå sentralbanken. I staden held bankane på likviditeten og set den inn på bankens foliokonto i sentralbanken. Mens innskota bankane har i Noregs Bank normalt ligg på 15 til 20 mrd. kroner, låg dei i midten av oktober på over 80 mrd. kroner.
Bankane har òg vanskar med å få refinansiert meir langsiktig innlåning etter kvart som låna forfell til betaling. For finansiering med lengre løpetider har rentene stige monaleg, noko som reflekterer høge kredittpåslag på bankobligasjonar. I praksis er det for tida svært vanskeleg for bankane å få lange lån. Kredittpåslaget for obligasjonar med fortrinnsrett har òg auka markert, og det er lite aktivitet i denne marknaden.
I perioden juni-september 2008 rapporterte bankane gjennomgåande om ei tiltakande forverring i tilgangen på finansiering, både i utanlandsk valuta og i norske kroner. Utviklinga var særleg negativ i september. Finansiering utover eitt år er blitt spesielt dyr og lite tilgjengeleg.
For å betre tilhøva i penge- og kredittmarknadene foreslår Regjeringa eit nytt tiltak som kan kome i tillegg til virkemidla Noregs Bank har for å tilføre likviditet til bankane. Forslaget inneber at staten byter statspapir mot bankane sine obligasjonar med fortrinnsrett. Løpetida for byteavtalene blir etter forslaget på inntil 36 månader.
For bankane betyr forslaget at dei i den perioden bytehandelen varer, får disponere ein likvid (lett omsetjeleg) eigedel mot at dei gir frå seg ein eigedel som i dagens situasjon blir oppfatta som mindre likvid. Ved lån i pengemarknaden vil bankane dermed kunne stille trygd i form av statspapir. Det vil medverke til at bankane kan få refinansiert låna sine, og at lån mellom bankane kan bli oppfatta som sikrare. Bankane kan òg skaffe seg likviditet ved å selje statspapira direkte i marknaden.
For staten betyr bytehandelen at ein i ein periode blir sitjande med obligasjonar med fortrinnsrett samtidig som ein har gitt frå seg statspapir. Det er lite sannsynleg at staten vil li tap. Dersom banken går konkurs, samtidig som kredittføretaket som har utferda obligasjonar med fortrinnsrett også går konkurs, har staten trygd i dei underliggjande verdiane for obligasjonslånet, primært med trygd i bustadlån innanfor 75 prosent av marknadsverdi.
Noregs Bank foreslo i møte med Finansdepartementet 3. oktober at Finansdepartementet og Noregs Bank samarbeidde om ei byteordning i verdipapir som kunne lette tilgangen på meir langsiktig finansiering for bankane. Dersom Stortinget vedtar forslaga i denne proposisjonen, legg ein opp til å annonsere detaljar om den praktiske gjennomføringa innan utgangen av oktober.
2.2 Nærare om korleis bytehandelen skal gjennomførast
Noregs Bank vil stå for den operative handteringa av byteavtalane. Sentralbanken vil foreslå eit opplegg for kva volum som skal leggjast ut i marknaden i slike byte, kor hyppig dei skal tilbydast, og kor lenge kvar byteavtale skal vare. Bytehandelen vert gjennomført som auksjonar, der bankane gjev til kjenne kva pris dei er villige å betale for byta.
Kva bankane skal betale for å delta i byta, blir fastsett i auksjonen. Den sikringa som statspapira gjev blir såleis marknadsmessig prisa. Det vert også fastsett ein minimumspris for å delta i byteavtalane.
Når Noregs Bank gir F-lån, må dei deltakande bankane levere verdipapir med større verdi enn lånebeløpet. Kor mykje større verdien må vere, er avhengig av kredittrisikoen for den leverte trygda. For obligasjonar med fortrinnsrett utferda av norske kredittføretak gjer sentralbanken ei avkorting i F-lån slik at låna er 2-8 % mindre enn verdien av den innleverte trygda. Prosentsatsen er avhengig av tida fram til neste renteregulering. Statens byteavtalar bør på tilsvarande måte vere slik utforma at staten sit med trygd for ein større verdi enn dei statspapira som er leverte i byte, slik at staten tek minst mogeleg risiko. Tilleggstrygda bør vere avhengig av kva kredittvurdering ein OMF har, jf. avsnitt 2.5. I F-lånstilgangen er påslaget større for ein OMF som ikkje er kredittvurdert enn for ein OMF som er kredittvurdert. Differensiert avkorting gjer det mogeleg at bod som har sitt grunnlag i OMF med ulik trygd, kan ta del i same auksjon.
Det er primært tatt sikte på at det er obligasjonar med fortrinnsrett med trygd i norske bustadslån til hushaldningar som kan nyttast som byte. Finansdepartementet vil vurdere nærare om ein skal kunne nytte obligasjonar med trygd i andre fordringar, jf. finansieringsvirksomhetslova § 2-28.
2.3 Omfang, deltakarar og iverksetjing av ordninga
Nye reglar for obligasjonar med fortrinnsrett vart sette i kraft 1. juni 2007. Fleire norske bankar har no overført bustadlån til kredittføretak med rett til å utstede obligasjonar med fortrinnsrett. Ved utgangen av 2. kvartal 2008 hadde bustadkredittføretaka utstedt obligasjonar med fortrinnsrett til ein verdi av om lag 125 mrd. kroner.
Basert på informasjon frå kredittføretaka reknar Noregs Bank med at bustadlån for 80 mrd. kroner kan gjerast om til OMF før årsskiftet, og at nye 70 mrd. kroner kan gjerast om i løpet av første halvår 2009.
Noregs Bank meiner at dei fleste OMF som blir utferda i inneverande år, vil ha den høgaste kredittvurderinga når dei blir utferda fordi dei blir utferda som ein del av låneprogram som alt er kredittvurderte. Truleg vil også mykje av det som blir lagt ut i første halvår 2009, kunne bli kredittvurdert, men kor stor del er noko usikkert.
Ifølgje Noregs Bank er den samla behaldninga av bustadlån i bankane om lag 1 250 mrd. kroner. I tillegg har bankane rundt 400 mrd. kroner i utlån i eigedomsføretak. Ikkje alle lån ligg innanfor dei grensene til panteverdiar regelverket for OMF krev. Dessutan vil bankane ønskje å behalde ein del av dei sikre låna på eigen balanse. Samla sett vil det langsiktige potensialet for OMF likevel kunne vere større enn ramma på 350 mrd. kroner. Det vil uansett ta tid å gjere om bustadlån til obligasjonar.
I den norske marknaden har vi i dag fem bustadkredittføretak. To føretak er organisert i konsern, DnBNor Boligkreditt og Storebrand Kredittforetak. To er tilknytta ei gruppe av bankar, Terra Boligkreditt og Sparebank 1. Den siste er eit dotterselskap av Glitnir Bank AS, BN boligkreditt. Dei fleste bankane har høve til å overdra fordringar på hushaldningar med pant i bustad til heileigde eller deleigde kredittføretak. Kredittføretaket kan igjen utstede obligasjonar med fortrinnsrett i desse låneporteføljene. Kredittforetaket finansierer kjøpet av desse fordringane ved å utferde obligasjonar med fortrinnsrett. Det er dei største bankane som har best kapasitet til å gjere slike disposisjonar med bustadslånsportefølja si.
Forslaget til ramme for den nye byteordninga er fastsett etter ei vurdering av bankane sitt behov for finansiering dei næraste kvartala, og av potensialet for utferding av obligasjonar med fortrinnsrett.
Berre bankar som kan motta F-lån frå Noregs Bank, kan delta i byteordninga. Dette er norske forretnings- og sparebankar samt filialar av utanlandske kredittinstitusjonar etablert i Noreg og som driv verksemd som er vanleg for norske bankar, jf forskrift 25. april 2001 om bankers adgang til lån og innskot i Noregs Bank mv. § 1.
Om Stortinget vedtek forslaget, vil ordninga bli sett i verk så snart som mogeleg. Praktisk kan det la seg gjere innan utgangen av oktober.
2.4 Trygd, særskilt om obligasjonar med fortrinnsrett
Ein obligasjon med fortrinnsrett er ein ihendehavarobligasjon som gir eigaren fortrinnsrett til dekning for sitt krav i nærare fastsette eigedelar i kredittføretaket (dette blir referert til som «sikkerheitsmassen» i det følgjande).
Kort oppsummert kan sikkerheitsmassen for obligasjonar med fortrinnsrett berre bestå av desse fordringstypane:
lån sikra ved pant i bustad (bustadhypoteklån)
lån sikra ved pant i annan fast eigedom (eigedomshypoteklån)
lån sikra ved pant i andre realregisterte formuesgode
lån til, eller lån garantert av, stat, kommune eller tilsvarande offentlege organ i andre statar (offentlege lån)
fordringar i form av derivatavtalar
såkalla fyllingstrygd (særleg likvide og sikre fordringar)
Systemet med obligasjonar med fortrinnsrett byggjer på det prinsippet at verdien av obligasjonseigarane sine fordringar skal motsvarast av verdien av dei fordringane som inngår i sikkerheitsmassen. Den verkelege verdien (nettoverdien) av eigedelane i sikkerheitsmassen skal til ei kvar tid kunne dekkje obligasjonane. Dette balanseprinsippet set grenser for kor store skilnader det kan vere mellom innbetalingar frå låntakarar (renter og avdrag), finansielle instrument og overskytande midlar på den eine sida, og utbetalingar til eigarane av obligasjonar med fortrinnsrett, andre verdipapir og finansielle instrument på den andre.
Vidare skal verdien av sikkerheitsmassen til ei kvar tid overstige verdien av obligasjonane med fortrinnsrett til dekning i sikkerheitsmassen (beløpsbalanse). Ved utrekninga av verdiane skal det takast omsyn til eventuelle derivatavtalar kredittføretaket har inngått. Lova stiller krav om at verdivurderingar skal utførast av ein kompetent og uavhengig person i samsvar med anerkjende prinsipp. Betalingsstraumane frå sikkerheitsmassen skal til ei kvar tid setje kredittføretaket i stand til å innfri betalingsskyldnadene sine. Kredittføretaket skal opprette ein likviditetsreserve som inngår i sikkerheitsmassen som fyllingstrygd. Som fyllingstrygd er det berre lov å bruke spesielt likvide og sikre fordringar. Sikkerheitsmassen kan til kvar tid innehalde inntil 20 prosent fyllingstrygd. Dersom særlege omstende ligg føre, kan Kredittilsynet for eit avgrensa tidsrom gi løyve til å utvide denne delen til inntil 30 prosent.
Likviditetskrava og kravet til beløpsbalanse skal sørgje for at det er teke tilstrekkeleg omsyn til interessene til obligasjonseigarane.
Det er stilt krav om at kredittføretaket skal føre eit register over dei obligasjonane med fortrinnsrett det utferdar, og den sikkerheitsmassen som er tilordna desse, medrekna derivatavtalar som inngår i sikkerheitsmassen. Registeret er ikkje i seg sjølv eit rettsvernsregister, men skal ha høg bevisverdi. Registeret skal til ei kvar tid innehalde opplysningar om verdien av obligasjonane og verdien av sikkerheitsmassen.
Før kredittføretak utferdar obligasjonar med fortrinnsrett, skal det være oppnemnt ein uavhengig granskar for kredittføretaket. Kredittilsynet oppnemner granskaren.
Regelverket i finansieringsverksemdslova inneheld ei rekkje føresegner som skal sikre at kredittføretaket er i stand til å dekke sine skyldnader overfor obligasjonseigarane etter kvart som dei forfell, og sikre obligasjonseigarane mot at det kan oppstå likviditetssvikt eller insolvens i eit kredittføretak som utferdar særskilt sikra obligasjonar. Kredittføretaket vil ha ei svært sterk eigeninteresse i å unngå misleghald av betalingsskyldnader overfor obligasjonseigarane. Misleghald kan få til dels store konsekvensar for kredittvurderinga av obligasjonane som føretaket utferdar.
I tilfelle konkurs eller gjeldsforhandling etter konkurslova har obligasjonseigarane og eventuelle motpartar i derivatavtalar ein eksklusiv, lik og forholdsmessig fortrinnsrett til dekning i den sikkerheitsmassen som er avsett for dei. Obligasjonseigarar og eventuell fortrinnsrett til dekning for derivatmotpartar går framom dekning av massefordringar etter dekningslova § 9-2, framom dekning av fordringar med fortrinnsrett av første klasse etter dekningslova § 9-2 og framom dekning av fordringar med fortrinnsrett av andre klasse etter dekningslova § 9-3.
Kapitalkrav
Obligasjonar med fortrinnsrett har ei lågare vekt ved berekninga av kapitalkrav enn bustadlån med pant i bustad. Når ein bank erstattar deler av bustadlåneporteføljen sin med obligasjonar med fortrinnsrett, vil det bli berekna eit lågare minstekrav til kapitaldekning for banken. Kredittføretak er underlagt vanlege kapitaldekningskrav. Om bustadlåna blir flytt til eit kredittføretak som er eigd av banken, vil berekninga av kapitalkrav på konsolidert basis ikkje bli påverka. For å sikre at erverv av bustadlån og overdraging av obligasjonar med fortrinnsrett mellom føretak i same konsern skjer på forretningsmessige vilkår, må det leggjast ekstra vekt på riktig prising av transaksjonane. Det same gjeld transaksjonar mellom bankar og bustadkredittføretak som ikkje er i same konsern. Finansdepartementet vil ta opp med Kredittilsynet korleis ein mest hensiktsmessig skal sikre at tiltaket ikkje får utilsikta verknader for kapitaldekninga i bankar som sel bustadlån. Departementet vil òg be Kredittilsynet vurdere tiltak for å sikre at prisinga av konserninterne transaksjonar, og prisinga av transaksjonar mellom bankar og bustadkredittføretak som ikkje er konsernføretak, skjer til marknadsvilkår. Dette vil mellom anna kunne tryggast gjennom ei særskild kredittvurdering av porteføljane av bustadlån og av obligasjonane med fortrinnsrett som skal inngå i transaksjonen mellom føretaka.
2.5 Risiko for staten
For staten betyr bytehandelen at ein i ein periode blir sitjande med obligasjonar med fortrinnsrett samtidig som ein har gitt frå seg statspapir. Det er lite sannsynleg at staten vil li tap. Dersom banken går konkurs, samtidig som kredittføretaket som har utferda obligasjonar med fortrinnsrett òg går konkurs, har staten trygd i dei underliggjande verdiane for obligasjonslånet, primært med trygd i bustadlån innanfor 75 prosent av marknadsverdi.
2.6 Verknaden på statspapirmarknaden
Totalt uteståande volum i statspapir er per 14. oktober 256 mrd. kroner. Dersom den foreslåtte ordninga blir utnytta til fulle, betyr det ei vesentleg utviding av uteståande volum av statspapir.
Bankane som deltek i byta, vil fritt kunne disponere papira i perioden. Bankane som har fått statspapira i byte, kan sjølve velje om dei vil selje papira i marknaden eller ta opp eit lån med papiret som trygd. Det er grunn til å tru at ordninga vil føre til ein vesentleg tilførsel av statspapir i marknaden. Det auka tilbodet av statspapir kan føre til lågare prisar og dermed høgare renter. Dette kan isolert sett medføre ein viss auke i statens lånekostnader. I haust har det vore stor etterspurnad etter sikre investeringar, slike som statspapir, noko som gjer at renta kan vere uvanleg låg i høve til renta på andre lån, slike som lån mellom bankar. Grunnen til dette er at det er stor skepsis til andre investeringsobjekt enn dei som blir rekna som heilt sikre.
2.7 Rekneskapsmessige konsekvensar for staten
Utlån av statspapir til bankane vil få budsjettmessige konsekvensar for både 2008 og 2009. Renteutgiftene vil auke monaleg, samtidig som påløpte og/eller betalte renteinntekter vil auke tilsvarande. Staten vil i tillegg få premieinntekter på bytelånet. Dei budsjettmessige konsekvensane av endringane for budsjettåret 2009 vil bli behandla i eit tillegg til St.prp. nr. 1 (2008-2009) som vil bli lagd fram i byrjinga av november. Følgjene for budsjettet for 2008 vil bli behandla i proposisjonen om ny saldering av budsjettet for 2008, som vil bli lagd fram i slutten av november.
2.8 Avvikling av ordninga
Ordninga skal være mellombels. Når marknadsforholda normaliserer seg, vil det bli mindre interessant for bankane å by på ordninga. Eit opplegg med ein minstepris for byteavtalane vil venteleg føre til at fleirtalet av bankane ikkje vil delta i auksjonane når marknadsforholda har normalisert seg. Det vil då vere naturleg å avvikle ordninga.