5 IMFs utlånsavtaler med kriserammede land i Asia

5.1 Bakgrunn

Flere asiatiske land har de siste 30 årene hatt svært høy økonomisk vekst. Noen land har gjennom det meste av denne perioden hatt gjennomsnittlige årlige vekstrater på opp mot 8 prosent. Veksten har blitt drevet av faktorer som høy spare- og investeringsrate, sterk vekst i arbeidsstyrken og høy produktivitetsvekst. Eksportveksten har vært særlig sterk. Det siste tiåret har de utenlandske investeringene vært store. Fra 1996 begynte det likevel å vise seg visse svakhetstegn i flere av de sørøst-asiatiske landene, i første omgang særlig i Thailand. Underskuddene på driftsregnskapet overfor utlandet økte sterkt i mange av landene. Bankutlånene økte, samtidig som aksje- og eiendomsverdiene steg sterkt. En vesentlig andel av lånene var tatt opp i utenlandsk valuta og med kort løpetid. På forsommeren 1997 ble den thailandske valuta, som hadde vært nært knyttet opp mot amerikanske dollar, utsatt for et sterkt press som endte med at myndighetene lot valutaen flyte. Dette utløste en sterk kapitalutgang også fra flere andre asiatiske land, først Filippinene, Malaysia, Indonesia og Hong Kong, men senere også Sør-Korea. Mens bl.a. Hong Kong greide å stabilisere situasjonen, falt valutakursene i Thailand, Indonesia og Sør-Korea med 50-80 prosent. Aksje- og eiendomsprisene falt nesten like sterkt.

I motsetning til tidligere gjeldskriser i Latin-Amerika var Asia-krisen i stor grad oppstått i privat sektor og ikke som en følge av store offentlige underskudd. Spesielt viste det seg at finanssektoren i flere av landene hadde vært ute av kontroll de senere årene, med en eksplosjonsartet vekst i innenlandsk kreditt og tilsvarende økning i utenlandske låneopptak. Etter hvert som valutaene sank i verdi, økte tilbakebetalingsverdien av lånene i lokale valutaer dramatisk. Resultatet var omfattende betalingsbalanseproblemer i flere land, som til slutt førte til at Thailand, Indonesia og Sør-Korea måtte be IMF om finansiell støtte. Gjennom iverksettelse av økonomiske tilpasnings- og reformprogrammer kombinert med omfattende finansiering forsøkte IMF å bidra til en gjenoppbygging av nasjonale og internasjonale investorers tillit til de kriserammede landene.

Ved betalingsbalanseproblemer må den innenlandske etterspørselen reduseres slik at importen og driftsbalanseunderskuddet går ned. Gjennom lån i IMF får landene mulighet til å dekke akutte likviditetsbehov, men IMF stiller samtidig vilkår om at det raskt må gjennomføres innstramminger i og omlegging av den økonomiske politikken. Hensikten er bl.a. å hindre at tilliten til valutaen undergraves og utløser kapitalflukt. På tross av IMF-programmer var det vanskelig å stanse kapitalflukten og stabilisere valutaene i de kriserammede landene. Særlig vanskelig har dette vært der det har vært tvil om oppfølgingen av IMFs tilrådinger. Dette kan forklares av frykt i markedene for at den store private gjelden i utenlandsk valuta ville bli vanskelig å betjene selv om underskuddet på handelsbalansen ble rettet opp. Mangelen på utenlandsk valuta, bl.a. som følge av problemer med å fornye kortsiktige lån i utenlandsk valuta, har i mange tilfeller fått store ringvirkninger for hele produksjonslivet. Landene er dermed kommet inn i en ond sirkel med sterkt fall i produksjonen. Etter årsskiftet 1997/98 har den finansielle situasjonen i Thailand og Sør-Korea stabilisert seg. I Indonesia er situasjonen fremdeles dramatisk. Produksjonen har i betydelig utstrekning stoppet opp på grunn av manglende likviditet, samtidig som både inflasjonen og arbeidsledigheten har steget drastisk. Den betydelige politiske uroen i landet og et inntrykk av manglende vilje hos landets myndigheter til å gjennomføre det avtalte IMF-programmet har forsterket kapitalflukten.

5.2 Innholdet i IMF-programmene

Programmene som kriselandene i Asia har forpliktet seg til å gjennomføre har tre hovedelementer: (i) styrking av makroøkonomisk politikk - finanspolitikk og pengepolitikk; (ii) bedring av strukturen i økonomien, herunder de finansielle systemene, basert blant annet på internasjonalt anerkjente kapitalkrav for bankene; og (iii) styrket tilsyn, større åpenhet og mindre vilkårlighet i utøvelsen av offentlig myndighet.

Punktene (ii) og (iii) ovenfor utgjør de viktigste programelementene i lånepakkene til de asiatiske landene som er blitt rammet av krisen. Det har bl.a. vært antatt at forbedringer på disse punktene vil være mest avgjørende for å hindre kapitalflukt og gjenreise tilliten hos investorene. Styrking av de offentlige finansene har vært tillagt noe mindre vekt siden offentlig sektors finansielle stilling har vært relativt god i de fleste låntakerlandene. Pengepolitikken har derimot blitt strammet kraftig inn i et forsøk på å gjenopprette tilliten til valutaene.

IMF har direkte og indirekte medvirket til at Thailand, Indonesia og Sør-Korea er blitt innvilget lån på i alt 118 milliarder USD. Thailand fikk tilsagn om en lånepakke i august 1997, hvor IMF bidro med 4 milliarder USD av en totalfinansiering på 17 milliarder USD. I oktober fikk Indonesia lån, hvorav IMF bidro med 10 milliarder USD av totalt 40 milliarder USD. I desember bidro IMF med om lag 23 milliarder USD av en totalfinansiering på 61 milliarder USD til Sør-Korea. Lånene utbetales over en på forhånd avtalt periode som varierer mellom de ulike lånepakkene forutsatt at landene oppfyller betingelsene i de avtalte programmene.

De øvrige lånene ble gitt av andre offisielle kreditorer. Denne gruppen omfatter Verdensbanken og Den asiatiske utviklingsbanken, som også er involvert i håndteringen av de sosiale konsekvenser av Asia-krisen, og bilateral finansiering fra G10-landene og noen geografisk nærliggende land. I tillegg kommer restrukturering og forlengelse («roll over») av gjeld fra utenlandske private banker. Den siste finansieringsformen har ikke skjedd i regi av IMF.

Norge har gjennom samarbeidet i den nordisk-baltiske valgkretsen støttet hovedlinjene i IMFs program for landene i Asia. Det har vært lagt stor vekt på faren for at krisen kunne spre seg til andre land og i verste fall true stabiliteten i det internasjonale finansielle systemet. Rask handling har vært ansett som avgjørende selv om informasjonen fra de angjeldende land og dermed beslutningsgrunnlaget for IMF ikke alltid har vært like godt. Norge er pr idag ikke blitt anmodet om å gi direkte finansiering til kriselandene, men er indirekte involvert gjennom IMFs midlertidige bruk av medlemslandenes valutareserver. Norge og de andre nordiske landene har i denne situasjonen basert sin holdning på IMFs analyser av situasjonen.

I etterkant har det imidlertid oppstått en diskusjon om IMFs rolle i krisen og de ulike låneprogrammene som ble utformet. Det har vært hevdet at krisen i stor grad var en ren finansiell krise som ikke kunne løses ved hjelp av tradisjonelle virkemidler, innstramminger i penge- og finanspolitikken. Samtidig har IMF fått kritikk fordi krisepakkene i en viss grad førte til at utenlandske kreditorer ble skjermet fra tap. Enkelte har ment at IMF ikke burde ha ytt lån overhodet, blant annet fordi tilgangen på lån fra IMF kan oppmuntre til uansvarlig kredittgivning også i framtiden.

Kritikken mot IMF og problemene med å stabilisere situasjonen må delvis også ses på bakgrunn av at forstyrrelsene i valuta- og kapitalmarkedene ble langt kraftigere enn noen hadde forventet på forhånd. Spredningen fra Thailand til andre land var også sterkere enn forutsett. Samtidig har problemene, som nevnt, vært størst der det har vært tvil om landenes vilje til å gjennomføre IMF-programmene, noe som i særlig grad har vært tilfellet i Indonesia.

Hendelsene i Asia vil føre til ytterligere debatt om hvordan slike kriser kan forhindres og hva IMFs rolle bør være. Et viktig spørsmål er om liberaliseringen av ulike deler av finansmarkedene i Asia er skjedd i feil rekkefølge. Særlig har det vært pekt på at tilgangen til kortsiktige lån i utenlandsk valuta stiller store krav til det innenlandske kredittmarkedet og tilsynsmyndighetene. I enkelte land har deler av kapitalmarkedet vært lukket og ugjennomtrengelig, med uklar ansvarsdeling mellom offentlige myndigheter, innenlandske bedriftseiere og banker.

Fra norsk side vil en fortsatt delta i drøftingene i IMF om disse spørsmålene. For Norge som en liten, åpen økonomi er det viktig at IMF mest mulig effektivt kan bidra til stabilitet i det internasjonale finansielle systemet.

5.3 En ny låneordning

Lånene som ble gitt under krisen i Asia var forankret i de vanlige låneordningene (Stand-By avtaler), men landene forpliktet seg til å betale tilbake noe raskere enn det som er regelen i de ordinære ordningene fordi lånetilsagnene gikk utover de normale lånegrensene. Omfanget av lånene og kravet til tempoet i saksbehandlingen gjorde imidlertid at IMF måtte ta i bruk en ekstraordinær ordning (Emergency Financing Facility, EFF). I desember i fjor kom IMFs styre til enighet om å etablere en ny utlånsordning, Supplemental Reserve Facility (SRF), som representerer en formalisering av den type krisepakker som er benyttet i forbindelse med krisen i Asia og ved enkelte tidligere anledninger.

Innføringen av SRF er en erkjennelse av at integrerte kapitalmarkeder øker medlemslandenes sårbarhet ved at tillitskriser raskt kan få betydelige konsekvenser. Ordningen skal dermed være en finansiell støtte til medlemsland som har særlige betalingsbalansevanskeligheter som en følge av plutselig tillitssvikt i de internasjonale kapitalmarkedene. Lånene kommer i tillegg til de normale lånegrensene og vil bli gitt over en periode på ett år, med en tilbakebetalingstid på tre år. Det er lagt opp til en progressiv rentestruktur for å gi insentiver til tidlig tilbakebetaling. I løpet av det første året etter at finansieringstilsagnet er gitt vil renten være 3 prosentpoeng over IMFs ordinære utlånsrente (som var i gjennomsnitt 4,7 prosent i 1997). Renten vil øke med 0,5 prosentpoeng ved utgangen av den første perioden og senere hvert halvår til den er 5 prosentpoeng over ordinær utlånsrente. Kondisjonaliteten vil være knyttet til vilkårene under de regulære låneordningene. Det forventes at de landene det gjelder søker finansiell støtte også fra andre offentlige og private kilder.

Sør-Korea er det første landet som har benyttet seg av ordningen. Landet har til sammen lånt 7,1 milliarder SDR under SRF etter først å ha utnyttet de normale lånegrensene maksimalt.