Del 2
Endringer i inntektssystemet for kommunene

5 Dagens inntektssystem for kommunene

Regjeringen har som mål å legge til rette for likeverdige levekår i hele landet og å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Inntektssystemet fordeler midler til kommunesektoren, og er et viktig virkemiddel for å gjennomføre politikken innen sentrale samfunnsområder. En forutsetning for å oppnå målene er en inntektsfordeling som bygger opp under forutsetningen om likeverdige tjenester og regionalpolitiske mål.

To utvalg har de siste årene vurdert inntektssystemet. Inntektssystemutvalget (Borgeutvalget), ledet av professor Lars-Erik Borge, la i oktober 2005 fram sine forslag til endringer i inntektssystemet i NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring. Regjeringen Stoltenberg II varslet i kommuneproposisjonen for 2007 at den ville foreta en egen gjennomgang av inntektssystemet. I den forbindelse ble de politiske partiene med representasjon på Stortinget invitert til deltakelse i et utvalg som skulle vurdere deler av inntektssystemet for kommunene. Utvalget, ledet av Kristin Sørheim, ble nedsatt i desember 2006. Sørheimutvalget la i oktober 2007 fram sine forslag til endringer i inntektssystemet i rapporten Forslag til forbedring av overføringssystemet for kommunene.

Forslagene fra begge utvalgene har vært på bred høring blant kommuner og andre høringsinstanser. Vedlegg 8 i denne proposisjonen gir en oppsummering av høringsuttalelsene.

I dette kapitlet presenteres dagens inntektssystem for kommunene, mens forslagene til endringer i inntektssystemet som nå legges fram presenteres i kapitlene 6 til 9. Omlegginger knyttet til skatt og inntektsutjevning legges fram i kapittel 6, mens endringer i distriktspolitiske tilskudd presenteres i kapittel 7. I kapittel 8 legges øvrige endringer i inntektssystemet fram, herunder bruk av befolkningstall, veksttilskudd, hovedstadstilskudd og ny overgangsordning. Fordelingsvirkningene av endringene i inntektssystemet er vist i kapittel 9.

5.1 Innledning

Kommunesektoren finansieres i hovedsak gjennom frie inntekter, dvs. rammetilskudd og skatt. Rammetilskudd og skatt utgjør i underkant av 70 prosent av kommunesektorens samlede inntekter, og var i 2007 om lag 146 milliarder kroner. De frie inntektene fordeles mellom kommunene gjennom inntektssystemet. Det er disse inntektene kommunene har til disposisjon for å drive basisfunksjonene i kommunene, grunnskole, pleie og omsorg og sosiale tjenester. Rammefinansiering bidrar samlet sett til den mest treffsikre ressursbruken, er administrativt lite krevende for både staten og kommunene og gir rom for lokalt tilpassede løsninger.

En av de overordnede målsetningene med inntektssystemet er å utjevne kommunenes økonomiske forutsetninger, slik at forholdene legges til rette for at kommunene kan tilby sine innbyggere likeverdige og gode tjenester over hele landet. Det betyr ikke at alle kommuner skal ha like inntekter, men at alle kommuner skal ha forutsetning for å gi innbyggerne et godt og likeverdig tjenestetilbud. Inntektssystemet er derfor utformet med sikte på å kompensere fullt ut for variasjoner i utgiftsbehov og delvis å utjevne variasjoner i skatteinntekter mellom kommuner. Dagens inntektssystem skal også ivareta regional- og distriktspolitiske målsetninger. Små kommuner mottar derfor et eget regionaltilskudd og kommuner i Nord-Norge mottar et eget Nord-Norgetilskudd. I tillegg er deler av skjønnstilskuddet begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn.

Tabell 5.1 viser det samlede rammetilskuddet til kommunene, bevilget over kapittel 571 i statsbudsjettet, fordelt på de ulike komponentene i inntektssystemet i 2008. Innbyggertilskuddet, som blant annet inkluderer utgifts- og inntektsutjevningen, utgjør den største delen av rammetilskuddet (om lag 37,2 milliarder kroner i 2008). Innbyggertilskuddet fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger til alle kommuner, på grunnlag av befolkningstall per 1. januar i budsjettåret. Tilskuddet blir deretter justert for følgende faktorer:

• Inntektsutjevningen

• Utgiftsutjevningen

• Inndelingstilskudd

• Overgangsordning for systemendringer, regelendringer, oppgaveendringer, innlemminger av øremerkede tilskudd med mer

Inndelingstilskuddet er en kompensasjon til kommuner som slutter seg sammen, for å sikre at kommuner i en overgangsperiode ikke skal få reduserte rammeoverføringer som følge av kommunesammenslutninger.

De distriktspolitiske tilskuddene (Nord-Norgetilskudd og regionaltilskudd) utgjør om lag 2 milliarder kroner, og er en forholdsvis liten del av kommunenes samlede rammetilskudd. Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet betyr imidlertid mye for de kommunene som mottar tilskuddene.

5.2 Skatteelementer

Kommunenes skatteinntekter kommer fra skatt på alminnelig inntekt og formue fra personer og selskaper (inkl. naturressursskatt) og produksjonsskatter (i hovedsak eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter). I beregningen av skattens andel av de samlede inntektene inngår alle disse skatteinntektene, mens inntekter fra produksjonsskatter ikke inngår i inntektsutjevningen. I alt utgjør skatteinntektene til kommunene i 2008 anslagsvis 107 milliarder kroner.

Skatteinntektene er svært ulikt fordelt mellom kommunene. I tillegg til skatteinntekter fra skatt på alminnelig inntekt og formue tilfaller i dag også en andel av selskapsskatten kommunene. Denne inntekten er svært ujevnt fordelt mellom kommuner, og inngår i inntektsutjevningen.

Skatteandel

Skatteinntektenes andel av kommunenes samlede inntekter har variert de siste årene. I 2006 var skatteandelen på 49,7 prosent, mens den i 2007 var 48,2 prosent. I 2008 utgjør skatten anslagsvis 47,2 prosent av de samlede inntektene til kommunene.

Inntektsutjevning

Gjennom inntektsutjevningen utjevnes variasjoner i skatt på inntekt og formue, iberegnet naturressursskatt og selskapsskatt. Eiendomsskatt og konsesjonskraftsinntekter omfattes ikke av inntektsutjevningen. Inntektsutjevningen beregnes løpende gjennom budsjettåret etter hvert som skatteinngangen for de ulike månedene foreligger. Inntektsutjevningen består av en symmetrisk del, og en tilleggskompensasjon til kommuner med særlig lave skatteinntekter.

Den symmetriske delen av inntektsutjevningen er basert på at kommuner med skatt over landsgjennomsnittet blir trukket 55 prosent av forskjellen mellom egen skatt og landsgjennomsnittet. Kommuner som har lavere skatteinntekter enn landsgjennomsnittet får kompensert 55 prosent av forskjellen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet.

Gjennom tilleggskompensasjonen får i tillegg kommuner som har skatteinntekter lavere enn 90 prosent av landsgjennomsnittet kompensert 35 prosent av forskjellen mellom egne skatteinntekter og 90 prosent av landsgjennomsnittet. Tilleggskompensasjonen finansieres ved at alle kommunene får et likt trekk i kroner per innbygger.

Selskapsskatt

Selskapsskatt er skatt på alminnelig inntekt for foretak og andre etterskuddspliktige skatteytere. Det er en etterskuddsskatt som betales året etter at den påløper. Skattøren er 28 prosent. Siden 2005 har kommunene fått tilført en andel av selskapsskatten som rammetilskudd.

Før 1999 fikk kommunene en andel av selskapsskatten, og skatten ble utlignet til den kommunen der hovedkontoret lå. I og med at næringsvirksomhet er ujevnt fordelt over landet, og at hovedkontoret kan ligge i andre kommuner enn den kommunen arbeidsplassene er lokalisert, var fordelingen kommunene i mellom meget ujevn. Selskapsskatten var fra 1999 til 2005 en ren statsskatt. Fra 2005 ble igjen en andel av selskapsskatten tilbakeført til kommunene etter forslag fra regjeringen Bondevik II. Begrunnelsen for omleggingen var å styrke kommunenes insentiver til å drive næringsutvikling og dermed sikre næringsetablering i kommunene (St.prp. nr. 64 (2003-2004) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2005 ). Fordelingen kommunene i mellom er basert på hvor stor del av arbeidsplassene i det enkelte foretak som er lokalisert i den enkelte kommune.

Det ble vedtatt at tilbakeføringen av selskapsskatten i 2005 og 2006 skulle basere seg på en skattesimuleringsmodell, men at fra 2007 skulle tilbakeføringen skje ved skattefondsmodellen. I skattesimuleringsmodellen blir den beregnede fordelingen av selskapsskatten mellom kommunene fordelt som overføringer fra statsbudsjettet (rammetilskudd) to år etter at skatten er innbetalt, det vil si tre år etter at den er påløpt.

I forbindelse med budsjettbehandlingen i 2007 ble det vedtatt å videreføre bruken av skattesimuleringsmodellen i påvente av en ny vurdering av den kommunale selskapsskatten. Skattøren som tilfalt kommunene ble samtidig redusert fra 4,25 prosent i 2005 og 2006 til 3,5 prosent i 2007 (basert på skattetall fra henholdsvis 2002, 2003 og 2004). Nivået var i alle årene i overkant av 5 milliarder kroner. Også for 2008 er det reelle nivået på selskapsskatten om lag uendret.

5.3 Distriktspolitisk begrunnede tilskudd

Inntektssystemet brukes som et virkemiddel for å nå regional- og distriktspolitiske målsettinger om å opprettholde bosettingsmønsteret og å bevare levedyktige lokalsamfunn. I dagens inntektssystem er det to tilskudd som er begrunnet ut fra distriktspolitiske hensyn:

• Regionaltilskudd til kommuner med under 3 200 innbyggere.

• Nord-Norgetilskudd til kommuner i Nordland, Troms og Finnmark, med ulike satser for kommuner i de tre fylkene.

Deler av skjønnstilskuddet, for eksempel kompensasjonen for omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, er også begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn. Gjennom de regionalpolitiske tilskuddene sikres kommuner i Nord-Norge og små kommuner med moderate skatteinntekter et høyere inntektsnivå enn andre kommuner.

Nord-Norgetilskudd

Før 1994 ble kommunene i Nord-Norge gitt en høyere grad av inntektsutjevning enn landets øvrige kommuner, noe som ga kommuner i Nord-Norge et sterkere inntektsgrunnlag enn kommuner ellers i landet. Fra 1994 ble det opprettet et eget Nord-Norgetilskudd. Formålet med dette tilskuddet var å ivareta behovet for å gi Nord-Norge en særskilt behandling og å synliggjøre tilskuddene.

Nord-Norgetilskuddet fordeles etter bestemte satser per innbygger til kommunene i Nordland, Troms og Finnmark. Tilskuddet begrunnes ut fra regionalpolitiske hensyn, og ikke med at kommunene i Nord-Norge har merkostnader til kommunal tjenesteproduksjon. I dag skal kommunene gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet få full kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper den enkelte kommune har ved å yte tjenester. I 2008 utgjør Nord-Norgetilskuddet til kommunene omlag 1,3 milliarder kroner. Satsene per innbygger er vist i tabell 5.2.

Regionaltilskudd

Regionaltilskuddet ble innført i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997. Ut fra regionalpolitiske hensyn ønsket daværende regjering å sikre inntektsnivået til små utkantkommuner, og på bakgrunn av dette ble det innført et eget regionaltilskudd i inntektssystemet. Fordelingen var ikke direkte basert på en vurdering av hvilke kommuner som hadde behov for en regionalpolitisk ekstrainnsats.

Regionaltilskuddet ble gitt til kommuner som lå innenfor det distriktspolitiske virkeområdet som hadde færre enn 3 000 innbyggere og skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet. Tilskuddet ble gitt som en fast sats per kommune. Kommuner i Finnmark og Nord-Troms mottar en høyere sats per kommune enn kommuner i resten av landet.

Størrelsen på regionaltilskuddet økte hvert år i perioden 1997-2001, etter hvert som omleggingen av inntektssystemet fikk større gjennomslag. Fra 2001 til 2005 ble størrelsen på regionaltilskuddet videreført på samme nivå. I 2006 ble rammen for regionaltilskuddet økt med 250 millioner kroner. Dette medførte en økning i satsene med 1,56 millioner per kommune. Fra og med 2007 ble det ut fra hensynet til forenkling vedtatt å se bort fra kriteriet om at kommunene skal være innenfor det distriktspolitiske virkeområdet for å få regionaltilskudd. Tabell 5.3 viser størrelsen på regionaltilskuddet per kommune i 2008.

Fra 2003 ble modellen for regionaltilskudd endret slik at kommuner med færre enn 3 000 innbyggere skulle motta full sats, mens kommuner med mellom 3 000 og 3 200 innbyggere skulle motta en redusert sats. Med denne endringen får ikke lenger kommuner med økende innbyggertall en brå inntektsnedgang når befolkningstallet overstiger 3 000 innbyggere.

Regionaltilskuddet er i dag, på samme måte som Nord-Norgetilskuddet, begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn. I 2008 utgjør regionaltilskuddet om lag 856 millioner kroner.

5.4 Utgiftsutjevningen

Forskjellene mellom landets kommuner er til dels store når det gjelder befolkningssammensetning, geografisk struktur og størrelse. Dette medfører at det er store variasjoner mellom kommunene i hvilke behov innbyggerne har for kommunale tjenester, og hvor mye det koster å tilby en enhet av tjenestene. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet få full kompensasjon for ufrivillige etterspørselsforskjeller og kostnadsulemper i kommunal tjenesteyting. Med ufrivillige kostnadsulemper menes forhold som kommunen på kort sikt selv ikke kan påvirke.

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet utjevnes variasjoner i kommunenes beregnede utgiftsbehov ved hjelp av kostnadsnøkler. Det er altså ikke kommunenes faktiske utgifter som ligger til grunn. Kostnadsnøklene er beregnet på grunnlag av analyser som sikter mot å identifisere faktorer som forklarer hvorfor behovet for kommunale tjenester varierer mellom kommunene, samt faktorer som forklarer hvorfor enhetskostnadene i kommunal tjenesteyting varierer mellom kommunene.

Faktorer som fanger opp ufrivillige etterspørselsforhold og kostnadsulemper i kommunal tjenesteyting omtales som objektive kriterier. Kostnadsnøklene består av slike objektive kriterier med tilhørende vekter. Kriterier og vekter er i hovedsak fastsatt på grunnlag av statistiske analyser av utgiftsdata. Et generelt krav til kriteriene i kostnadsnøkkelen er at kommunene ikke ved egne disposisjoner skal ha innvirkning på dem på kort sikt. Et annet krav er at kriteriene skal være basert på lett oppdaterbar og offisiell statistikk. Gjennom utgiftsutjevningen utjevnes i dag variasjoner i kommunenes beregnede utgiftsbehov innen sektorene administrasjon, grunnskole, helse- og sosialtjenesten og miljø og landbruk. Kostnadsnøklene er bygd opp av delkostnadsnøkler som representerer de ulike sektorene som omfattes av utgiftsutjevningen. Hver delnøkkel har en vekting i den samlede kostnadsnøkkelen som tilsvarer sektorens andel av utgiftsbehovet. I dag er det kun driftsutgiftene som omfattes av utgiftsutjevningen, og det forutsettes at kapitalutgiftene over tid vil fordele seg på samme måte som driftsutgiftene.

I utgiftsutjevningen er det en egen korreksjonsordning for elever i statlige og private skoler, begrunnet i at det gis egne tilskudd utenom inntektssystemet til elever i statlige og private skoler.

Det legges i denne omgang ikke fram nye kostnadsnøkler for kommunene. I 2011 vil hovedtyngden av tilskudd til barnehager bli innlemmet i inntektssystemet. Regjeringen mener derfor at det er hensiktsmessig å vente med å presentere en samlet kostnadsnøkkel for kommunene, inklusiv en delkostnadsnøkkel for barnehager. Ny kostnadsnøkkel for kommunene vil derfor bli lagt fram i kommuneproposisjonen for 2011.

Kommunenes utgifter knyttet til ivaretakelsen av nasjonale miljømål varierer, og det kan drøftes om denne variasjonen i kommunenes utgifter kan ivaretas på en mer nyansert måte. I kommuneproposisjonen for 2011 vil det derfor bli lagt fram en nærmere vurdering av kriteriene for miljøvern.

5.5 Overgangsordningen

Når kommunene overtar ansvaret for nye oppgaver, eller når øremerkede tilskudd innlemmes i inntektssystemet, medfører det ofte en omfordeling av inntekter mellom kommunene. Dette har blant annet sammenheng med at øremerkede midler vanligvis blir fordelt mellom kommunene etter andre kriterier enn de kriteriene som midlene blir fordelt etter i inntektssystemet. For å sikre at ingen kommuner skal få en brå endring i inntektene som følge av oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd eller endringer av kostnads­nøklene, inneholder inntektssystemet en egen overgangsordning. Den sikrer at denne typen endringer skjer gradvis over fem år. Overgangsordningen er en ren omfordelingsordning mellom kommuner som vinner og taper på en endring i inntektssystemet.

Overgangsordningen i inntektssystemet er utformet med sikte på å begrense inntektsendringer fra år til år som følge av:

• Innlemming av øremerkede tilskudd (eller uttrekk av midler)

• Oppgaveendringer

• Systemendringer (endringer i inntektssystemet)

Før 1997 ble endringer i kriterieverdier omfattet av overgangsordningen. Det innebar at det tok lang tid før kommunene fikk full kompensasjon for endringer i befolkningssammensetningen. Rattsøutvalget mente at det var uheldig at endringer i befolkningssammensetning ikke fikk fullt gjennomslag fra første år, og foreslo i NOU 1996: 1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner at endringer i kriterieverdier ikke burde omfattes av overgangsordningen. Ved stortingsbehandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 (St.prp. nr. 55 (1995-1996)) ble det gitt tilslutning til utvalgets forslag.

Når et øremerket tilskudd innlemmes i inntektssystemet, eller når midler trekkes ut av inntektssystemet, er hovedregelen at endringene skal omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet. I noen tilfeller gjøres det imidlertid unntak fra hovedregelen.

Dersom en innlemming av et øremerket tilskudd ikke medfører særlige omfordelingsvirkinger mellom kommunene kan Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med fagdepartementene velge å legge til grunn at endringen ikke skal omfattes av overgangsordningen. Avgjørelsen baseres på en skjønnsmessig vurdering.

I andre tilfeller kan det være et politisk ønske at endringer gjennomføres raskt, og i slike tilfeller vil ikke endringene omfattes av overgangsordningen. Mangelfulle data om hvordan en endring vil slå ut i inntektssystemet kan også gjøre det vanskelig å legge endringen inn i overgangsordningen. Endringer i skatteinntekter omfattes ikke av overgangsordningen.

Dagens overgangsordning på 5 år er utformet som en ren omfordelingsordning mellom kommunene. Overgangsordningen er selvfinansierende siden samlet tilskudd tilsvarer samlet trekk. Trekket skjer gradvis over 5 års perioden. En kommune som får et trekk i rammetilskuddet fra 2004 til 2005 på 250 000 kroner som følge av innlemming av et øremerket tilskudd, vil i 2005 få 200 000 kroner gjennom overgangsordningen, 150 000 i 2006, 100 000 i 2007, 50 000 i 2008 før overgangsordningen er avsluttet i 2009, og kommunen mottar 0 kroner gjennom overgangsordningen for innlemmingen av dette øremerkede tilskuddet.

Ved større endringer i inntektssystemet vil ikke en overgangsperiode på fem år bestandig være tilstrekkelig for å skjerme enkelte kommuner mot brå endringer i rammetilskuddet. Ved store endringer i inntekts- og finansieringssystemet har det derfor blitt etablert særskilte kompensasjonsordninger i tillegg til den ordinære overgangsordningen. Dette ble gjort i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997, sykehusreformen i 2002, og systemendringene som ble gjennomført fra 2002 til 2006.

De særskilte kompensasjonsordningene har vanligvis vært utformet på en slik måte at de har begrenset inntektsreduksjonen i den enkelte kommune til et bestemt beløp per innbygger. Kompensasjonsordningene har vært en del av skjønnstilskuddet til kommunene.

5.6 Bruk av befolkningstall

I 2003 ble det innført en ordning hvor innbyggertilskudd og utgiftsutjevning beregnes med utgangspunkt i mer oppdaterte befolkningstall enn tidligere, jamfør kommuneproposisjonen for 2003 (St.prp. nr. 64 (2001-2002)). Siden 2003 har befolkningstall per 1. januar i budsjettåret blitt lagt til grunn for beregningen av kommunenes rammetilskudd. På grunn av at befolkningstall per 1. januar i budsjettåret ikke foreligger når statsbudsjettet legges fram presenteres det kun et foreløpig innbyggertilskudd basert på befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret i Beregningsteknisk dokumentasjon til Kommunal- og regionaldepartements budsjettproposisjon («Grønt Hefte»). Endelig innbyggertilskudd, inkludert utgiftsutjevning med mer, presenteres i «Revidert grønt hefte», som legges fram i juni måned i budsjettåret.

Inntektsutjevningen beregnes løpende gjennom budsjettåret, på grunnlag av befolkningstall per 1. januar i budsjettåret, og presenteres derfor ikke i «Grønt hefte». Størrelsen på det inntektsutjevnende tilskuddet til den enkelte kommune er først kjent i februar måned året etter budsjettåret, på grunn av at endelige skattetall ikke foreligger før i slutten av januar.

5.7 Skjønnstilskudd

Årlig fordeles en del av rammetilskuddet til kommunene etter skjønn. I 2008 utgjør skjønnstilskuddet om lag 1,5 milliarder kroner. Stortinget fastsetter skjønnsrammen for det påfølgende året i forbindelse med den årlige behandlingen av kommuneproposisjonen. Kommunal- og regionaldepartementet fordeler deretter skjønnsrammen i en ramme for kommunene fylkesvis. Siden 2002 har fylkesmennene hatt ansvaret for den endelige kommunevise fordelingen av skjønnsmidlene basert på retningslinjer fra departementet.

6 Omlegginger som gjelder skatt

Det er i dag store inntektsforskjeller kommunene i mellom. I stor grad kommer forskjellene fra skatt. Inntektsforskjellene kommunene i mellom er den viktigste årsaken til forskjeller i kommunale tjenester mellom kommunene 1 . Regjeringen har som mål å legge til rette for et likeverdig tilbud av kommunale tjenester rundt i landet. I dag svinger også kommunenes inntekter for mye fra år til år. Regjeringen legger derfor opp til en jevnere fordeling av inntekter og større forutsigbarhet, gjennom en lavere skatteandel, fjerning av selskapsskatten og en sterkere utjevning av skatteinntekter.

Dette kapitlet tar for seg de tre elementene som omhandler skatt i inntektssystemet; skatteandel, inntektsutjevning og selskapsskatt. I departementets gjennomgang er det lagt vekt på tre problemstillinger:

• Hvor stor andel av kommunenes inntekter bør komme fra skatt?

• Bør kommunene beholde en andel av selskapsskatten?

• I hvor stor grad skal forskjellene i skatteinntekter mellom kommunene utjevnes?

6.1 Skatteandel og inntektsutjevning

Skatteandel

Kommunenes skatteinntekter utgjorde i 2005 og 2006 knapt 50 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. I 2007 ble den redusert til 48,2 prosent, mens den for 2008 er anslått til 47,2 prosent. Dette betyr at skatteinngangen i den enkelte kommune har stor betydning for inntektsnivået i kommunen.

Kommunene har samme frihet når det gjelder å disponere skatteinntektene og rammetilskuddet, men det er noen grunnleggende forskjeller mellom skatteinntekter og rammetilskudd knyttet til lokal forankring, fordelingsprofil og forutsigbarhet.

Hovedbegrunnelsen for kommunal beskatningsrett er hensynet til at en del av kommunenes inntekter skal ha lokal forankring. Målet om at en del av de lokale skatteinntektene skal overføres til lokalsamfunnet blir vanligvis begrunnet ut i fra et ønske om en sterk kobling mellom de som betaler skatten, de lokale beslutningstakerne og mottakerne av tjenestene. Isolert sett tilsier hensynet til lokal forankring at en vesentlig del av kommunesektorens inntekter bør komme i form av skatt fra kommunens egne innbyggere.

Skatteinntektene er svært ujevnt fordelt mellom landets kommuner. Dette kommer av at skattegrunnlaget i den enkelte kommune er forskjellig, som følge av ulikheter i lønnsnivå, aldersammensetting, sysselsetting og næringsstruktur. Disse faktorene påvirker skatteinngangen. Hensynet til små inntektsforskjeller mellom kommunene tilsier derfor isolert sett en lav skatteandel.

Skatteinntektene er betydelig mer uforutsigbare enn rammetilskuddet. Usikkerheten rundt skatteinntektene kan knyttes til to forhold. For det første er det lokal usikkerhet om skatteinngangen i egen kommune vil følge utviklingen på landsbasis. For det andre er det usikkerhet på nasjonalt nivå om skatteanslagene som ligger til grunn for statsbudsjettet vil samsvare med faktisk skatteinngang i kommunene.

Inntektsutjevning

Nivået på skatteinntektene påvirker i stor grad mulighetene den enkelte kommune har for å tilby tjenester til sine innbyggere. Det er store variasjoner mellom kommunene i skatt per innbygger. Skatt per innbygger ligger til grunn for inntektsutjevningen. Landets mest skattesvake kommune i 2007 hadde 54,5 prosent av landsgjennomsnittlige skatteinntekter per innbygger. Landets mest skattesterke kommune hadde samme år en skatteinntekt som tilsvarte om lag 340 prosent av landsgjennomsnittet. Et fravær av et nasjonalt utjevningssystem ville gitt store forskjeller i tjenestetilbud i ulike deler av landet. Ut fra fordelingspolitiske målsetninger er det derfor innført en delvis utjevning av forskjeller i skatteinntekter i kroner per innbygger.

Ambisjonsnivået for utjevning må blant annet baseres på en avveiing mellom hensynet til lokal forankring av inntektene og utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig og godt tjenestetilbud. Graden av utjevning må også sees i sammenheng med de oppgavene kommunene har. Det er liten forståelse for store forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommuner innenfor sektorer som grunnskole og pleie- og omsorgstjenester.

I dagens system blir skatteinntekter delvis utjevnet fra de skattesterke til de skattesvake kommunene for å redusere inntektsforskjellene. Ordningen er som beskrevet i kapittel 5. I 2007 ble den mest skattesvake kommunen løftet til 90,5 prosent av landsgjennomsnittlig skatteinntekt etter utjevning.

Vurderinger

Det er store forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene. Dette er grundig dokumentert blant annet i KOSTRA, der det framgår at forskjellene innen sentrale velferdssektorer som eldreomsorg og skole er betydelige. Omfattende dokumentasjon viser at forskjeller i tjenestetilbud først og fremst har sammenheng med inntektsforskjeller.

Regjeringen mener derfor at for å utjevne uønskede forskjeller i tjenestetilbudet er det nødvendig å utjevne skatteinntektene i større grad enn i dag og la en større del av de frie inntektene komme som rammetilskudd. Hensynet til at kommunene skal kunne tilby et likeverdig tjenestetilbud og ha forutsigbare rammer, må telle mer enn hensynet til lokal forankring av inntektene.

Kommunal- og regionaldepartementet anbefaler derfor at skatteandelen reduseres fra 47,2 prosent (2008-nivå) til 45 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Skattegrunnlaget er ujevnt fordelt, og derfor blir også skatteinntektene ujevnt fordelt mellom kommunene. Dette er med på å skape uønskede forskjeller i tjenestetilbudet.

I tillegg er det usikkerhet knyttet til skatteinntektene. Skatteinntektene varierer over tid, og de endelige skatteinntektene er ikke kjent før etter at budsjettåret er omme. Også hensynet til forutsigbarhet må sees i sammenheng med de oppgaver kommunene har. Grunnleggende velferdstjenester som skole og eldreomsorg kan ikke variere vesentlig fra år til år som følge av eventuelle store svingninger i inntektene.

Departementet anbefaler at nivået på den symmetriske inntektsutjevningen økes gradvis over en treårsperiode til 60 prosent. Et løft til dette nivået på inntektsutjevningen er i tråd med det flertallet i Sørheimutvalget anbefalte.

Etter departementets vurdering er dagens modell for inntektsutjevning en god modell som både er enkel og forståelig. Departementet vil holde fast ved denne modellen, men mener at det er nødvendig å øke graden av utjevning for å gi kommunene muligheter til å tilby sine innbyggere et likeverdig tjenestetilbud. Departementet ser likevel at å øke inntektsutjevningen fra 55 til 60 prosent, samtidig som skatteandelen reduseres til 45 prosent, på kort sikt vil være vanskelig å håndtere for de kommunene som taper på omleggingen. For at kommunene skal få tid til å tilpasse seg, vil graden av inntektsutjevning derfor bli trappet opp over en treårsperiode, fra 55 til 57 prosent i 2009, fra 57 til 59 prosent i 2010 og fra 59 til 60 prosent i 2011.

Tabellene 6.1 og 6.2 viser konsekvensene av å øke den symmetriske utjevningen og å redusere skatteandelen. Tabell 6.1 viser ett års virkninger, og tabell 6.2 viser tre års virkninger.

Oslo kommune taper om lag 302 kroner per innbygger eller om lag 162 millioner kroner på kort sikt med denne modellen. Kraftkommunene er de som i kroner per innbygger vil tape mest på omleggingen. Også Bergen, Stavanger og Trondheim vil samlet tape. Vekst i frie inntekter vil bidra til å redusere dette tapet, jf. kapittel 9. De andre kommunegruppene vil samlet tjene på omleggingen, som særlig kommer de minste kommunene til gode.

Når nivået på inntektsutjevningen er fullt opptrappet taper Oslo kommune 517 kroner per innbygger, eller 278 millioner kroner. Dette er 116 millioner kroner mer enn etter det første året med opptrapping. Kommuner med 20 000 og færre innbyggere tjener på opptrappingen, mens større kommuner samlet sett taper på opptrappingen.

6.2 Selskapsskatt

Kommunal- og regionaldepartementet tilrår at den kommunale selskapsskatten avvikles fra og med 2009 og at kommunene kompenseres ved at de får en økt andel av skatten fra personlige skatteytere.

Kommunal- og regionaldepartementet mener at skatt på alminnelig inntekt og formue fra personer har egenskaper som gjør den bedre egnet som en lokal skatt enn selskapsskatten. En vesentlig svakhet ved selskapsskatten er at den er svært konjunkturavhengig. Ved å gjøre selskapsskatten statlig vil kommunesektorens inntekter bli mer forutsigbare. Dette er en fordel både for kommunenes planlegging og for den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntekter. Forutsigbarhet er viktig for de tunge velferdstjenestene som kommunene har ansvar for og sektorens størrelse i norsk økonomi.

Selskapsskatten er også betydelig mer ujevnt fordelt mellom kommunene enn personskatten. Fjerning av selskapsskatten bidrar dermed også til en jevnere inntektsfordeling.

Selskapsskatten kan skape en uheldig konkurranse mellom kommunene om å tiltrekke seg lønnsomme selskaper, blant annet med overkapasitet på næringsarealer som resultat. Å avvikle kommunal selskapsskatt, og erstatte denne med skatt fra personer, kan fremme et bedre regionalt samarbeid knyttet til næringsutvikling.

Kommunal- og regionaldepartementet ser imidlertid også at skatt fra selskaper kan gi kommunene positive stimulanser til å tilrettelegge for næringsutvikling, men mener at det viktigste motivet en kommune har for å legge til rette for næringsutvikling, er å skaffe kommunens innbyggere et tilbud om arbeidsplasser. Dette motivet vil fortsatt være tilstede, selv om selskapsskatten blir statlig. Det finnes ingen dokumentasjon på at kommunal selskapsskatt har effekter på kommunenes innsats til næringsutvikling.

Departementet mener at det er problematisk at deler av datagrunnlaget for beregningene av den enkelte kommunes andel av inntektene fra selskapsskatten i dag er unntatt offentlighet. Dette gjør det vanskelig for den enkelte kommune å kontrollere og etterberegne egen andel av selskapsskatten.

Inntektsbortfallet ved en avvikling av den kommunale selskapsskatten foreslås kompensert ved at kommunene får en økt andel av skatten fra personlige skatteytere. Dette betyr at sektorens samlede skatteandel ikke endres som følge av statliggjøringen av selskapsskatten.

Tabell 6.3 viser en oversikt over hvilke kommunegrupper som taper på en avvikling av den kommunale selskapsskatten. Det er i beregningen tatt hensyn til at reduksjonen i selskapsskatt motsvares av en tilsvarende økning i skatt på alminnelig inntekt og formue.

Det er særlig de store kommunene som taper på en statliggjøring av selskapsskatten. Oslo kommune taper om lag 470 kroner per innbygger (etter inntektsutjevning). Tilsvarende tall for Stavanger og Bergen er henholdsvis -132, -113, mens Trondheim tjener 6 kroner per innbygger. Også en del kraftkommuner vil tape på avvikling av kommunal selskapsskatt. Vekst i frie inntekter vil bidra til å redusere dette tapet, jf. kapittel 9. De fleste kommuner med mindre enn 20 000 innbyggere vil tjene på en statliggjøring av selskapsskatten. I alt er det 33 kommuner som vil tape på statliggjøringen av selskapsskatten.

7 Omlegging av distriktspolitiske tilskudd

7.1 Innledning

Regjeringen har foretatt en full gjennomgang av de distriktspolitiske tilskuddene i inntektssystemet. I dag mottar alle kommuner som har under 3 200 innbyggere og moderate skatteinntekter regionaltilskudd, og alle kommuner i Nord-Norge mottar Nord-Norgetilskudd. Disse tilskuddene ivaretar kommunene i Nord-Norge og små kommuner på en god måte. Innen det distriktspolitiske virkeområdet i Sør-Norge er det kommuner som faller utenom disse ordningene, og som sliter med de samme utfordringene som mange kommuner i Nord-Norge. For å ivareta bosettingsmønsteret og det mangfold som kjennetegner norske lokalsamfunn, har regjeringen sett det som en viktig oppgave å gi kommuner i Sør-Norge like gode vilkår som øvrige kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet.

7.2 Vurderinger

Regjeringens vurdering er at kommuneoverføringer fortsatt bør brukes som regional- og distriktspolitisk virkemiddel. Innenfor dagens system blir kommunene i Nord-Norge og små kommuner i resten av landet ivaretatt på en god måte gjennom de eksisterende ordningene i inntektssystemet. Det blir også tatt særskilt hensyn til kommuner i tiltakssonen i Nord-Norge, som får høyere sats både på Nord-Norgetilskuddet og på regionaltilskuddet enn kommuner i resten av landet. Slik regjeringen ser det er problemet i dag utformingen av de distriktspolitiske tilskuddene til kommuner i Sør-Norge. I Sør-Norge får kun kommuner under 3 200 innbyggere distriktspolitisk begrunnede tilskudd, til tross for at mange større kommuner sliter med de samme utfordringene som kommuner i nord og mindre kommuner. Fraflytting, lange reiseavstander innad i kommunen og til de regionale sentra, få nyetableringer av arbeidsplasser, lav yrkesaktivitet og lave husstandsinntekter er utfordringer mange kommuner står overfor. Siden utfordringene de står overfor er sammenlignbare, bør ikke kommuner utelukkes fra de distriktspolitiske ordninger i inntektssystemet fordi de ligger i Sør-Norge.

Det er en svakhet at fordelingskriteriene i dagens distriktspolitiske ordninger i inntektssystemet i svært liten grad er koblet opp mot kriteriene som benyttes i den øvrige distriktspolitikken. Både Borgeutvalget (NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring ) og Sørheimutvalget foreslår at distriktspolitiske tilskudd i hele landet blir knyttet opp mot sonene i det distriktspolitiske virkeområdet (DU-sonene). Departementet mener at dette ikke er nødvendig. De distriktspolitiske tilskuddene vi har i dag ivaretar kommunene i ordningene på en god måte. Regjeringen foreslår derfor å videreføre dagens tilskuddsordninger for disse kommunene. I tillegg til å videreføre de distriktspolitiske ordningene i dagens inntektssystem, ønsker regjeringen å knytte de distriktspolitiske tilskuddene tettere opp mot DU-sonene gjennom å innføre et nytt distriktstilskudd til kommuner i Sør-Norge som har over 3 200 innbyggere og som ligger innenfor det distriktspolitiske virkeområdet.

Regjeringen mener videre at det er særskilte forhold i kommunene i Namdalen som i dag ikke blir ivaretatt gjennom inntektssystemet. Namdalskommunene (Namsos, Namdalseid, Snåsa, Lierne, Røyrvik, Namsskogan, Grong, Høylandet, Overhalla, Fosnes, Flatanger, Vikna, Nærøy og Leka) sliter blant annet med fraflytting, og de har i stor grad de samme utfordringene som kommuner sør i Nordland. På bakgrunn av dette foreslås det at de 14 kommunene i Namdalen skal få distriktspolitiske tilskudd etter samme satser og regler som kommunene i Nordland.

7.3 Nytt distriktspolitisk tilskudd

Departementet vil foreslå at et nytt distriktspolitisk tilskudd innføres etter disse retningslinjene:

1. Nord-Norge og Namdalstilskudd

   Tilskuddet blir gitt til alle kommuner i Nord-Norge og i Namdalen. Satsene for 2008 er (i kroner per innbygger):

   	Finnmark	6 828
   	Troms	2 795
   	Nordland	1 457
   	Namdalen	1 457

2. Småkommunetilskudd

   Tilskuddet blir gitt til alle kommuner i hele landet som har under 3 200 innbyggere. Satsene for 2008 for hver kommune er (i 1 000 kroner):

   	Kommuner i Finnmark og enkelte kommuner i Nord-Troms (Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa og Kvænangen	10 389
   	Øvrige kommuner	5 297

3. Distriktstilskudd Sør-Norge

   Tilskuddet blir gitt til de øvrige kommunene i Sør-Norge innen det distriktspolitiske virkeområdet. Satsene i 2009 vil være som følger:

   	Sats	Sone IV	Sone III
   	Per kommune (1 000 kr)	3 202	481-2 402
   	Per innbygger (kroner)	752	113-564

Denne tilskuddstrukturen innebærer at dagens regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet videreføres, at Namdalskommunene får samme tilskudd som kommunene i Nordland, og at det i tillegg innføres et nytt distriktspolitisk tilskudd til kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet i Sør-Norge.

Omleggingen innebærer at dagens regionaltilskudd videreføres som et småkommunetilskudd med samme innbyggergrenser og satsstruktur som i dag.

Det legges heller ikke opp til noen endringer i satsstrukturen i Nord-Norgetilskuddet.

Departementet mener det er hensiktsmessig å tildele distriktstilskudd til alle kommunene i Sør-Norge som har over 3 200 innbyggere og som er innenfor sone IV i det distriktspolitiske virkeområdet. I tillegg får kommuner som er innenfor sone III tilskudd, dersom den samfunnsmessige utviklingen er svak. Kommuner innenfor sone III med en indeks lavere enn 35 tildeles fullt tilskudd. Kommuner i sone III med indeks mellom 35 og 46 mottar redusert tilskudd. Distriktsindeksen, som ble utviklet i forbindelse med utformingen av det distriktspolitiske virkeområdet, er et uttrykk for utviklingen i tilgjengelighet, demografi, arbeidsmarked og inntekt. Høy verdi på indeksen tyder på at kommunen har en positiv utvikling. Videre mener departementet at fordelingen av tilskuddet med 50 prosent fordelt som en sats per kommune og 50 prosent fordelt som en sats per innbygger vil være fornuftig.

Småkommunetilskudd og distriktstilskudd Sør-Norge vil kun bli tildelt kommuner som har en gjennomsnittlig skatteinntekt de siste tre år som er lavere enn 120 prosent av landsgjennomsnittet.

Departementet tilrår at rammen for det distriktspolitiske tilskuddet økes med om lag 380 millioner kroner for å finansiere utvidelsen av ordningen. Dette vil bli trukket fra innbyggertilskuddet, med et likt beløp per innbygger.

I vedlegg 6 vises fordelingen av det distriktspolitiske tilskuddet.

7.4 Nærmere om det distriktspolitiske virkeområdet

Regional- og distriktspolitiske ordninger som differensiert arbeidsgiveravgift og bedriftsstøtte er definert gjennom ulike virkeområder. Disse ordningene er hver for seg notifisert og godkjent hos ESA. Virkeområdet for bedriftsstøtte er en del av virkeområdet for distrikts- og regionalpolitiske virkemidler. I tillegg til bedriftsstøttesonene, kommer også en sone for fysisk tilretteleggende tiltak som ikke er omfattet av statsstøtteregelverket. Til grunn for inndelingen av det distriktspolitiske virkeområdet ligger det en vurdering av hvilke deler av landet som har spesielle utfordringer i forhold til distrikts- og regionalpolitiske mål om bosetting og verdiskaping.

Det distriktspolitiske virkeområdet brukes for å avgrense hvor, og med hvilken intensitet, det kan gis bedriftsstøtte/næringsstøtte som er hjemlet i bestemmelsene om regionalstøtte innenfor EØS-regelverket om statsstøtte, og som altså går ut over det som er tillatt innenfor det generelle, landsdekkende konkurranseregelverket (sone III og IV). I tillegg brukes området for å avgrense hvor det kan gis støtte til fysisk tilrettelegging, men ikke direkte bedriftsstøtte (sone II i tillegg til sone III og IV). Tabell 7.1 viser soneinndelingen per 1. januar 2007. Soneinndelingen vil ligge fast ut 2013.

8 Øvrige endringer i inntektssystemet

Regjeringen har i tillegg til å vurdere de delene av inntektssystemet som omhandler skatt og distriktspolitiske tilskudd også vurdert flere andre elementer i inntektssystemet. For å bedre ivareta hensynet til kommuner med spesielle utfordringer, og forutsigbarhet og enkelhet i systemet foreslår derfor regjeringen ytterligere endringer. Disse endringsforslagene gjelder følgende elementer:

• Oppdatering av befolkningstall

• Overgangsordning

• Veksttilskudd

• Hovedstadstilskudd

8.1 Oppdatering av befolkningstall

I 2003 ble det innført en ordning hvor innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen beregnes med utgangspunkt i mer oppdaterte befolkningstall enn tidligere, jamfør kommuneproposisjonen for 2003 (St.prp. nr. 64 (2001-2002)). Begrunnelsen for endringen var å kunne ivareta kommuner med sterk vekst i antall innbyggere bedre. Både Borgeutvalget og Sørheimutvalget har vurdert bruken av oppdatering av innbyggertall, og finner at dette gir mindre forutsigbarhet for kommunene, og at det er vanskelig for kommuner som får en betydelig reduksjon i overføringene midt i budsjettåret å tilpasse utgiftene i løpet av samme budsjettår.

I tråd med Sørheimutvalgets forslag foreslår departementet å avvikle ordningen med oppdatering av innbyggertallene midt i året for beregning av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen. Oppdateringen erstattes med at beregningen av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen baseres på innbyggertall per 1. juli året før budsjettåret, ikke 1. januar i budsjettåret som nå er tilfellet. Dette vil bidra til å øke forutsigbarheten i rammetilskuddet til kommunene siden endelig innbyggertilskudd og utgiftsutjevning da vil være kjent i oktober året før budsjettåret, ikke i juni/juli i budsjettåret som i dag.

Avviklingen av oppdateringen av befolkningstallene ved beregning av utgiftsutjevningen og innbyggertilskuddet har en viktig gevinst ved at det gir større forutsigbarhet for kommunene ved at endelig rammetilskudd er kjent året før budsjettåret. Spesielt er dette viktig for kommuner med fraflytting som, slik systemet er i dag, vil kunne få en vesentlig reduksjon i rammetilskuddet midt i budsjettåret. Kommuner med vekst i folketallet vil også få uttelling for nye innbyggere, ved at så nye befolkningstall som mulig benyttes gitt at rammetilskuddet skal være kjent før budsjettåret. Om en kommune taper eller tjener på denne omleggingen vil også avhenge av befolkningssammensetningen i kommunen.

Ordningen med oppdatering av innbyggertallene ved beregning av inntektsutjevningen foreslås videreført som i dag. Dermed vil vekstkommuner få en kompensasjon for nye innbyggere relativt raskt.

8.2 Overgangsordning

Med dagens overgangsordning tar det fem år før en kommune får full effekt av endringer som legges inn i overgangsordningen, uavhengig av størrelsen på endringen. Dermed vil det kunne ta uforholdsmessig lang tid før små endringer får full effekt, og store endringer får uttelling forholdsvis raskt. Både tap og gevinst legges i dag i overgangsordningen, slik at en kommune heller ikke får hele gevinsten av en endring med en gang. Dagens ordning kompliseres av at effektene av de ulike endringene ikke ses i sammenheng, og det er vanskelig å forutse endringene fra et år til det neste.

Både Borgeutvalget og Sørheimutvalget vurderer det slik at dagens overgangsordning i hovedsak fungerer godt med hensyn til innlemming av øremerkede tilskudd og oppgaveendringer, men at den ikke gir tilstrekkelig skjerming for kommuner som får betydelig inntektsreduksjon som følge av større endringer i inntektssystemet. Den gir dessuten ingen skjerming i forhold til endringer i kriteriedata. Begge utvalgene foreslår å erstatte dagens overgangsordning med en ny overgangsordning utformet som et inntektsgarantitilskudd. Hensikten med dette inntektsgarantitilskuddet er å begrense reduksjonen i rammeoverføringer fra et år til det neste til et bestemt beløp per innbygger, og dermed øke forutsigbarheten i inntektssystemet.

Departementet støtter utvalgenes vurderinger av behovet for en ny overgangsordning. Departementet foreslår, i tråd med forslagene fra Borgeutvalget og Sørheimutvalget, at det innføres et nytt inntektsgarantitilskudd som erstatning for dagens overgangsordning.

Inntektsgarantitilskuddet tar utgangspunkt i endringen i det totale rammetilskuddet på nasjonalt nivå, målt i kroner per innbygger. Dermed vil det være utviklingen i kommunenes samlede rammetilskudd som ligger til grunn for overgangsordningen, i stedet for effekten av ulike enkeltendringer. Inntektsgarantitilskuddet vil være en permanent ordning, og antall år en kommune kvalifiserer til inntektsgarantitilskudd vil være avhengig av størrelsen på endringen. Etter departementets vurdering vil et inntektsgarantitilskudd gi kommunene både større fleksibilitet og forutsigbarhet enn dagens overgangsordning. Små endringer vil få raskt gjennomslag, mens det tar lengre tid før større endringer med betydelige omfordelingsvirkninger får fullt gjennomslag.

Denne ordningen er enklere og mer forutsigbar for kommunene enn dagens overgangsordning, og skjermer i større grad kommunene mot plutselig svikt i rammetilskuddet fra et år til det neste. Innføringen av et inntektsgarantitilskudd vil gi et mer helhetlig sikkerhetsnett for store endringer i kommunenes rammetilskudd. For den enkelte kommune vil det være mulig å anslå maksimalt avvik fra landsgjennomsnittlig vekst fra et år til det neste.

Inntektsgarantitilskuddet utformes slik at ingen kommuner skal ha en beregnet vekst i rammetilskuddet fra et år til det neste som er lavere enn 300 kroner under beregnet vekst på landsbasis, i kroner per innbygger (før finansiering av selve overgangsordningen). Ordningen finansieres ved et likt trekk per innbygger i alle landets kommuner, og finansieringen vil variere fra år til år. En slik finansieringsmodell er enkel å forstå og beregne, og er i samsvar med hvordan øvrige tilskudd i inntektssystemet finansieres.

Endringer som omfattes av inntektsgarantitilskuddet er systemendringer, oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd, befolkningsnedgang og endringer i kriteriedata. Ved at også endringer i kriteriedata tas inn i inntektsgarantitilskuddet skjermes kommuner mot reduksjon i rammetilskuddet som følge av store endringer i kriteriedata, for eksempel frafall av eldre eller nedgang i bosettingskriteriene på grunn av bygging av en bro. Endringer i skatteinntektene, selskapsskatt eller inntektsutjevningen omfattes ikke av inntektsgarantitilskuddet.

8.3 Veksttilskudd

Kommuner med en kraftig vekst i folketallet har en utfordring i å tilpasse det kommunale tjenestetilbudet og infrastrukturen til en stadig voksende befolkning. Sørheimutvalget foretok en vurdering av om det i inntektssystemet skal tas spesielle hensyn til kommuner med sterk vekst. Utvalget finner at kommuner med svært høy befolkningsvekst på kort og mellomlang sikt finner det vanskelig å tilpasse tjenestetilbudet til en voksende befolkning, og at det på kort sikt derfor kan være problematisk å finansiere de nødvendige investeringene uten at det går på bekostning av tjenestetilbudet. Sørheimutvalget foreslo derfor at det innføres en egen vekstkompensasjon til kommuner med særlig høy befolkningsvekst.

Departementet anbefaler innføring av et veksttilskudd siden kommuner med svært høy befolkningsvekst på kort og mellomlang sikt kan finne det vanskelig å tilpasse tjenestetilbudet til en voksende befolkning. Vekstkommunene kan ha særlige utfordringer knyttet til finansiering av ny infrastruktur. Nye investeringer må finansieres ved låneopptak, bruk av fondsmidler og/eller overskudd ved den løpende driften. På kort sikt kan det derfor være problematisk å finansiere de nødvendige investeringene uten at det går på bekostning av tjenestetilbudet.

Veksttilskuddet skal tildeles kommuner med skatteinntekter under 140 prosent av landsgjennomsnittet, som gjennom den siste treårsperioden har hatt en gjennomsnittlig årlig vekst ut over en gitt vekstgrense. Vekstgrensen er satt til 175 prosent av gjennomsnittlig årlig vekst på landsbasis den samme treårsperioden. Dette betyr at vekstkommuner vil få et tilskudd begrenset til den perioden befolkningsveksten er spesielt høy. Veksttilskuddet tildeles som et fast beløp, 40 000 kroner, per nye innbygger ut over vekstgrensen. Veksttilskuddet finansieres med et likt trekk per innbygger i innbyggertilskuddet til alle landets kommuner. Hvilke kommuner som får tilskudd, og beløpet til den enkelte kommune, vil variere fra år til år. Tabell 7.1 i vedlegg 7 viser beregnet veksttilskudd for 2006, basert på gjennomsnittlig befolkningsvekst fra år 2002 til 2005.

8.4 Hovedstadstilskudd

Oslo har spesielle oppgaver og utfordringer som hovedstad. En rekke statlige institusjoner med hele landet som ansvarsområde er lokalisert i hovedstaden. Lokalisering av statlig forvaltning og virksomhet har medført en betydelig konsentrasjon av privat virksomhet. Oslos sammensatte funksjoner både som hovedstad, regionalt senter og lokalsamfunn setter store krav til planlegging og samordning. En stor del av landets befolkning er bosatt i hovedstadsområdet. Hovedstadsfunksjonen og befolkningskonsentrasjonen stiller Oslo overfor særskilte utfordringer på flere områder som ikke ivaretas i dagens system.

Departementet foreslår at det innføres et hovedstadstilskudd til Oslo kommune (over kapittel 571, rammetilskudd til kommunene) på 300 millioner kroner. Tilskuddet finansieres med et likt trekk per innbygger i innbyggertilskuddet til alle kommuner. Oslo kommune får også et hovedstadstilskudd knyttet til den fylkeskommunale delen av kommunens virksomhet (over kapittel 572, rammetilskudd til fylkeskommunene). Dette er i hovedsak knyttet til Oslo sitt ansvar for barnevern, jf. omtale i vedlegg 9.

9 Fordelingsvirkninger

Regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 7 og 7½ milliarder kroner i 2009. Av veksten i samlede inntekter i 2009 legges det opp til at mellom 3½ og 4 milliarder kroner kommer som frie inntekter. Dersom en ser bort fra denne regjeringens budsjettopplegg for 2006, er dette den sterkeste inntektsveksten som er varslet på svært mange år. I de foregående kapitlene er det gjort rede for forslagene til endringer i inntektssystemet for kommunene. De foreslåtte endringene vil gi en jevnere og bedre fordeling av inntektene, samtidig som de sikrer større grad av stabilitet og forutsigbarhet i systemet. Med den veksten i inntektene som det er lagt opp til neste år, vil de aller fleste kommunene komme ut med en økning i rammene også etter at det er tatt høyde for omfordelingene som følger av de foreslåtte endringene i inntektssystemet.

I dette kapittelet er det vist samlet omfordeling for grupper av kommuner. Det er vist utslag neste år gitt en vekst for kommunene på 2,8 milliarder kroner. (Dette tilsvarer en vekst for sektoren samlet på 3,5 milliarder kroner.) I de samme grupperingsanalysene vises også systemutslag første året med et nytt system. Det gjøres oppmerksom på at disse tallene er uten vekst. Her er det lagt inn en inntektsutjevning på 57 prosent. I tillegg er det vist systemutslag etter tre år når inntektsutjevningen er trappet opp til 60 prosent.

Beregningene er foretatt på tall for 2006, siden det ennå er en viss usikkerhet knyttet til skattetallene for 2007. Fra 2009 vil skatteandelen være 45 prosent. I 2006 var skatteandelen 49,7 prosent. For 2008 anslås skatteandelen til 47,2 prosent. Den reelle nedgangen i skatteandelen fra 2008 til 2009 vil derfor være 2,2 prosent, og det er lagt til grunn for beregning av fordelingsvirkninger.

For Oslo er det lagt inn et hovedstadstilskudd på 300 millioner kroner (557 kroner per innbygger).

Naturressursskatten inngår som en del av skatt på alminnelig inntekt og formue. I beregningene av redusert skatteandel er det foretatt prosentvis lik reduksjon av naturressursskatt og skatt fra personer for å lette beregningene. Dette medfører at tapet til kraftkommunene, som har relativt mye naturressursskatt, er overvurdert. I praksis vil reduksjonen i skatteandel komme utelukkende på personskatt.

For fylkeskommunene vil det ikke være noen systemendringer i 2009. Det fylkeskommunale tilskuddet for Oslo vil derfor i 2009 i prinsippet bli som i 2008. Oslo kommune vil også få sin del av den fylkeskommunale veksten i 2009. Dette kan anslås til om lag 80 millioner kroner.

For tall for enkeltkommuner vises det til vedlegg 5.

9.1 Kommuner gruppert etter inn­byggertall

I tabell 9.1 vises fordelingsvirkninger når kommuner er gruppert etter innbyggertall. Det vises utslag innenfor anslått vekst i frie inntekter 2009, og førsteårs virkning og tredjeårs virkning innenfor en provenynøytral ramme (systemeffekt).

Ser vi på første års virkning inkludert anslått vekst i frie inntekter ser vi at alle kommunegruppene kommer ut positivt, med unntak av kraftkommunene. Innenfor de ulike kommunegruppene finnes det enkelt kommuner som får reduserte inntekter. Det vises til vedlegg 5 for detaljer om enkelt kommuner.

Kommunene med under 20 000 innbyggere kommer isolert sett ut med mellom 556 og 203 kroner per innbygger i gjennomsnittlig gevinst med endringene i inntektssystemet.

Det er kommuner med over 20 000 innbyggere som isolert sett taper mest på endringene i inntektssystemet. Tredjeårs virkningen for Oslo er et tap på om lag 526 kroner per innbygger, jf. kolonne 7.

Når det gjelder forskjellen på tredjeårs virkningen av endringene i inntektssystemet vist i kolonne 7 og førsteårs effekten vist i kolonne 8, er den utelukkende knyttet til skatt, siden opptrappingen av inntektsutjevningen skjer over en tre års periode.

9.2 Kommuner gruppert etter fylker

I tabell 9.2 vises fordelingsvirkninger når kommuner er gruppert etter fylke. Det vises utslag innenfor anslått vekst i frie inntekter 2009, og førsteårs virkning og tredjeårs virkning innenfor en provenynøytral ramme (systemeffekt).