6 Økonomiske virkninger av omleggingene

6.1 Makroøkonomiske konsekvenser

6.1.1 Innledning

Grønn skattekommisjon understreket at begrunnelsen for å innføre miljøavgifter er å bedre miljøet. I tillegg vil slike avgifter gi skatteinntekter til det offentlige. Skatteinntektene fra økt bruk av miljøavgifter kan brukes til å redusere andre skatter og avgifter, blant annet skatt på arbeid. Ved siden av å bedre miljøet vil derfor en slik skatteomlegging kunne bedre ressursbruken i økonomien. Økt sysselsetting kan være en del av gevinsten. Analysene til kommisjonen indikerte at det kan være doble gevinster ved en omlegging av skatte- og avgiftssystemet, i den forstand at dette gir bedre miljø og økt sysselsetting. På kort sikt vil imidlertid en slik skatteomlegging være kjennetegnet ved en reduksjon i de miljøskadelige utslippene, næringsomstillinger og moderate sysselsettingsgevinster.

Det er vanskelig å anslå de samlede virkningene på norsk økonomi av forslagene i proposisjonen. Noen effekter vil slå raskt i gjennom, andre vil ta lenger tid. De mellomlangsiktige og langsiktige virkningene av omleggingen kan dermed være noe annerledes enn de kortsiktige.

Nedenfor presenteres beregninger som bidrar til å belyse mulige virkninger av forslagene. Beregningene er gjennomført ved hjelp av MODAG-modellen, som er egnet til å analysere makroøkonomiske virkninger og virkninger på hovedtrekkene i næringssammensetningen i et kort og mellomlangsiktig perspektiv. Mulige virkninger for enkeltnæringer er omtalt i avsnitt 6.2.

6.1.2 En referansebane fram til 2010

Beregningene tar utgangspunkt i en referansebane for norsk økonomi fram til 2010, hvor det legges til grunn en videreføring av dagens skatte- og avgiftssystem. Det er også lagt til grunn en videreføring av virkemiddelbruken i miljøpolitikken for øvrig. Dette innebærer bl a at det ikke er innarbeidet nye tiltak med sikte på å oppfylle forpliktelsene i Kyotoprotokollen, verken i Norge eller i andre land.

Framskrivingen indikerer at med uendret virkemiddelbruk vil norske utslipp av CO₂ og andre klimagasser øke i årene framover. Utslippene av CO₂ vil kunne øke med 42 prosent fra 1990 til 2010. Samlede utslipp av alle de 6 klimagassene vil kunne øke med 23 prosent, jf tabell 6.1. Samtidig er lokale problemer knyttet til luftforurensning og støy fortsatt store mange steder.

Det stilles derfor store krav til miljøpolitikken framover, ikke minst i lys av de forpliktelser Norge har påtatt seg gjennom internasjonale avtaler. Dette er bakgrunnen for at det i denne proposisjonen foreslås økte miljøavgifter. Det vises til St meld nr 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen for en mer grundig framstilling av klimapolitikken. Meldingen gir også en nærmere beskrivelse av utviklingen i utslipp av klimagasser.

CO₂-avgiftsbelagt bruk av fossile brensler stod i 1995 for 57 prosent av CO₂-utslippene. Av dette utgjorde utslipp fra forbrenning av bensin, diesel og fyringsolje 38 prosent av samlede utslipp, mens utslipp fra gassforbrenning på sokkelen mv utgjorde 19 prosent. Fram mot 2005 og 2010 vil mye av veksten i utslippene trolig komme fra sokkelen.

6.1.3 Virkninger på makroøkonomiske hovedstørrelser

Beregningene antyder at omleggingene vil ha små makroøkonomiske konsekvenser. Eksempelvis er det anslått at BNP er på samme nivå som i referansebanen, mens sysselsettingen øker med 0,1 prosent. Dette gjelder både på kort sikt, og når det på lengre sikt legges til grunn at kompensasjonsordningene knyttet til utvidelsen av CO₂-avgiften trappes ned. Den beskjedne størrelsesordenen på virkningene har sammenheng med at de skatte- og avgiftsendringene som foreslås er relativt små i makroøkonomisk sammenheng. Lettelsene i arbeidskraftbeskatningen tilsvarer på kort sikt om lag 0,1 prosent av BNP, og noe mer på lengre sikt. Størstedelen av næringslivet vil tjene på omleggingene gjennom reduserte lønnskostnader, men det kan ta noe tid før sysselsettingen øker i disse næringene. Dagens situasjon, med knapphet på flere typer arbeidskraft, tilsier uansett at eventuelle omstillinger på arbeidsmarkedet vil være langt mindre problematiske enn i en situasjon med høyere arbeidsledighet.

6.1.4 Miljøvirkninger

Utvidet CO₂-avgift og autodieselavgift for busser er anslått å bidra til en reduksjon i CO₂-utslippene på om lag 0,6 mill tonn på kort sikt sammenlignet med referansebanen. Bl a gjennom forbedret prosessteknologi og ved at kompensasjonsordningene knyttet til CO₂-avgiften blir avviklet, kan utslippsreduksjonen på lengre sikt bli i størrelsesorden 2 mill tonn. Utviklingen i CO₂-utslippene fra sektorer som i dag har fritak fra avgiften må ses i sammenheng med Kyoto-forpliktelsen, jf avsnitt 6.1.5. Dersom utslippene fra disse sektorene heller ikke på lengre sikt begrenses i særlig grad, er det nødvendig med sterkere virkemiddelbruk overfor andre utslippskilder i Norge, eller økte utgifter til kvotekjøp og andre former for felles gjennomføring. Dette vil i så fall øke de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til gjennomføringen av Kyoto-forpliktelsen.

Innføring av sluttbehandlingsavgiften på avfall kan bidra til å redusere metanutslippene med om lag 1,2 mill tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 i forhold til referansebanen. Forslaget om CO₂-avgift og sluttbehandlingsavgift bidrar etter dette til en reduksjon av utslippene med om lag 3,2 mill tonn CO₂-ekvivalenter i 2010.

Dieseldrevne kjøretøy og skip i kysttrafikk står for en relativt stor andel av NO_x- og SO₂-utslippene fra transportsektoren. Økningen i autodieselavgiften for busser og utvidelse av CO₂-avgiften til bl a å gjelde kysttrafikken bidrar derfor til at NO_x-utslippene reduseres med om lag 6 000 tonn i forhold til referansebanen i år 2010. SO₂-utslippene reduseres tilsvarende med om lag 1 300 tonn, bl a som følge av at det innføres en lav svovelavgift for sektorer som i dag er unntatt fra avgiften.

6.1.5 Forholdet til Norges forpliktelse under Kyotoprotokollen

I referansebanen er norske klimagassutslipp i 2010 anslått å være om lag 12,3 mill tonn CO₂-ekvivalenter høyere enn den norske forpliktelsen. Beregningene antyder som nevnt at forslagene i denne proposisjonen kan bidra til å redusere utslippene med om lag 3,2 mill tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til referansebanen i 2010. Dette vil være et skritt i retning av å oppfylle Kyotoprotokollen. Gjennom ytterligere tiltak mot utslipp av andre klimagasser enn CO₂ kan trolig 2-3 mill tonn reduseres til relativt lave kostnader.

Behovet for ytterligere å begrense norske klimagassutslipp vil bl a avhenge av kostnadene ved kvotekjøp og felles gjennomføring. Viktigheten av at den norske forpliktelsen oppfylles på en kostnadseffektiv måte understrekes av at avtalen vil kunne få betydelige negative økonomiske konsekvenser for Norge i form av reduserte petroleumsinntekter. Dersom det legges til grunn en internasjonal kvotepris på 125 kroner pr tonn CO₂, tyder beregninger Finansdepartementet har utarbeidet på at det kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt å ta om lag 7 av de 12,3 mill tonn gjennom kvotekjøp eller felles gjennomføring. Det er videre lagt til grunn at avgiftsnivået i Norge trappes opp til den internasjonale kvoteprisen samtidig som kompensasjonsordningen til prosessindustrien gradvis fjernes. Det er imidlertid stor usikkerhet ved disse beregningene. Dette gjelder både utviklingen i utslippene i referansebanen, nivået på en framtidig kvotepris og anslaget for lønnsom reduksjon av norske utslipp. Gjennomføringen av avtalen bør derfor vurderes løpende i lys av ny informasjon i årene framover.

Selv etter at det er innført en CO₂-avgift på 100 kroner pr tonn for de anvendelsene som i dag er unntatt, vil CO₂-avgiftssystemet være preget av store satsforskjeller. Avgiften på bensin og på utslipp fra sokkelen vil være nesten 4 ganger så høy som den nye, lave satsen. Dette innebærer at systemet oppmuntrer til at det gjennomføres relativt dyre tiltak for å redusere utslippene i deler av økonomien, mens utslippsreduksjonen kunne vært gjort til lavere kostnader andre steder.

Dersom den norske Kyoto-forpliktelsen skulle oppfylles uten å utnytte mulighetene for kvotekjøp eller felles gjennomføring, ville det være nødvendig å redusere CO₂-utslippene med om lag 8 mill tonn i forhold til referansebanen i 2010. (Det er da lagt til grunn at utslippene av andre gasser reduseres med om lag 4 mill tonn i forhold til referansebanen.) Dette tilsvarer om lag halvparten av dagens samlede utslipp fra CO₂-avgiftsbelagt bruk av bensin, diesel og fyringsolje. Dersom avgiftsnivået for de anvendelsene som i dag er unntatt ikke økes ut over 100 kroner, vil det være nødvendig med meget kraftig virkemiddelbruk overfor resten av økonomien. Som en ren illustrasjon er det på svært usikkert grunnlag anslått at CO₂- avgiften i så fall måtte økes tilsvarende en økning i bensinprisen med opp mot 10 kroner pr liter. Det er da lagt til grunn at det ikke gjennomføres ytterligere tiltak på sokkelen. Med en utjevning av avgiftsnivået mellom de ulike anvendelsene, vil et avgiftsnivå omtrent som dagens CO₂-avgift på bensin kunne være tilstrekkelig. Mye av utslippsreduksjonen vil i så fall skje gjennom nedbygging av de mest utslippsintensive delene av industrien.

6.2 Nærmere om konsekvensene for enkeltnæringer

Endringer i CO₂- og SO₂-avgiftene vil først og fremst berøre deler av prosessindustrien, luftfart, fiske, innenriks sjøfart, ilandførings- og prosesseringsanlegg for råolje og naturgass, supplyflåten og gasskraftverk. Størstedelen av prosessindustrien vil på kort sikt ikke få noen vesentlig svekkelse av lønnsomheten ved at utslipp knyttet til bruk av innsatsvarer til reduksjonsmiddel eller råvarer blir kompensert for CO₂-avgiften. Allerede avgiftsbelagt forbruk og produksjon vil i liten grad bli berørt av omleggingen. Dette gjelder bl a fyringsolje som brukes i treforedlings- og sildemelindustrien.

I avsnittene nedenfor følger en gjennomgang av de mest berørte næringene.

6.2.1 Fiske

En CO₂-avgift på 100 kr/tonn vil isolert gi en økning i drivstoffkostnadene på 26 øre/liter. Dette tilsvarer en samlet kostnadsøkning for kystfisket på i størrelsesorden 90 mill kroner. Beregninger av gjennomsnittlig drivstofforbruk i de enkelte driftsgrupper for helårsdrevne fiskefartøy viser at en CO₂-avgift på dette nivået vil ha liten effekt på driftsresultatet for et gjennomsnittsfartøy i de fleste driftsgruppene.

CO₂-avgiften vil redusere lønnsomheten i forskjellig grad for ulike typer fartøyer, avhengig av hvor tungt mineralolje veier i deres driftsomkostninger. Dette kan isolert sett bidra til å vri flåtestrukturen over mot mindre fartøyer, noe som isolert sett vil kunne gi økt sysselsetting i fiskeflåten. Grunnen er at drivstoffkostnadene veier mindre tungt for disse fartøyene enn for de store fartøyene.

På den annen side kan lønnsomheten i utgangspunktet være dårligere for gruppen av små og mellomstore fartøyer. Ved en avgift kan fartøyene innenfor gruppene med lavest lønnsomhet få problemer med å sikre en tilstrekkelig inntjening, og fangsten kan bli overtatt av fartøy som har høyere lønnsomhet i utgangspunktet.

Fisket er basert på tilgang til en knapp fornybar naturressurs. Muligheter for å delta i fisket avhenger av at man har fiskekvoter. Tildelingen av disse er i utgangspunktet det som styrer strukturen på fiskeflåten.

Fartøyenes lønnsomhet er derfor først og fremst bestemt av kvotetildelingen og ikke av uregulert konkurranse mellom fartøyene. Den kvotetildelingspolitikken som har vært ført har dels tatt sikte på å utligne lønnsomhetsforskjeller mellom fartøygrupper, og dels å skjerme kystfartøyene fra en altfor stor nedgang i lønnsomheten.

Som omtalt i avsnitt 3.2.5 legger en opp til at fiskeflåten kompenseres for CO₂-avgiften. På kort sikt vil derfor flåtens lønnsomhet ikke påvirkes av avgiften. Etterhvert som kompensasjonen trappes ned, vil de økte kostnadene avgiften medfører bidra til redusert lønnsomhet for fiskeflåten sett under ett.

6.2.2 Petroleumsvirksomheten og ilandføring

I dag er anlegg for prosessering og transport av petroleum pålagt CO₂-avgift på sokkelen, men fritatt for avgift på fastlandet. Av de eksisterende anleggene er det transport- og prosesseringsanleggene på Kårstø som har store CO₂-utslipp. SO₂-utslippene er ubetydelige. Utvidelse av CO₂-avgiften til 100 kr/tonn CO₂ vil gi en årlig kostnadsøkning på 73 mill kroner for Kårstø-anleggene i dag, som med forventet utslippsutvikling vil øke til 100 mill kroner i 2000. Gassterminalen på Kollsnes vil få en kostnadsøkning på under 4 mill kroner. CO₂-utslippene fra Sture-terminalen er i dag ubetydelige.

For eksisterende ilandførings- og prosesseringsanlegg vil utvidelse av CO₂-avgiften ikke få betydning for videreføring av driften. Avgiften vil imidlertid kunne få betydning for valg av utbyggingsløsninger i årene framover. Et planlagt oppgraderingsanlegg for råolje på Sture vil med en CO₂-avgift på 100 kr/tonn CO₂ få en merkostnad på nær 20 mill kroner i 2000.

Hoveddelen av CO₂-utslippene på Kollsnes er knyttet til varmebehov i prosessen, og en mindre del til forbrenning av gass i fakkel. Dette skyldes at kompressoranleggene som transporterer gassen gjennom rørledningene drives med elektrisitet. En CO₂-avgift vil kunne bidra til å redusere utslippene knyttet til fakling, mens det vil være lite potensiale for utslippsreduksjon knyttet til varmebehovet i prosessen. For Kårstø-anleggene antas det å være begrensede muligheter for å redusere CO₂-utslippene for de eksisterende anleggene. Derfor vil virkningen av en CO₂-avgift for Kårstø-anleggene i all hovedsak være økte kostnader.

De høye kostnadene ved å bygge gassdistribusjonssystemer har medført at det har vært lite lønnsomt å utnytte gass i Norge. Det er i dag en beskjeden bruk av gass rundt ilandføringsstedene. Gassen har delvis erstattet oljeprodukter og gitt grunnlag for ny næringsvirksomhet. Avgift på gass vil gi økte kostnader ved bruk av gass.

Når eventuelle nye landanlegg for gasstransport eller prosessering etableres, vil avgiften ha innvirkning på de teknologiske valg som gjøres.

6.2.3 Supplyflåten og godstransport i innenriks sjøfart

En CO₂-avgift på 100 kr/tonn vil gi en kostnadsøkning på om lag 20 mill kroner for supplyflåten. Avgiften vil påløpe ved bunkring i Norge. Siden både norske og utenlandske supplyskip kan velge å kombinere anløp i Norge med anløp i utenlandske havner, vil avgiften ikke virke konkurransevridende mellom skip med hjemstedshavn i eller utenfor Norge. Siden drivstoffprisen vil øke som følge av CO₂-avgiften på 100 kr/tonn, vil imidlertid avgiften kunne føre til at supplyskip (både norske og utenlandske) i noe større grad vil velge å tanke i utenlandske havner.

CO₂-utslippene kan reduseres gjennom å bruke mindre bunkers. Dette avhenger dels av hvor energieffektivt det enkelte fartøy er og hvor effektivt transportkapasiteten utnyttes. Energieffektivitet vil uansett være en viktig konkurransefaktor, siden drivstoffkostnadene utgjør en vesentlig del av totalkostnadene. Det har derfor skjedd en utvikling der energieffektiviteten har økt. En CO₂-avgift på 100 kr/tonn vil øke bunkersprisen med i overkant av 20 prosent. Dette kan bidra til en viss forsering av denne utviklingen, og til å redusere forbruket gjennom mer effektiv utnyttelse av transportkapasiteten.

Innføring av en CO₂-avgift på 100 kr/tonn for godstransport i innenriks sjøfart vil gi næringen en kostnadsøkning på om lag 120 mill kroner. Siden skip under norsk og utenlandsk flagg vil ha de samme bunkringsmulighetene langs den samme ruten, vil innføring av avgiften ikke ha konkurransevridende effekt. Fartøy i kontinuerlig norsk kystfart kan imidlertid få en ulempe i forhold til fartøyer som går mellom norske havner og havner i utlandet, og dermed i større grad kan bringe med seg utenlandsk drivstoff. Bunkerskostnadene utgjør om lag 10-14 prosent av driftskostnadene i innenriks godstransport. Totalkostnadene for innenriks godstransport som kjøper alt drivstoff i Norge vil dermed kunne øke med 2-3 prosent.

6.2.4 Energiforsyning (gasskraft)

Gasskraftverk vil bli omfattet av en utvidelse av CO₂-avgiften til bruk av gass på fastlandet. Gasskraftverkene på Kollsnes og Kårstø er begge på 380 MW med en produksjonsevne hver på 2,8 TWh pr år. En CO₂-avgift på 100 kr/tonn svarer til en økning i gassprisen på 24 øre/Sm³. Med anslått virkningsgrad på 58 prosent, vil en CO₂-avgift på 100 kr/tonn medføre en økning i produksjonskostnadene på om lag 4 øre/kWh.

Hvordan avgiften vil virke inn på lønnsomheten til kraftprodusenten er avhengig av salgsvilkårene som er avtalt med gassleverandørene. Salgsvilkårene mellom Naturkraft AS og operatørene på sokkelen er konfidensielle, slik at departementet ikke har hatt grunnlag for å anslå virkningen på lønnsomheten i dette konkrete tilfellet. Dersom Naturkraft AS må dekke hele avgiften, vil kraftverkene med produksjon som grunnlastverk få en samlet kostnadsøkning på vel 200 mill kroner pr år.

Studier av kostnader ved nye gasskraftverk i andre land tyder på at gjennomsnittsskostnaden kan være om lag 20 øre/kWh ved 7 prosent kalkulasjonsrente, avhengig av størrelsen på verket og brukstiden. Gasskostnaden utgjør om lag 10 øre av dette. Det er da lagt til grunn en gasspris som tilsvarer den gjennomsnittlige prisen på norsk gasseksport i 1997. Gjennomsnittlig kraftpris til alminnelig forsyning i Norge var i 1995 noe under 17 øre/kWh relatert kraftstasjons vegg (regnet uten avgifter og overføringskostnader). Kraftprisen steg fram mot 1997 som følge av det lave tilsiget i 1996, men prisen ble redusert noe igjen i løpet av 1997. Gjennomsnittsprisen synes likevel å være høyere i 1997 enn nivået fra 1995. Det er grunn til å anta at økende kraftetterspørsel i Norge i årene framover må dekkes ved kraft fra kilder hvor kostnaden vil være høyere enn dagens kraftpriser. Det er derfor grunn til å anta en stigende kraftpris, men det er vanskelig å anslå hvor mye prisen vil stige.

Det er grunn til å tro at selv en lav CO₂-avgift vil gi en betydelig reduksjon i inntjeningen for et gasskraftverk i dagens kraftmarked. De framtidige muligheter for lønnsom drift av gasskraftverk med en CO₂-avgift vil avhenge av utviklingen i prisene på kraft og naturgass. Kraftprisen vil blant annet avhenge av tilgangen og etterspørselen etter kraft i de nordiske landene, og hvordan utvekslingen med andre europeiske land bygges ut. Tiltak mot klimautslipp i andre land vil påvirke energimarkedene, og dermed utviklingen i kraftprisen. Virkemiddelbruk for å redusere CO₂-utslippene i andre europeiske land vil også måtte omfatte kraftsektoren. Dette vil bidra til økte kraftpriser, og dermed til bedre lønnsomhet i gasskraftproduksjonen i Norge. Utviklingen i energimarkedene vil også påvirke de vilkår kraftprodusenter i Norge kan oppnå ved kjøp av gass fra norsk sokkel. Det er først og fremst gasskraftprodusentene som er i stand til å vurdere den framtidige lønnsomheten av gasskraftproduksjonen ved en CO₂-avgift på 100 kr/tonn.

For gasskraftverkene, som andre utslippsintensive næringer, vil den fremtidige lønnsomheten avhenge av hvordan klimapolitikken utformes nasjonalt og internasjonalt i tiden fremover. Kostnadene ved å gjennomføre utslippsreduserende tiltak i andre land vil ha betydning for styrken på den fremtidige virkemiddelbruken i Norge.

6.2.5 Industri

Regjeringens forslag til grønne skatter anslås for 1999 å gi et netto proveny fra industrien på om lag 450 mill kroner etter kompensasjon av prosessindustrien for CO₂-avgift på innsatsvarer som brukes som reduksjonsmiddel eller råvare. Industrien anslås å få en merkostnad på nær 1 200 mill kroner i nye miljøavgifter, men av dette vil om lag 660 mill kroner være CO₂-avgift som blir tilbakeført prosessindustrien som produksjonstilskudd. Reduksjonen i arbeidsgiveravgiften kan bidra til at industrien samlet får en kostnadsreduksjon i størrelsesorden 80 mill kroner.

Etter hvert som bedriftene tilpasser seg miljøavgiftene vil avgiftsgrunnlaget bli redusert. Det er først og fremst svovelutslipp og avfall som industribedriftene kan redusere gjennom tiltak på kort sikt. De første årene etter avgiftsreformen antas CO₂-utslippene fra industrien å reduseres relativt lite. Over tid vil mulighetene for å utvikle og ta i bruk ny teknologi som reduserer utslippene være økende, ikke minst fordi også de andre industrilandene (Annex B-landene) må begrense sine CO₂-utslipp for å overholde forpliktelsene i Kyotoprotokollen. Etter hvert som kompensasjonen trappes ned, etter at protokollen er ratifisert av et tilstrekkelig antall land til at den kan tre i kraft, er det grunn til å vente at avgiften også kan bidra til næringsomstillinger.

De grønne skattene vil i ulik grad berøre forskjellige industribransjer og enkeltbedrifter. For det meste av industrien vil reformen ha liten betydning eller gi en viss skattereduksjon ved at arbeidsgiveravgiften reduseres. De bedriftene som omfattes av utvidelse av CO₂- og SO₂-avgiftene har relativt få sysselsatte, og vil derfor i svært liten grad bli kompensert gjennom redusert arbeidsgiveravgift. Sluttbehandlingsavgiften fordeler seg mer jevnt på ulike bransjer, og vil avhenge av hvilke tiltak bedriftene setter inn for å minimere eller sortere avfallet.

Utvidelse av CO₂-avgiften med 100 kr/tonn CO₂ og SO₂-avgiften 3 kr/kg SO₂ vil med utslippsnivået fra de siste årene medføre en årlig avgiftsøkning for industrien på til sammen om lag 1 075 mill kroner. Av dette skyldes om lag 1 020 mill kroner utvidelsen av CO₂-avgiften og 55 mill kroner utvidelsen av SO₂-avgiften. Merkostnaden for de berørte industribransjene ved utvidelse av SO₂-avgiften er således av langt mindre størrelsesorden enn ved CO₂-avgiften før kompensasjon. Ved kompensasjon for CO₂-avgift på bruk av innsatsvarer som reduksjonsmiddel eller råvare vil prosessindustrien bli tilbakeført om lag 660 mill kroner i 1999.

I dag er mindre enn 20 prosent av industriens CO₂-utslipp og SO₂-utslipp avgiftsbelagt. Utslippene som er unntatt avgift fordeler seg på relativt få bransjer og enkeltbedrifter, jf figur 6.1. Utvidelse av grunnlaget for CO₂-avgiften berører om lag 40 industribedrifter, og av disse er det om lag 30 bedrifter som også berøres av SO₂-avgiften. Bedriftene det gjelder omfatter ferrolegeringsindustrien, oljeraffinerier, aluminiumsindustrien, sementindustrien, karbidindustrien, gjødselindustrien, petrokjemi (plastråstoffer), metanolfabrikken og lecaproduksjon.

Kilde: Kilder: Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

Industriens fritak for CO₂-avgift er knyttet til bruk av kull, koks, gass og kalkstein i anvendelser der det i dag i hovedsak ikke foreligger teknisk og økonomisk aktuelle alternativer. I ferrolegeringsindustrien er det imidlertid prosessteknisk mulig å erstatte deler av bruken av kull og koks med trekull og flis. Dette brukes allerede i et visst omfang, der trekull og flis har prosesstekniske fordeler. Biobrensler gir ikke netto CO₂-utslipp, og vil derfor ikke pålegges avgift. Høyere kostnader for bruk av kull og koks vil antagelig føre til noe større forbruk av trekull. Prisen for trekull er imidlertid såvidt mye høyere at et avgiftsnivå på 100 kr/tonn CO₂ neppe vil være tilstrekkelig for en vesentlig reduksjon i utslippene. I hovedsak vil CO₂-utslippene i industrien være knyttet til produksjonsvolumet, og avgiften vil dermed gi en tilsvarende stor reduksjon av inntjeningen før kompensasjon.

For rensing av svovelutslipp er det tilgjengelig teknologi. Ved å gjennomføre miljøinvesteringer kan bedriftene unngå det meste av avgiften. Gjennomføring av rensetiltak vil avhenge av om besparelsen er tilstrekkelig til å forrente investerings- og driftskostnadene. Den gassbaserte industrien (petrokjemi, gjødselproduksjon og metanolfabrikken) har ikke svovelutslipp av betydning. Aluminiumsverkene og oljeraffineriene har tidligere installert renseanlegg for svovelutslipp. Silisiumkarbidindustrien (3 bedrifter) er i utslippstillatelsene pålagt en gradvis reduksjon av utslippene over perioden 1998-2001 med 55 prosent. Utvidelse av SO₂-avgiften vil kunne utløse tiltak først og fremst i ferrolegeringsindustrien, som i dag ikke foretar noen rensing av sine svovelutslipp og heller ikke har krav om framtidige reduksjoner i sine utslippstillatelser. Avgiftsnivået må trolig trappes noe opp fra 3 kr/kg SO₂ for at bygging av nye renseanlegg skal få et større omfang. I første omgang vil industrien trolig prioritere mindre kostnadskrevende tiltak, f eks økt bruk av kull og koks med lavt svovelinnhold.

Virkningen på lønnsomheten i aktuelle industribransjer er vurdert ved å sammenholde kostnadsøkningen av avgiftsforslaget med gjennomsnittlig brutto driftsresultat i perioden 1993-1995. 1 Flere av bransjene er sterkt konjunkturutsatte, og driftsresultatene viser store variasjoner over tid. 1993 var et år med svak lønnsomhet i mange bransjer, mens 1995 var et svært godt år. I 1995 var prisene på metaller likevel ikke så høye som i den forrige konjunkturtoppen i 1988-1989. Perioden bør derfor gi et rimelig inntrykk av gjennomsnittlig driftsresultat over tid.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå

Figur 6.2 viser den anslåtte kostnadsøkningen av grønne skatter som prosent av gjennomsnittlig brutto driftsresultat for oljeraffinering, aluminiums-, ferrolegerings- og karbidindustrien. Fordelingen av kostnadsøkningen framkommer med SO₂-avgift, CO₂-avgift uten kompensasjon og CO₂-avgift som kompenseres. Kostnadsanslagene tar ikke hensyn til mulig redusert bruk av avgiftsbelagte innsatsvarer. På kort sikt er det lønnsomheten i oljeraffineriene som berøres mest av forslaget, der CO₂-avgiften utgjør vel 25 prosent av brutto driftsresultatet.

De foreslåtte avgiftsnivåer ville uten kompensasjon medføre en reduksjon i lønnsomheten i ferrolegerings- og karbidindustrien tilsvarende i størrelsesorden 35-40 prosent av gjennomsnittlig brutto driftsresultat i perioden 1993-1995. Ferrolegerings- og karbidindustrien er internasjonalt konkurranseutsatte virksomheter, og vil derfor i liten grad kunne påvirke prisen på sine produkter. En stor del av produksjonskapasiteten ligger i land utenfor Annex B-området, blant annet i Kina, Sør-Afrika og Brasil.

De siste årene har ferrolegerings- og karbidindustrien gjennomført effektiviseringer som gjør virksomheten mer robust overfor kostnadsøkninger. CO₂-utslippene i disse bransjene er knyttet til bruk av kull og koks som reduksjonsmiddel eller råvare, og kommer derfor inn under den foreslåtte kompensasjonsordningen. Fram til ratifikasjon av Kyotoprotokollen av et tilstrekkelig antall land til at den kan tre i kraft, vil CO₂-avgiften kompenseres fullt ut. Ferrolegerings- og karbidindustrien vil i utgangspunktet få en merkostnad bare fra SO₂-avgiften, med til sammen om lag 40 mill kr. Kompensasjonsordningen vil bidra til å gi industrien økonomisk handlingsrom til å utvikle aktuelle tiltak, som kan være introduksjon av ny teknologi og endringer i innsatsvarebruken, f eks økt bruk av trekull. Enkeltbedrifter som reduserer CO₂-utslippene pr produsert enhet mer enn andre vil oppnå en relativ gevinst innenfor kompensasjonsordningen. Regjeringen mener derfor at det foreslåtte avgiftssystemet med en kompensasjonsordning som etter ratifikasjon av Kyotoprotokollen av et tilstrekkelig antall land gradvis trappes ned, gir et godt grunnlag for at denne industrien skal kunne foreta nødvendige omstillinger.

Aluminiumsindustrien har også CO₂-utslipp som i hovedsak er knyttet til bruk av kull og koks som reduksjonsmiddel, og kommer dermed inn under kompensasjonsordningen. I utgangspunktet utgjør avgiften en langt mindre del av inntjeningen i aluminiumsindustrien, og med kompensasjon vil lønnsomheten bli svært lite berørt av avgiftsreformen, jf figur 6.2.

CO₂-utslippene i produksjon av gjødsel er i det alt vesentlige fra ammoniakkfabrikken i Porsgrunn. Denne dekker i dag det meste av behovet fra den norske gjødselproduksjonen, men en betydelig del av ammoniakken må importeres. Ammoniakk er en internasjonal handelsvare, med en betydelig del av produksjonen utenfor Annex B-landene. Utslippene er knyttet til bruk av våtgass som råvare, og avgiften vil derfor komme inn under kompensasjonsordningen.

Oljeraffineriene, sementindustrien og lecaproduksjon vil med en CO₂-avgift på 100 kr/t få kostnadsøkninger som må anses som relativt betydelige i forhold til inntjeningen. Kompensasjonsordningen vil imidlertid redusere kostnadsøkningen i sementindustrien, der om lag 60 prosent av CO₂-utslippene skyldes spalting av kalkstein i prosessen. For øvrig er utslippene i disse bransjene knyttet til forbrenning som faller utenfor kompensasjonsordningen. Det samlede avgiftsforslaget innebærer i 1999 en kostnadsøkning for raffineriene på om lag 210 mill kroner, for sementindustrien på om lag 50 mill kroner og for lecaindustrien i størrelsesorden 5-7 mill kroner.

Raffineriene inngår i vertikalt integrerte oljeselskaper, som ofte vektlegger hensyn til markedsnærhet og forsyningssikkerhet i lokalisering av produksjonskapasitet. Sementindustrien er preget av få produsenter som har en dominerende posisjon i hver sine markedsområder, ofte nasjonalt avgrenset. Leca leveres i hovedsak til bygningsmarkedet innenlands. Markedsforholdene trekker i retning av at disse bransjene vil være relativt robuste i forhold til en kostnadsøkning på innsatsvarene. Land som kan være aktuelle alternativer til lokalisering i Norge er etter Kyotoprotokollen også forpliktet til begrensninger i sine klimagassutslipp. CO₂-avgifter på det aktuelle nivået vil derfor neppe være utslagsgivende for videreføring av raffinerier, sement- og lecaproduksjon. På lengre sikt, i forbindelse med oppgraderinger og nyinvesteringer i eksisterende anlegg, kan et eventuelt høyere avgiftsnivå bidra til at selskapene prioriterer anlegg i andre land. Det avhenger imidlertid av hvilke virkemidler andre land benytter for å redusere sine utslipp.

Den petrokjemiske industrien i Bamble vil få en kostnadsøkning i størrelsesorden 60 mill kroner, som må sies å være forholdsvis beskjedent i forhold til den samlede inntjeningen. CO₂-utslippene er i hovedsak knyttet til forbrenning av våtgass i ett anlegg, men fordi virksomheten er integrert teknisk og økonomisk er det liten grunn til å tro at dette anlegget ikke vil videreføres sammen med petrokjemivirksomheten for øvrig.

Metanolfabrikken på Tjeldbergodden vil med CO₂-avgift på 100 kr/tonn CO₂ få en kostnadsøkning på om lag 40 mill kroner årlig, knyttet til forbrenning av naturgass. Det tilsvarer i størrelsesorden 3-6 prosent av salgsinntektene ved et vanlig prisleie for metanol. Metanol er en internasjonal handelsvare med lave transportkostnader. Merkostnaden for fabrikken må hovedsakelig antas å gi en tilsvarende reduksjon i lønnsomheten.

Treforedlingsindustrien og sildemelindustrien har i dag halv sats for CO₂-avgift på mineralolje, og vil med et avgiftsnivå på 100 kr/t få en viss økning i prisen på fyringsolje. Med utgangspunkt i oljeforbruket i 1997, kan treforedlingsindustrien få en kostnadsøkning på om lag 6 mill kroner. Dette utgjør 0,3 prosent av gjennomsnittlig brutto driftsresultat for perioden 1993-1995. Ved å erstatte deler av oljeforbruket med elektrisitet og biobrensel kan treforedlingsindustrien ytterligere begrense kostnadsøkningen, og vil derfor i liten grad bli berørt av en høyere CO₂-avgift. I sildemelindustrien er det derimot få bedrifter som har alternativer til fyringsolje, bl a fordi mange bedrifter er lokalisert slik at overgang til elektrisitet vil kreve store investeringer i linjenettet. Det er én sildemelfabrikk som bruker propan (LPG) og én som bruker naturgass, som i dag er fritatt for avgift. Disse to bedriftene vil få en kostnadsøkning tilsvarende hele avgiften på 100 kr/tonn. Innføring av CO₂-avgift på gass og satsøkningen for fyringsolje anslås å medføre en samlet kostnadsøkning på om lag 4 mill kroner for sildemelindustrien.

Kyotoprotokollen forplikter alle industrilandene til å begrense utslippene av klimagasser. I den grad andre produsentland innfører tilsvarende virkemiddelbruk som Norge, kan bedriftene ta ut noe av kostnadsøkningen i økte produktpriser. Det er i første omgang mest realistisk at andre OECD-land innfører tiltak for å redusere CO₂-utslippene. Noen av de CO₂-intensive bransjene konkurrerer i stor grad med produsenter innenfor dette området, og dersom klimatiltak gjennomføres i hele OECD-området vil disse bransjene over tid kunne stå overfor økte produktpriser. Særlig kan dette gjelde produksjon av aluminium, raffinerte oljeprodukter og plastråstoffer. Derimot ligger en stor del av produksjonen av ferrolegeringer, karbider, ammoniakk og metanol i land utenfor Annex B-området, og disse produktene vil derfor neppe kunne få prisoppgang som følge av forpliktelsene i Kyotoprotokollen.

Forventninger om hva andre land vil innføre av virkemiddelbruk overfor klimagasser må antas å få stor betydning for industriens beslutninger om CO₂-intensiv virksomhet skal videreføres og utvikles i Norge. I den grad industrien vurderer å relokalisere virksomhet til land uten kvantitative utslippsforpliktelser, såkalt «karbonlekkasje», må den ta hensyn til at utslippforpliktelsene etter hvert vil kunne utvides til flere land.

Grønn skattekommisjon trakk følgende konklusjoner om konsekvenser for enkeltbransjer (NOU 1996: 9, side 74):

«For noen enkeltbedrifter, først og fremst i ferrolegerings- og karbidindustrien, indikerer analysene at en avgiftsomlegging med 50 kr/tonn CO₂ vil innebære en merkbar svekkelse av lønnsomheten. Særlig gjelder dette i lys av at mange bedrifter i disse bransjene også kan bli omfattet av virkemiddelbruk for å redusere svovelutslippene. Det kan derfor ikke utelukkes at selv et så lavt avgiftsnivå som 50 kr/tonn CO₂ vil kunne bidra avgjørende til beslutninger om nedleggelse av enkeltbedrifter med ellers lav inntjening. Forholdsvis få arbeidstakere vil eventuelt rammes, blant annet fordi sysselsettingen generelt er liten i den type virksomhet som gir store utslipp av CO₂ og SO₂. Mange av disse bedriftene er imidlertid lokalisert til steder med et ensidig næringsgrunnlag. Omstilling til annen virksomhet kan derfor være vanskelig eller bli svært kostnadskrevende, og konsekvensene av eventuelle nedleggelser kan bli store i enkelte lokalsamfunn.».

Den vesentligste endringen som har skjedd etter at Grønn skattekommisjon avga sin innstilling, er at med sluttføring av forhandlingene av Kyotoprotokollen er usikkerheten om hvorvidt andre land vil iverksette virkemidler overfor klimagasser betydelig mindre. Det trekker i retning av at industrien i Norge nå i større grad vil vurdere sin virksomhet ikke bare ut fra et nasjonalt avgiftsnivå, men også ut fra utsikter til at konkurrenter i andre land etter hvert vil bli omfattet av tiltak for å redusere sine utslipp av klimagasser.

Det forslag Regjeringen nå legger fram avviker på vesentlige punkter fra kommisjonens anbefalinger. Avgiftsforslaget inkluderer en kompensasjonsordning som reduserer kostnadene for blant annet ferrolegerings- og karbidindustrien i en periode etter utvidelse av avgiftsgrunnlaget. Full kompensasjon av CO₂-avgiften på innsatsvarer som brukes som reduksjonsmiddel eller råvare opprettholdes fram til Kyotoprotokollen er ratifisert. Deretter trappes kompensasjonen ned og avvikles innen 2010. Det vil gi utsatte deler av industrien lenger tid til omstillinger og utvikling av tiltak. Samtidig er kompensasjonsordningen utformet slik at industrien vil ha motiver til å redusere utslippene fra dagens virksomhet. Kompensasjonsordningen ivaretar dermed i stor grad de innvendinger som har vært reist mot forslaget fra Grønn skattekommisjon når det gjelder mulige nærings- og distriktsmessige virkninger som følge av omstillingsproblemene.

Avgift på sluttbehandling av avfall på 300 kr/tonn er på usikkert grunnlag antatt å gi et proveny fra industrien i overkant av 100 mill kroner i 1999, som etter hvert reduseres ned mot halvparten av dette. Det er da lagt til grunn forventet utvikling fra andre iverksatte virkemidler innen avfallsområdet og tiltak som utløses med avgiften.

Det er generelt store variasjoner i avfallsmengde og sammensetning mellom ulike bransjer og enkeltbedrifter. Sluttbehandlingsavgiften vil likevel være fordelt over det meste av industrien, med det største provenyet fra treforedlings-, metall-, verksted- og næringsmiddelindustrien.

Mye avfall i industrien gjenvinnes allerede. Det gjelder særlig papir og papp, metaller, mat-, slakte- og fiskeavfall og trevirke til energiformål. Dessuten har treforedlingsindustrien utviklet anvendelser for de store mengdene med organisk avfall, til energiformål og produksjon av kjemiske produkter. Enkelte treforedlingsbedrifter som fremdeles deponerer mye organisk avfall, kan imidlertid i første omgang få en merkbar merkostnad. Det forventes at avgiften vil utløse tiltak i disse bedriftene, for eksempel installering av forbrenningsovner for eget avfall.

6.2.6 Luftfart

Innføring av CO₂-avgift overfor luftfarten fører til at det blir dyrere å fylle drivstoff i Norge. Det er anslått at CO₂-avgift på luftfart med sats 100 kroner pr tonn CO₂ vil gi en kostnadsøkning for luftfarten på 180 mill kroner på årsbasis. Selskaper som driver utenlandstrafikk kan tenkes å utvide dagens praksis med å tanke i utlandet. Det er imidlertid betydelige kostnader ved dette, fordi forbruket av drivstoff øker sterkt med flyets vekt. Sikkerhetshensyn legger også begrensninger. I følge Transportøkonomisk institutt og Luftfartsverket er det ikke mulig for selskapene å utvide denne praksisen særlig mye. Norske og utenlandske selskaper som trafikerer de samme rutene vil ha samme muligheter for å tanke på ulike flyplasser. Konkurranseforholdet mellom norske og utenlandske selskaper blir derfor ikke påvirket av en avgift på drivstoff på norske flyplasser.

Det er liten grunn til å tro at den samlede trafikkmengden med fly blir påvirket av en CO₂-avgift som fullt ut motsvares av andre avgiftsreduksjoner, jf omtale av kompensasjon i kapittel 3.2.5.

6.3 Distriktsvirkninger

En skatte- og avgiftsreform vil kunne gi ulike regionale skatte- og avgiftsmessige utslag for næringsliv og husholdninger. Dette kan skje ved at ordninger med fritak eller lavere satser for bestemte regioner avvikles. Ved innføring av større grad av skatte- og avgiftsmessig likhet mellom geografiske områder, vil områder med tidligere gunstige vilkår kunne se dette som en fordelingsmessig ulempe i sammenligning med andre områder. Det er ikke hensiktsmessig å benytte «grønne skatter» som fordelingspolitisk virkemiddel, såvel mellom regioner som mellom andre grupper i samfunnet. Grønne skatter er i utgangspunktet ment å skulle bidra til en utvikling i miljømessig gunstig retning, uansett hvem eller hvilke geografiske områder som blir mer eller mindre berørt.

Det er først og fremst CO₂- og SO₂-avgiftene som kan få regionale konsekvenser ved at avgiftene påvirker lønnsomheten til enkelte industribedrifter. Utvidelse av CO₂- og SO₂-avgiften vil imidlertid berøre en begrenset del av industrien. Omfanget av bedrifter som får en merkbar kostnadsøkning reduseres ytterligere gjennom forslaget om en kompensasjonsordning for CO₂-avgift på bruk av innsatsvarer som reduksjonsmiddel eller råvare. Kompensasjonsordningen innebærer at metall-, karbid- og ammoniakkindustrien unngår betydelige kostnadsøkninger de første årene etter avgiftsutvidelsen og fram til Kyotoprotokollen ratifiseres. For sementindustrien reduseres merkostnaden betydelig. En utvidelse av avgiftsgrunnlaget uten kompensasjon ville særlig innen ferrolegerings- og karbidindustrien kunne være av betydning for om virksomheten ved en del enkeltbedrifter videreføres i lavkonjunkturer, jf avsnitt 6.2.5.

I flere lokalsamfunn i distriktene utgjør produksjon av ferrolegeringer eller karbider hovedtyngden av eksisterende næringsvirksomhet. For lokalsamfunn med et ensidig næringsgrunnlag ville omstilling til annen virksomhet eventuelt være vanskelig eller bli kostnadskrevende. Blant annet vil de i omstillingsperioden være sårbare for å miste den best kvalifiserte arbeidskraften til andre deler av landet. I slike lokalsamfunn ville konsekvensene av eventuelle nedleggelser kunne bli store. Regjeringen vil imidlertid understreke at med den foreslåtte kompensasjonsordningen vil kostnadsøkningen for industrien i distriktene være liten. Den grønne skattereformen gir dermed et godt grunnlag for videreføring av hjørnesteinsbedrifter i distriktene.

Regjeringen vil nøye følge utviklingen i industribedrifter på ensidige industristeder ved innføringen av CO₂-avgiften. Særlig vil en følge hvordan den planlagte nedtrappingen av kompensasjonsordningen for CO₂-avgiften slår ut for industribedriftene. I lys av industriselskapenes omstillingsarbeid vil behovet for ekstraordinær innsats overfor lokalsamfunnene bli løpende vurdert.

Deler av industrien som vil få en relativt merkbar kostnadsøkning er oljeraffineriene (Mongstad, Sola og Slagen), petrokjemi (Bamble), metanolfabrikken (Tjeldbergodden), lecaproduksjon (Rælingen og Fredrikstad) og i noen grad sementindustrien (Brevik og Kjøpsvik). Med noen få unntak er disse bedriftene lokalisert i sentrale deler av landet og lokalsamfunn med relativt stor bredde i næringslivet. I slike områder vil grunnlaget for eventuell omstilling til annen næringsvirksomhet være bedre enn på industristeder i distriktene. Det foreslåtte avgiftsnivået burde isolert sett ikke gi grunnlag for nedbygging av disse virksomhetene på kort sikt. Det er imidlertid viktig at blant annet disse bransjene utvikler langsiktige strategier for virksomheten som er robuste innenfor en gradvis omlegging av det globale produksjons- og forbruksmønsteret.