3 Forslag til en grønn skatteomlegging

3.1 Grønn skattekommisjons forslag

Forslagene Grønn skattekommisjonen la fram hadde ulik tidshorisont. Det var forslag som kan iverksettes på kort sikt og forslag som krever nærmere utredning. Forslagene Regjeringen mener krever nærmere utredning er omtalt i kapittel 4.

Av forslag som Grønn skattekommisjon mente kunne iverksettes på kort sikt var en utvidelse av grunnlaget for CO₂- og SO₂-avgiftene, likebehandling av bensinavgiften og autodieselavgiften, fjerning av fritak for autodieselavgift på busser, avgifter på gass brukt i kjøretøy, tidsdifferensierte satser i bompengeringene, likebehandling av engangsavgiftene på biler og reduksjon av enkelte miljøskadelige utgifter og subsidier.

Det har på bakgrunn av Grønn skattekommisjons anbefalinger blitt arbeidet videre med de fleste aktuelle forslagene. De forslagene som fremmes i denne proposisjonen er i hovedsak basert på de forslagene som Grønn skattekommisjon mente kunne innføres på kort sikt, jf boks 3.1. Disse forslagene er gitt en nærmere begrunnelse og presentasjon i dette kapitlet. For enkelte av forslagene Grønn skattekommisjon mente kunne iverksettes på kort sikt, har Regjeringen sett behov for nærmere vurderinger før de eventuelt kan fremmes. Dette gjelder først og fremst drivstoffavgiftene. Reduksjoner i miljøskadelige utgifter og subsidier vil vurderes i de årlige budsjettforslagene.

Forslagene til endringer i arbeidskraftbeskatningen omtales i kapittel 5.

3.2 CO₂-avgift

3.2.1 Dagens CO₂-avgifter

Dagens norske CO₂-avgifter dekker om lag 60 prosent av de totale CO₂-utslippene, jf tabell 3.1. I tillegg varierer satsene til dels betydelig mellom ulike anvendelser, jf tabell 3.2. Dagens avgiftssystem på fossile brensler omfatter de fleste petroleumsproduktene, men ikke innenlands bruk av gass og i liten grad kull og koks. De omfattende unntakene og satsforskjellene i CO₂-avgiftene gjør at avgiftene ikke bidrar til å redusere utslippene på de områdene der det koster minst.

Det betales CO₂-avgift for utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. For 1998 er avgiften på gass som brennes eller nyttes til kraftproduksjon 89 øre/Sm³ og for olje eller kondensat 89 øre pr liter.

Mineraloljeavgiften ble innført i 1970 og er etter gjeldende regler sammensatt av en CO₂-avgift og en tilleggsavgift som er gradert etter svovelinnholdet. CO₂-avgiften regnes pr liter og er i dag 44,5 øre for alle mineraloljeprodukter. Industrien betaler i hovedsak mineraloljeavgift på lik linje med andre. Treforedlings- og sildemelindustrien har imidlertid halv CO₂-avgiftsats på mineraloljeforbruk. Luftfarten, utenriks sjøfart, godstransport i innenriks sjøfart, kystfiske, fiske og fangst i fjerne farvann og supplyflåten er fritatt for CO₂-avgift på mineralolje.

Fra 1. juli 1992 ble det innført en CO₂-avgift på kull og koks brukt til energiformål. Avgiften er i 1998 44,5 øre pr kg. Avgiften omfatter ikke kull og koks benyttet som reduksjonsmiddel eller råvarer i industrielle prosesser. Det er også fritak for kull og koks anvendt til energiformål i produksjon av sement og leca. Konsekvensen av disse fritakene er at 99 prosent av forbruket av kull og koks er unntatt avgiftsplikten. De avgiftsbelagte bruksområdene er innen private husholdninger, landbruk (drivhus), næringsmiddelindustrien, treforedling samt steinbearbeiding og annen produksjon av jord og steinvarer. Den største andelen av kull og koks, i underkant av 90 prosent, benyttes som reduksjonsmiddel eller råvare i industrielle prosesser, bl a i metallindustrien og i produksjon av kalsium- og silisiumkarbid. Forbruket av kull og koks i produksjon av leca og sement utgjør i overkant av 10 prosent av totalforbruket. Her blir kull og koks nyttet til forbrenning.

3.2.2 Grønn skattekommisjons forslag

Flertallet i Grønn skattekommisjon foreslo at CO₂-avgiftene skulle differensieres etter karboninnholdet i de ulike fossile brenslene, og at dagens unntak for visse produkter og anvendelser ble fjernet. På kort sikt ble det foreslått en avgift på 50 kr/tonn CO₂ for de anvendelser og produkter som i dag ikke er avgiftsbelagt. Flertallet i kommisjonen la stor vekt på Norges rolle som pådriver for kostnadseffektive løsninger på klimaproblemet som begrunnelse for å utvide avgiftsgrunnlaget med en lav sats. Gjennom å utvide avgiftsgrunnlaget ville Norge synliggjøre en virkemiddelbruk som ville bli svært effektiv dersom den fikk bred tilslutning internasjonalt. Det ble samtidig pekt på at det er viktig for Norge som olje- og gasseksportør at andre land har en virkemiddelbruk som er mest mulig kostnadseffektiv. I den grad det kan forventes at utformingen av vår virkemiddelbruk kan påvirke andre land i samme retning, er det et tilleggsargument for nasjonal kostnadseffektivitet i Norge. Det ble også vist til at omlegging med økt vekt på CO₂-avgift og lavere arbeidsgiveravgift kunne ha en gunstig virkning på miljø og sysselsetting.

Mindretallet i kommisjonen gikk mot utvidelsen av CO₂-avgiften, og la til grunn at en slik utvidelse kunne føre til utfasing av deler av den energiintensive industrien, uten at det førte til reduserte globale utslipp. Mindretallet viste til at få andre land hadde innført CO₂-avgifter, og tvilte på om valg av virkemidler i Norge ville ha noen betydning for virkemiddelbruken internasjonalt.

Da kommisjonen la fram innstillingen, var klimapolitikken internasjonalt fortsatt i en fase der det var stor usikkerhet om en internasjonal avtale ville bli inngått i overskuelig fremtid. Etter at kommisjonen la fram sin innstilling er Kyotoprotokollen vedtatt. Etter denne har Norge fått en forpliktelse om at utslippene av klimagasser i perioden 2008 - 2012 ikke skal være mer enn 1 prosent høyere enn i 1990. Det er viktig at denne forpliktelsen oppfylles på en mest mulig kostnadseffektiv måte.

3.2.3 Noen hovedsynspunkter fra høringsinstansene

Høringsinstansene stiller seg hovedsakelig positive til en utvidet CO₂-avgift, under forutsetning av at det oppnås enighet om en internasjonal avtale på klimaområdet hvor andre land pålegges tilsvarende byrde som Norge. Sentrale næringslivsorganisasjoner som Næringslivets Hovedorganisasjon og Prosessindustriens Landsforening støtter kommisjonens mindretall, som avviser flertallsforslaget så lenge andre land ikke har innført tilsvarende avgifter som de norske. Avgifter på disse områdene i Norge vil, i følge disse medlemmene, føre til utfasing av norsk konkurranseutsatt virksomhet uten at miljøet bedres. Mange instanser argumenterer for at ensidige avgifter tvert i mot fører til dårlige globalt miljø, fordi utnyttelse av norsk vannkraft erstattes med økt utnyttelse av fossile brensler i andre land.

Enkelte instanser peker på at konsekvensene for distrikter med et ensidig næringsgrunnlag kan bli store. Kommunal- og arbeidsdepartementet foreslår en egen utredning om distriktsmessige konsekvenser av den foreslåtte utvidelsen i CO₂-avgiften. Enkelte organisasjoner argumenterer med at en utvidet CO₂-avgift vil kunne føre til økt tanking i utlandet blant annet for fiskeflåten og i luftfarten.

Flere instanser mener videre at Norge i stedet for å innføre særnorske CO₂-avgifter, bør ivareta pådriverrollen ved å gå i bresjen for å få i stand en forpliktende internasjonal klimaavtale. Landsorganisasjonen i Norge mener at en alternativ nasjonal strategi kan være å inngå et nordisk samarbeid med sikte på å redusere de nordiske CO₂-utslippene. En eventuell felles CO₂-avgift i Norden vil, ifølge Landsorganisasjonen, åpne for en betydelig gasskraftproduksjon i Norge. Dette vil etter dens mening kunne erstatte kullkraft og annen sterkt forurensende kraft i et felles nordisk kraftmarked. Norsk Petroleumsinstitutt mener at innføring av særnorske CO₂-avgifter er en dårlig forhandlingsstrategi når internasjonale avtaler likevel kan føre til at utslippene må reduseres i framtiden. En slik strategi kan, etter dets vurdering, bli kostbar for Norge.

Flere instanser ser flertallsforslaget som positivt, og støtter dette (blant annet Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Statens forurensningstilsyn og Norges Naturvernforbund).

Norges Naturvernforbund ser en grønn skatteomlegging som helt sentral for å løse de fundamentale miljøutfordringene vi står overfor. De understreker hvor viktig det er å ha en pådriverrolle i klimapolitikken og vil gjøre oppmerksom på det systematiske arbeidet deler av industrien gjennomfører for å prøve å hindre utbredelse av et virkemiddel som kan dempe etterspørselen etter de produkter denne industrien tilbyr.

3.2.4 Regjeringens forslag

Den første internasjonale klimaavtalen med kvantitive utslippsforpliktelser er nå inngått, jf boks 3.2. På denne bakgrunn ser Regjeringen et klart behov for å utvide grunnlaget for CO₂-avgiften. Dersom noen utslippskilder og sektorer blir fritatt fra avgiften, vil kostnadene ved å redusere utslippene fra andre kilder eller gjennom tiltak i andre land bli desto høyere. Et viktig prinsipp ved oppfølgingen av Kyotoprotokollen er derfor at vi unngår at det iverksettes unødig kostbare klimatiltak på enkelte områder, samtidig som andre områder fritas helt. En utvidelse av CO₂-avgiften med en lav sats på de områder som i dag er fritatt, antas å utløse noen av de billigste reduksjonstiltakene som finnes i Norge.

Grønn skattekommisjons forslag om en avgift på 50 kroner/tonn var bl a begrunnet med ønsket om å synliggjøre en virkemiddelbruk som ville vært effektiv dersom den fikk bred tilslutning internasjonalt. Da kommisjonen arbeidet var det fremdeles uklart om og når det ville bli inngått en internasjonal avtale med kvantitative utslippsforpliktelser. Nå når avtalen er inngått, ser Regjeringen behov for en noe sterkere virkemiddelbruk også på kort sikt. Regjering foreslår derfor en avgift på 100 kroner/tonn CO₂ for utslipp som er fritatt i dag og på utslippskilder som har lavere avgift. Det foreslås samtidig kompenserende tiltak overfor prosessindustrien, fiske og luftfarten, jf avsnitt 3.2.5.

Dersom forpliktelsene i Kyotoprotokollen skal innfris, må CO₂-avgiften over tid høyst sannsynlig settes høyere enn 100 kr/tonn. Avgiften må sammen med andre virkemidler settes tilstrekkelig høyt til at vi kan innfri forpliktelsene gjennom tiltak i Norge og i andre land. Dette avhenger dels av mulighetene for og kostnadene ved å redusere utslippene gjennom tiltak i andre land. Det knytter seg en viss usikkerhet til hvor store utslippsreduksjoner vi kan få kredittert i andre land, og til hvilken kostnad. Disse kostnadene vil først bli kjent når et system for handel med utslippskvoter og muligheten for felles gjennomføringstiltak er etablert, jf omtale i avsnitt 3.2.7. I tillegg er første periode med utslippsforpliktelser først fra 2008-2012, dvs at den først begynner om 10 år. Disse forholdene taler for en skrittvis tilnærming til et kostnadseffektivt system for CO₂-avgiften. I første runde er det viktigst å utvide grunnlaget for CO₂-avgiften. I neste runde vil nivået måtte vurderes med utgangspunkt i hvor sterk virkemiddelbruk som må til for å oppfylle forpliktelsen gjennom tiltak i Norge og i andre land.

Det framtidige nivå på CO₂-avgiften bør også ses i forhold til kostnadene ved å redusere utslippene av andre klimagasser enn CO₂. Det samme gjelder i prinsippet for tiltak som krediteres ved binding av klimagasser i vegetasjon. Med unntak av sluttbehandlingsavgiften på avfall som vil begrense metanutslippene, foreslås det ikke nå innført avgifter eller andre økonomiske virkemidler overfor andre klimagasser enn CO₂. Regjeringen vil vurdere om det kan innføres avgifter eller andre virkemidler overfor disse utslippene. Avgift kan være et mulig virkmiddel for å oppnå en kostnadseffektiv begrensning i blant annet utslippene av HFK.

Regjeringen foreslår at de eksisterende CO₂-avgiftene på bensin, mineralolje og på sokkelen videreføres på dagens nivå. CO₂-avgiftene på bensin og på sokkelen er vesentlig høyere enn for de anvendelsene som blir omfattet av grunnlagsutvidelsen.

Ved Stortingets behandling av St prp nr 38 (1996-97) Godkjennelse av ny plan for utbygging og drift av oljen i Troll vest gassprovins fattet Stortinget følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om ulike stimuleringstiltak for å fremme bedre og billigere renseteknologi for CO₂-rensing, herunder vurdere å gi olje- og gasselskapene visse fradragsmuligheter i den løpende CO₂-avgift for investeringer i, - eller bidrag til -slike utviklingskostnader.»

Selskapene på sokkelen betaler i dag en høyere CO₂-avgift enn de fleste anvendelser på fastlandet, jf tabell 3.2. Dersom selskapene på sokkelen utvikler og tar i bruk ny teknologi som reduserer CO₂-utslippene, vil selskapene i dag bli belønnet gjennom reduserte avgiftsinnbetalinger. På grunn av den høye CO₂-avgiften på sokkelen, får sokkelselskapene en sterkere økonomisk motivasjon til å redusere utslippene enn de fleste virksomheter på land. Å gi en ytterligere stimulans til utslippsreduksjoner gjennom fradragsmuligheter i avgiftssystemet, kan derfor føre til at det blir overinvestert i utslippsreduserende tiltak på sokkelen sammenliknet med andre sektorer. Regjeringen ser det samtidig som positivt at næringen satser på utvikling og tilrettelegging av ny og framtidsrettet teknologi som foreløpig ikke er lønnsom å ta i bruk. En slik satsing er viktig for å få utviklet rimeligere og bedre miljømessige løsninger som det kan være aktuelt å ta i bruk på et senere tidspunkt.

I forbindelse med MILJØSOK-rapporten, som ble lagt fram ved utgangen av 1996, ble det også foreslått innført enkelte tilpasninger i CO₂-avgiften. Styringsgruppen for MILJØSOK foreslo at det burde gis fratrekk i CO₂-avgiften dersom selskapene på sokkelen:

• bidrar til reduksjoner av CO₂-utslippene utenlands og i norsk landbasert industri,

• bygger om kraftforsyningen til lav NO_x-brennere,

• øker CO₂-utslippene ved reinjeksjon av produsert vann.

Det vises til omtalen i avsnitt 3.2.7 av mulighetene for å utnytte fleksible gjennomføringsmekanismer for å oppfylle avtalen. Utformingen av disse mekanismene er ikke endelig avklart ennå. En hensiktsmessig tilpasning til det norske virkemiddelapparatet vil måtte utredes nærmere.

Å gi fradrag i CO₂-avgiften for operatører som bygger om sine kraftforsyningsanlegg til lav-NO_x, bryter med prinsippet om at forurenseren skal betale, og vil ikke være en hensiktsmessig politikk.

Reduksjon av produsert vann er energikrevende og kan lede til økte utslipp av CO₂. Samtidig er CO₂-avgiften på sokkelen betydelig høyere enn for andre utslippskilder. Dette gjør at gjennomføring av energikrevende miljøtiltak blir mer kostbare for offshorevirksomheten enn for annen virksomhet. Dette er noe av bakgrunnen for at styringsgruppen til MILJØSOK foreslo reduksjoner i CO₂-avgiften ved slike tiltak. Over tid er siktemålet at CO₂-avgiftene skal jevnes ut mellom ulike sektorer nasjonalt. Dette vil også bidra til at kostnadene ved å gjennomføre utslippsreduserende tiltak vil jevnes ut mellom sektorene.

Innføring av CO₂-avgift på områder som i dag ikke er pålagt avgift vil i hovedsak berøre smelteverksindustrien, gasskraftverk, luftfarten, godstransport i innenriks sjøfart, supplyflåten, fiske, sement og lecaproduksjonen, petrokjemi, oljeraffinering, ilandførings- og prosesseringsanlegg for råolje og treforedlings- og sildemelsindustrien. Grønn skattekommisjon vurderte at et nivå på CO₂-avgiften på 50 kr/tonn ville ha liten betydning for om eksisterende virksomheter ble videreført. For noen enkeltbedrifter, først og fremst i ferrolegerings- og karbidindustrien, indikerte kommisjonens analyser at selv en såvidt beskjeden avgiftsøkning kunne gi en merkbar svekkelse av lønnsomheten. På denne bakgrunn foreslår Regjeringen at prosessindustrien på kort sikt blir kompensert fullt ut for CO₂-avgiften på innsatsvarer som nyttes som reduksjonsmiddel eller råvare. Det er gitt en nærmere omtale av konsekvensene for industribedrifter i kapittel 6.

3.2.5 Kompenserende tiltak

Prosessindustrien

Regjeringen foreslår at det innføres CO₂-avgift på 100 kroner/tonn på anvendelser som i dag er fritatt for avgift og at avgiften økes til dette nivået for utslipp som i dag har lavere avgift. Samtidig foreslår Regjeringen at det innføres en ordning med kompensasjon av prosessindustrien for avgiften på innsatsvarer som brukes som reduksjonsmiddel eller råvare. CO₂-utslipp fra forbrenning med energiformål mv omfattes ikke av den foreslåtte ordningen.

Hensikten med kompensasjonsordningen er å motvirke at CO₂-avgiften i vesentlig grad svekker lønnsomheten i deler av industrien. Kompensasjon med gradvis nedtrapping vil utsette den fulle virkningen av CO₂-avgiften på bedriftenes inntjening. Over tid vil mulighetene for å kunne gjennomføre utslippsreduksjoner være økende.

Produksjon av metaller, karbider, ammoniakk og til dels sement gir CO₂-utslipp fra bruk av innsatsvarer som reduksjonsmiddel eller råvare. På kort sikt er det teknisk og økonomisk vanskelig å legge om prosessene slik at en oppnår betydelige reduksjoner i CO₂-utslippene. Derfor vil det for denne delen av industrien være vanskelig å redusere merkostnadene ved CO₂-avgiften i vesentlig grad de første årene avgiften er virksom. Mange bedrifter innen produksjon av metaller, karbider og sement er hjørnesteinsbedrifter på en del industristeder i distriktene. Nedleggelser av bedrifter innen denne delen av industrien vil kunne gi uheldige utslag for berørte lokalsamfunn.

Samlet kompensasjon til prosessindustrien vil fastsettes som en del av de årlige budsjetter. For 1999 foreslår Regjeringen at det bevilges et kompensasjonsbeløp tilsvarende 100 prosent av forventet innbetalt CO₂-avgift fra de innsatsvarer og prosesser som omfattes av ordningen. Det legges opp til å opprettholde 100 prosent kompensasjon inntil protokollen er ratifisert av et tilstrekkelig antall land til at den kan tre i kraft. Protokollen må ratifiseres av 55 land og som står for 55 prosent av Annex B-landenes CO₂-utslipp i 1990, før den trer i kraft. Det samlede kompensasjonsbeløpet foreslås deretter trappet ned med samme prosentpoengs reduksjon for hvert år, og ordningen foreslås avviklet senest innen 2010.

Regjeringen vil nøye følge utviklingen i industribedrifter på ensidige industristeder. Særlig vil en følge hvordan den planlagte nedtrappingen av kompensasjonsordningen for CO₂-avgiften slår ut for industribedrifter. I lys av industriselskapenes omstillingsarbeid vil behovet for ekstraordinær innsats overfor lokalsamfunnene bli løpende vurdert. Regjeringen vil vurdere om det er nødvendig med tiltak overfor enkeltbedrifter dersom avgiftene skulle gi store omstillingsproblemer på kort sikt.

Kompensasjonsordningen i prosessindustrien forslås avgrenset til bedriftenes CO₂-utslipp fra bruk av innsatsvarer som reduksjonsmiddel og råvare. Det innebærer at ordningen vil gjelde for industriprosesser med følgende kjennetegn:

• Karbon benyttes som reduksjonsmiddel eller råvare til fremstilling av metaller, metallegeringer og karbider.

• Karbon brukt i en kjemisk omsetning hvor oksygen fjernes fra karbonater, og hvor produktet vil kunne være metalloksider, sement og glass.

• Katalytisk omforming av petroleum for fremstilling av produkter uten karboninnhold, f eks ammoniakk.

CO₂-utslipp fra forbrenning, f eks med energiformål eller fakling av gass i petrokjemiske prosesser, vil ikke være omfattet av kompensasjonsordningen. Innsatsvarer som inngår i det endelige produktet, f eks råolje til oljeprodukter og gass til petrokjemiske produkter, blir ikke omfattet av kompensasjonsordningen. Disse innsatsvarene blir fritatt for CO₂-avgift i henhold til Regjeringens forslag om utvidelse av avgiftsgrunnlaget.

I reduksjonsprosesser vil det tilføres mer karbon enn hva som er det teoretiske minimum. Dette «overskuddet» av karbon vil gi et energibidrag til smelting, men siden det likevel er nødvendig for reduksjonsprosessen, bør det henføres til denne.

En forutsetning for å komme inn under kompensasjonsordningen må være at innsatsvaren i utgangspunktet er avgiftsbelagt. Av administrative hensyn kan det være noen innsatsvarer av mindre betydning for CO₂-utslippene som faller utenfor avgiftsordningen, og disse vil selvsagt heller ikke kompenseres.

For å oppfylle Norges forpliktelser etter Kyotoprotokollen mener Regjeringen at også prosessindustrien bør redusere sine CO₂-utslipp. En kompensasjonsordning bør derfor være utformet slik at motivene som avgiften gir til å redusere forbruket av innsatsvarer som bidrar til CO₂-utslipp, i størst mulig grad opprettholdes. Det forutsetter at reduksjon i forbruket av karbonholdige innsatsvarer ikke må gi tilsvarende reduksjon i kompensasjonsbeløpet som i avgiften.

Et eksempel på en kompensasjonsordning er avgiftssystemet som Sverige innførte i 1992 for NO_x-utslipp fra store forbrenningsanlegg. Systemet fungerer slik at avgiften tilbakeføres etter størrelsen av energiproduksjonen i forbrenningsanleggene, regnet i kWh. Et anlegg som har NO_x-utslipp pr kWh under gjennomsnittet vil få en gevinst, mens et NO_x-ineffektivt anlegg må betale en netto avgift. Med dette systemet har eierne av det enkelte forbrenningsanlegg motiver til stadig å redusere utslippene for å bli bedre enn gjennomsnittet.

Det svenske NO_x-systemet kan ikke uten videre overføres til industriens prosessutslipp av CO₂. Kompensasjonen til forbrenningsanleggene er basert på at utslippseffektivitet kan måles i forhold til produksjon av én ensartet vare (kWh). For utslipp fra produksjon av mange forskjellige og mindre ensartede varer vil det ikke være mulig å konstruere et like enkelt og treffsikkert system. Systemet for kompensasjon som Regjeringen foreslår har likevel deler av de samme miljøegenskapene som det svenske NO_x-avgiftssystemet.

I det følgende er den foreslåtte kompensasjonsordningen beskrevet i hovedtrekk. Den endelige utformingen av ordningen vil bli lagt fram i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.

Som grunnlag for kompensasjonen fastsettes normerte CO₂-utslipp for de aktuelle produkter. Gjennomsnittlige utslipp pr produsert tonn under normale produksjonsforhold ved innføring av ordningen vil utgjøre en målestokk for beregning av kompensasjonsbeløpene (normutslipp). 1 Myndighetene vil for hvert produkt i den enkelte bedrift eller konsern beregne en årlig kompensasjon etter følgende formel:

tonn produkt x normutslipp x avgiftssats x brøk

Over hele kompensasjonsperioden utbetales støtte for produsert mengde i forhold til hva CO₂-utslippene ville ha vært med den gjennomsnittlige produksjonsteknologien og bruken av innsatsvarer ved innføring av ordningen. Bedriftene eller konsernene forutsettes å søke om kompensasjon for hvert år etterskuddsvis. Søknaden skal inneholde opplysninger om produksjon av de aktuelle produktene.

Kompensasjonsbrøken fastsettes av myndighetene på grunnlag av søknadene slik at det budsjetterte kompensasjonsbeløp med fradrag av administrasjonskostnader, utbetales i sin helhet. Alle bedrifter/produkter vil ha samme kompensasjonsbrøk, og brøken vil reduseres med nedtrapping av kompensasjonen.

Kompensasjonsordningen som Regjeringen foreslår vil medføre ulike myndighetsoppgaver i etableringsfasen og i perioden ordningen er virksom. Når ordningen er etablert vil bedriftene i sine søknader rapportere kun produksjonsvolumer (antall tonn) for de produkter som omfattes. Normutslippene skal ligge fast i hele kompensasjonsperioden. Myndighetene vil bruke normtall og rapportert produksjon til å fordele det budsjetterte tilskuddsbeløpet mellom bedriftene. Kontrolloppgaven er derfor kun knyttet til bedriftenes produksjonstall.

I etableringsfasen skal det fastsettes normutslipp for anslagsvis 15-20 produkter/produktkvaliteter. Dette krever kjennskap til utslippsforhold og produksjonsteknologi, og hjemmel til å innkreve disse opplysningene fra bedriftene. Statens forurensningstilsyn besitter mye av denne kompetansen og har slik hjemmel etter forurensningsloven.

Kompensasjonen er å betrakte som produksjonstilskudd til en del av industrien, og vil bevilges over utgiftssiden i statsbudsjettet. Det er ingen direkte sammenheng mellom kompensasjon og løpende innbetaling av produktavgift. Det primære virkemiddelet for å redusere CO₂-utslippene er i denne sammenheng CO₂-avgiften. Kompensasjonsordningen skal i hovedsak ivareta nærings- og distriktshensyn.

Samlet produksjon i prosessindustrien vil sannsynligvis være høyere med kompensasjon av CO₂-avgiften enn i en situasjon med bare CO₂-avgift. Kompensasjonen, slik den her er utformet, bidrar dermed til at utslippsreduksjonen blir mindre enn hva en avgift alene ville gitt. CO₂-avgift med kompensasjon vil likevel redusere utslippene i forhold til en situasjon hvor dagens avgiftsfritak videreføres. Virkningen av kompensasjonen vil avta etter hvert som ordningen trappes ned, slik at virkningen av CO₂-avgiften blir mer rendyrket.

En kompensasjonsordning er statsstøtte som må notifiseres til EFTAs overvåkningsorgan (ESA) i henhold til EØS-avtalen. Regjeringen legger til grunn at den foreslåtte ordningen vil være i overensstemmelse med tillatt statsstøtte etter regelverket. Innføring av kompensasjonsordningen avhenger av at den godkjennes av ESA.

Departementet vil vurdere det rettslige grunnlag for ordningen nærmere og vil eventuelt ta saken opp med Stortinget i forbindelse med den ordinære budsjettbehandlingen til høsten.

Kystfiske

Regjeringen foreslår at kystfisket blir kompensert for merutgiftene knyttet til CO₂-avgiften. Kystfisket er i dag et svært viktig næringsgrunnlag for mange lokalsamfunn langs kysten. Regjeringen vil om mulig legge fram forslag til utforming av en kompensasjonsordning i forbindelse med statsbudsjettet til høsten. Ved utforming av ordningen vil en ta sikte på å opprettholde den motivasjon som avgiften gir til reduksjon av drivstofforbruket. For 1999 legger en til grunn at fiskeflåten kompenseres tilsvarende beregnet CO₂-avgift. Det årlige kompensasjonsbeløpet trappes ned over tid.

Luftfarten

Fra 1.4.1998 ble passasjeravgiften erstattet med en seteavgift. Dette ga en merbelastning på 435 mill kroner på årsbasis. En CO₂-avgift på 100 kroner/tonn gir isolert en avgiftsøkning for luftfarten på om lag 200 mill kroner. For den sivile delen av luftfarten anslås avgiftsøkningen å utgjøre i størrelsesorden 180 mill kroner.

Når det gjelder regionalrutenettet (og noen få ruter utenom dette) foreligger en avtale mellom flyselskapene (hvorav Widerøe er det dominerende) og staten om at det skal kompenseres for eventuelle avgiftsøkninger i avtaleperioden. Kompensasjonen er utformet slik at flyselskapet skal kunne holde uforandrede billettpriser, og dermed uendret forventet trafikkmengde, uten at driftsresultatet for flyselskapet blir påvirket. Det er grovt anslått at CO₂-avgiften vil utgjøre om lag 6,5 mill kroner på årsbasis for regionalrutene.

For den øvrige luftfarten foreslås det at CO₂-avgiften motsvares av en tilsvarende reduksjon i flyseteavgiften fra 130 til 106 kroner på utenlandsflygninger, og fra 65 til 53 kroner på innenlandsflygninger.

3.2.6 Fritak og satsforskjeller etter grunnlagsutvidelsen

Bruk av gass i transportmidler er pr i dag ikke pålagt noen form for avgift. Det er få kjøretøy som benytter gass som drivstoff. Betydningen av en CO₂-avgift på bruken av gass i kjøretøy og ferger blir således beskjeden på kort sikt. Regjeringen foreslår at gass brukt i kjøretøy og ferger fortsatt blir fritatt for CO₂-avgiften. I tillegg foreslås det at en del andre mindre fritak videreføres, jf nærmere omtale i avsnitt 3.4.

Den foreslåtte utvidelsen av CO₂-avgiftsgrunnlaget bidrar til at avgiften omfatter så å si alle utslippskildene. Satsene vil likevel variere betydelig mellom ulike fossile brensler og mellom ulike sektorer av økonomien. Fortsatt vil avgiftene på olje være betydelig høyere enn for kull og gass, og vegtransporten og petroleumsvirksomheten vil stå overfor høyere avgifter enn f eks industri, kraftforsyning, luftfart og transport til sjøs. Over tid er det et mål at avgiftene på ulike kilder skal jevnes ut, slik at CO₂-utslippene kan begrenses til lavest mulige kostnader.

3.2.7 Enkelte problemstillinger rundt mekanismer for fleksibel gjennomføring

Kyotoprotokollen åpner for bruk av fleksible mekanismer for å oppfylle landenes forpliktelser, jf boks 3.3. Mekanismene vil i praksis kunne bety at Norge kan gjennomføre deler av forpliktelsen ved reduksjoner i andre lands utslipp. Regjeringen legger opp til at Norge skal gjøre aktivt bruk av slike mekanismer, som et supplement til nasjonale tiltak. Dersom det blir etablert velfungerende mekanismer for fleksibel gjennomføring, vil dette påvirke styrken i vår nasjonale virkemiddelbruk. Kostnadene ved å redusere utslippene i Norge må bl a vurderes opp mot kostnadene ved å gjennomføre utslippsreduksjoner i andre land. Det knytter seg betydelig usikkerhet til disse kostnadene.

De fleksible gjennomføringsmekanismene kan brukes til å gjennomføre landenes utslippsforpliktelser for perioden 2008-2012. Basert på erfaringer i pilotfasen for felles gjennomføring, legges det til grunn at disse mekanismene blir operative innen relativt kort tid. Dette understøttes også av at det for Den grønne utviklingsmekanismen kan kreves utslippsreduksjoner allerede fra år 2000.

I prinsippet kan det være aktuelt både for myndighetene og næringslivet å utnytte de fleksible mekanismene for gjennomføring av avtalen. Regjeringen ønsker å legge til rette for at næringslivet skal involveres aktivt i bruken av disse mekanismene. Det må utredes nærmere hvordan dette kan samordnes med det nasjonale virkemiddelapparatet på en hensiktsmessig måte. Det er grunn til å tro at dersom næringslivet skal ønske å delta i slike prosjekter, må de gis en økonomisk stimulans gjennom det nasjonale virkemiddelapparatet. Det vil kreve et relativt omfattende utredningsarbeid å få på plass et kostnadseffektivt system som stimulerer bedriftene til deltakelse. Det kan også være behov for å tilpasse virkemiddelbruken i Norge, f eks CO₂-avgiftene, for at utilsiktede effekter skal unngås.

3.3 SO₂-avgift

SO₂-avgiften pålegges i dag kun mineralolje. Den er gradert etter svovelinnhold i mineraloljen og har en sats på 0,07 kroner pr 0,25 prosent vektandel svovel, noe som tilsvarer 17 kr/kg SO₂. Mineralolje med lavere svovelinnhold enn 0,05 prosent vektandel svovel er fritatt for avgiften.

Følgende sektorer har dessuten fullt fritak for SO₂-avgiften på mineralolje: utenriks sjøfart, fiske og fangst i fjerne farvann, luftfart og supplyflåten. Dagens SO₂-avgift omfatter om lag 20 prosent av de samlede utslippene.

I følge Osloprotokollen om ytterligere reduksjon i svovelutslippene, skal Norge begrense de årlige SO₂-utslippene til maksimalt 34 000 tonn fra år 2000. De seneste utslippsframskrivingene tyder på at denne forpliktelsen kan nås uten at det settes inn nye virkemidler, jf figur 3.1. Det knytter seg imidlertid en viss usikkerhet til disse framskrivingene.

For å oppfylle forpliktelsen i Osloprotokollen kan det være aktuelt å benytte følgende virkemidler:

• utvidet grunnlag for dagens SO₂-avgift

• innføre et system med omsettelige utslippskvoter

• utvidet bruk av konsesjonssystemet, eventuelt supplert med en avgift på konsesjonene

Flertallet i Grønn skattekommisjon la til grunn at både omsettelige kvoter som auksjoneres på statens hånd og utvidet SO₂-avgift vil bidra til en kostnadseffektiv oppfyllelse av svovelforpliktelsen. Dersom kvotene auksjoneres på statens hånd, vil omsettelige kvoter i prinsippet gi tilsvarende inntekter som en avgift. Dersom avgiftsløsningen ble valgt, la kommisjonen til grunn at avgiften på nye anvendelser burde settes til 5 kroner pr kg på kort sikt. For å oppfylle forpliktelsene på en så kostnadseffektiv måte som mulig, la kommisjonen til grunn at avgiftene på eksisterende anvendelser burde reduseres over tid, mens avgiftene på nye anvendelser ble trappet opp, slik at man over tid fikk et felles nivå.

I valget mellom omsettelige kvoter og utvidet avgift legges det stor vekt på praktiske hensyn. Et system for omsettelige utslippskvoter vil kreve et nytt administrativt apparat, mens det allerede er etablert et system for svovelavgift. Et marked for omsettelige kvoter kan bli preget av få og store aktører, og dermed er det fare for at det kan oppstå markedsmakt. Markedsmakt kan føre til at fordelingen av utslippsreduksjoner mellom bedriftene blir mindre kostnadseffektiv enn med en utvidelse av svovelavgiften.

Regjeringen foreslår at SO₂-avgiften utvides til områder som i dag ikke er avgiftsbelagt, primært på bruk av kull og koks. For større utslippskilder hvor utslippene ikke skyldes bruken av kull og koks, f eks oljeraffinering, anses en utslippsavgift som mest hensiktsmessig. Utslipp fra en del mindre kilder, f eks vedfyring, vil fortsatt være unntatt fra SO₂-avgiften. Det foreslås at satsen i første omgang settes til 3 kroner pr kg SO₂. Dette er lavere enn den avgiftssatsen Grønn skattekommisjon vurderte, noe som skyldes at Norge, ut fra foreliggende framskrivinger, ligger godt an til å klare forpliktelsen i Osloprotokollen. Det viktigste i denne omgang er å etablere et system med svovelavgift. Samtidig foreslås det ikke nå endringer i den eksisterende svovelavgiften på oljeprodukter. Det tas sikte på at avgiftene på oljeprodukter og kull og koks skal jevnes ut over tid, slik at våre internasjonale forpliktelser innfris til lavest mulige kostnader.

Dagens svovelavgift for mineralolje er gradert etter svovelinnholdet i oljeproduktene. Det synes hensiktsmessig å innføre et tilsvarende system for kull og koks. Dette skyldes at det er betydelige variasjoner i svovelinnholdet i de partiene som innføres av kull og koks. Dette vil imidlertid kreve at det blir foretatt målinger av svovelinnholdet i de partiene som innføres. Departementet tar sikte på å innføre en gradert avgift på kull og koks etter at det er foretatt en nærmere vurdering av hvordan en slik gradering rent teknisk kan gjennomføres.

Denne utvidelsen vil bl a omfatte aluminiumsindustrien, ferrolegeringsindustrien, karbidindustrien, raffinering, sementindustrien og de bransjer som i dag har særskilte fritak som f eks supplyflåten.

En utvidelse av SO₂-avgiftsgrunnlaget vil sammen med en utvidelse av CO₂-avgiftsgrunnlaget i ulik grad påvirke bransjenes lønnsomhet. For enkelte bransjer vil dette kun medføre en noe lavere inntjening. Konsekvensene for industribedriftene er nærmere omtalt i kap 6.2.5.

3.4 Nærmere om fritakene for CO₂- og SO₂-avgiften

3.4.1 Nærmere om eksisterende fritak

Avgiftsbestemmelsene for CO₂-avgift på mineralolje, kull og koks og bensin er nå fastsatt i hvert enkelt avgiftsvedtak. Departementet foreslår at CO₂-avgiftene samles i ett eget vedtak om avgift på CO₂. I forbindelse med denne samordningen har departementet også foretatt en teknisk revisjon av regelverket, herunder en harmonisering og forenkling av ordlyden i de ulike avgiftsvedtakene. Samtidig foreslås at enkelte bestemmelser om avgiftspliktens omfang mv overføres til forskrift. I forbindelse med denne overføringen vil departementet bl a vurdere de mengdebegrensninger som gjelder som vilkår for refusjon av avgift ved utførsel, herunder for fly.

Prinsipielt sett burde CO₂-avgifter være basert på det faktiske utslipp av CO₂. Idet det er en nær sammenheng mellom en vares karboninnhold og CO₂-utslipp, vil en avgift på selve produktene være et godt alternativ. Av avgiftstekniske hensyn foreslås at avgiften fastsettes som en standard avgift basert på den enkelte varegruppes gjennomsnittlige karboninnhold.

En lav avgiftssats på områder som i dag er fritatt for avgift, innebærer at eksisterende avgiftsfritak delvis må oppheves. Konkret foreslås at avgiften på områder som i dag er fritatt for avgift settes til 0,26 kroner/liter for mineralolje, til 0,24 kroner/Sm³ for gass, til 0,24 kroner/kg for kull og til 0,34 kroner/kg for koks. På grunn av ulikt karboninnhold, blir det innført et avgiftsmessig skille mellom bruken av kull og koks som omfattes av den lave satsen. For anvendelser som omfattes av den høye satsen, blir det ikke innført et tilsvarende skille. Bruken av fyringsolje i treforedlings- og sildemelsindustrien blir omfattet av den nye satsen, dvs 0,26 kroner/liter.

Enkelte av dagens fritak er det imidlertid naturlig å videreføre. Dette gjelder særlig ved utførsel og i utførselslignede situasjoner. Videre gjelder det fritak som ble innført av miljøhensyn.

For alle særavgiftsbelagte varer innrømmes i dag fritak for avgift ved utførsel. Bakgrunnen for dette er at varer beskattes ved innførsel og dermed i det land de forbrukes. Uten et fritak for avgift ved utførsel ville norsk eksportindustri konkurransemessig sett ha en ulempe. Når det gjelder mineralolje gis tilsvarende fritak i dag også for utenriks sjøfart. Dette fritaket foreslås videreført på grunn av den helt særegne stillingen utenriks sjøfart er i.

I dag er flyparafin/-bensin generelt fritatt for drivstoffavgifter. Miljøhensyn tilsier at også flydrivstoff belastes CO₂-avgift. Mulighetene for såkalt økonomitanking er mer begrenset i luftfarten enn for utenriks sjøfart. Dette skyldes dels at drivstofforbruket økes med flyenes vekt, samt at sikkerhetshensyn legger begrensninger på hvor mye drivstoff flyene kan medbringe. Regjeringen foreslår derfor at all tanking av flyparafin/-bensin i Norge avgiftslegges, men at det gis lettelser i seteavgiften tilsvarende belastningen av en CO₂-avgift.

Bensin med særlig helse- og miljømessige egenskaper er i dag fritatt for bensin- og CO₂-avgift. Fritaket gjelder kun bensin som er beregnet til bruk i motorsager og andre arbeidsredskaper med 2-taktsmotor. Listeprisen for slik bensin er ca 15,30 kroner ekskl merverdiavgift. Bakgrunnen for fritaket var bl a at slik bensin var kostbar, og fritaket er således delvis næringsmessig begrunnet. Fritaket foreslås videreført.

De av dagens fritak som er begrunnet i at forbruket ikke innebærer utslipp av CO₂, samt fritak som har en særlig miljømessig begrunnelse, foreslås videreført. Det er et vilkår at oljen inngår og forblir i det ferdige produkt, slik at det ikke skjer utslipp av CO₂. Tilsvarende gjelder for kull/koks til industriell virksomhet der produktet ikke medfører utslipp eller utslippet er betydelig lavere enn den benyttede mengde kull/koks skulle tilsi.

Bensin til teknisk og medisinske formål foreslås fortsatt fritatt for avgift. Fritaket er i hovedsak knyttet til prosesser der det ikke skjer noen frigjøring av CO₂.

Også fritaket for bensin som gjenvinnes i VRU-anlegg (Vapour Recovery Unit) foreslås videreført. Videre foreslås ordningen med refusjon av merkostnader knyttet til bruk av mineralolje med særlige miljømessige egenskaper i rutebusser videreført.

Mineralolje, smøreolje og kull og koks m v til bruk i verneverdige fartøy, museumsjernbaner og tekniske anlegg på museumssektoren belastes i dag ikke avgift. Fritaket ble vedtatt som følge av at CO₂-avgiften på kull og koks m v, som ble innført 1. juli 1992, hadde påført museumsdrift av jernbaner m v en merkostnad, jf Budsjett-innst S nr 13. Tillegg nr 1 (1995-96) side 60. Stortinget viste videre til at avgiftens begrunnelse, nemlig en omlegging til mindre forurensende energityper, av naturlige grunner ikke kunne påberopes når det gjelder museumsdrift av tog og båt. Det er i dag om lag 150 veteranskip og 9 museumsjernbaner som er berettiget til refusjon.

Etter departementets syn bør det være et overordnet mål å bygge ned de mange fritaksordningene i særavgiftssystemet. Det gir etter departementets mening uheldige signaler å frita særskilte større eller mindre brukere fra avgiftsplikten. Dersom det av ulike grunner er ønskelig å støtte enkelte grupper, f eks for å lette avgiftsbelastningen, kan dette etter departementets mening mest hensiktsmessig skje innenfor tilskuddsordninger som bevilges på ordinær måte over budsjettets utgiftsside. På den måten blir kostnader ved ordningen også synliggjort. Det vises også til at fritaket ikke er miljømessig begrunnet. På denne bakgrunn foreslår departementet at fritaket oppheves.

Mineralolje og bensin som bringes med som reisegods eller reiseutstyr til personlig bruk belastes ikke avgift. De nærmere vilkår for fritak følger av Finansdepartmentets forskrift av 26. mai 1978 om tollfrihet for reiseutstyr og reisegods. Etter forskriften § 2 nr 5 er hovedregelen at det toll- og avgiftsfritt kan innføres den mengde drivstoff som rommes i motorvognenes eller motorbåtens normale drivstofftanker, dog maksimalt 200 liter. For busser gjelder en maksimumsgrense på 600 liter. Selv om en CO₂-avgift også her kan forsvares ut fra miljøhensyn, vil det være en nærmest umulig administrativ oppgave å avgiftsbelegge drivstoffet som innføres på kjøretøyets tanker. Bestemmelsene er videre fastsatt iht internasjonale forpliktelser. Departementet foreslår således at fritaket videreføres.

NATO-styrker og diplomater mv får i dag fritak for drivstoffavgiftene. Når det gjelder NATO gis fritak med hjemmel i avgiftsvedtakenes dispensasjonsbestemmelse. Fritak for drivstoff til diplomater mv er hjemlet i avgiftsvedtakene, men er gitt uten at man har ansett seg folkerettslig forpliktet til det. Fritaket er basert på et gjensidighets-synspunkt. Departementet foreslår at fritakene videreføres.

Det gis i dag tilskudd som kompensasjon for avgift på bensin som benyttes i båter og snøscootere i veiløse strøk, samt for elvebåter i Finnmark. Ordningen har bl a sin bakgrunn i forskjellen i avgiftsnivå på bensin og annet drivstoff, samt at det ble ansett lite rimelig at de som er avhengige av å bruke motorbåt og scooter i veiløse strøk skulle betale avgift. Tilskuddet må således anses knyttet til bensinavgiftens veibrukselement, og ikke til CO₂-elementet. Departementet forslår å videreføre tilskuddsordningen, men holde CO₂-avgiften utenfor. Eventuelle økninger av CO₂-avgiften bør derfor ikke medføre endringer i tilskuddssatsene.

3.4.2 Avgift på spillolje

Smøreoljer, dvs alle motor- og gearoljer, samt industrielle smøreoljer og hydrauliske oljer, er ilagt smøreoljeavgift på 1,07 kroner pr liter. Brukt smøreolje gir bl a avfallsproduktet spillolje. Spillolje regnes som spesialavfall. For å sikre innsamling av brukt smørolje gis det over Miljøverndepartementets budsjett refusjon på 1,65 kroner pr liter refusjonsberettiget spillolje levert til godkjente mottaksanlegg. Refusjonsberettiget spillolje er all olje det er betalt smøreoljeavgift for. Statens forurensningstilsyn administrerer ordningen og har utarbeidet retningslinjer for denne. Refusjonen utbetales til innsamlerne av spilloljen og tilbakeføres avfallsbesitter gjennom prisene på mottak av spillolje.

Spilloljen brukes i dag til forbrenning med energigjenvinning i industrielle anlegg. Det er i dag om lag 30 virksomheter som har konsesjon til å brenne spillolje. Det er imidlertid bare om lag 10 virksomheter som faktisk brenner spillolje. Om lag 33 800 tonn spillolje ble forbrent med energiutnytting i 1996, hvorav om lag 40 prosent var ikke-refusjonsberettiget spillolje. Det antas at om lag 10-15 000 tonn ikke får en miljømessig forsvarlig håndtering.

Spillolje som energikilde konkurrerer hovedsakelig med lett og tung fyringsolje. Disse energibærerne har omtrent samme energiinnhold og brennverdi som spillolje. Både lett og tung fyringsolje har i dag en CO₂-avgift på 44,5 øre pr liter, dvs om lag 168 kroner pr tonn CO₂ fra lett fyringsolje og om lag 143 kroner pr tonn CO₂ for tung fyringsolje.

Forbrenning av spillolje har om lag like store utslipp av CO₂ som annen fyringsolje.

Regjeringen foreslår at spillolje som forbrennes avgiftslegges med 100 kroner pr tonn for CO₂-utslipp og 3 kroner pr kg for SO₂-utslipp, jf omtalen av SO₂-avgift. En avgift på CO₂ vil utgjøre 28 øre pr liter ved forbrenning av spillolje, mens SO₂-avgiften vil utgjøre 3,9 øre pr liter. Merprovenyet kan dermed antas bli hhv 11 mill kroner og 1,3 mill kroner, dvs samlet om lag 12 mill kroner.

Innføring av CO₂- og SO₂-avgift på spillolje vil isolert sett øke prisen på oljen og gjøre den dyrere å brenne og dermed mindre attraktiv som brensel for industrien sammenliknet med lett og tung fyringsolje. Avhengig av i hvilken grad avgiftene overveltes til innsamlere og avfallsbesittere som leverer spillolje til mottaksanlegg, kan avgiften innebære at mottaksanleggene gir lavere pris på den spillolje som innleveres til mottaksanlegget og at motivene til innsamling dermed svekkes. Det kan isolert øke risikoen for at spillolje kommer på avveie i form av utslipp til vann og jord eller ulovlig forbrenning i anlegg som gir økte utslipp til luft.

Det er prinsipielt riktig at de miljøskadelige utslippene fra energiutnyttelse av spillolje også blir avgiftsbelagt i likhet med andre miljøskadelige utslipp, for derved å få en mer korrekt prising av de samfunnsmessige miljøkostnadene ved de ulike fossile brenselskildene. Om avgiften viser seg å bidra til redusert innsamling, er det aktuelt å vurdere å øke refusjonssatsen.

Et alternativt bruksområde for spillolje er å reraffinere den til baseolje, som kan brukes til å lage ny smøreolje eller mineralolje. En avgift på forbrenning av spillolje fører dermed til at det blir relativt mer lønnsomt å reraffinere spillolje. Ved reraffinering vil spilloljen erstatte råolje i produksjonen av smøreolje mv. Dette bidrar til at miljøproblemene ved annen utnyttelse av spillolje begrenses. Reraffinert olje som omsettes på nytt vil belastes smøreolje-/mineraloljeavgift. Det finnes ikke anlegg for reraffinering av spillolje i Norge i dag.

Det refunderes kun avgift for olje som det er betalt smøreoljeavgift for, dvs at det ikke refunderes avgift for smøreolje som i dag er fritatt for avgift (olje benyttet til utenriks fart, i havfiskeflåten, i offshorevirksomhet mv). Det er i dag ikke ubetydelige mengder refusjonsberettiget spillolje blandet i den ikke-refusjonsberettigede del av oljen. Kontrollteknisk er det problematisk å avgjøre om olje er refusjonsberettiget eller ikke. En utvidelse av grunnlaget for smøreoljeavgiften ved at fritak oppheves og/eller en utvidelse av refusjonsordningen, vil kunne stimulere til ytterligere innsamling av spillolje. Finansdepartementet vil i samarbeid med Miljøverndepartementet vurdere nærmere om en slik utvidelse er hensiktsmessig.

3.5 Sluttbehandlingsavgift på avfall

3.5.1 Bakgrunn

Grønn skattekommisjon anbefaler at det gis høy prioritet i arbeidet med å forberede en avgift på sluttbehandling av avfall. Kommisjonen viser til at kostnadene ved miljøproblemene ikke er reflektert i de kommunale avfallsgebyrene. Kommisjonen peker på at det er særlige høye eksterne kostnader knyttet til avfallstyper som inneholder organisk materiale, bl a på grunn av utslipp av klimagassen metan fra deponering. Kommisjonen mener videre at det er spesielt viktig å kartlegge spørsmålet om hvorvidt incentivene ved en slik avgift vil føre til økt omfang av ulovlig avfallshåndtering.

En interdepartemental arbeidsgruppe med representanter for Miljøverndepartementet, Finansdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet har utarbeidet et forslag til utforming av en avgift på sluttbehandling av avfall, og gjennomført vurderinger av konsekvenser for husholdninger, kommuner, næringslivet og staten. Et sammendrag av arbeidsgruppas rapport, samt utkast til regelverk, ble sendt på høring i mai 1997.

I høringen gikk kommuner og avfallsselskaper stort sett i mot innføringen av en statlig sluttbehandlingsavgift på avfall. Fra privat sektor er de generelle uttalelsene mer nyanserte og en rekke av instansene gir prinsipiell aksept for et slikt forslag, selv om det er motforestillinger mot enkelte deler av arbeidsgruppens forslag. Nesten alle høringsinstansene er negative til forslaget om ikke å differensiere avgiften mellom forbrenning med og uten energiutnyttelse. Det ble bl a pekt på at dette blir oppfattet å være i strid med etablerte mål på miljøområdet. Det ble også pekt på at uten en differensiering ved energiutnyttelse vil avgiften ikke motivere til å utnytte energien som dannes i forbrenningsanlegg. Det blir i en del uttalelser, særlig fra kommuner og avfallsselskap, pekt på en økt fare for ulovlig deponering eller forbrenning av avfall. I en del uttalelser pekes det videre på at regelverket bør være mest mulig presist formulert ved ikrafttredelse. I forhold til avgiftssatsen fremheves det fra næringslivets side at det ikke må bli møtt med rammebetingelser som er hardere enn hva næringslivet møter i land det er naturlig å sammenligne med. Både fra næringslivet og fra kommunal sektor gis det uttrykk for at en avgift bør innføres gradvis, f eks over to til tre år. En del av høringsinstansene mener også at avgiftsinntektene bør øremerkes til avfallsformål.

Gruppas arbeid ble kort omtalt i bl a St meld nr 2 (1996-97) Revidert nasjonalbudsjett 1997 og St prp nr 61 (1996-97) Om kommuneøkonomien 1998 m v. På bakgrunn av omtalen av avgiften i Revidert nasjonalbudsjett 1997 forutsatte finanskomiteens flertall i Budsjett-Innst. S. IV (1996-97):

«....at husholdningene og bedriftene gis reelle muligheter til å redusere avfallsmengden, og at minimering skal lønne seg gjennom differensiering av avgiftssystemet.»

Det er innført avgift på sluttbehandling av avfall i en rekke land, bl a Danmark, Finland, Nederland, Storbritannia, Frankrike, Italia og deler av Belgia og Tyskland. I Sverige har en avgift vært utredet, men det er ennå ikke fremmet noe forslag for Riksdagen. Virkeområde og avgiftsnivå er forskjellig fra land til land. Innføring av avgift i disse landene synes først og fremst å være begrunnet ut fra en generell målsetting om å redusere mengdene avfall som oppstår og går til sluttbehandling. Nivået på avgiften synes å være satt ut fra en vurdering av hvilket avgiftsnivå som er nødvendig for å nå målene i avfallspolitikken.

3.5.2 Miljøproblemene ved avfall

Om lag 2,8 mill tonn avfall ble i 1996 levert det kommunale avfallssystemet. Dette er blandet avfall hvor det meste, dvs om lag 80 prosent, er organisk avfall. Organisk avfall er avfall som inneholder karbon som bl a matavfall, papp og papir (herunder aviser mv). I underkant av halvparten av det blandete avfallet kommer fra husholdningene, og resten fra offentlig og privat virksomhet. Det deponeres også en del organisk avfall ved industriens egne deponi. Andelen kommunalt avfall som gjenvinnes har økt fra 8 prosent i 1992 til om lag 20 prosent i 1996. Gjenvinning av næringsavfall økte fra 10 prosent i 1995 til 18 prosent i 1996.

Framskrivinger fra Statistisk sentralbyrå (SSB), anslår en økning i samlet mengde kommunalt avfall på 44 prosent fra 1992 til 2010. Disse framskrivingene er basert på forventet forbruksvekst samt en videreføring av eksisterende virkemidler uten innføring av sluttbehandlingsavgift på avfall.

Deponering av avfall forårsaker utslipp til vann og jord av bl a miljøgifter, og utslipp til luft av bl a klimagassen metan, som dannes når organisk (karbonholdig) materiale brytes ned uten tilgang på oksygen. Fyllplasser legger dessuten beslag på arealer og skaper problemer med lukt, forsøpling mv. Forbrenning av avfall forårsaker utslipp til luft av miljøgifter, forsurende stoffer, støv m m. Ved forbrenning av organisk avfall oppstår ikke metanutslipp av betydning, men det dannes bl a CO₂.

For å sammenligne utslipp av ulike klimaskadelige gasser omregnes alle utslipp til CO₂-ekvivalenter. I følge FNs klimapanel er metan en klimagass med 21 ganger større klimaskadelig potensiale enn CO₂. Utslipp av 1 tonn metan tilsvarer dermed utslipp av 21 tonn CO₂. Metanutslipp fra fyllplasser utgjør om lag 12 prosent av alle norske klimagassutslipp. Metanutslipp fra avfallsdeponering utgjør om lag 70 prosent av de samlede norske utslippene av metan.

3.5.3 Eksisterende virkemidler

Det er en rekke virkemidler på avfallsområdet. Dette gjelder både direkte regulering i lover (bl a forurensningsloven, produktkontrolloven) og forskrifter (bl a om spesialavfall), avgifter (på biler, drikkevareemballasje og smøreolje), avtaler (om innsamling av blybatterier, dekk, elektrisk- og elektronisk avfall og emballasjeavfall).

Forurensningsloven pålegger kommunene å samle inn forbruksavfall. Kommunale avfallsgebyrer skal fastsettes iht prinsippet om full kostnadsdekning. Kommunene oppfordres videre i forurensningsloven til å differensiere avfallsgebyrene for å stimulere til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Loven gir hjemmel til å pålegge næringsliv og kommuner å foreta gjenvinning eller annen behandling av avfall.

Fylkesmannen gir konsesjon til drift av fyllplasser på grunnlag av retningslinjer fra Statens forurensningstilsyn (SFT). Konsesjonskravene fører bl a til at det installeres utstyr for uttak og avbrenning av metangass, samt at sigevannet i større grad samles opp og renses. Fylkesmennene er inne i en periode med skjerping av konsesjonskravene, herunder strengere krav til uttak av metangass. SFT anslår effekten av gassuttak på fyllplasser til om lag 20 pst i dag, men forventer at teknologiske forbedringer vil føre til at effekten omkring år 2010 vil ligge på 30-40 pst. Det er usikkerhet knyttet til forventningene om hvor stor del av disse utslipp som vil forhindres som følge av oppsamling og avbrenning av gass på deponi.

Det er ikke grunn til å tro at innsamlingen og gjenvinningen av organisk avfall vil komme opp på et samfunnsøkonomisk riktig nivå uten skjerpet virkemiddelbruk. Sett i lys av forpliktelsene i Kyotoprotokollen om begrensninger i klimagassutslippene fram mot 2008-2012 er det behov for ytterligere virkemiddelbruk på avfallsområdet. For nærmere omtale av eksisterende og planlagte virkemidler, vises det til St meld nr 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen.

3.5.4 Utformingen av en avgift på sluttbehandling av avfall

Avfall til fyllplass

Miljøkostnadene ved utslipp av miljøgifter fra fyllplasser antas å være betydelige. Det er imidlertid relativt stor usikkerhet til både mengdene som slippes ut og til verdsettingen av skadene fra utslippene. En avgift på sluttbehandling av avfall synes å være et relativt lite treffsikkert virkemiddel overfor denne typen utslipp. Overfor enkelte produkter som f eks impregnert trevirke kan andre virkemidler være mer aktuelle for å redusere utslipp av miljøgifter fra avfallet. Spesielt miljøskadelig avfall skal dessuten inngå i spesialavfallssystemet og ikke leveres til kommunale fyllplasser. Sluttbehandlingsavgiften er først og fremst et egnet virkemiddel for å begrense utslippene av metangass. Miljøkostnadene knyttet til utslipp av metangass fra fyllplasser avhenger av verdsettingen av klimaproblemet, og virkemidlene for å begrense disse utslippene bør tilpasses våre internasjonale forpliktelser under klimakonvensjonen.

En mest mulig treffsikker avgift bør i prinsippet legges direkte på utslippene, gitt at disse kan måles tilstrekkelig presist. Nedbrytingen av det organiske materialet i avfallet som legges på fyllplass skjer over en lang periode, både mens fyllplassen er i virksomhet og etter at den er lagt ned. Selv med gassuttak viser målingene ikke de samlede utslippene fra fyllplassen. En avgift på utslipp til luft fra fyllplasser anses på denne bakgrunnen ikke å være praktisk gjennomførbar.

Den direkte sammenhengen mellom karboninnholdet i deponert avfall og metanutslipp fra fyllplasser taler for å innrette en avgift mot karboninnholdet i det organiske avfallet for dermed å gi motiver til å redusere deponeringen av karbonholdig (dvs organisk) avfall. En mest mulig presis avgift på deponert mengde organisk avfall ville imidlertid kreve at avfallet ble sortert før deponering. Det kommunale avfallet leveres i dag blandet til fyllplassen. En avgift differensiert etter karboninnhold mv anses derfor ikke som praktisk gjennomførbar. Det organiske avfallet utgjør over 80 prosent av det blandete kommunale avfallet. En avgift på blandet kommunalt avfall vil dermed være et relativt treffsikkert virkemiddel for å prise miljøkostnadene knyttet til metanutslipp.

I anslagene på miljøkostnader ved metanutslipp fra fyllplasser legges det til grunn at en gitt mengde metanutslipp har et klimaskadelig potensiale som er 21 ganger større enn utslipp av en tilsvarende mengde CO₂, jf forutsetningene fra FNs klimapanel. Det er videre lagt til grunn et nivå på CO₂-avgift som er mellom tung mineralolje (143 kroner pr tonn) og bensin (384 kroner pr tonn), og en kalkulasjonsrente på mellom 7 prosent og 0 prosent. En metanbegrunnet avgift på fyllplasser bør ut fra disse forutsetningene ligge i intervallet 100-550 kroner pr tonn blandet avfall. Isolert sett taler dette for at en avgift bør ligge i midten av dette intervallet, dvs om lag 300 kroner pr tonn avfall.

Det er lagt til grunn at forpliktelsene i Kyotoprotokollen skal oppnås gjennom kostnadseffektiv virkemiddelbruk. Nivået på avfallsavgiften er basert på et nivå på CO₂-avgiften i midtsjiktet mellom bensin og tung mineralolje (om lag 260 kroner pr tonn CO₂). Sammenliknet med forslaget om en CO₂-avgift på 100 kroner pr tonn på nye anvendelser, kan nivået på avfallsavgiften synes å være satt noe høyt. På den annen side er bl a miljøkostnadene fra miljøgifter i sigevann fra deponert avfall ikke inkludert i kostnadsanslagene. Disse kostnadene kan være betydelige. Dette kan tilsi en høyere avgiftssats på avfall.

En CO₂-avgift på 100 kroner pr tonn ses som en skrittvis tilnærming til et kostnadseffektivt system, med mulighet for opptrapping av avgiftsnivået på sikt, avhengig av blant annet muligheten for internasjonal kvotehandel. Begrunnelsen for en skrittvis opptrapping er bl a hensynet til omstillingsproblemene for enkelte deler av næringslivet. Sluttbehandlingsavgiften på avfall gir mindre omstillingsproblemer, noe som, sammen med andre miljøproblemer fra avfall, kan tilsi en avgift på et høyere nivå allerede nå. Skal man sikre nødvendige omstillinger i form av kildesorteringsordninger mv er det også viktig at avgiften fra starten av settes relativt høyt. I motsatt fall kunne man bl a risikere at reduksjonene i utslippene først ville skje relativt sent. På dette grunnlaget foreslår Regjeringen en avgiftssats på 300 kroner pr tonn blandet og ensartet organisk avfall for fyllplasser. Avgiften gjelder både næringslivets og de kommunale fyllplassene, og skal betales av den som har tillatelse til å drive fyllplassen. Ensartet uorganisk avfall bidrar ikke til metanutslipp og foreslås derfor ikke avgiftsbelagt.

Installering av gassuttak som samler opp metanutslipp gir vesentlig lavere miljøkostnader fra avfallet gjennom lavere metanutslipp fra fyllingen. En differensiert avgift etter hvorvidt fyllplassen har gassuttak eller ikke ville prinsipielt være å foretrekke. Det er imidlertid en del praktiske og administrative problemer knyttet til en slik differensiering. Det er eksempelvis vanskelig å måle effekten av slike uttak. Videre vil en avgift ikke ha virkning på nedlagte fyllplasser. Derfor vil det uansett være nødvendig å ta i bruk andre virkemidler.

På grunnlag av retningslinjer fra Statens forurensningstilsyn (SFT) gir fylkesmannen konsesjon til fyllplasser. I følge retningslinjene skal fylkesmannen bl a stille utslippskrav og krav om avbrenning av gass for fyllplasser som mottar nedbrytbart avfall (gassuttak) mv. Fylkesmennenes miljøvernavdelinger er inne i en periode med betydelig skjerping av kravene til avfallsplasser, herunder strengere krav til uttak av metan. Ifølge SFT er det i dag installert gassuttak på om lag 30 fyllplasser, som dekker 40-50 prosent av deponert masse. I løpet av 1999 antar SFT at de fleste større fyllplasser vil ha installert gassuttak. Det antas da at 70 prosent av deponert mengde avfall vil legges på fyllplasser med gassuttak. Installering av gassuttak vil derfor skje gjennom løpende utskifting av gjeldende konsesjoner for fyllplassene fra fylkesmannen.

På denne bakgrunn foreslås det at avgiften ikke differensieres etter om det er installert metanuttak eller ikke.

Avfall til forbrenningsanlegg

Miljøkostnadene knyttet til utslipp av miljøgifter og enkelte stoffer som gir lokal og/eller regional forurensning fra forbrenningsanlegg, er betydelige. Det knytter seg imidlertid usikkerhet til både mengdene som slippes ut, og til verdsettingen av skadene fra utslippene. Faglige utredninger gir anslag på miljøkostnadene ved utslipp av de ulike stoffene på mellom 80 og 400 mill kroner pr år. Dette innebærer mellom 160 og 800 kroner pr tonn avfall som leveres til forbrenning.

Som omtalt ovenfor bør en mest mulig treffsikker avgift i prinsippet legges direkte på utslippene, gitt at disse kan måles tilstrekkelig presist. En avgift på utslipp fra forbrenningsanlegg kan i prinsippet gi incentiver til både avfallsreduksjon, rensing av utslippene, justering av de forbrenningstekniske forholdene og utsortering av avfallstyper som gir store utslipp. Dette avhenger imidlertid av utformingen av avgiften.

Utslipp fra forbrenningsanlegg kan måles hvis det investeres i måleutstyr, men det knytter seg usikkerhet til måleresultatene. Dette skyldes både teknisk usikkerhet, lav målefrekvens (en gang pr år), og at anleggseieren er forberedt på målingen. Enkelte typer utslipp kan ikke måles kontinuerlig. Manuelle målinger en eller noen få ganger pr år gir et langt dårligere grunnlag for å fastsette avgift enn kontinuerlig måling. En avgift som er basert på upresise målinger, vil kunne gi utilsiktede ulikheter i avgiftsnivåer mellom forbrenningsanleggene.

En avgift på innleverte mengder avfall til forbrenningsanleggene vil ikke gi økonomisk motivasjon til å rense eller forbedre forbrenningstekniske forhold. En avgift på innleverte mengder vil imidlertid gi den samme økonomiske motivasjonen til å redusere mengdene avfall som sluttbehandles, og dermed motivere til økt gjenvinning på samme måte som en utslippsavgift.

Finansdepartementet vurderer det derfor slik at avgiften på forbrenning av avfall i første omgang bør legges på innlevert mengde avfall, på samme måte som avgiften på deponering av avfall. Det er kun avfall som er innlevert til sluttbehandling som omfattes av avgiften. Dette innebærer at biobrensel og (andre) bearbeidede avfallsbaserte brenselsprodukter som erstatter andre energikilder i produksjon ikke vil bli belastet avfallsavgift.

Regjeringen ønsker å stimulere til utnyttelse av bioenergi til å utnytte energien fra avfallsforbrenningen. Dette kan oppnås ved å ha lavere avgift for avfall til forbrenningsanlegg som utnytter energi fra avfallet. Det kan gi miljøgevinster ved at mindre fyringsolje brukes, som ofte er alternativet til å utnytte energien fra avfallet. Avgiften foreslås derfor utformet med et avgiftselement på opp mot 150 kroner pr tonn som graderes etter energiutnyttelse i forbrenningsanleggene. Nivået på en avgift på forbrenning av avfall bør imidlertid også baseres på miljøkostnadene av avfallet. Det foreslås derfor at avgiften utformes med et basiselement på 150 kroner pr tonn som er uavhengig av energiutnyttelse. Det legges opp til at tilleggsavgiften graderes etter en skala fra 0-100 prosent energiutnyttelse. Forbrenningsanlegg som utnytter all energien betaler dermed kun basiselementet på 150 kroner pr tonn. Det vil bli utarbeidet nærmere forskrifter om dette. I tillegg til at avgiften stimulerer til energiutnyttelse, stilles det i dag krav til energiutnyttelse i konsesjonene til kommunale forbrenningsanlegg. Ved nye konsesjoner vil det bli stilt krav om lokalisering i nærheten av prosessindustri eller andre avtakere av produsert varme.

3.5.5 Om motivasjon for å opprette kildesortering og erfaringer fra prøveprosjekt

En avgift på sluttbehandling av avfall skal i teorien føre til at alle tiltak som reduserer mengden avfall til sluttbehandling gjennomføres så langt kostnaden ved tiltakene er lavere enn kostnadene ved sluttbehandling.

For virksomheter med konsesjon til å deponere avfall, og for virksomheter som leverer avfall direkte til kommunale sluttbehandlingsanlegg, vil avgiften direkte motivere til tiltak som reduserer kostnadene ved avfallshåndteringen. For husholdninger og virksomheter som omfattes av den kommunale renovasjonsordningen vil kostnadene ved avfallshåndteringen øke tilsvarende som avgiften som følge av kravet i forurensningsloven om at avfallsgebyrene fullt ut skal dekke kostnadene. Husholdningene vil imidlertid i begrenset grad kunne redusere sine renovasjonskostnader på egen hånd, men vil være avhengige av at den kommunale renovasjonsordningen innrettes slik at den åpner for muligheter til å kildesortere avfallet. For at sluttbehandlingsavgiften i størst mulig grad skal virke etter hensikten, bør den enkelte husholdning stilles overfor gebyrer som er differensierte slik at det gjenspeiler de samfunnsøkonomiske kostnadene ved håndteringen av avfallet.

I 1996 hadde 234 kommuner, med en samlet befolkning på 2,2 mill innbyggere, innført kildesortering med henteordning av en eller flere avfallstyper. I nesten alle ordningene sorteres papir, papp eller kartong, mens i halvparten av ordningene sorteres drikkekartonger. Kildesortering av mat- og bioavfall var i 1996 innført for om lag 210 000 husholdninger.

Antall kommuner som har kildesortering og omfanget av disse ordningene er økende. 40 prosent av kommunene har i dag en eller annen form for differensiering av avfallsgebyrene. En sluttbehandlingsavgift vil forsterke den økonomiske motivasjonen til kildesortering og gebyrdifferensiering, og samtidig gjøre de kommunale investeringene som er gjort på dette området mer lønnsomme.

Kildesortering og differensiering av gebyr vil ikke påvirke den enkelte kommunes økonomi. Det er lovfestet i forurensningsloven at avfallsgebyrene skal dekke alle kommunens kostnader til avfallshåndtering. Det vil likevel være i kommunens interesse å føre en rasjonell avfallspolitikk for gjennom det å kunne holde avfallsgebyrene lavest mulig.

3.5.6 Risikoen for økt ulovlig avfallsdumping

Økte avfallsgebyrer som følge av en sluttbehandlingsavgift vil kunne føre til at problemene med ulovlig avfallshåndtering og forsøpling øker. Avfallsgebyrene varierer også med dagens rammevilkår betydelig fra kommune til kommune, uten at det er indikasjoner på at ulovlig avfallshåndtering og forsøpling er et større problem i kommuner med høye gebyrer enn i kommuner med lave gebyrer. Erfaringer fra Danmark viser også at sluttbehandlingsavgiften som ble innført i 1986, og som senere er forhøyet flere ganger, ikke har ført til økte problemer med ulovlig avfallshåndtering og forsøpling.

For å styrke innsatsen og sanksjonsmulighetene mot ulovlig avfallshåndtering, ble forurensningsloven i 1995 endret på en rekke punkter. Adgangen for forurensningsmyndigheten til å håndheve forurensningslovens forbud mot ulovlig forsøpling ble betydelig styrket. Miljøverndepartementet vil delegere denne myndigheten til kommunene. Som et ledd i en eventuell iverksetting av sluttbehandlingsavgiften, vil forurensningsmyndighetene innskjerpe kontrollen med ulovlig avfallshåndtering gjennom de virkemidler som er etablert.

3.5.7 Miljøvirkninger

Sluttbehandlingsavgiften legges på avfall som leveres både til deponering på fyllplass og til forbrenningsanlegg. Avfall på deponier gir hovedsakelig miljøproblemer gjennom utslipp av metangass mens de viktigste miljøproblemene ved forbrenning er utslipp av miljøgifter. Det må antas at den etablerte forbrenningskapasiteten utnyttes fullt ut, noe som innebærer at den direkte miljøeffekten ved innføring av avgiften vil komme gjennom lavere miljøskader ved avfallsdeponering.

I 1990, som er referanseåret for Kyotoprotokollen, var de samlede norske utslippene av metangass fra avfallsfyllinger anslått til om lag 6,3 mill tonn CO₂-ekvivalenter. I 1996 hadde utslippene økt til 6,8 mill tonn CO₂-ekvivalenter. Det er svært mange usikkerhetsmomenter knyttet til utarbeiding av prognoser for utslipp av metan. Usikkerheten knytter seg til forventningene om hvilke avfallsmengder som vil oppstå og deponeres, de faktiske metanutslipp fra disse og effekten av metanuttak på fyllplasser. Det gjelder også forventningene om hvilke reduksjoner som kan oppnås ved en videreføring og forsterking av eksisterende virkemidler og innføring av nye virkemidler, som sluttbehandlingsavgiften. Med denne usikkerheten, er det vurdert et referansealternativ og et tiltaksalternativ fram mot 2010. I referansealternativet legges til grunn at dagens virkemiddelbruk videreføres og at tiltak som er igangsatt blir fullt ut implementert. Tiltaksalternativet inkluderer i tillegg til dette virkningen av å innføre en sluttbehandlingsavgift på avfall.

I referansealternativet er det forutsatt økning i avfallsmengdene basert på Statistisk sentralbyrås prognoser, samt noe utvidelse av bransjeavtaler, noe strengere håndheving av retningslinjene for deponering og noe mer bruk av avfall som biobrensel. Videre er det forutsatt at det meste av avfallet som kan gjenvinnes ikke blir deponert. Det gjelder særlig våtorganisk avfall, hvitt og brunt papir, og trevirke. Det forutsetter bl a økt grad av kildesortering i kommunene og næringslivet. Det er videre forutsatt at fyllplasser som mottar organisk avfall har installert gassuttak, og at større, nedlagte fyllplasser har gassuttak. Det er antatt at om lag 70 prosent av avfallet vil ligge på deponi med gassuttak. Det er lagt til grunn at den gjennomsnittlige effektiviteten på metangassuttakene vil øke fra om lag 20 prosent i dag til 30-40 prosent i perioden på grunn av teknologiforbedringer.

Basert på de forutsetninger som er lagt til grunn, er det anslått at utslippet av metan fra avfallsfyllinger i referansebanen vil ligge på om lag 5,2 mill tonn CO₂-ekvivalenter i 2010. Dette tilsvarer en reduksjon på 1,1 mill tonn CO₂-ekvivalenter, eller i størrelsesorden 15-20 prosent, i forhold til nivå i referanseåret 1990 og en reduksjon på 1,6 mill tonn i forhold til 1996.

I tiltaksalternativet er det i tillegg lagt inn en forventet effekt av innføring av en avgift på sluttbehandling av avfall på 300 kroner pr tonn. Den vesentlige forskjellen i forhold til referansealternativet er at det forventes større grad av kildesortering fordi sluttbehandlingsavgiften vil gjøre sluttbehandling av avfall dyrere. Basert på forventet effekt av å innføre sluttbehandlingsavgift, anslås at utslippet av metan fra avfallsfyllinger i 2010 etter tiltaksbanen vil ligge på om lag 4 mill tonn CO₂-ekvivalenter. Det innebærer en reduksjon på om lag 1,2 mill tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til referansebanen.

Figur 3.3 viser utslipp av metangass fra fyllplass 1990, 1995 og anslag for 2000, 2005 og 2010 i referansebanen og i tiltaksalternativet med avgift. Figuren er basert på observasjoner og anslag med 5 års mellomrom og gir derfor ikke et nøyaktig bilde av utviklingen.

Arbeidsgruppa som utredet utformingen av en mulig avgift anslo at avgiften på 5-10 års sikt kunne redusere deponert mengde avfall med 75-80 prosent ut fra nivået i 1995, noe som tilsvarer en reduksjon i det totale norske klimagassutslippet på om lag 9 prosent. Anslaget baserte seg på stabile avfallsmengder. Det er neppe realistisk å forutsette stabile avfallsmengder. Anslaget forutsatte videre at alle fyllplasser hadde installert gassuttak og at disse samlet opp 50 prosent av gassen fra fyllplass. Senere anslag fra SFT tyder på at effekten av gassuttakene kan være om lag 30-40 prosent i 2010. Dette innebærer en vesentlig mindre effekt enn arbeidsgruppa har lagt til grunn. Arbeidsgruppa foreslo at avgiften skulle differensieres avhengig av om fyllplassen hadde installert gassuttak eller ikke. Dette ble antatt å føre til en raskere installering av gassuttak. Departementets forslag inneholder ingen differensiering etter hvorvidt fyllplassen har installert gassuttak eller ikke. Miljøvirkningene av økt installering av gassuttak kan dermed ikke lenger tilskrives avgiften.

3.5.8 Avgiftstekniske forhold mv

Den interdepartementale arbeidsgruppen som utarbeidet forslag til utformingen av avgiften vurderte mulige rettslige grunnlag for oppkreving, beregning og kontroll mv av en eventuell sluttbehandlingsavgift på avfall. De fleste særavgifter oppkreves med hjemmel i lov om omsetningsavgift av 19. mai 1933 nr 11. På bakgrunn av tidligere anvendelser av omsetningsavgiftsloven, samt den naturlige fortolkning av begrepet «omsetning», ble det lagt til grunn at en avgift på sluttbehandling av avfall vil falle utenfor omsetningsavgiftslovens anvendelseområde. Arbeidsgruppen utarbeidet derfor et utkast til ny lov, som har vært på høring.

Omsetningsavgiftsloven er imidlertid ved endringslov av 27. mars 1998 nå endret til en generell lov om særavgifter. Sluttbehandlingsavgiften på avfall kan således oppkreves med hjemmel i denne. Departementet legger derfor ikke fram forslag til egen lov om avgift på sluttbehandling av avfall. Avgiftsobjekt, avgiftssats og avgiftsgrunnlag, samt fritak for avgift, vil derimot i likhet med andre særavgifter måtte fastsettes av Stortinget i forbindelse med de årlige budsjettbehandlinger.

Avgiften omfatter avfall som leveres til sluttbehandling til næringslivets og til kommunale avfallsanlegg. Den omfatter avfall som innleveres for deponering og for forbrenning. Jordmasse mv til avslutning av fyllinger anses ikke som «avfall som er innlevert til sluttbehandling». Avgiften skal betales av den som har tillatelse til å drive avfallsanlegget og beregnes pr tonn innlevert avfall. For anlegg uten vekt, vil avgiftspliktig mengde (vekt) måtte beregnes. Nærmere regler om dette vil bli fastsatt i forskrift.

Regjeringen ønsker å stimulere til utnyttelse av energien fra avfallsforbrenningen, jf avsnitt 3.5.4. Departementet foreslår at avgiften på forbrenningsanlegg fastsettes som en grunnavgift på 150 kroner pr tonn som er uavhengig av energiutnyttelsen, og en tilleggsavgift på 150 kroner pr tonn som graderes etter energiutnyttelsesgrad etter en skala fra 0-100 prosent energiutnyttelse. Departementet vil i forskrift fastsette nærmere regler.

På bakgrunn av at spesialavfall er underlagt særskilte reguleringer, jf forskrift om spesialavfall av 19. mai 1994, er det foreslått at slikt avfall fritas for avgift. Avfall som innleveres til anlegg for ombruk, gjenvinning eller sortering for gjenvinning foreslås også fritatt for avgift. Dette kan f eks gjelde avfall til forbrenning i bioenergianlegg. Videre foreslås fritak for innlevering av ensartet, uorganisk materiale som legges på særskilt opplagsplass. Uorganisk avfall vil si materiale som ikke inneholder karbon. En mindre mengde karbon vil imidlertid ikke nødvendigvis medføre at avfallet anses avgiftspliktig. Med begrepet særskilt opplagsplass siktes til egen opplagsplass, dvs opplagsplass som ikke også mottar organisk avfall. Denne avgrensning er nødvendig av administrative og kontrollmessige grunner, idet det ikke vil være mulig å foreta avgiftsdifferensiering mellom avfall som legges i ulike fyllinger innenfor en og samme fyllplass.

3.5.9 Økonomiske konsekvenser

Formålet med å innføre en avgift på sluttbehandling av avfall er å prise miljøskadene ved avfallsbehandlingen. Avgiften antas å føre til økt kildesortering og gjenvinning. Dette vil redusere avfallsmengder til sluttbehandling og dermed redusere avgiftsbelastningen for næringslivet og husholdningene. Statens inntekter fra avgiften antas dermed også på sikt å avta.

Beregninger viser at husholdningene vil bli belastet med om lag halvparten av de samlede avgiftsinnbetalingene. Den andre halvparten fordeler seg på ulike deler av næringslivet. Industrien vil bli belastet med om lag 30 prosent, tjenestesektoren med om lag 15 prosent, og bygg- og anleggssektoren med om lag 10 prosent av de samlede avgiftsinnbetalingene. Alle beregningene nedenfor baserer seg bl a på at mengdene avfall forutsettes å være stabile fra 1998.

Husholdningenes årlige avgiftsbelastning anslås å bli på om lag 270 mill kroner ved innføringen av avgiften, dvs før økt gjenvinning mv finner sted. Etter 5-10 år, antas avgiftsbelastningen å bli på om lag halvert som følge av reduserte avfallsmengder og økt gjenvinning. Avfallsgebyrene til husholdningene antas å øke med om lag 150 kroner (ekskl mva) første året regnet i gjennomsnitt pr husholdning. På bakgrunn av at avfallsgebyrene i gjennomsnitt er på drøyt 800 kroner (ekskl mva) pr tonn, kan avgiften innebære en økning i avfallsgebyrene på gjennomsnittlig om lag 20 prosent.

Enkelte kommunale virksomheter genererer også avfall som det må betales avgift for. Disse kostnadene må dekkes av de kommunale virksomhetene selv gjennom egne inntekter. Avgiftsbelastningen for kommunale virksomheter som genererer avfall antas å bli på drøyt 35 mill kroner pr år. Etter 5-10 år antas merkostnadene å bli om lag halvert som følge av reduserte avfallsmengder og økt gjenvinning. Avgiften vil få administrative kostnader for kommunene på i størrelsesorden 18 mill kroner. Dette består av kapitalkostnader som følge av investeringer i kommunale og interkommunale sluttbehandlingsanlegg og merkostnader til drift. Kostnadene ved avfallshåndteringen skal dekkes gjennom økte avfallsgebyrer.

De økte kostnadene for næringslivet anslås samlet sett å bli knapt 400 mill kroner pr år ved innføring av avgiften. I beregningene er det ikke tatt hensyn til at allerede innførte virkemidler (emballasjeavtalene, strengere krav til fyllplassene m m) vil gi reduksjoner i mengden avfall fra næringslivet som sluttbehandles. Etter 5-10 år antas den totale avgiftsbelastningen for næringslivet å bli redusert til om lag 200 mill kroner pr år som følge av reduserte avfallsmengder og økt gjenvinning. Avgiften vil få administrative konsekvenser for næringslivets fyllplasser. Kostnadene kan anslås til om lag 1,5 mill kroner årlig.

En sluttbehandlingsavgift utformet slik som foreslått, antas å gi et samlet proveny på om lag 700 mill kroner på kort sikt og om lag det halve på 5-10 års sikt.

3.6 Autodieselavgiftsfritaket for busser

Ett av målene med drivstoffavgiftene er at de skal dekke de eksterne kostnadene ved vegbruk, ulykker og miljøskader. Busser er i dag fritatt for autodieselavgift, men pålegges ordinær mineraloljeavgift (CO₂-avgift). Kjøring med busser gir om lag de samme eksterne virkningene som andre kjøretøy i samme vektkategori. Busser bør, på lik linje med bruk av andre kjøretøy, pålegges avgifter som korrigerer for kostnadene ved ulykker, vegbruk og miljøulemper. Dagens fritak er uheldig fordi busselskapene i den daglige driften ikke stilles overfor sine eksterne kostnader, og følgelig ikke har økonomiske motiver til å redusere disse kostnadene. Det foreslås derfor å oppheve fritaket.

Ved å oppheve fritaket gis busselskapene motivasjon til å tilpasse sammensetning og utnyttelse av bussparken på grunnlag av samfunnets kostnader ved bussdriften. Dagens fritak for avgift må antas å føre til avgiftsmotiverte investeringer og konkurransevridninger. Videre medfører dagens fritak konkurransemessige skjevheter mellom busstransport og tilgrensende transportformer som avgiftsbelegges fullt ut. I særlig grad gjelder dette forholdet mellom busser (på løyve) og «maxi-taxier».

Autodieselavgiften ble innført 1.10.93, sammen med vektårsavgiften. Disse avgiftene avløste kilometeravgiften, som tidligere ble pålagt alle dieseldrevne biler ved kjøring i Norge. Ved omleggingen foreslo daværende regjering at busser ikke skulle fritas for autodieselavgift, jf St.prp. nr.1 (1991-92) Skatter og avgifter til statskassen. Forslaget til omlegging ble fremmet i St.prp. nr. 79 (1991-92) Om innføring av et nytt avgiftssystem til erstatning for kilometeravgiften, og vedtatt av Stortinget våren 1992. Ved behandlingen av forslaget til nytt avgiftssystem gikk imidlertid Stortingets flertall mot at busser skulle falle inn under avgiftsplikten, jf Innst.S. nr. 194 (1991-92). I Revidert nasjonalbudsjett 1994 ble det foreslått å oppheve fritaket for autodieselavgift for busser. Forslaget ble ikke vedtatt, men finanskomiteen ba om en nærmere vurdering av spørsmålet i forbindelse med Nasjonalbudsjettet for 1995. I St.prp. nr.1 (1994-95) Skatter og avgifter til statskassen ble det igjen foreslått å oppheve fritaket. Samtidig ble det foreslått å kompensere tilskuddsberettiget bussdrift, dvs alle busser unntatt tur- og ekspressbusser, gjennom økte bevilgninger til fylkeskommunene. Forslaget fikk ikke flertall i Stortinget.

Grønn skattekommisjon anbefalte enstemmig at busser skulle pålegges autodieselavgift, på bakgrunn av de vurderinger det er redegjort for foran. Kommisjonen la også vekt på at kollektivtrafikkens rammebetingelser ikke nødvendigvis skulle svekkes som følge av forslaget.

Departementet er klar over at en fjerning av fritaket for autodieselavgiften for busser vil kunne svekke denne delen av kollektivtrafikken sin konkurransesituasjon, gitt at det ikke iverksettes kompenserende tiltak. For å hindre svekkelse av rammebetingelsene foreslås derfor kompenserende tiltak. Tilskuddsberettiget bussdrift anslås å bruke om lag 85 prosent av samlet drivstofforbruk i bussdriften, mens resten brukes av ekspressbusser, turbusser og utenlandske busser. Det legges opp til at tilskuddsberettiget bussdrift kompenseres for sine merkostnader ved at avgiftsfritaket oppheves.

Hensikten med å oppheve fritaket for autodieselavgift er at busselskapene, i sine beslutninger om investeringer og drift, skal ta hensyn til de eksterne kostnadene som bruk av buss medfører. Kompensasjonsordningen bør derfor utformes slik at miljøvirkningen av avgiften i størst mulig grad opprettholdes. Samtidig er målet at busselskapenes konkurransesituasjon i minst mulig grad skal påvirkes. I St.prp. nr.1 (1994-95) Skatter og avgifter til statskassen ble det sammen med forslaget om å oppheve avgiftsfritaket for busser foreslått kompensasjon i form av økte rammebevilgninger til fylkeskommunene.

Det foreslås også nå at det gis kompensasjon i form av økte bevilgninger til fylkeskommunene. Det foreslås at de økte bevilgningene øremerkes kollektivtransport i en overgangsperiode på to år. Deretter legges det opp til at kompensasjonen skal gis i form av økte frie midler til fylkeskommunene. Gjennom de økte rammene som kompensasjonen medfører gis fylkeskommunene anledning til å opprettholde dagens nivå på kollektivtransporten, uten å måtte foreta omprioriteringer i andre sektorer.

Ved at kompensasjonen gis som tilskudd til fylkeskommunene, og ikke direkte til busselskapene, opprettholdes busselskapenes incentiver til redusert drivstofforbruk og bedre sammensetning av bussparken, samtidig som busselskapenes rammebetingelser ikke blir svekket. Det legges opp til at fordelingen mellom fylkene det første året baseres på historisk drivstofforbruk, og at denne fordelingsnøkkelen også benyttes de påfølgende år.

En alternativ ordning vil være at busselskapene blir direkte kompensert for sine merkostnader ved at avgiftsfritaket oppheves. Ved en slik ordning ville det imidlertid være vanskelig å gi refusjon etter andre kriterier enn faktisk drivstofforbruk. En ordning med direkte refusjon vil motvirke incentiveffektene, og dermed begrunnelsen, for å oppheve avgiftsfritaket.

Det må antas at busselskapene foretar ulike former for tilpasninger som reduserer drivstoffbruken når avgiften innføres. Det skyldes ikke minst at forventet prisøkning blir relativt kraftig, i størrelsesorden 115 prosent. Disse tilpasningene vil være større på lang enn på kort sikt. Selv på kort sikt antas imidlertid forbruket å bli redusert. Departementet anslår inntektene fra autodieselavgift på tilskuddsberettiget bussdrift til 290 mill kroner. Dette ligger om lag 50 mill kroner under det inntektene ville vært ved en forutsetning om uendret forbruk. Regjeringen foreslår imidlertid et kompensasjonsbeløp på 310 mill kroner, dvs at det legges opp til en viss overkompensasjon. I tillegg foreslås busselskapene kompensert for den ekstra merverdiavgiftsbelastning som autodieselavgiften medfører. Denne merbelastningen anslås til 70 mill kroner. Det foreslås således en samlet kompensasjon til tilskuddsberettiget bussdrift på 380 mill kroner.

Ikke-tilskuddsberettiget bussdrift vil ikke bli kompensert for sine merkostnader som følge av at fritaket for autodieselavgift oppheves. Slik bussdrift må også i dag dekke sine kostnader ved inntekter fra drift. Kostnadsøkningen vil derfor måtte dekkes inn i form av økte billettpriser, eller redusert overskudd. Fjerning av avgiftsfritaket medfører at busselskapene spores til en mer effektiv og miljøvennlig drift. Kostnadsøkningen vil derfor ikke være like stor som avgiftsøkningen. Hvor mye av de økte kostnadene som eventuelt vil veltes over i billettprisen avhenger blant annet av i hvilken grad busselskapene er i stand til å effektivisere driften.

Det har vært et mål å likestille avgiftsreglene for tilfeller hvor bussene er eid av løyveinnehaver og hvor det er leaset ut til løyveinnehaver, jf St prp nr 1 (1997-98) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Ved at fritaket for autodieselavgift for busser eid av løyveinnehaver fjernes, vil all bruk av autodiesel i busser bli avgiftspliktig. Problemet med denne formen for avgiftsmessig forskjellsbehandling vil derfor opphøre. Departementet arbeider med å likestille reglene også for engangsavgiften.

Oppheving av avgiftsfritaket for busser anslås å gi et merproveny på om lag 325 mill kroner, fordelt med 290 mill kroner fra tilskuddsberettiget bussdrift og 35 mill kroner fra ikke-tilskuddsberettiget bussdrift. Det foreslås at tilskuddsberettiget bussdrift skal kompenseres med totalt 380 mill kroner, hvorav 70 mill kroner skyldes økt merverdiavgiftsbelastning.

3.7 Tilskudd til vindkraftproduksjon og fritak for investeringsavgift for vindkraftanlegg, bioenergianlegg og varmepumper

Økt bruk av bioenergi og varmepumper kan dekke deler av energietterspørselen til oppvarmingsformål og redusere bruken av bl a fyringsolje og elektrisk kraft. Økte investeringer i vindkraft kan gi et bidrag til produksjon av elektrisk kraft. Myndighetene satser på nye fornybare energikilder bl a gjennom støtte til økt bruk av bioenergi og varmepumper, vannbårne oppvarmingssystemer og til eventuelle vindkraftanlegg. Betydningen av nye fornybare energikilder i energitilførselen er imidlertid i dag vesentlig mindre enn i våre naboland. For å forsterke virkemiddelbruken overfor nye fornybare energikilder, bl a for å følge opp forpliktelsene i Kyotoprotokollen, ser Regjeringen behov for ytterligere tiltak overfor bioenergi- og vindkraftanlegg og varmepumper. Regjeringen foreslår derfor fritak for investeringsavgift for investeringer i bioenergianlegg, vindkraftanlegg og varmepumper. Samlet kan det på usikkert grunnlag anslås at det foreslåtte fritaket på kort sikt kan gi et inntektstap for staten på om lag 20 mill kroner for 1999. Inntektstapet kan imidlertid bli større på sikt hvis omfanget av slike investeringer øker.

Regjeringen foreslår også at det innføres et statlig tilskudd til vindkraftproduksjon tilsvarende halvparten av forbruksavgiften på elektrisk kraft. Dette innebærer på kort sikt ubetydelige utgifter for staten, men utgiftene kan bli betydelig større på lengre sikt i takt med økende kraftproduksjon fra vindkraftanlegg.

Vindkraftanlegg

Investeringer i vindkraftanlegg har høye kapitalkostnader og er i dag i liten grad bedriftsøkonomisk lønnsomme. Det har derfor vært liten aktivitet på utbyggingssiden. Det er i dag installert knapt 4 MW vindkraft i Norge. Årlig kan det produseres om lag 0,01 TWh. Det er imidlertid registrert økende interesse for utbygging av vindkraftanlegg. Dette har sammenheng med at produksjonskostnadene er i ferd med å bli betydelig redusert i tillegg til forventninger om gradvis økende kraftpriser. På sikt er det dermed muligheter for at flere prosjekter av denne typen kan oppnå tilstrekkelig lønnsomhet.

Regjeringen foreslår å frita investeringer i vindkraftanlegg for investeringsavgift. Det er usikkert hvor mye som vil investeres i vindkraftanlegg på kort sikt. På lengre sikt kan imidlertid utbyggingspotensialet være stort. Et fritak for investeringsavgift kan derfor i løpet av noen år utgjøre et betydelig beløp.

Finansdepartementet foreslår at avgiftsfritaket for investeringer i vindkraftanlegg avgrenses til installasjoner i vindkraftanlegget for produksjon av energi. Installasjoner og utstyr for transport av energi f eks i form av overføringslinjer for elektrisk kraft fra vindkraftanlegget til forsyningsnettet, holdes utenfor fritaket. Et eventuelt fritak også for slikt utstyr vil kunne gi gale incentiver i valg av lokalisering og skape avgrensningsproblemer.

For ytterligere å stimulere til økt produksjon av vindkraft foreslår Regjeringen at det innføres et statlig tilskudd finansiert over budsjettets utgiftsside til vindkraftproduksjon tilsvarende halvparten av forbruksavgiften på elektrisk kraft pr kWh produsert kraft. I 1998 utgjør dette 2,875 øre/kWh. Det vurderes å innføre en nedre effektgrense for vindkraftanlegg som kan få tilskudd. Ordningen vil bli lagt til Olje- og energidepartementets ansvarsområde. Olje- og energidepartementet vil komme nærmere tilbake med forslag til vedtak og utforming av tilskuddsordningen i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.

Bioenergi

Det brukes årlig om lag 12,6 TWh bioenergi i Norge. Halvparten skyldes vedfyring mens det resterende hovedsakelig er tilknyttet treforedlingsproduksjon, sagbruk mv. Bioenergipotensialet vil avhenge av prisutvikling og kostnader ved å øke uttaket av biomasse, men kan være betydelig på lang sikt. Økt varmeproduksjon fra bioenergi kan erstatte elektrisitet og olje i oppvarmingen. Bioenergi kan forventes å bli et økende og verdifullt element i norsk varmeproduksjon.

De viktigste kostnadskomponentene ved utnyttelse av bioenergi er kapitalkostnader og brenselskostnader. Kapitalkostnadene kan variere betydelig mellom de enkelte anlegg. Mange bioenergianlegg er i dag avhengig av støtte for å kunne realiseres. I hvilken grad investeringsavgiftsfritaket gir inntektstap for staten, avhenger dermed bl a av om investeringsprosjektene oppnår annen støtte som gjør at de realiseres. Det foreslås at fritaket avgrenses til installasjoner som utnytter biobrensel til energiformål. Med installasjoner menes forbrenningsutstyr (ovn, brennkammer ol) og tilhørende fast utstyr som reguleringsutrustning, skorstein, brenselsilo, transportskruer, askehåndteringssystem mv. Det legges opp til at fritaket avgrenses mot varmedistribusjonsutstyr. Det legges ikke opp til å stille krav til type biobrensel som nyttes for at fritak skal innrømmes.

Varmepumper

Varmepumper utnytter varmen i omgivelsene (sjøvann, grunnvann, fjell, jord eller luft) og kan ved tilførsel av elektrisk kraft heve temperaturen i et varmemedium slik at varmen kan brukes til oppvarming. En varmepumpe kan avgi varmemengder på inntil fire ganger den elektriske energi som går med til å drive den. De naturlige forutsetningene for bruk av varmepumper i Norge er gode, med lang fyringssesong og god tilgang på naturlige varmekilder, spesielt langs kysten. Varmepumper kan erstatte olje og direkte bruk av elektrisitet til oppvarmingsformål. Varmepumper kan lages i mange størrelser. De høye investeringskostnadene gjør at slike løsninger ikke er særlig utbredt. Bruken av varmepumper kan imidlertid bli mer utbredt hvis energiprisene blir høyere og hvis det gis økt offentlig støtte. Dagens bidrag fra varmepumper svarer til en varmeproduksjon på om lag 4,5 TWh.

Fritakene for investeringsavgift foreslås tatt inn i ny §11 i Stortingets plenarvedtak om merverdiavgift og avgift på investeringer mv for budsjetterminen 1999. Nødvendige avgrensningsforskrifter vil bli fastsatt av Finansdepartementet i samarbeid med Olje- og energidepartementet.