Del 4
Resultater i kommunal sektor

16 Utviklingen i kommuneøkonomien fram til 2007

16.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Kommunal- og regionaldepartementet viser til analysen av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren som Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi presenterte i aprilrapporten for 2008. Departementet slutter seg til utvalgets situasjonsforståelse.

Realveksten i kommunesektorens inntekter i 2007 anslås til vel én prosent, mens de frie inntektene ble redusert med om lag ½ prosent. Den relativt svake inntektsutviklingen må ses i sammenheng med sterk merskattevekst og særskilt sterk inntektsvekst i 2006. Inntektsutviklingen i 2007 er vesentlig svakere enn i de tre foregående årene, der den gjennomsnittlige veksten i samlede og frie inntekter var om lag fire prosent per år. Inntektsnivået i 2007 ligger likevel på et noe høyere nivå enn i det økonomiske opplegget som ble vedtatt høsten 2006. Mens inntektsveksten i kommunesektoren i 2007 ble lavere enn året før, fortsatte aktivitetsveksten å øke, og den anslås til 3,5 prosent.

Høy aktivitetsvekst og lav inntektsvekst bidro til en vesentlig økning i underskudd før lånetransaksjoner i 2007. Underskuddet er på 12 milliarder kroner, eller vel fire prosent av sektorens inntekter. På aktivitetssiden er det særlig investeringene som har vokst kraftig. Dette har sammenheng med utbyggingen av barnehagesektoren, men også de øvrige kommunale sektorer har hatt høy vekst i investeringene.

Ifølge Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi bør netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet over tid ligge på om lag tre prosent av driftsinntektene. Et slikt nivå vil sette kommuner og fylkeskommuner i stand til å sette av midler til framtidig bruk og til egenfinansiering av investeringer uten at gjeldsbyrden øker. I perioden 2004-2006 ble netto driftsresultat vesentlig forbedret som følge av høy inntektsvekst og moderat vekst i sysselsetting og driftsutgifter, og i 2006 utgjorde netto driftsresultat 5,5 prosent av inntektene. I 2007 ble netto driftsresultat vesentlig redusert som følge av lav inntektsvekst og økt vekst i sysselsetting og driftsutgifter. I tillegg har den generelle økningen i rentenivået bidratt til å øke netto renteutgifter. For kommunesektoren som helhet anslås netto driftsresultat til 2,6 prosent av inntektene i 2007. Svekkelsen av netto driftsresultat er større i kommunene enn i fylkeskommunene. Netto driftsresultat for 2007 er påvirket i positiv retning av merskattevekst som ikke videreføres i 2008. På den andre siden har kurstap på verdipapirer knyttet til den såkalte Terra-saken påvirket netto driftsresultat i negativ retning.

16.2 Kommunesektorens plass i norsk økonomi

I tabell 16.1 er det vist noen indikatorer for kommunesektorens plass i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 1980 og fram til 2007. Nedgangen fra 2001 til 2002 målt ved samtlige indikatorer har sammenheng med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten (sykehusreformen).

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Målt som andel av bruttonasjonalprodukt for Fastlands-Norge har kommunesektorens utgifter vært relativt stabile, med unntak av en markert nedgang i 2002 i forbindelse med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten. Siden da har andelen ligget i størrelsesorden 17-19 prosent og lå i 2007 på 18,0 prosent. I 2005 og 2006 var andelen i underkant av 18 prosent, i første rekke som følge av at en mindre andel av de samlede realinvesteringene var i kommunal sektor. Den kommunale investeringsandelen viser større svingninger fra år til år. Investeringer svinger generelt mer enn konsum, og den kommunale andelen varierer både som følge av svingninger i kommunale investeringer og som følge av svingninger i investeringene i norsk økonomi totalt sett.

Målt i forhold til utførte timeverk i norsk økonomi, utgjorde sysselsettingen i kommunesektoren i underkant av 20 prosent før spesialisthelsetjenesten ble overført til staten. Siden da har andelen ligget på om lag 15 prosent. Målt i forhold til utførte timeverk i offentlig sektor, utgjør den kommunale sysselsettingen nærmere 58 prosent. Målt i antall sysselsatte personer er tallene noe høyere som følge av at deltidsandelen er høyere i kommunesektoren enn i norsk økonomi samlet sett.

16.3 Inntekts- og aktivitetsutvikling

Aktiviteten i kommuneforvaltningen kan måles med en indikator hvor sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer inngår som komponenter. I figur 16.1 sammenlignes aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen med veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioden 1980-2007.

¹ For å måle utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen brukes en indikator der endring i sysselsettingen målt i timeverk, endring i produktinnsats i faste priser og endring i brutto realinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnsutgifter, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av de samlede utgifter for de tre utgiftsartene. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i produksjonen som følge av produktivitetsvekst.

I 2007 økte aktivitetsnivået i kommunesektoren med 3,5 prosent. Veksten i bruttonasjonalprodukt for Fastlands-Norge var 6,0 prosent. Dette må ses i sammenheng med den sterke høykonjunkturen i norsk økonomi.

I tabell 16.2 vises aktivitetsveksten i kommunesektoren i perioden 1990-2007 dekomponert i utvikling i sysselsetting, produktinnsats (vareinnsats) og bruttoinvesteringer. Gjennomsnittlig årlig aktivitetsvekst i perioden var 2,3 prosent.

I tabell 16.3 vises realutviklingen i kommunesektorens samlede inntekter og frie inntekter fra 1990-2007. Gjennomgående i perioden har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette har i særlig grad sammenheng med at reformer og satsinger innen pleie- og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert ved øremerkede tilskudd. Økningen i frie midler som skyldes at øremerkede ordninger innlemmes eller at det bevilges midler til finansiering av nye oppgaver som pålegges kommunesektoren, regnes imidlertid ikke med i veksten i frie inntekter. Det innebærer at disse tallene undervurderer utviklingen i andelen frie inntekter.

Veksten i samlede inntekter i 2007 anslås til om lag 3,2 milliarder kroner, eller 1,3 prosent. De frie inntektene har blitt redusert med knapt 1 milliard kroner, tilsvarende en reduksjon på 0,5 prosent. Den relativt svake inntektsveksten i 2007 må ses i sammenheng med at inntektsveksten i 2006 var sterk, blant annet som følge av uventet høy vekst i skatteinntektene. For 2006 og 2007 sett under ett anslås de frie inntektene å ha økt med 9,3 milliarder kroner.

16.4 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat for kommuner og fylkeskommuner angir forholdet mellom driftsinntekter og driftsutgifter, medregnet netto renteutgifter og låneavdrag. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi anser netto driftsresultat som den primære indikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat viser hvor mye som kan avsettes til framtidig bruk og til egenfinansiering av investeringer. Netto driftsresultat kan dermed sies å være et uttrykk for kommunesektorens økonomiske handlefrihet. For at kommunesektoren skal være i stand til å sette av midler til egenfinansiering av investeringer og oppnå sunn økonomistyring på sikt, bør netto driftsresultat for kommunesektoren ifølge utvalget ligge på om lag tre prosent av driftsinntektene over tid for kommunesektoren som helhet.

Figur 16.2 viser utviklingen i netto driftsresultat for kommunene og fylkeskommunene. Etter noen år med lave netto driftsresultater ble netto driftsresultat betydelig forbedret i 2005 og 2006, mens det i 2007 for kommunesektoren som helhet er anslått til 2,6 prosent av inntektene. Svekkelsen av netto driftsresultat fra 2006 er større i kommunene enn i fylkeskommunene. De foreløpige regnskapstallene indikerer at kommunene utenom Oslo samlet sett hadde et netto driftsresultat på 1,9 prosent, en betydelig reduksjon fra nivået i 2006. Oslo kommune hadde et netto driftsresultat i 2007 på 4,6 prosent og fylkeskommunene et resultat på 4,0 prosent. Svekkelsen fra 2006 i netto driftsresultat skyldes lav inntektsvekst og økt vekst i sysselsetting og driftsutgifter. I tillegg har den generelle økningen i rentenivået bidratt til å øke netto renteutgifter. Kurstap på investeringer i verdipapirmarkedet har også bidratt; samlet for kommunesektoren kan netto driftsresultat i 2007 anslås ¼ prosentpoeng høyere dersom kommunene knyttet til den såkalte Terra-saken holdes utenfor. Netto driftsresultat i 2007 for de enkelte kommuner og fylkeskommuner er vist i vedlegg 3.

16.5 Overskudd før lånetransaksjoner

Figur 16.3 viser utviklingen i kommunesektorens overskudd før lånetransaksjoner.

Overskudd før lånetransaksjoner måles som samlede utgifter minus totale inntekter. I de samlede utgiftene er utgifter til bruttorealinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Overskudd før lånetransaksjoner, med tillegg for eventuelle endringer i verdivurderingen av fordringer og gjeld, bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringsposisjon. I år med høyere aktivitetsvekst enn inntektsvekst øker underskuddet. Variasjonen i det årlige underskuddet henger nøye sammen med svingninger i de kommunale investeringene. I 2006 var overskuddet om lag 0,7 milliarder kroner, tilsvarende 0,3 prosent av inntektene. Sterk utgiftsvekst i 2007, både knyttet til lønn, andre driftsutgifter og investeringer, førte til at underskudd før lånetransaksjoner ble om lag 12 milliarder kroner, eller vel 4 prosent av sektorens inntekter, ifølge foreløpige nasjonalregnskapstall. Den anslåtte økningen i underskuddet må ses i sammenheng med høy vekst i kommunale bruttoinvesteringer. Fra 2006 til 2007 har bruttoinvesteringene steget nominelt med om lag 19 prosent for sektoren som helhet.

17 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

Hoveddelen av offentlige tjenester leveres av kommunene og fylkeskommunene. Samtidig er omtrent én av fem av alle landets arbeidstakere sysselsatt i sektoren. Kommunesektoren forvalter dermed en betydelig del av de samlede ressursene i norsk økonomi.

Etterspørselen etter kommunale tjenester er på kort sikt økende som en følge av den demografiske utviklingen. Innbyggertallet i de viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester (det vil si barn og unge 1-18 år og innbyggere 67 år og over) økte i 2007, noe som isolert sett indikerer et økt behov for kommunale tjenester. I 2007 var det en kraftig vekst i antall unge med rett til videregående opplæring og antall eldre over 90 år, mens det var en mindre økning i antall barn i barnehagealder og en mindre nedgang i antall barn i grunnskolealder. Statistisk sentralbyrå publiserte 8. mai 2008 nye befolkningsframskrivninger. Basert på deres middelalternativ, forventes det for 2008 en økning i antall barn i barnehagealder på om lag 5 000, mens antallet barn i grunnskolealder vil gå svakt ned. Den sterke økningen i unge mellom 16 og 18 år som har vært de senere årene, forventes å avta i 2008 før den flater ut i 2009. Antall innbyggere over 67 år vil øke svakt, men det forventes en sterk vekst i antall eldre over 90 år. De demografiske utfordringene forsterkes av økende forventninger, etterspørsel og kvalitetskrav til de kommunale tjenestene fra innbyggerne. De lokale myndighetene må derfor forholde seg til krav om flere og bedre kommunale tjenester.

Siden 2001 har alle kommuner og fylkeskommuner rapportert på regnskap og tjenester i KOSTRA. KOSTRA gir blant annet muligheter for å sammenligne omfang og kvalitet i kommunale tjenester over tid.

I vedlegg 4 er det redegjort for rapporteringen på kommunale og fylkeskommunale tjenester innenfor utvalgte tjenesteområder. Avsnitt 3 i vedlegg 4 presenterer utviklingen i perioden 2004-2007 for barnehagesektoren, grunnskole/SFO, pleie- og omsorgssektoren, sosialtjenesten, bolig og barnevern. Videre presenteres utviklingen i videregående opplæring. Gjennomgående er tallene for 2007 anslag. Anslagene er utarbeidet av Statistisk sentralbyrå (SSB) på grunnlag av foreløpige KOSTRA-tall per 14. mars 2008. Endelige KOSTRA-tall for 2007 legges fram 15. juni 2008.

Regnskapstallene bygger på rapportering fra 90 prosent av kommunene og alle fylkeskommunene. Kommunene som har rapportert, omfatter 97 prosent av landets befolkning.

Dersom en ser alle tjenester under ett er inntrykket at kommuner og fylkeskommuner leverer resultater som står i forhold til regjeringens satsing på kommuneøkonomi. Kommunesektoren løser også utfordringene som følger av den demografiske utviklingen på en god måte. På nasjonalt nivå har det i alt kommet 24 000 nye avtalte årsverk i kommunal sektor i løpet av de to siste årene, noe som har gitt rom for flere og bedre tjenester for landets innbyggere.

17.1 Kvalitetsindikatorer i KOSTRA

KOSTRA representerer det nasjonale kvalitetsindikatorsystem for alle kommunale og fylkeskommunale tjenester, med obligatorisk rapportering for kommuner og fylkeskommuner. Kvalitetsindikatorene i KOSTRA er utviklet på grunnlag av objektive data. 15. mars 2007 ble det for første gang publisert kvalitetsindikatorer i KOSTRA. I årets publisering av foreløpige KOSTRA-tall er antallet kvalitetsindikatorer for kommunale tjenester 80, mens antallet for fylkeskommunale tjenester er 14. Det pågår et arbeid i KOSTRA-systemet for å harmonisere kvalitetsindikatorene, noe som vil medføre at antallet indikatorer reduseres.

Ettersom kvalitetsindikatorene i KOSTRA er utarbeidet på grunnlag av eksisterende rapporteringer, er det tilgjengelig tidsseriedata fra 2004-2007 på flere sentrale indikatorer. Samlet sett viser kvalitetsindikatorene en positiv utvikling for sentrale kommunale og fylkeskommunale tjenester som barnehage, barnevern, boliger for vanskeligstilte, pleie- og omsorgssektoren, sosialtjenesten, grunnskole/skolefritidsordning og videregående opplæring.

Barnehagesektoren er i ferd med å nå det nasjonale målet om full barnehagedekning. Utfordringen framover er tilknyttet kompetansesituasjonen og det å snu nedgangen i andelen styrere med pedagogisk utdanning. Kommunene har prioritert barnevernet, noe som blant annet vises i en markant nedgang i behandlingstiden for barn som er under undersøkelse av barnevernet. Kommunene har også bidratt positivt i den nasjonale strategien for å bekjempe bostedsløshet, ved at andelen midlertidige opphold av kortere varighet enn tre måneder har økt. 1 I pleie- og omsorgssektoren har legedekningen i institusjoner økt. Det samme gjelder andelen enerom, som nå har passert 95 prosent. Gjennomsnittlig gruppestørrelse i grunnskolen har holdt seg stabil i perioden. Antall elever per datamaskin har gått ned fra seks og en halv til fire elever. I videregående opplæring har andel elever med første søkeønske oppfylt økt med over ti prosentpoeng i perioden. Det vises til vedlegg 4 og SSBs nettsider (www.ssb.no) for nærmere omtale.

Kvalitetsindikatorene viser etter Kommunal- og regionaldepartementets vurdering at kommunene og fylkeskommunene har fulgt opp regjeringens satsing på kommuneøkonomi. Det leveres bedre tjenester i et økt omfang. Departementet vurderer samtidig at kommunesektoren fortsatt må ta grep for å forbedre kvaliteten på tjenestene. Ved siden av økt økonomisk handlingsrom, har kommunene økt sin kompetanse, utviklet organisasjonene og gjort disse mer tilpasset til å møte innbyggerne. Muligheten til å utvikle og måle kvalitet har blitt bedre. Det er viktig at kommunene bruker denne muligheten og aktivt synliggjør de gode resultatene.

17.2 Utvikling i kommunale tjenester 2004-2007

Barnehager

I løpet av perioden 2004-2007 fikk anslagsvis 36 400 flere barn plass i barnehage. Den største økningen var i 2007. Totalt hadde nærmere 249 500 barn plass i ordinær barnehage eller familiebarnehage ved utgangen av 2007.

Dekningsgraden øker på alle alderstrinn. Vel 84 prosent av barna i aldersgruppen 1-5 år hadde barnehageplass ved utgangen av 2007. Barnehagedekningen for de minste barna er lavere enn for de største, men dekningen innen aldersgruppen 1-2 år økte betydelig i 2007 med om lag 10 000 flere barn i barnehage enn året før.

En stadig større andel av barna tilbringer også mer tid i barnehage. Utviklingen som en har sett de siste årene fortsatte også i fjor. I 2007 hadde 79,7 prosent av barna som gikk i barnehage heltidsplass, mot 75,4 prosent i 2006.

Grunnskole og SFO

Antall barn i alderen 6-15 år steg i perioden 2001 til 2004, men har deretter sunket noe. I 2007 var det om lag 619 600 barn i grunnskolealder. Elevtallet i de eldste årstrinnene (10-15 år) øker, mens elevtallet på de laveste trinnene (6-9 år) går ned.

Andelen elever med plass i SFO har økt fra 52,7 prosent i 2004 til 58,7 prosent i 2007.

Selv om elevtallet har gått ned, har kommunenes ressursinnsats på skole økt, noe som indikerer at det har blitt flere lærere per elev. Antall lærertimer til undervisning har gått opp, mens antall elever per lærerårsverk er redusert fra 11,1 i 2004 og 2005 til 10,8 i 2007. Anslag indikerer videre at kommunenes korrigerte brutto driftsutgifter per elev har økt i perioden, til noe over 72 700 kroner per elev i 2007. Økningen i antall lærertimer kan i stor grad henføres til at omfanget av spesialundervisning har økt. Andelen timer til spesialundervisning av lærertimer totalt har økt fra 13,5 til 15,0 prosent fra 2004 til 2007.

Pleie og omsorg

Innen pleie- og omsorgssektoren er det økende behov knyttet til en stigende andel eldre i befolkningen, og da særlig gruppen over 90 år. Kommunene følger opp den demografiske utviklingen ved å prioritere pleie- og omsorgssektoren. Andelen for sektoren av kommunenes samlede netto driftsutgifter har økt fra 32,7 prosent i 2005 til 35,1 prosent i 2007. Ressursinnsatsen i sektoren har økt med nærmere 7 800 årsverk i løpet av de tre siste årene. Fra 2004 til 2005 var det imidlertid en nedgang, slik at siden 2005 har det vært en økning på hele 9 400 årsverk. Foreløpige tall viser at kommunene fortsetter å øke andelen enerom og andelen brukertilpassete enerom i institusjoner. Legedekningen på institusjon viser også en positiv utvikling, med en økning fra 6,3 til 7,6 årsverk per 1 000 plasser i løpet av perioden. Siden 2005 har 1 700 nye omsorgsboliger blitt ferdigstilt.

Sosialtjenesten

Foreløpige tall indikerer at sosialtjenesten i 2007 utgjorde en større andel av kommunenes samlede netto driftsutgifter enn årene før. Sosialhjelpsutbetalingene er samtidig redusert fra 2006 til 2007. Både gjennomsnittlig månedlig sosialhjelpsutbetaling og gjennomsnittlig stønadslengde går ned.

Bolig

Et av delmålene i den nasjonale strategien for å bekjempe bostedsløshet, er at ingen skal oppholde seg mer enn tre måneder i midlertidig botilbud. På nasjonalt nivå viser andelen korte opphold en positiv utvikling ved at andelen har økt fra 66 prosent i 2004 til 82 prosent i 2007.

Fokuset på universell utforming innen boligsektoren de siste årene gjenspeiles i økningen i andelen av kommunale boliger som er tilrettelagt for rullestolbrukere. I 2007 var 40 prosent av boligene tilrettelagte for rullestolbrukere, mot 31 prosent i 2005.

Barnevern

Nøkkeltallene på barnevernsfeltet tilsier at kommunene har prioritert området høyere de siste årene. Netto driftsutgifter til barnevernet, både sett i forhold til antallet unge i alderen 0-17 år og som andel av totale netto driftsutgifter, har økt gjennom perioden 2004 – 2007. Økningen i driftsutgifter blir sett i sammenheng med at andelen barn som er under undersøkelse av barnevernet og barn med barnevernstiltak også har økt i denne perioden.

Kompetansesituasjonen bedres ved at det hvert år siden 2004 har blitt flere stillinger med fagutdanning, sett i forhold til antallet barn og unge. For de berørte barna er saksgangen bedret, ved at andelen undersøkelser med behandlingstid over tre måneder sank betraktelig, fra 27 prosent i 2006 til 14 prosent i 2007.

Videregående opplæring

Den demografiske utviklingen går i retning flere elever i videregående opplæring. I perioden 2004 til 2007 har antall 16-18 åringer økt med 10,7 prosent. For 2007 er det usikkerhet knyttet til elevtallet, men Kunnskapsdepartementet anslår en fortsatt vekst i elevtallet fra 2006 til 2007. Antall lærlinger har økt med 25 prosent, eller 7 300 fra 2004 til 2007. Antall studenter i fylkeskommunal fagskoleutdanning har gått ned med om lag 1,6 prosent eller om lag 900 i samme periode.

Korrigerte brutto driftsutgifter til videregående opplæring var på 18,7 milliarder kroner i 2006, mens anslaget for 2007 indikerer at nivået har økt til om lag 19,7 milliarder kroner. Det har vært en økning i antall lærerårsverk i videregående opplæring fra 2005 til 2007 på om lag 1 100, noe som tilsvarer 5,3 prosent.

Netto driftsutgifter per innbygger 16-18 år har gått ned med 1,1 prosent fra 2004 til 2007. Dette har sammenheng med veksten i antall 16-18 åringer i samme periode.

18 Skjønnsfordelingen i 2007 og prosjekter finansiert gjennom prosjektskjønnet

18.1 Skjønnsfordelingen i 2007

I 2007 utgjorde skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner 2 361 millioner kroner. Kommunene mottok 1 497 millioner kroner og fylkeskommunene 864 millioner kroner.

Kommunene

Ved fastsettelsen av fylkesrammene tas det utgangspunkt i basisrammen. I basisrammen regnes skjønnsrammen eksklusive kompensasjon for ulike forhold, særskilte tilskudd til kommuner og skjønnsmidler som fordeles av Kommunal- og regionaldepartementet i løpet av året. Både i 2006 og 2007 ble basisrammen redusert med 10 prosent i forhold til det foregående året, og beløpet ble overført til innbyggertilskuddet.

Fra 1. januar 2007 ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) gjeninnført for flertallet av kommunene i Norge, og mange kommuner fikk tilbake samme nivå på satsen for arbeidsgiveravgift som de hadde før omleggingen av ordningen i 2004. For disse kommunene falt derfor kompensasjonen de mottok i perioden 2004 til 2006 for økning i satsen bort. Kommunene som kun delvis fikk gjeninnført redusert sats for arbeidsgiveravgift, fikk beholde en forholdsmessig andel av kompensasjonen. I 2007 ble kommunene kompensert med 313 millioner kroner, mot 1 469 millioner kroner i 2006.

I perioden 2002 til 2006 ble det gjennomført fire endringer i inntektssystemet for kommunene: avvikling av ekstraordinært skjønn, innføring av nye bosettingskriterier, økning av skatteandelen og økning i inntektsutjevningen. I 2004 ble det i inntektssystemet innført nye kriterier for rus og psykiatri samt landbruk og miljø. Det ble i 2006 gitt kompensasjon gjennom skjønnet til kommuner som hadde skatteinntekter lavere enn 110 prosent av landsgjennomsnittet og som samlet tapte mer enn 360 kroner per innbygger på endringer som ble gjennomført i inntektssystemet i løpet av perioden 2002 til 2006. Kompensasjonen var i 2006 fullt opptrappet og ble videreført i 2007 på samme nominelle nivå.

I rammene til de enkelte fylkene foreslår departementet særskilte tilskudd til enkelte kommuner. I 2007 ble det satt av 57,6 millioner kroner til særskilte tilskudd i den fylkesvise fordelingen til kommunene.

Det ble lagt inn 22,2 millioner kroner i de fylkesvise rammene til kommuner med store utgifter som følge av regelen om språkdeling i grunnskoleloven § 2-5.

I fylkesrammen til Akershus ble det lagt inn 19,9 millioner kroner til finansieringsbistand til Ullensaker og Nannestad, samt fem millioner kroner i kompensasjon for utgifter til renseanlegg til Ullensaker og Nannestad. Til sammen utgjorde dette 24,9 millioner kroner.

I fylkesrammen til kommunene i Hedmark ble det lagt inn åtte millioner kroner. Åmot kommune fikk seks millioner kroner knyttet til etableringen av Rena leir og sivil planlegging av regionfelt Østlandet. Elverum kommune fikk to millioner kroner til planlegging av regionfelt Østlandet.

Fylkeskommunene

Også ved fastsetting av fylkesrammene til fylkeskommunene tas det utgangspunkt i basisrammen. Basisrammen til fylkeskommunene ble redusert med ti prosent fra 2006 til 2007. Dette utgjorde om lag 73 millioner kroner. Innbyggertilskuddet til fylkeskommunene økte tilsvarende. Det ble i 2007 også foretatt en moderat omfordeling av basisrammen fra fylkeskommuner med høyest ramme per innbygger til Akershus fylkeskommune, som har lavest ramme per innbygger. Omfordelingen kommer av at Akershus har en betydelig utfordring i forbindelse med en relativt stor forventet vekst i antall 16-19 åringer i perioden 2005 til 2010. Akershus har også mottatt forholdsvis lavt skjønn per innbygger.

I løpet av perioden fra 2002 til 2006 ble det gjennomført to endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene: avvikling av ekstraordinært skjønn og økning av skatteandelen. I den samme perioden har fylkeskommunene også fått omfordelt sine frie inntekter på grunn av sykehusreformen gjennom overgangsordningen i inntektssystemet. Det ble i 2006 gitt kompensasjon gjennom skjønnet til fylkeskommuner som hadde skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet og som samlet sett tapte mer enn 360 kroner per innbygger på endringer som ble gjennomført i inntektssystemet i perioden 2002 til 2006. Kompensasjonen var i 2006 fullt opptrappet, og ble videreført på samme nominelle nivå i 2007.

Siden mange kommuner fra 1. januar 2007 fikk tilbake samme nivå på satsen for arbeidsgiveravgift som før omleggingen av ordningen i 2004, ble også fylkeskommunenes behov for tilskudd redusert. Kompensasjon for økt sats for arbeidsgiveravgift i 2007 i forhold til 2003-nivå var for fylkeskommunene samlet om lag 56 millioner kroner.

I 2007 ble det ikke lagt inn noen særskilte tilskudd til fylkeskommunene.

Fylkesmennenes fordeling av tilbakeholdte midler

Fra 2002 fikk Fylkesmennene tildelt ansvaret for den kommunevise fordelingen av fylkesrammen. Det enkelte embete ble videre gitt anledning til å holde igjen en pott til fordeling gjennom året. I 2007 satte fylkesmennene av om lag 204 millioner kroner til dette formålet. Det er stor variasjon mellom fylkene når det gjelder størrelsen på de tilbakeholdte midlene. Innenfor midlene til fordeling gjennom året ligger både tilbakeholdte midler til kommuner oppført i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), midler til uforutsette utgifter gjennom året, samt prosjektmidler til fordeling gjennom året.

18.2 Utviklingsprosjekter i 2007 og 2008 finansiert gjennom prosjektskjønnet

18.2.1 Utviklingsprosjekter i 2007

Kommunal- og regionaldepartementet foreslo i St.prp. nr. 1 (1996-97) at det i begrenset omfang skulle tildeles midler fra skjønnsrammen direkte til konkrete utrednings- og utviklingsprosjekter i en kommune/fylkeskommune, eller i samarbeidende kommuner/fylkeskommuner. Departementet la videre opp til en årlig tilbakemelding til Stortinget i kommuneproposisjonen om denne bruken av skjønnsmidler. Stortinget hadde i sin behandling av proposisjonen ikke merknader til departementets forslag. Siden 1998 har det årlig blitt avsatt utrednings- og utviklingsmidler gjennom skjønnet. Prosjekter med en klar relevans for kommunene som departementet selv har initiert, har også blitt finansiert gjennom skjønnet.

I 2007 ble det avsatt 40 millioner kroner av midlene på kapittel 571, post 64 Skjønnstilskudd. Tre kriterier lå til grunn ved tildeling av prosjektskjønnmidler fra departementet i 2007:

• Prosjektene må ha utviklingskarakter og ha læringseffekt for andre kommuner og fylkeskommuner.

• Støtte gis primært på bakgrunn av søknader fra kommunesektoren (eventuelt i samarbeid med KS), men kan også brukes av departementet selv til å initiere utviklingsprosjekter i noen kommuner/fylkeskommuner.

• Dersom tilsagn gis til andre enn nevnte institusjoner, må det gå klart fram at søker opptrer på vegne av kommuner/fylkeskommuner og at disse i hovedsak vil dra nytte av tiltaket.

Følgende tiltak mottok finansiering over prosjektskjønnet:

Lokaldemokratiprosjekter

• Departementet har ytt økonomisk støtte på 1 650 000 kroner fordelt over tre år til et prosjekt for utvikling av en portal for e-demokrati i Molde. I 2007 ble det gitt tilskudd fra departementet på 350 000 kroner.

• Høsten 2007 avsluttet departementet sitt tredje prosjekt om balansert målstyring/resultatledelse ved utgivelse av veilederen Resultatledelse for lokalpolitikere (H-2219). I prosjektet som danner erfaringsgrunnlaget for veilederen har tre ulike kommuner, henholdsvis Drangedal, Fet og Tønsberg, arbeidet aktivt med å videreutvikle sitt styringssystem til å bli et godt styringsverktøy for politikerne. Lokalpolitikerne i de tre kommunene mener at de har fått økt politisk styring ved å definere innsatsområder, fastsette mål og ambisjonsnivå for kommunens totale virksomhet. De gir også uttrykk for at de har fått utvidet politikkområdene sine ved å arbeide aktivt med lokalsamfunnsperspektivet. Videre har de erfart at resultatledelse kan bidra til å styrke utøvelsen av ombudsrollen, styringsrollen og lederrollen, og de synes at de har fått bedre og mer relevant informasjon om kvaliteten på de tjenestene kommunen leverer. De har også opplevd at utviklingsarbeidet har ført til bedre samhold og økt tillit både politikerne i mellom og mellom politikk og administrasjon. Prosjektet mottok i underkant av 900 000 kroner i 2007.

• I 2005 startet Norsk institutt for by- og regionforskning et treårig prosjekt om utprøving av innbyggernes initiativrett etter kommune­loven, gjennom en nettbasert løsning kalt e-initiativ. Prosjektet ble i første omgang gjennomført i tre kommuner hvor det ble lagt til rette for e-initiativ. Senere har ytterligere 11 kommuner også prøvd ut den aktuelle teknologien. Høgskolen i Vestfold har deltatt i teknologiutviklingen. Prosjektet er nå i sluttfasen og departementet forventer en sluttrapport i løpet av 2008. Prosjektet ble tildelt 825 000 kroner i 2007.

• Prosjektet Likestilt demokrati er et samarbeid mellom Hedmark fylkeskommune og Kvinneuniversitetet på Løten. Prosjektets mål er å øke kvinneandelen i kommunestyrene, få flere kvinner inn i politiske maktposisjoner og øke gjenvalgsgraden av kvinner. Kommunal- og regionaldepartementet har vært med på å finansiere prosjektet gjennom den første prosjektperioden fra 2005 til 2007. Bevilgningen til prosjektet i 2007 var på 215 000 kroner.

• I 2006 ble det gjennom et samarbeidsprosjekt i Europeisk komité for lokalt og regionalt demokrati (CDLR) i Europarådet utviklet et verktøy som kommuner kan benytte for «selvdiagnose» for å få bedre forståelse for hva som hindrer deltakelse fra innbyggerne, og hva som kan gjøres med eventuelle uønskede strukturelle hindringer. Prosjektet ble gjennomført med deltakelse fra 23 kommuner fra fem land, blant disse fem norske kommuner. Verktøyet som ble utviklet ble regnet som vellykket, men hadde behov for visse forenklinger. En revidert versjon ble derfor utviklet og testet i 2007. Departementet støttet prosjektet med i underkant av 30 000 kroner i 2007.

• Resultatene fra prosjektet Kommunale selskapsformer – styring, kontroll og demokrati er oppsummert i rapporten Lokalt folkestyre AS – Eierskap og styringsroller i kommunale selskap. Prosjektet er et forsknings- og utviklingsprosjekt, der målsettingen har vært å få økt kunnskap om kommunenes forhold til selskapene de eier eller er medeiere i. I tillegg skulle prosjektet vise hvordan kommunene på ulike måter kan ivareta eierrollen overfor selskapene. Undersøkelsen er et samarbeid mellom Rokkansenteret og Høgskolen i Oslo. Kommunal- og regionaldepartementet har finansiert prosjektet over to år. Bevilgningen i 2007 var på 550 000 kroner.

• Departementet støttet Steinkjer kommunes gjennomføring av en likestillingskonferanse med 150 000 kroner. Temaet for konferansen var Det gode liv i kommunene – et likestilt liv.

• Kommunal- og regionaldepartementet inviterte i november 2006 alle landets kommuner til å søke om deltakelse i prosjektet Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken for å finne ut hvilke grep som kan tas for å øke kvinneandelen i kommunestyrene, og i ordførervervet spesielt. Syv kommuner og fire kommunenettverk, til sammen 22 kommuner, er utvalgt på bakgrunn av søknader der de har skissert ulike tiltak for å rette opp den skjeve kjønnsbalansen i sine kommunestyrer. Prosjektet ble startet opp i 2007 og skal gå over en femårsperiode, ut inneværende valgperiode. Utgiftene til prosjektet var i underkant av 2 800 000 kroner i 2007. Prosjektet er nærmere omtalt i kapittel 19.

• Kommunal- og regionaldepartementet finansierte driften av nettstedet www.selvsagt-kvinner.no i 2007 med 205 000 kroner. Nettstedet er formidlingskanalen til KS’ prosjekt Hvordan øke kvinneandelen i kommunesektorens politiske maktposisjoner?

• I forbindelse med kommunestyrevalgene høsten 2007 ble det gjennomført forsøk med direkte valg av ordførere i 50 kommuner. I 48 av disse kommunene ble supplerende stemmegivning benyttet for å velge ordførere. Rokkansenteret ved Universitet i Bergen har evaluert forsøkene. Departementet ga tilskudd på 300 000 kroner til evalueringen. Resultatene gjengis i rapporten Valg av ordfører ved supplerende stemmegivning (Rapport 2/2008 fra Rokkansenteret).

• Prosjektet Likestilling i utmarka startet opp i slutten av 2007 og har som mål å utvikle et praktisk redskap for å øke likestillingen i beslutninger om utmarkas arealer og naturressurser. Det er Norsk institutt for naturforskning i samarbeid med Høyskolen på Lillehammer som utfører prosjektet. I 2007 mottok prosjektet støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet på 100 000 kroner.

• 12-kommunesamarbeidet i Vestfold gjennomførte i tilknytning til valget 2007 et IKT-forsøk knyttet til direkte ordførervalg i fem kommuner. Hensikten med prosjektet var å prøve ut bruk av nettet i forbindelse med valgkampen før ordførervalget. Prosjektet mottok 250 000 kroner i støtte fra departementet.

• KS Agder fikk 400 000 kroner i støtte til sitt prosjekt Ung Agenda i 2007. Målet for prosjektet er å styrke den politiske dialogen mellom ungdom og etablerte partier, synliggjøre unge velgere i samfunnsdebatten, motivere til politisk deltakelse og samle kunnskap.

• Lom kommune mottok 30 000 kroner i støtte til en valgbuss til bruk ved valget høsten 2007 for å øke valgdeltakelsen.

• Statistisk sentralbyrå gjennomførte i 2007 en forundersøkelse for departementet som ga svar på muligheten for å samle inn kvalitetsmessig god informasjon over lokale folkeavstemminger. Forundersøkelsen hadde en prisramme på 250 000 kroner. Kartleggingen av omfanget av lokale folkeavstemminger vil etter planen begynne i 2008.

Prosjekter relatert til fornyingstiltak og erfaringsspredning

• I januar 2007 arrangerte KS i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet en seminarserie om interkommunalt samarbeid. På seminarene ble forskjellige organisasjonsformer for interkommunalt samarbeid gjennomgått, spesielt muligheter og begrensninger for folkevalgt styring. Det ble gitt 400 000 kroner som bidrag til gjennomføringen.

• Departementet gjennomførte i 2003 og 2005 to prosjekter med tanke på etablering av et nasjonalt benchmarkingsystem for vann- og avløpssektoren. Et slikt nasjonalt system vil være et mer avansert system enn KOSTRA og ressurskrevende å utvikle. Det ble derfor lagt til grunn at videre støtte fra departementet måtte baseres på initiativ fra kommunesektoren selv. Norsk Vann (tidligere NORVAR) er i 2007 tildelt 520 000 kroner til et benchmarkingprosjekt som skal gå over tre år fram til og med 2009. Prosjektet inneholder en rekke ulike tiltak knyttet til bruk og utvikling av benchmarkingsystemer i vann- og avløpssektoren.

• Kvalitetskommuneprogrammet ble tildelt i overkant av 14 millioner kroner i 2007. Programmet er nærmere omtalt i kapittel 10.

• Kommunal- og regionaldepartementet bidro i 2007 med 200 000 kroner til videre drift av det treårige prosjektet Framtidsverksted som startet opp i 2006. Initiativtaker til prosjektet er KS Agder, med deltakelse fra Høgskolen i Agder, næringsliv, fylkeskommuner og kommuner i Agderfylkene. Formålet med prosjektet er å styrke innovasjonen i kommunene på Sørlandet gjennom utviklingsarbeid i samarbeid mellom kommunene, næringsliv og akademia innen tre strategiske satsingsområder: mobilisere foreldre, pårørende og frivillig sektor i utviklingen av omsorg og skole, økt bruk av teknologi i skole og pleie- og omsorgstjenester og å utvikle produkter og tjenester som kan kommersialiseres.

• Åtte kommuner deltok i Stifinnerprogrammet som startet i 2003 og ble avsluttet i 2006. Formålet med programmet var å bidra med støtte til helhetlig omstillingsarbeid. I 2007 ble det bevilget i overkant av 800 000 kroner til sluttevaluering av programmet, innkjøp av bøker til kommunene som et ledd i formidlingsarbeidet, og til avvikling av en samling med Stifinnerkommunene våren 2007 med gjennomgang av sluttevalueringen. Sluttrapporten fra evalueringen av programmet Fra innvortes til utvortes bruk er utarbeidet av International Research Institute in Stavanger og Norsk institutt for by- og regionforskning.

• Midt-Telemarkrådet fikk 200 000 kroner til gjennomføring av dybdeevaluering av det interkommunale samarbeidet Midt-Telemarksamarbeidet. Resultatene av evalueringen er oppsummert i NIVI Rapport 2007:1 Evaluering av interkommunalt samarbeid i Midt-Telemark.

• Målet med det nye prosjektet Grønne energikommuner er å få kommunene til å satse på energieffektivisering, fornybar energi og reduserte klimagassutslipp. Det er valgt ut 22 kommuner som har vist nytte og interesse av å danne nettverk og å løfte klima og energi til et strategisk nivå. Erfaringene fra nettverkene skal være til inspirasjon og en kilde til læring for kommuner over hele landet blant annet gjennom læringsnettverkene i Livskraftige kommuner. I 2007 ble det bevilget seks millioner kroner til prosjektet. Prosjektet gjennomføres i samarbeid med KS, Olje- og energidepartementet og Miljøverndepartementet.

• Kommunal- og regionaldepartementet bevilget i 2007 åtte millioner kroner til Enova for å utvikle og gjennomføre klima- og energikurs som skal tilbys landets kommuner. På kursene vil kommunene få tips om enkle grep som reduserer utslipp og kostnader, hvordan de skal lage egne energi- og klimaplaner, hvordan legge om til bioenergi eller andre fornybare energikilder, samt hvordan kommunen kan involvere innbyggere og organisasjoner i arbeidet. Fire kurs ble avholdt i 2007. Totalt skal 50 kurs være avholdt innen våren 2008. Per mars 2008 har 306 kommuner deltatt på kurs.

• Det ble utbetalt 125 000 kroner til utvikling av ny nettløsning for Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. Kravspesifikasjon til ny nettløsning for Kommunal organisasjonsdatabase ble utarbeidet av eKommunikasjon og Rådgivning AS.

Prosjekter om statlig styring og oppgavefordeling

• Som en oppfølging av St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå, ble det gjennomført forsøk med kommunal oppgavedifferensiering og forsøk med enhetsfylke i perioden 2004-2007. Formålet med forsøkene var å innhente erfaringer med alternative måter å organisere oppgavefordelingen og forvaltningen på. Oppgavedifferensieringsforsøk i kommunene er evaluert av Agenda Utredning og Utvikling AS. Norsk institutt for by- og regionsforskning har evaluert fylkeskommuneforsøkene med oppgavedifferensiering og forsøk med enhetsfylke. Kommunal- og regionaldepartementet bevilget i overkant av 1 mill. kroner til arbeidet i 2007. Evalueringene er nærmere omtalt i kapittel 19.

Prosjekter om intern styring og organisering i kommunene

• For å få en oversikt over og ny kunnskap om kommunenes praktisering og utvikling av administrativ internkontroll lyste Kommunal- og regionaldepartementet våren 2007 ut et FoU-oppdrag. Hovedformålet for oppdraget er å få en oversikt over kommunenes praktisering av § 23.2 i kommuneloven knyttet til styring, kontroll og kvalitetssikring, og til internkontrollens plass i utvikling av kommuneorganisasjonen, samt å belyse behovet for statlige initiativ på området. Agenda Utredning og Utvikling AS er tildelt oppdraget, som vil bli ferdigstilt i løpet av 2008. Oppdraget hadde en tildeling på 176 000 kroner i 2007.

• Kommunal- og regionaldepartementet har i samarbeid med Arbeids- og inkluderingsdepartementet gått inn med midler for å opprettholde det sørsamiske språktilbudet ved Elgå skole i Engerdal kommune for skoleåret 2006/2007. Sametingets finansiering ble avsluttet i 2006. Departementet har støttet tiltaket med 100 000 kroner, fordelt likt mellom årene 2006 og 2007.

• I kjølvannet av prosjektet Framtidas kommunestruktur – kommuner med ansvar for egen utvikling ble det åpnet for at kommuner som søkte departementet kunne få midler til ytterligere utredninger, folkehøring eller annet informasjonsopplegg til innbyggerne. Hovedtyngden av disse bevilgningene ble gitt i 2006, men et etterheng på 200 000 kroner ble utbetalt først i 2007.

• Kommunal- og regionaldepartementet er med og finansierer tiltak i handlingsplanen Sammen mot ungdomskriminalitet i regi av Justis- og politidepartementet. Kommunal- og regionaldepartementet bevilget 35 000 kroner i 2006 og 2007 og vil bidra med samme beløp i 2008. Midlene går til oppfølgingsteam i Oslo, Kristiansand, Stavanger og Trondheim.

18.2.2 Utviklingsprosjekter i 2008

I 2008 er ordningen med prosjektskjønnmidler videreført, og det er avsatt 70 mill. kroner til dette formålet på kapittel 571, post 64 Skjønnstilskudd. Fordelingene av midlene vil bli rapportert i kommuneproposisjonen for 2010.

Fra og med 2009 er det foreslått endringer i kriteriene for tildeling av prosjektskjønnsmidler, jf. kapittel 3.

19 Forsøk, evalueringer og utredningsprosjekter

I dette kapittelet gis under avsnitt 19.1 en omtale av forsøk etter forsøksloven og sluttevalueringer av forsøkene med oppgavedifferensiering og enhetsfylke, samt forsøket med Innherred samkommune. Under avsnitt 19.2 gis en omtale av ulike utrednings- og utviklingsprosjekter.

19.1 Forsøk

19.1.1 Forsøksloven

Etter lov av 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning kan det gis unntak fra gjeldende regelverk for en avgrenset forsøksperiode. Det skilles mellom ulike typer forsøk: 1) Unntak fra gjeldende lover og forskrifter, 2) avvik fra bestemmelser om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, og 3) unntak fra statlige kontrollordninger overfor fylkeskommuner/kommuner.

Formålet med forsøksvirksomheten er å utvikle funksjonelle og effektive drifts- og organisasjonsformer, og en hensiktsmessig oppgavefordeling. Det skal legges særskilt vekt på å forbedre den offentlige tjenesteytingen overfor innbyggerne. Forsøk er forvaltningsutvikling, og ikke et verktøy for generelle dispensasjoner fra gjeldende lovgivning. Årlig frist for søknader om forsøk er 1. juni. For en nærmere omtale av forsøk, se Kommunal- og regionaldepartementets nettsider om forsøk på www.regjeringen.no/krd.

19.1.2 Forsøk med interkommunalt sam­arbeid og nye bestemmelser om dette i kommuneloven

Ny samarbeidsmodell tilpasset kommunenes lovpålagte oppgaver

Det er vedtatt nye regler i kommuneloven som åpner for interkommunalt vertskommunesamarbeid om oppgaver som innebærer myndighetsutøvelse. De nye reglene i kommuneloven §§ 28a-28k trådte i kraft 1. januar 2007. Departementet ser derfor ikke nå et behov for ytterligere forsøk med interkommunalt samarbeid innenfor kommunenes lovpålagte oppgaver, siden dette spørsmålet er vurdert i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 95 (2005-2006). Også innenfor samarbeidsområder av mer forretningmessig preg mener departementet lovverket i dag tilbyr tilstrekkelig med modeller, for eksempel lov om interkommunalt samarbeid og aksjeloven.

Departementet vil imidlertid følge opp en videre utprøving via forsøksvirksomhet når det gjelder samkommunemodellen.

Fortsatt forsøk med samkommunemodell

Samkommunemodellen ble sendt på høring i forbindelse med utredningen forut for Ot.prp. nr. 95 (2005-2006) hvor vertskommunemodellen ble foreslått. Det ble imidlertid uttrykt skepsis mot samkommunemodellen i høringsrunden. Forslaget ble derfor ikke fremmet i Ot.prp. nr. 95 (2005-2006). Da Stortinget behandlet proposisjonen høsten 2006, uttalte et flertall i kommunal- og forvaltningskomiteen, jf. Innst. O. nr. 21 (2006-2007):

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er enig med departementet i at samkommunemodellen ikke lovfestes nå. Flertallet mener, i likhet med departementet, at det er behov for mer erfaring med modellen. Flertallet er derfor positiv til at nåværende forsøk forlenges og at flere kommuner kan få anledning til å prøve modellen.

Departementet inviterer nå kommunene til å prøve ut samkommunemodellen. Antall forsøk må imidlertid begrenses fordi dette både administrativt og organisatorisk er omfattende forsøk å gjennomføre.

Departementet legger til grunn for forsøksvirksomheten at samkommunemodellen som skal prøves ut er i tråd med modellen slik den er beskrevet i høringsnotat av 4. juli 2005. Viktige elementer er blant annet følgende:

• Samkommunemodellen er utarbeidet med sikte på mer omfattende interkommunale samarbeidsordninger om tradisjonell forvaltningsmyndighet og offentlig myndighetsutøvelse. Med «omfattende» kan forstås både flere kommuner og mange samarbeidsområder.

• Øverste beslutningsmyndighet i samkommunen er samkommunestyret. Samkommunestyret er et felles politisk sammensatt organ, som er indirekte valgt fra deltakerkommunene.

• En samkommune er en egen juridisk person. Det betyr blant annet at samkommunen skal kunne inngå avtaler med tredjemann uten at deltakerkommunene selv blir part, at den har det samlede ansvar for sine forpliktelser og har sivilprosessuell partsevne, det vil si at den skal kunne saksøkes og bli saksøkt.

Departementet vil være interessert i å innhente erfaringer om samarbeid mellom mer enn to kommuner gjennom en samkommunemodell. Høringsnotatet er tilgjengelig på departementets nettsider, se www.regjeringen.no/krd.

Evaluering av forsøk med Innherred samkommune

Innherred samkommune er et samarbeidsprosjekt mellom kommunene Levanger og Verdal i Nord-Trøndelag fylke. Forsøksperioden ble høsten 2007 forlenget med to år, slik at forsøket med Innherred samkommune varer til 31. desember 2009.

Trøndelag Forskning og Utvikling AS (tidligere Nord-Trøndelagsforskning) har gjennomført en evaluering av forsøket Innherred samkommune i perioden 2004-2007. I sluttevalueringen er konklusjonen at «det overordnede resultat er at samkommune gir god politisk kontroll og er egnet til styring av omfattende kommunalt samarbeid». Rapporten konkluderer med at samarbeid om interne støttefunksjoner og plan, byggesak, oppmåling, landbruk og kemner ser ut til å ha gitt store gevinster. Samarbeidet om enhetene Barn og familie og Helse og rehabilitering varte bare i to og et halvt år før de ble tilbakeført til morkommunene. Gjennomgangen viser at samarbeidet om regional utvikling gjennom samkommunen har vært preget av en langsiktig nettverksbygging. Det pekes også på at lokaldemokratiet har blitt styrket i betydning av at politikerne har fått økt makt og innflytelse som følge av samkommuneforsøket. Rapporten gir uttrykk for at samkommunen blir sett på som en suksess, da den har bidratt til at to tidligere rivaliserende nabokommuner på kort tid har etablert et omfattende samarbeid og oppnådd effektiviseringsgevinster.

For mer informasjon om sluttevalueringen vises det til TFU-rapport 2007:1 Evaluering av Innherred samkommune. Rapporten er lagt ut på Kommunal- og regionaldepartementets nettsider om forsøk på www.regjeringen.no/krd.

19.1.3 Forsøk med oppgavedifferensiering og forholdet til generalistkommune­prinsippet

I St.meld. nr. 12 (2006-2007) Regionale fortrinn – regional framtid er det lagt til grunn at generalistkommuneprinsippet skal være rådende både for kommuner og fylkeskommuner:

Regjeringen legger i utgangspunktet generalistkommunesystemet til grunn for organiseringen av kommunesektoren. Det vil si at alle kommuner og regioner i utgangspunktet skal ha ansvar for de samme oppgavene. Oppgavedifferensiering på enkelte avgrensede områder kan imidlertid være et supplement til generalistkommunesystemet. Mulige differensierte løsninger må vurderes innenfor den enkelte sektor, men det er ikke aktuelt å gi kommunene ulikt oppgaveansvar i særlig omfang. Generalistkommunesystemet legges også til grunn for de nye regionene, men med hovedstadsområdet som et mulig unntak.

Kommunalkomiteens flertall (Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Venstre) uttalte i Innst. S. nr. 166 (2006-2007): " ... er enig i at det skal være tre folkevalgte nivå i Norge, hvor kommunene også i framtiden er generalistkommuner med bred og tung oppgaveportefølje".

Departementet legger på bakgrunn av dette til grunn at det ikke vil være aktuelt med særlig omfattende forsøksvirksomhet med oppgavedifferensiering. I den grad det vil være aktuelt, så er det i første rekke gjennom endret oppgaveansvar mellom stat og kommune.

For fylkeskommunene viser vi til at oppgavefordelingen er vurdert i tilknytning til arbeidet med forvaltningsreformen som skal gjennomføres fra 2010. Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å starte forsøksvirksomhet med oppgavedifferensiering for fylkeskommunene samtidig som det arbeides med å implementere forvaltningsreformen. Dette gjelder også i forhold til enhetsfylkeforsøk, jf. nærmere omtale under forsøk med enhetsfylke nedenfor.

19.1.4 Sluttevalueringer av forsøkene med oppgavedifferensiering og enhetsfylke

I perioden 2004-2007 pågikk flere forsøk med oppgavedifferensiering i kommuner og fylkeskommuner og forsøk med enhetsfylke i Hedmark og i Møre og Romsdal. For noen forsøk er det innvilget forlengelse av tidsperioden for forsøkene.

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har evaluert forsøkene med oppgavedifferensiering på fylkesnivå og forsøkene med enhetsfylke i Hedmark og i Møre og Romsdal. AGENDA Utredning & Utvikling AS har evaluert forsøkene med oppgavedifferensiering på kommunalt nivå.

Det vises for øvrig til Kommunal- og regionaldepartementets nettsider om forsøk på www.regjeringen.no/krd.

Forsøk med fylkeskommunal oppgave­differensiering

Oppland fylkeskommune og to regionråd – Vestlandsrådet (Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal) og BTV-rådet (Buskerud, Telemark og Vestfold) har vært deltakere i forsøkene. Evalueringene undersøker blant annet hvordan deltakerne har utført oppgavene som er blitt overført fra statlige organer, og hvilken betydning forsøket har hatt for deltakernes utøvelse av sin rolle som regional utviklingsaktør.

Forsøket i Vestlandsrådet omfattet overføring av myndighet over investeringsbeslutninger på øvrige riksveger. Evalueringen konkluderer med at forsøket ikke har hatt påviselige effekter, og evaluator mener at investeringsbeslutningene med all sannsynlighet ville vært de samme uten forsøket. Forsøket har ikke hatt betydning for deltakernes rolle som regional utviklingsaktør, og har ikke hatt virkninger for regionene som omfattes av forsøket, eller for statlig styring. Konklusjonene er blant annet knyttet til standarden på øvrig riksvegnett samt investeringsrammen. Store deler av vegnettet har lav standard, og det har vært betydelig etterslep i investeringsrammen. Dette har ifølge NIBR gjort det vanskelig for de deltakende fylkeskommunene å se ut over sine mest prekære behov.

Forsøket i BTV-rådet har omfattet oppgaver og myndighet i all hovedsak tilsvarende forsøket i Vestlandsrådet. I tillegg har BTV-rådet fått myndighet til å prioritere gitte midler mellom veg og kollektivtransport, og til å gi løyver for rutetransport over fylkesgrensene innad i regionen. BTV-rådet har også fått vedtaksmyndighet over landsdekkende midler til høyhastighetskommunikasjon, det statlige HØYKOM-programmet. NIBR konkluderer med at BTV-rådet i all hovedsak brukte investeringsmidler til øvrige reiksvegnett til prosjekter som var igangsatt før forsøket startet, og at videreføringen bandt opp BTV-rådets handlefrihet gjennom forsøksperioden. I følge NIBR lar det seg ikke påvise at forsøket har hatt noen vesentlig innvirkning på investeringsbeslutningene. BTV-rådet valgte ikke å prioritere mellom veg og kollektivtrafikk ved disponeringen av midler. Dette skyldes trolig at investeringsmidlene var bundet av tidligere inngåtte avtaler. Løyvemyndigheten ble overført til rådmannskollegiet, og få saker ble behandlet.

Forsøket Fritt fram i Oppland dreier seg om regional utvikling og ansvar for midler knyttet til denne. Det tildeles midler til fylkeskommunen over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett, og disse innebefatter også midler overført fra enkelte andre departementers budsjett. Forsøkets hovedmål er å fornye det regionale utviklingsarbeidet gjennom å øke treffsikkerhet og fleksibilitet når det gjelder regionale virkemidler, samt å styrke det politiske nivået regionalt og lokalt ved at virkemidler med betydning for regional utvikling blir samlet under én budsjettpost under fylkespolitisk samordning. Forsøket oppsummeres som vellykket, selv om hovedmålsettingene ikke er oppfylt. Dette skyldes i følge NIBR at forsøket har hatt strammere rammer enn målene forutsatte. Forsøksordningen har likevel gitt fylkeskommunen anledning til å gjøre endringer i arbeidsform, og resultatet er en ny måte å samarbeide på med viktige aktører. Samtidig reiser NIBR spørsmålet om Oppland også kunne oppnådd dette uten forsøksstatus. Forsøket er med noe redusert bevilgningsomfang forlenget med to år til ut 2009.

Forsøk med enhetsfylke

Det er gjennomført forsøk med enhetsfylke etter forsøksloven § 3 d) i Hedmark og i Møre og Romsdal i perioden 2004-2007. I Hedmark fylke har det vært etablert et råd for samarbeid mellom ledelsen hos fylkesmannen og ledelsen i fylkeskommunen – enhetsrådet – mens den formelle organiseringen lå fast. I Møre og Romsdal har fylkeskommunens administrasjon blitt integrert med fylkesmannsembetet til ett regionalt organ. Administrasjonen har blitt ledet av fylkesdirektøren som da har hatt ansvar for både statlige og fylkeskommunale oppgaver. To ulike styringslinjer er altså blitt integrert – en statlig styringslinje underlagt departementene, og en fylkeskommunal linje underlagt fylkestinget. Fylkespolitikerne har ikke fått seg forelagt saker på flere områder enn de andre fylkestingene. Fylkesmannen og assisterende fylkesmann har stått utenfor forsøket.

Begge forsøkene har vært såkalte administrative forsøk. Det har ikke vært anledning til å endre oppgavefordelingen mellom stat og fylkeskommune som ledd i forsøkene.

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet har NIBR gjennomført en evaluering av de to forsøkene. Rapporten Enhetsfylket – et Columbi egg for organisering av regional forvaltning? ble lagt fram høsten 2007. NIBR har i evalueringen lagt vekt på fem hovedtema: (1) valg av organisasjonsmodell, (2) rolleavklaring og samarbeidsrelasjoner, (3) forenkling og effektivitet i den regionale administrasjonen, (4) intensjonen om mer sammenheng i den regionale politikken og fylkets rolle som regional utviklingsaktør og (5) spørsmålet om hierarki eller partnerskap, det vil si spørsmålet om endret maktforhold mellom statlige og regionalpolitiske styringsorgan.

Innføringen av parlamentarisme i Hedmark fylkeskommune var en sentral begrunnelse for departementets valg av et mer begrenset forsøk i Hedmark enn i Møre og Romsdal. Forsøkets kjerne i Hedmark har på mange måter vært å få til et bedre og mer forpliktende prosjektsamarbeid på tvers av fylkeskommunen og fylkesmannsembetet. Evalueringen viser at dette har man lyktes med. Mange framhever at forsøket har bidratt til å utvikle gode samarbeidsprosesser og økt gjensidig tillit mellom de to organisasjonene. Det blir videre framhevet at fylkets rolle i partnerskap og regional utvikling er blitt styrket.

I tråd med oppdraget fra Kommunal- og regionaldepartementet har hovedfokus for evalueringen vært forsøket i Møre og Romsdal fylke. Rapporten peker på at forsøket i Møre og Romsdal kan sies å ha hatt større merverdi for fylkeskommunen enn for staten. I Møre og Romsdal er forsøket oppfattet som vellykket av kommunene og av ansatte i den fylkeskommunale administrasjonen. De statlige ansatte er gjennomgående mer reserverte eller negative til forsøket. Kommunene mener at fylket er bedre orientert om forholdene i kommunene og har styrket rollen sin som regional utviklingsaktør. Samtidig mener en at fysisk samlokalisering av den fylkeskommunale og statlige administrasjonen er en viktig forutsetning for disse positive vurderingene. Evalueringen viser ellers at enhetsfylkemodellen er en mer krevende forvaltningsmodell for ledelse og styring enn dagens standardmodell for regional administrasjon. Dette gjelder både i forhold til lederens kontrollspenn på oppgaver, og i forhold til organisering av klage-, kontroll- og tilsynsmyndighet.

Klage, kontroll og tilsyn blir omtalt som forsøkets akilleshæl, det svake punktet i forsøket. Spørsmålet gjelder den enkelte ansattes habilitet i disse sakene og i andre saker der fylket har rettslige og/eller økonomiske interesser av sakens utfall. Klage, kontroll og tilsyn på fylkets eget område gjelder først og fremst videregående opplæring. I forsøket er det valgt en løsning der ansvar for saksbehandlingen ligger innenfor administrasjonen, men i en annen avdeling enn den som håndterer fylkets ansvar som skoleeier. Skolefaglig kompetanse blir kjøpt av fylkesmannen i Sør-Trøndelag, mens ansvaret for oppgaven ligger hos fylkesmannen i Møre og Romsdal. I følge rapporten er det ikke reist alvorlige innvendinger mot hvordan enkeltsaker blir løst, men særlig Fylkesmannen i Møre og Romsdal har flere ganger pekt på at den valgte organiseringen etter hans vurdering er egnet til å svekke tilliten til at hensynet til habilitet og rettstrygghet blir godt nok ivaretatt i fylket.

I Hedmark har en etter avsluttet forsøk valgt å fortsette samarbeidet mellom embetet og fylkeskommunen. Det er ikke nødvendig med bruk av forsøksloven for et slikt samarbeid. Det gjøres ingen vesentlige endringer i det formaliserte samarbeidet. Riktignok har en skiftet navn fra Enhetsrådet til Samarbeidsrådet. Forsøket i Møre og Romsdal er forlenget med inntil to år.

Departementet mener det er viktig at fokus nå settes på implementering av forvaltningsreformen slik at den skisserte tidsrammen for reformen kan holdes. Etter departementets vurdering er det derfor ikke hensiktsmessig med ny forsøksvirksomhet med oppgavedifferensiering mellom fylkeskommune og fylkesmann, eller flere forsøk med enhetsfylkemodellen, jf. også omtale foran i kapittelet.

Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering

I 2004 ble det startet ti forsøk med oppgavedifferensiering hvor kommuner har overtatt oppgaveløsningen fra fylkeskommunalt eller statlig nivå.

I evalueringsrapporten omtales de syv typene oppgavedifferensiering som det har vært forsøk på:

• Videregående opplæring (Båtsfjord)

• Barnevern (Trondheim)

• Arbeidsmarked (fire bydeler i Oslo)

• Bygdeutviklingsmidler (regionrådene i Valdres og Nord-Gudbrandsdalen)

• Kulturminner (Kristiansand, Stavanger og Bergen)

• Vei- og trafikkskilt og oppmerking (Drammen)

Forsøkene er evaluert med følgende felles måltema:

• Innhold og kvalitet på tjenestene

• Ressursutnyttelse og prioritering

• Demokratisk forankring og politisk interesse

• Nasjonale hensyn og mål

Intensjonen har vært å undersøke om disse sidene ved oppgaveløsningen er ivaretatt på en bedre, like god eller dårligere måte i forsøkene. Erfaringene som er beskrevet i rapporten gir ikke entydige svar. I noen av forsøkene har det vært mulig å identifisere tydelige endringer som kan vurderes som gode eller dårlige ut fra kriteriene som er lagt til grunn. I andre tilfeller er det ikke mulig å påvise klart at kommunene løser oppgavene annerledes enn det som skjer innenfor en ordinær forvaltningsmodell.

Restfunksjonsproblem oppstod for flere av forsøkene, der avgivende instans fikk økte kostnader eller endret ressursgrunnlag for å løse de gjenværende oppgavene. I alle forsøkene ble det registrert lokal mobiliseringseffekt. Det er ingen indikasjoner på at nasjonale hensyn bak de enkelte oppgavene ble svekket gjennom kommunal oppgaveløsning.

Økt lokalpolitisk bevissthet og sterkere lokaldemokrati var et mål med forsøkene, men det har variert hvor mye de folkevalgte faktisk har involvert seg eller behandlet saker knyttet til de nye oppgavene. Forsøkene reiser også prinsipielle demokratiske spørsmål der kommuner har overtatt oppgaver fra fylkeskommunen. Velgerne i forsøkskommunen har dermed innflytelse over fylkeskommunale prioriteringer som gjelder tjenester til innbyggere i andre kommuner.

19.1.5 Forsøk med direkte valg av ordfører og forsøk med endret myndighet for ordfører

Det er gjennomført forsøk med direkte valg av ordfører i utvalgte forsøkskommuner ved kommunestyrevalgene i 1999, 2003 og 2007. Forsøket innebærer at det gjøres avvik fra kommunelovens ordning om at ordfører velges indirekte av kommunestyrets medlemmer. Direkte valg innebærer at velgerne selv får anledning til å velge ordfører.

Forsøkene i nåværende periode ble prøvd ut med supplerende stemmegivning (preferansevalg) som valgmetode for direktevalg av ordfører. Det betydde at velgerne kunne stemme på to ordførerkandidater, den ene med førstepreferanse, den andre med andrepreferanse. Opptellingen skjedde ved at man først talte opp hvor mange førstestemmer den enkelte kandidat har fått. Dersom én kandidat fikk 50 prosent eller flere av de godkjente stemmene ved denne opptellingen, var vedkommende valgt. Dersom ingen av kandidatene fikk minst 50 prosent av de godkjente stemmene ved den første opptellingen, skulle det foretas en ny opptelling. De to kandidatene som fikk flest førstestemmer i den første opptellingen, gikk videre til ny opptelling. I denne opptellingen la man først til side alle stemmesedlene hvor de to kandidatene ble rangert som nummer én. Deretter tok man de resterende stemmesedlene på nytt og talte hvor mange andrestemmer de to kandidatene har fått på disse stemmesedlene. Den kandidat som fikk flest stemmer når man la sammen antall førstestemmer og andrestemmer var valgt.

Formålet var å sikre at ordføreren ble valgt med sterkere oppslutning enn dersom man hadde brukt enkelt flertallsvalg. Forsøket ble gjennomført i 48 kommuner.

Evalueringen av preferansevalget ble utført ved Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen 2 . Den viste at forventingen om at supplerende stemmegivning skulle bidra til at flere ordførere ble valgt med større grad av oppslutning enn ved ordinært flertallsvalg, ble innfridd. Men supplerende stemmegivning gir på den andre siden ingen garanti mot å få valgt ordførere som likevel har relativt lav oppslutning.

Over halvparten av velgerne i forsøkskommunene benyttet seg av anledningen til å krysse av for to kandidater. Velgerne forstod dessuten godt den nye valgordningen og var i hovedsak tilfredse med det kommunale informasjonsarbeidet før valget.

Blant valgstyresekretærene var det mer skepsis til den nye ordningen, men et klart flertall mente det var greit å forstå reglene for stemmetelling og kandidatkåring. Men forskernes kontrolltelling av valgoppgjøret viser at det ble gjort enkelte feil i forhold til oppslutningen om vinnerkandidaten og praksisen varierte noe fra kommune til kommune. Men ingen av feilene som ble gjort, påvirket valgresultatet.

Kommunene som gjennomførte direkte valg av ordfører ble også invitert til å delta i forsøk med endret myndighet for ordfører. Det ble i valgperioden 2003–2007 gjennomført forsøk med endret myndighet for ordfører i ni kommuner. Målet med forsøkene har vært å prøve ut ordninger som formelt gir ordfører en mer framstående rolle som kommunens øverste politiske leder og frontfigur. Forsøket er evaluert ved Høgskolen i Nesna 3 og kan lastes ned her: http://www.hinesna.no/system/files/skriftserie/70.pdf. I evalueringen deles forsøkene opp i to kategorier. Den ene er knyttet til endring i ordførerens beslutningsmyndighet og plassering i kommunale utrednings- og beslutningsprosesser. Den andre er knyttet til «konstitusjonelle» forhold som at ordføreren kan ha utsettende veto, kan stille kabinettsspørsmål eller at kommunestyret kan utskrive nyvalg på ordfører.

Til en viss grad har ordføreren brukt den utvidede myndigheten, men det gjelder mest i forhold til rutinemessige og reglementsforeskrevne vedtak, slik som alkoholbevillinger og fritak fra politiske verv.

Men det generelle bildet er at myndighetsutvidelsen ikke har betydd svært mye. Ordførerne har vært tilbakeholdne og forsiktige i forhold til de mulighetene forsøkene gav.

Forsøket med endret myndighet er i denne perioden utvidet til 18 kommuner. En forskergruppe ved Universitetet i Tromsø har av departementet fått i oppdrag å evaluere forsøket.

19.2 Utrednings- og utviklings­prosjekter

Forskning og utredning er et viktig virkemiddel i utviklingen av Kommunal- og regionaldepartementets virkeområder. Departementet gjennomfører årlig ulike utrednings- og utviklingsprosjekter, både i egen regi, gjennom samarbeid med KS/kommunesektoren og gjennom oppdrag til ulike forskningsmiljøer og utredningsinstitusjoner. Nedenfor følger omtale av utvalgte igangsatte og avsluttede prosjekter.

19.2.1 Nye prosjekter

Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken

For å få en mer balansert representasjon av kvinner og menn til kommunestyrene har Kommunal- og regionaldepartementet satt i gang satsingen Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken. Departementet bruker vel 20 millioner kroner på satsingen som strekker seg over valgperioden, fra høsten 2007 til og med 2011.

Syv kommuner og fire kommunenettverk, til sammen 22 kommuner, er utvalgt på bakgrunn av søknader der de har skissert ulike tiltak for å rette opp den skjeve kjønnsbalansen i sine kommunestyrer. Følgende kommuner deltar: Alta, Rissa, Osen, Steinkjer, Verdal, Vestnes, Norddal, Sel, Lom, Dovre, Luster, Hå, Karmøy, Strand, Øygarden, Skien, Bamble, Siljan, Porsgrunn, Sigdal, Løten og Enebakk.

Tiltakene i «utstillingskommunene» spenner vidt og retter seg både mot hva kommuner kan gjøre, hva kvinner selv kan gjøre og hva partiene kan gjøre. Variasjonen gjør det mulig å få vurdert mange ulike tiltak. Samtidig vil disse kommunene samlet skille seg ut fra resten av kommune-Norge ved å ha egne prosjekter for å bedre kjønnsbalansen.

Tiltakene og hvilke effekter disse har på kjønnsrepresentasjonen blir evaluert av Rokkansenteret for å systematisere erfaringene med tanke på læring og spredning til resten av kommune-Norge.

Departementet arrangerer årlige samlinger der alle utstillingskommunene er representert. Målet for hele satsingen er at kvinnerepresentasjonen i kommunestyrene blir vesentlig styrket og at resultatene kommer raskt.

Forsøk med elektronisk stemmegivning

Departementet vil i løpet av året sette i gang et prosjekt for elektronisk stemmegivning. Målet med prosjektet er å få prøvd ut en datateknisk løsning for elektronisk stemmegivning ved lokalvalget i 2011. Det er aktuelt å prøve ut løsningen gjennom forsøk i enkelte kommuner.

Før datasystemet som skal utvikles kan brukes ved reelle valg, planlegges det brukt ved lokale folkeavstemninger, i første omgang til stemmegivning i valglokalene. Det meste av systemet bør kunne være ferdig utviklet og testet klar til bruk ved ikke-bindende valg innen utgangen av 2009. Det er nødvendig med et tett samarbeid med forsøkskommunene underveis i prosjektet.

Departementet tenker seg en trinnvis prosess for innføring av elektronisk stemmegivning, slik det ble foreslått av arbeidsgruppen som har vurdert spørsmålet i rapporten Elektronisk stemmegivning - utfordringer og muligheter, se rapport på www.e-valg.dep.no. En viktig oppgave i oppstarten er å fastsette de ulike målene for hvert enkelt trinn i prosjektet. Det skal blant annet vurderes om det eventuelt skal innføres løsninger til bruk for stemmegivning over Internett. Det bør foretas fortløpende evalueringer underveis i prosjektet.

Prosjekt om kvalitetsmåling av kommunale tjenester

Det er gjennomført et forprosjekt for å kartlegge verktøy for kvalitetsmåling, herunder vurdering av kvalitetsindikatorene i KOSTRA, beskrive og vurdere kvalitetsmålingsverktøy internasjonalt og gi anbefalinger om retning på videre arbeid med kvalitetsmåling. Se omtale av resultater av forprosjektet i kapittel 10.2.

Det er under planlegging et prosjekt som omhandler kvalitetsmåling av kommunale tjenester, for bedre å fange opp resultater av kommunenes arbeid med kvalitetsutvikling. Prosjektbeskrivelsen er under utarbeidelse og ytterligere avgrensninger av prosjektet er under vurdering.

19.2.2 Avsluttede prosjekter

Internkontroll i kommunesektoren

I løpet av våren 2008 avslutter Agenda et utredningsoppdrag med siktemål å få en oversikt over og ny kunnskap om kommunenes praktisering og utvikling av internkontroll. I de senere år har det skjedd store endringer i organisasjons- og ansvarsforhold i norske kommuner. Det har også skjedd endringer på revisjonssiden. Samtidig er det avdekket en del uregelmessigheter med sammensatt årsaksforklaring, men hvor det også kan tyde på at internkontroll har sviktet. Med dette som bakgrunn vil Agenda levere en rapport som skal gi en oversikt over kommunenes praktisering av § 23.2 i kommuneloven knyttet til styring, kontroll og kvalitetssikring, og internkontrollens plass i utvikling av kommuneorganisasjonen. Rapporten vil også belyse behovet for statlige initiativ på området.

Kommunale selskapsformer – styring, kontroll og demokrati

På oppdrag fra departementet har Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen i samarbeid med Høgskolen i Oslo gjennomført et prosjekt om kommunale selskapsformer – styring, kontroll og demokrati. Senteret har avlevert rapporten Lokalt folkestyre AS. Eierskap og styringsroller i kommunale selskap. Rapporten omhandler ulike sider ved bruken av selskapsformer i kommunene: Kommunenes motivasjon for å etablere selskaper, styringsmuligheter og styringsformer, rekruttering og rolleforventninger samt etikk, innsyn og kontroll. 

Prosjektet kom i stand etter at Lokaldemokratikommisjonen la fram sin andre utredning, NOU 2006: 7 Det lokale folkestyret i endring?

Rapporten er blant annet basert på intervjuer og spørreskjemaundersøkelser blant kommunestyrerepresentanter, styremedlemmer i selskaper samt ledere i kommunene og kommunale selskaper.

I rapporten blir det pekt på at omfanget av bruken av selskaper i kommunal forvaltning har vært sterkt økende de siste ti årene. I 1997 deltok kommunene i 850 selvstendige selskaper. I 2006 var antallet kommet opp i 2 075. Den vanligste selskapsformen er aksjeselskap (AS).

I rapporten blir det slått fast at det er jakten på mer effektivitet som er den viktigste motivasjonen for å opprette selskaper. Annen motivasjon er for eksempel at fristilling av kommunale enheter gjennom selskapsetablering kan gi større økonomisk handlingsrom og at selskapsformen kan synliggjøre kommunal drift på et område.

I rapporten pekes det på at kommunene ser på selskapene som viktige og at de holdes et godt øye med. Men kommunene styrer med distanse og velger myke styringsformer.

Rekrutteringen til selskapenes styrer er i mange kommuner tett integrert i konstitueringen av kommunestyret, det vil si at rekrutteringen er kontrollert av partiene. Men det betyr ikke at styrearbeidet er preget av partimotsetninger. I styrearbeid blir partiidentiteten lagt til side og man arbeider for selskapets beste. Holdninger til om man vil tillate politikere i styret eller vil ha styrer med «profesjonelle» aktører varierer med hvor man befinner seg på den politiske venstre-høyre-aksen. Det betyr imidlertid ikke at kommuner med flertall fra høyresiden i kommunestyret ikke bruker politikere i selskapsstyrene.

Når det gjelder etikk, åpenhet og kontroll, blir det av mange informanter pekt på at selskapsformen gir større risiko for korrupsjon enn ved bruk av etatsorganisering. Det pekes på at formelle regler ikke er nok for å hindre misbruk av selskapet, men at slike regler kan bidra til refleksjon og høyere bevissthet.