2 Prinsipper for et bedre skatte- og avgiftssystem

2.1 Prinsipper for skatte- og avgiftspolitikken

Et av skatte- og avgiftssystemets viktigste formål er å finansiere offentlig sektors virksomhet, dvs offentlige overføringer til privat sektor samt offentlig konsum og investeringer. Samtidig skal systemet bidra til en rimelig inntektsfordeling.

Offentlig sektors finansieringsbehov bestemmer i stor grad skatte- og avgiftsnivået. Virkningen på økonomien og inntektsfordelingen avhenger imidlertid ikke bare av skatte- og avgiftsnivået, men også av hvordan skatte- og avgiftssystemet utformes. 1 Det må bl a fattes beslutninger om hva som skal skattlegges, hvordan skattegrunnlagene skal utformes og hvilke skattesatser som skal benyttes.

Grønn skattekommisjon la vekt på at skattesystemet bør utformes slik at de samlede samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatningen blir lavest mulige. De la spesielt vekt på at en del empiriske undersøkelser tyder på at det er gunstig å øke bruken av såkalte grønne skatter og grunnrenteskatter mv. Kommisjonen mente at omfanget av slike beskatningsformer burde økes. Dette er viktig både av hensynet til miljøet og fordi det gir offentlig inntekter som kan brukes til å redusere nivået på andre skatter. Ettersom undersøkelser basert på historisk erfaringsmateriale tyder på at det er samfunnsøkonomiske gevinster forbundet med å redusere beskatningen av arbeid, foreslo kommisjonen at inntektene fra økt vekt på grønne skatter og grunnrenteskatter burde benyttes til å redusere arbeidskraftbeskatningen. I dette avsnittet gis det en nærmere redegjørelse for hovedprinsippene for utformingen av skatte- og avgiftssystemet som Grønn skattekommisjon la til grunn for sine konklusjoner.

Skatter og avgifter fører til at produsenter og forbrukere velger en annen tilpasning enn de ville ha gjort uten skatter. De fleste skatter og avgifter kan dermed betegnes som vridende skatter, fordi denne endrede atferden medfører samfunnsøkonomiske tap. Ett eksempel kan være tilpasningen i arbeidsmarkedet. Kostnadene for en arbeidsgiver forbundet med å ansette en person er høyere enn det vedkommende får i lønn etter at alle skatter og avgifter er betalt. Sysselsettingen blir derfor trolig lavere enn den ville blitt uten skatter. Tilsvarende kan det å ha høyere avgifter på noen varer og tjenester enn på andre, påvirke hvor mye som blir produsert av enkelte varer og tjenester.

Det finnes imidlertid enkelte skatter og avgifter som ikke endrer produsentenes og forbrukernes tilpasning. Slike skatter kalles nøytrale skatter. Det finnes relativt få eksempler på fullstendig nøytrale skatter. Skatt på grunnrente kan imidlertid virke som en nøytral skatt dersom den er korrekt utformet. I boks 2.1 gis en nærmere forklaring av nøytrale skatter.

Enkelte skatter og avgifter kan bedre samfunnets bruk av ressurser. Det skyldes at enkelte aktiviteter påfører samfunnet kostnader uten at de som er ansvarlige for aktivitetene må betale noe for ulempene de påfører andre. Et eksempel på dette er forurensende utslipp, der man som oftest ikke har noen økonomiske motiv for å ta hensyn til den skaden dette påfører miljøet. Korrekt utformede miljøavgifter bidrar til en mer effektiv ressursbruk ved at de gjør det relativt sett mer kostbart med miljøskadelige aktiviteter. I boks 2.2 gis det en nærmere forklaring av miljøskatter.

Grunnrenteskatter og eventuelle andre nøytrale skatter har ikke negative effekter på økonomiens virkemåte. Miljøavgifter har positive effekter på økonomien. Skatteomlegginger, f eks økt vekt på miljøavgifter kan imidlertid medføre omstillingskostnader som en ønsker å ta hensyn til i en overgangsperiode. Det vil generelt være ønskelig å finansiere en størst mulig andel av offentlig sektors virksomhet gjennom slike skatter og avgifter. I praksis er det imidlertid ikke mulig å finansiere de offentlige utgiftene utelukkende gjennom slike skatter. Av den grunn må offentlig sektors virksomhet i stor grad finansieres ved hjelp av skatter som påvirker økonomiens virkemåte på en uheldig måte. I boks 2.3 presenteres enkelte prinsipper basert på økonomisk teori for utformingen av slike vridende skatter.

Skatte- og avgiftssystemet påvirker inntektsfordelingen både direkte og indirekte. Direkte skjer dette ved at personer med høy inntekt betaler forholdsvis mer i skatt enn personer med lav inntekt. En forutsetning for dette er at skattegrunnlagene fastsettes slik at de skattepliktige inntektene samsvarer mest mulig med skattyternes faktiske inntekter, bl.a. ved at en legger vekt på å ha så brede skattegrunnlag som mulig. Brede skattegrunnlag og progresjon i skattesystemet bidrar til å utjevne de disponible inntektene, dvs inntektene etter skatt.

Indirekte påvirkes inntektsfordelingen ved at skatte- og avgiftsinntektene finansierer offentlige overføringer både til enkeltpersoner og næringslivet gjennom ulike former for trygder, stønader og subsidier. I Norge utgjør slike overføringer en betydelig andel av de samlede offentlige utgiftene. Inntektsfordelingen kan også påvirkes gjennom vareskattene, ved at avgiftsbelastningen varierer med forbrukssammensetningen. Dersom høyinntektsgrupper forbruker relativt mer av goder med høye avgifter enn lavinntektsgrupper, vil avgiftene bidra til en omfordeling av den reelle kjøpekraften. Dette gir imidlertid en svært indirekte virkning med store individuelle forskjeller. Generelt vil indirekte skatter derfor være et mindre treffsikkert virkemiddel i fordelingspolitikken enn direkte skatter.

Ved utformingen av skatte- og avgiftssystemet vil en stå overfor en rekke avveininger, siden de mål en ønsker å oppnå kan være motstridende. For eksempel tilsier hensynet til en velfungerende økonomi at skattesatsene ikke bør bli for høye, mens fordelingshensyn kan tilsi en progressiv satsstruktur, dvs at de marginale skattesatsene øker med inntekten. Tilsvarende kan hensynet til administrativ håndterbarhet stå i konflikt med ønsket om å ha et skattesystem som ivaretar ulike gruppers interesser.

2.2 Utviklingstrekk i noen skatter og avgifter

2.2.1 Fordeling og nivå

Tabell 2.1 viser anslag for de totale skatte- og avgiftsinntektene i 1997 fordelt på skattekreditorene stat, kommune og fylkeskommune. Kommunale gebyrer er ikke inkludert i oversikten. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er i 1997 anslått til om lag 450 mrd kroner. Tabellen viser at noe over 80 prosent av de totale skatte- og avgiftsinntektene tilfaller staten. Kommunenes andel er knapt 13 prosent mens fylkeskommunenes andel er drøyt 6 prosent. Størstedelen av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter er inntekts- og formuesskatt fra personlig skattytere. Tabellen illustrerer også at over 40 prosent av statens inntekter kommer fra merverdiavgift, investeringsavgift og ulike særavgifter. Om lag 25 prosent av statens inntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt og trygdeavgift betalt av personlige skattytere, og drøyt 5 prosent kommer fra inntektsskatt fra bedrifter.

2.2.2 Skatte- og avgiftsinntektenes sammensetning

Figur 2.1 viser utviklingen i skatte- og avgiftsinntektene i perioden fra 1978 til 1997. Det har vært en betydelig økning i de samlede skatte- og avgiftsinntektene i hele denne perioden. Skatte- og avgiftsinntektene har økt reelt med 28 prosent fra 1993 til 1997. Den sterke veksten i disse årene skyldes i all hovedsak konjunkturoppgangen i norsk økonomi og i mindre grad at skatte- og avgiftsreglene er endret.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

2.2.3 Skatter og avgifter på natur- og miljøressurser

Avgifter som brukes for å redusere skadelige utslipp til luft og vann og for å redusere avfallsmengdene, blir tradisjonelt kalt miljøavgifter. Det finnes også andre avgifter som har innvirkning på miljøet, selv om de ikke primært er innført av miljøhensyn. Eksempler på slike avgifter er bilavgifter og seteavgiften på flyreiser. I tillegg skattlegges produsentene som utvinner naturressurser ved grunnrentebeskatning, blant annet i petroleums- og vannkraftsektoren.

Tabell 2.2 gir en oversikt over de tradisjonelle miljøavgiftene og de reelle satsene i 1990 og i 1998. De reelle satsene for avgiftene på fossile brensler har økt siden 1990, først og fremst som følge av innføringen av CO₂-avgiften i 1991. Av miljøavgiftene er det også disse avgiftene som har størst betydning for statens inntekter.

Miljøavgifter har fått en større rolle både politisk og økonomisk i flere OECD-land. I slutten av 1980-årene begynte landene å fokusere på hvordan økonomiske virkemidler, først og fremst avgifter, kunne spille en større rolle for å redusere miljøproblemene. Bruken av avgifter er blitt noe utvidet i enkelte OECD-land, jf boks 2.4. Det er imidlertid fortsatt slik at direkte reguleringer er det viktigste virkemidlet i miljøpolitikken i OECD-landene.

Også i Norge har det på 1990-tallet blitt gjennomført en grønn skatteomlegging. I 1991 ble CO₂-avgiften innført og skattereformen i 1992 bidro bl a til en reduksjon i den maksimale formelle marginalskatten på arbeidsinntekter. Figur 2.2 viser utviklingen i miljøavgifter fra 1990 til 1998 målt i 1998-kroner og miljøavgiftens andel av samlede skatter til staten i de samme årene. Miljøavgiftene har fått økt betydning i den samlede beskatningen. I 1990 utgjorde de tradisjonelle miljøavgiftene 5,2 prosent av statens samlede skatte- og avgiftsinntekter. Denne andelen økte til 6,3 prosent i 1994, mens det er anslått en reduksjon i andelen til 5,5 prosent i 1998. Reduksjonen skyldes at konjunkturoppgangen har bidratt til en sterk økning i statens samlede skatter og avgifter de siste årene.

Kilde: Finansdepartementet.

Slike omlegginger av det samlede skatte- og avgiftssystemet får bl a innvirkning på næringslivets rammebetingelser. Ikke minst ved utformingen av avgifter på CO₂-utslipp har konsekvensene for det konkurranseutsatte næringslivet blitt tillagt stor vekt. Det er kun fem OECD-land som har innført avgifter som betegnes som CO₂-avgifter (Danmark, Finland, Nederland, Sverige og Norge). Uavhengig av dette varierer det totale avgiftsnivået på fossile brensler sterkt mellom landene.

Landene praktiserer fritak eller lavere satser for energiintensiv konkurranseutsatt virksomhet. I alle landene er CO₂-avgiften differensiert etter produkter og anvendelser. I Norge er avgiftssatsen på CO₂ differensiert etter produkter. Enkeltnæringer som luftfart, utenriks sjøfart, fiske og godstransport i innenriks sjøfart har dessuten avgiftsfritak. Treforedlings- og sildemelindustrien har halv sats. I Danmark har man lik avgiftssats for alle fossile brensler, men halv CO₂-avgiftssats for all industri. Skip i utenriks sjøfart, fiskeflåten, luftfarten og elektrisitetsproduksjon er fritatt for avgift. Både i Sverige og Finland er avgiften differensiert etter type produkt. I Finland er dessuten CO₂-avgiften på naturgass halvparten av CO₂ avgiften på mineralolje. Utenriks sjøfart og luftfarten har avgiftsfritak. Sverige har avgiftsfritak for jernbane, fiske, luftfart og brensel som brukes i metallurgiske prosesser i stålindustrien. Tabell 2.3 viser avgiftssatsene i disse landene i 1998. Det vises for øvrig til kapittel 4.5 og 9.3 i NOU 1996: 9 for en nærmere gjennomgang av ulike miljøavgifter i Norge og i andre OECD-land.

2.3 Nærmere om prinsipper for grønne skatter

2.3.1 Grønn skattekommisjons prinsipielle tilnærming

Grønn skattekommisjon ble bedt om å utrede hvordan hensynet til økt sysselsetting og bedre miljø kan ivaretas ved å vri beskatningen over fra arbeidskraft til aktiviteter som innebærer økt bruk av ressurser og økt forurensning. Kommisjonen foreslo en del avgiftsendringer som kan iverksettes på kort sikt, og endringer som krever nærmere utredning.

Kommisjonen la i sitt arbeid størst vekt på hensynet til miljøet, men også forslag som gir ensidige gevinster, enten det gjelder miljøet eller sysselsettingen, ble vurdert. En spesiell utfordring for kommisjonen besto i at den ble anmodet om å ta hensyn til Norges rolle som internasjonal pådriver- og foregangsland innen miljø- og energipolitikk, samtidig som landet er en stor produsent og eksportør av energi. Når det gjelder bruk av virkemidler i miljøpolitikken, tok kommisjonen utgangspunkt i anbefalingene fra Virkemiddelutvalget (NOU 1995: 4) og Miljøavgiftsutvalget (NOU 1992: 3), og foretok således ikke noen ny bred drøfting av prinsippene for bruken av virkemidler i miljøpolitikken.

Grønn skattekommisjons innstilling har vært på bred høring. Høringsinstansene gir stort sett positiv tilbakemelding for en omfattende og grundig gjennomgang av miljø- og sysselsettingsutfordringene, og en oversiktlig prinsippdiskusjon av egenskaper ved ulike skatte- og avgiftsformer. Det ble også vist til at kommisjonens forslag svarer til de konklusjoner og anbefalinger som er gitt av OECD. Enkelte høringsinstanser mente at kommisjonen har hatt mangelfullt grunnlag for sine vurderinger innenfor visse områder og at fordelings- og miljøkonsekvensene ikke var utredet og kvantifisert godt nok. For mange instanser er det svært viktig at miljøavgifter har en effekt som kan måles både i et bedre miljø og endret atferd. Det advares mot at en grønn skatteomlegging kan bidra til å øke forskjellene mellom landsdeler og grupper.

Flere høringsinstanser presiserer at det er viktig at miljøet som en knapp innsatsfaktor prissettes på linje med andre innsatsfaktorer i markedet, men det advares også mot å la økonomiske virkemidler være de eneste virkemidlene i miljøpolitikken. Mange høringsinstanser ser at en skatte- og avgiftsomlegging er helt sentral for å løse de fundamentale miljøutfordringene, mens andre er mer negative og ønsker frivillige avtaler og holdningsskapende informasjon.

En del organisasjoner var mot de forslagene som direkte ville forverre rammevilkårene for deres medlemmer. Spesielt forslagene om likebehandling av bensinavgiften og autodieselavgiften, reduksjon av utgifter og subsidier, utvidelse av SO₂- og CO₂-avgiften, avgiftsystemet på drikkevareemballasje, avgifter på utslippskonsesjoner og grunnrentebeskatning for jordbruk og fiske ble dårlig mottatt av en del næringsorganisasjoner.

Grønn skattekommisjon viste til at det i det norske avgiftssystemet allerede er flere miljøavgifter. Ikke minst gjelder det avgifter knyttet til utslipp til luft. For eksempel er blyavgiften på bensin differensiert etter blyinnholdet, og avgiften på svovel i mineraloljeavgiften differensiert etter svovelinnholdet. CO₂-avgiften er lagt på produktene, fordi det er en direkte sammenheng mellom forbruket og utslippene. På den annen side er denne avgiften differensiert mellom produkter og anvendelser på en måte som ikke avspeiler forskjellene i miljøskade.

For andre utslipp til luft, som nitrogenoksider og flyktige organiske forbindelser er det ikke utformet avgifter i Norge. Disse utslippene er i stor grad bestemt av teknologiske forhold knyttet til forbrenning, rensing og drift. En avgift på oljeprodukter ville derfor ikke gi noen økonomisk motivasjon til å redusere disse utslippene, ut over en eventuell generell reduksjon i oljeforbruket. Miljøavgiftsutvalgets vurdering var derfor at avgifter på oljeprodukter var et lite egnet virkemiddel overfor denne typen utslipp. Grønn skattekommisjonen var enig i denne vurderingen.

Diskusjonen om hvorvidt en avgift er en miljøavgift vil ofte oppstå fordi avgifter har ulike formål. For eksempel er bensin også ansett å være et godt fiskalt skattegrunnlag, ved at bensinforbruket endres relativt lite når prisene endres. Det riktige nivået på avgiften på f eks bensin vil være bestemt av de samlede hensyn avgiften er tenkt å ivareta.

Miljøavgiftene kan grovt sett deles i to hovedkategorier etter teknisk utforming; de som er knyttet til skader forbundet med aktivitet som skyldes forbruket av et bestemt produkt, f eks oljeprodukter, og de som skal sikre at avfallet fra produkter, f eks spillolje, blir miljømessig forsvarlig behandlet. I det siste tilfelle vil det ofte være ønskelig å kople avgiftene til en refusjonsordning, dvs at den enkelte får tilbake avgiften når avfallet samles inn. Når en refusjonsordning er etablert vil det for begge kategorier miljøavgifter være slik at det er restutslippet som gir inntekter til statskassen. For de nevnte eksemplene vil det med andre ord si det oljeforbruket som opprettholdes til tross for avgiften, og den spilloljen som ikke samles inn til tross for refusjonsordningen.

Utslippsavgifter er prinsipielt å foretrekke, fordi man da avgiftsbelegger den uønskede forurensingen direkte. Utslippsavgifter forutsetter nøyaktige målinger. Dette kan være vanskelig å få til i praksis, spesielt i de tilfeller hvor antallet utslippere er stort. Dersom utslippene ikke kan reduseres gjennom renseprosesser, vil en produktavgift være et alternativ. For mange typer utslipp er det ikke en sammenheng mellom bruk av produktet og utslippene. Dersom utslippsrensing og måling av dette er teknisk og praktisk mulig, vil en avgift på innsatsvaren kunne kompletteres gjennom f eks fradrags- og tilskuddsordninger for den del av forurensingen som skilles ut. På den måten vil miljøavgiften på produktet ha store likhetstrekk med en utslippsavgift. Et slikt system har vi i dag for svovelavgiftsdelen under mineraloljeavgiften.

I en del sammenhenger vil det kunne være aktuelt å bruke relativt indirekte virkemidler for å prise enkelte miljøskader, fordi vanlige produktavgifter treffer miljøskadene dårlig. Differensiering av kjøps- eller årsavgifter på biler etter miljøkjennetegn er eksempler på forslag som har vært diskutert. Et annet eksempel er differensiering av drivstoffavgiftene etter innholdet i brenslene. Forbruket av bly i bensin og svovel i mineraloljer, og dermed også avgiftsinntektene, har blitt sterkt redusert etter at avgiftene ble innført. Eksemplene viser at inntektene fra miljøavgiftene ikke gir et bilde av miljøvirkningene av avgiftene. Fra et miljøsynspunkt er det derfor ikke gitt at større inntekter fra miljøavgifter er et godt mål på de miljøforbedringer avgiftssystemet gir opphav til. Utformingen av avgiftene vil ofte være vel så viktig.

Miljøavgifter blir framhevet som et godt virkemiddel når det er mange forurensere og skadene er relativt uavhengig av hvor utslippene skjer. I andre sammenhenger vil direkte reguleringer kunne bidra til en bedre tilpasning fra et miljøsynspunkt. Det er på den annen side argumenter som tilsier at det kan være riktig å kople avgifter opp til reguleringene (f eks utslippskonsesjoner). Slike avgifter vil bidra til at bedriftene får et motiv til å søke om konsesjoner på et «riktigere» nivå. En side ved dette er at bedriftene over tid vil ha motiver til å redusere konsesjonsstørrelsen, og dermed utslippene. Slike avgifter vil også gjøre at forurenserne står overfor kostnadene ved forurensingen (restutslippene), dvs at «forurenseren betaler».

Miljøproblemene er lokale, nasjonale, regionale og/eller globale. Hvilken sammensetning og styrke på virkemiddelbruken som er ønskelig, vil avhenge av på hvilket geografisk nivå problemene eksisterer. For regionale og globale problemer vil også graden av internasjonale forpliktelser ha betydning for virkemiddelbruken. I Miljøavgiftsutvalgets og Virkemiddelutvalgets utredninger er det en omfattende drøfting av prinsipper som bør ligge til grunn ved valg av virkemidler avhengig av miljøproblemets geografiske dimensjon. Grønn skattekommisjon la disse tilnærmingene til grunn i sitt arbeid.

Overfor miljøproblemer som først og fremst er avgrenset til eget land bør det være våre egne preferanser for miljøtilstanden som styrer virkemiddelbruken. Det vil generelt være store forskjeller mellom ulike land, som følge av forskjeller både i ressursgrunnlag, næringsstruktur og miljøbelastning samt i landenes vurdering av akseptabelt nivå på miljøbelastningen. Overfor denne typen miljøproblemer kan en i utgangspunktet foreta rent nasjonale prioriteringer. I de avveininger som gjøres, vil nivået på ønsket miljøtilstand måtte vurderes opp mot de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å nå denne. Som på andre områder hvor enkeltland velger en politikk som avviker fra den som føres i viktige konkurrentland, bør også eventuelle fordelingsmessige og konkurransemessige konsekvenser av skatteomleggingen vurderes. I motsetning til ved overnasjonale miljøproblemer, er miljøgevinsten utelukkende avhengig av hva som gjøres nasjonalt.

Miljøproblemene vil også opptre på mer lokalt nivå, noe som tilsier mer lokalt tilpasset virkemiddelbruk. For eksempel vil flere typer miljøproblemer forbundet med avfall og trafikk være lokalt avgrensede.

Overfor internasjonale, regionale eller globale miljøproblemer er situasjonen mht nasjonal politikkutforming en annen. Disse problemene kan i praksis bare løses hvis det inngås forpliktende avtaler mellom de enkelte land. Gitt at avtalene er inngått, bør virkemiddelbruken, på tilsvarende måte som for nasjonale problemer, bestemmes på grunnlag av nasjonale prioriteringer og hensyn, f eks hvordan forpliktelsene i hvert enkelt land kan gjennomføres mest mulig kostnadseffektivt.

Miljøavgifter og omsettelige kvoter kan i prinsippet gi samme tilpasninger i markedet. Hvis staten auksjonerer ut kvotene vil de også gi staten tilsvarende inntekter som avgiftene. Grunnen er at restutslippene i avgiftsløsningen i prinsippet vil tilsvare det samlede nivået på kvotene. Rasjonelle aktører vil dermed være villig til å betale en pris for kvotene som tilsvarer avgiften. Hvis kvotene deles ut gratis vil på den annen side ikke staten få inntekter, og heller ikke ha mulighet til å foreta eventuelle skatteomlegginger.

2.3.2 Differensierte avgifter og fritak

Grønn skattekommisjon hadde en relativt prinsipiell og overordnet tilnærming til utformingen av skatter og avgifter. Det vil si at kommisjonen i mindre grad gikk inn på praktiske og administrative sider ved systemene. I dette avsnittet drøftes noen sider ved avgiftssystemet som kan ses som praktiske tillempinger av kommisjonens prinsipielle behandling.

Dagens miljøavgifter kjennetegnes av differensiering og mange uensartede fritak og avgrensinger i forhold til den generelle avgiftsplikten. Fritakene kan inndeles i to hovedgrupper; generelle og spesielle fritak. Til de generelle fritakene hører f eks næringsmessige fritak, mens dispensasjonsfritakene i enkelttilfeller hører under de spesielle. Målet med fritakene er forskjellig, men oftest er det hensynet til enkeltnæringer som er bakgrunnen for fritakene.

Fritakene kan videre inndeles ut fra hvordan de er gjennomført; enten som en direkte fritaksordning, refusjons- eller tilskuddsordning basert på søknadsprosedyrer, eller varen/tjenesten er holdt utenfor avgiftens område. De direkte fritaksordningene «administreres» av den avgiftspliktige virksomheten, mens refusjons- og tilskuddsordningene administreres gjennom vedkommende offentlige myndighet. I St prp nr 1 (1997-98) Skatte-, avgifts- og tollvedtak s 54-55 er det gitt en prinsipiell gjennomgang av ulike unntaksformer. Finanskomiteen var i Budsjett-innst S nr 1 (1997-98) s 71 enig i at i tilfeller hvor fritaksretten ikke er lett å avgrense vil en refusjonsordning være å fortrekke ut fra kontrollhensyn.

Det går et viktig skille mellom miljøavgifter og andre avgifter når det gjelder å avgrense fritak. Miljøavgiftene skal motivere aktørene til en mer miljøvennlig atferd. Dette betyr at både næringslivet og husholdningene bør stilles overfor avgifter som avspeiler de samfunnsøkonomiske kostnadene ved den miljøskadelige aktiviteten. Dersom noen fritas fra slike avgifter, betyr det også at de får gale prissignaler om knappe miljøressurser. Det bør derfor prinsipelt sett ikke gis fritak for miljøavgifter.

Det vil ofte være annerledes for avgifter som i hovedsak er begrunnet ut fra hensynet til å skaffe staten inntekter. Gjelder dette f eks innsatsvarer som benyttes i næringslivet, kan avgiftene føre til en dårlig fordeling av produksjonsressursene. Ut fra økonomisk teori kan det derfor argumenteres for å gi næringslivet fritak for fiskalt begrunnede avgifter. Et eksempel som kan belyse dette er forbruksavgiften på elektrisitet. Dersom avgiften kun har en fiskal begrunnelse, bør næringslivet etter denne teorien fritas fra avgiften. I dag betaler næringslivet utenom industrien avgiften. Grønn skattekommisjon vurderte avgiften som et lite effektivt virkemiddel for å nå mål i miljøpolitikken og at avgiften dermed i hovedsak burde ses på som en fiskal avgift. Dette taler isolert sett for at næringslivet burde fritas.

Det kan imidlertid være annerledes dersom det knytter seg bestemte miljø- og energipolitiske mål til forbruksavgiften, f eks å begrense el-forbruket. I slike situasjoner er det neppe hensiktsmessig å frita næringslivet helt fra begrensningene. I en del sammenhenger kan dessuten særskilte fritak for næringslivet være vanskelig å avgrense, samt at det kan by på store administrative og kontrollmessige problemer å praktisere fritakene.

2.4 Regjeringens prinsipielle tilnærming

Regjeringen slutter seg i all hovedsak til Grønn skattekommisjons prinsipielle tilnærming. Det vil si at det bør legges økt vekt på grønne skatter i det norske skattesystemet. Regjeringen støtter også prinsipielt det synspunktet at økte inntekter fra grønne skatter bør benyttes til å redusere de skattene og avgiftene som virker mest uheldig på samfunnets bruk av ressurser.

Regjeringen vil vise til at det er stor forskjell på miljøavgifter og fiskale avgifter. Miljøavgifter bør i prinsippet pålegges alle, uavhengig av om det er husholdninger eller næringsliv. Hensynet til kostnadseffektivitet krever i prinsippet at alle forurensere skal behandles likt.

Grønn skattekommisjons mandat var å legge fram forslag til omlegginger fra skatt på arbeid til skatt på forurensning. I denne proposisjonen foreslås det en utvidelse av miljøavgiftene, men det foreslås å kompensere en rekke enkeltnæringer for meromkostningene direkte. Dette foreslås for å lette omstillingene som følge av økt vekt på grønne skatter. Dette innebærer samtidig at det blir mindre rom for reduksjoner i andre skatter og avgifter. På sikt legger imidlertid Regjeringen til grunn at det er ønskelig å gjennomføre omlegginger i tråd med det kommisjonen foreslo. Det vil si at omstillingene vil komme noe senere, og til lavere kostnader for de berørte enkeltnæringer og lokalsamfunn.

Grønn skattekommisjon la sterk vekt på at grønne skatter kan og bør forsvares uavhengig av hva inntektene benyttes til. Regjeringen er enig i dette og har vurdert det slik at grønne skatter som kombineres med kompensasjonsordninger både ivaretar hensynet til miljøet og hensynet til at enkeltnæringer ikke skal rammes urimelig hardt. Bedriftene gis motivasjon til å redusere sine utslipp, samtidig som lokalsamfunn som er basert på energiintensiv industri ikke må leve under en usikkerhet om virksomheten vil videreføres eller ikke.

For å begrense uønskede tilpasninger i økonomien, sikre likebehandling og for å unngå kostbare, kompliserte administrative systemer for særavgiftene, finner Regjeringen det hensiktsmessig å foreslå sterke begrensninger i fritakene under de ulike avgiftene. Se nærmere om dette i kapittel 3.4.