2 Grunnlaget for reindriftsavtaleforhandlingene

2.1 Reindriftspolitiske mål og retningslinjer

De mål og retningslinjer som ligger til grunn for reindriftspolitikken er trukket opp i St meld nr 28 (1991–1992), En bærekraftig reindrift, og Stortingets behandling av denne, jfr. Innst S nr 167 (1991–1992). I innstillingen konkretiseres «En bærekraftig reindrift» gjennom følgende tre punkt (mål):

1. Økologisk bærekraft

2. Økonomisk bærekraft

3. Kulturell bærekraft.

Disse tre målene står i en innbyrdes sammenheng; økologisk bærekraft gir grunnlag for økonomisk bærekraft, og sammen gir økologisk og økonomisk bærekraft mulighet for å utvikle kulturell bærekraft.

Økologisk bærekraft forutsetter at det legges avgjørende vekt på å forvalte beitegrunnlaget slik at beitebalansen sikres. I områder der det har vært overbeiting må balansen gjenopprettes. Dette for å gi næringen utviklingsmuligheter på kort og lang sikt.

Beitepotensialet må sikres ved regulering av reintallet, og ved at det ikke gjøres for sterke inngrep i ressursgrunnlaget. Dette gjelder også næringens egne inngrep i form av barmarkskjøring, gjerdebygging o.l. Forhold knyttet til bl.a. god dyrehelse og god avkastning gjennom tilstrekkelig beite står sentralt.

Målsettingen forutsetter videre at det ut fra overordnede nasjonale mål om en bærekraftig utvikling, gjennomføres en beitebruk og driftsmessig tilpasning fra reindriften som skjer på naturens premisser, og som bevarer og utvikler miljøkvalitet i vid forstand.

Økonomisk bærekraft forutsetter at det stilles krav om produktivitet, inntjeningsevne, kostnadseffektivitet, inntektsnivå og inntektsfordeling. Det stiller også krav om at det er et rimelig forhold mellom næringens ressursgrunnlag og det antall mennesker som skal finne inntekts- og sysselsettingsmuligheter i reindriften med de markeds- og inntektsmuligheter som er til stede. En bedre utnytting av verdiskapingspotensialet er sentralt i denne sammenheng. Her vises det til potensialet som ligger i et større produktmangfold basert på lokal kultur og tradisjon, lokal bearbeiding, utnyttelse av biprodukter, samt en optimalisering av den biologiske produksjonen.

Reindriften har avgjørende betydning for bevaring og utvikling av samisk bosetting, kultur og språk. Ved behandlingen av reindriftsmeldingen sluttet Stortinget seg til at kulturell bærekraft innebærer at man må sikre en stabil sysselsetting og inntekt i næringen. Forholdet gjelder særlig i det sørsamiske området med en spredt og tallmessig liten samisk befolkning. Klare rammebetingelser for den enkelte næringsutøver gjør at reindriften vil kunne styrke sin posisjon som sentral bærer av samisk kultur.

Målsettingen i meldingen forutsetter at reindriftspolitikken sees i en samepolitisk sammenheng. Sikring av næringens materielle grunnlag blir i en slik sammenheng en nødvendig del av en kulturell bærekraft. Næringen har stor betydning for opprettholdelse og utvikling av et levende samisk samfunn – økonomisk, sosialt og kulturelt.

I etterkant av behandlingen av meldingen har Stortinget to ganger i året behandlet reindriftspolitikken, ved den årlige reindriftsavtaleproposisjonen og ved behandlingen av det årlige statsbudsjettet. Regjeringen og Stortinget har videreført hovedlinjene i meldingen, men det er viktig å presisere at hvert år er det blitt foretatt justeringer, og nye momenter i forvaltningen av reindriften er blitt vektlagt. Et forhold som Stortinget særlig har påpekt, er at fastsetting av rammebetingelser skal skje i samarbeid med reindriftsutøverne.

I de fleste tilfeller etter behandling av meldingen har begrepet bærekraftig utvikling blitt knyttet til begrepet økologisk bærekraft. Med bakgrunn i Stortingets behandling av meldingen, påpeker departementet at begrepet har et bredere innhold ved at det også stilles krav til måloppnåelse i forhold til delmålene økonomisk- og kulturell bærekraft. Imidlertid har det vist seg som en vanskelig oppgave å finne løsninger der hensynene til økologi, økonomi og kultur balanseres.

2.2 Forvaltning av reindriftspolitikken

Reindrift er en liten næring i nasjonal målestokk, men både i samisk og lokal sammenheng har den stor betydning, – økonomisk, sysselsettingsmessig og kulturelt. Reindriften har alltid vært oppfattet og akseptert som en helt spesiell samisk næring. Reindriften er derfor en viktig del av det materielle grunnlaget for samisk kultur.

På bakgrunn av nasjonale forpliktelser etter Grunnloven, og folkerettens regler om urbefolkninger og minoriteter, sees reindriftspolitikken i en generell same- og samfunnspolitisk sammenheng. Reindriftspolitikken er derfor bygd på to selvstendige grunnlag; en næringspolitisk produksjonsverdi og en samepolitisk kulturverdi. Landbruks- og matdepartementet er det ansvarlige næringsdepartement for reindriftspolitikken, mens Arbeids- og inkluderingsdepartementet er ansvarlig for samepolitikken generelt.

Den sentrale Reindriftsforvaltningen er lokalisert til Alta, og har det samlede forvaltningsansvar for reindriften i landet. Reindriftsstyret, som oppnevnes av Landbruks- og matdepartementet og Sametinget, skal være faglig rådgiver i forvaltningen av reindriftsnæringen og i arbeidet med reinforskning og veiledning. Videre skal Reindriftsstyret utføre de oppgaver som er gitt i eller med hjemmel i Lov om reindrift. Den 5. april oppnevnte Landbruks- og matdepartementet ett nytt Reindriftsstyre for perioden 2006–2009.

Landet er inndelt i seks reinbeiteområder: Øst-Finnmark, Vest-Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag/Hedmark. Retten til å utøve reindrift innenfor disse områdene er eksklusiv for den samiske befolkning. Denne samiske særretten gjelder ikke utenfor disse områdene. Utenfor de nevnte reinbeiteområdene krever utøvelse av reindrift særskilt tillatelse. Slik er det i Nord-Gudbrandsdal og Valdres fire ikke-samiske reindrifter, tamreinlag, som utøver virksomheten på egne eller leide areal. I 1998 fikk i tillegg ett foretak i Nord-Østerdalen – kalt Rendalen Renselskap, innvilget konsesjon til å utøve en særegen driftsform basert på jakt på privateide dyr.

I hvert av de seks reinbeiteområdene er det etablert lokale forvaltningskontor. Disse er underlagt Reindriftsforvaltningen i Alta, og ligger i Karasjok, Kautokeino, Bardufoss, Fauske, Snåsa og Røros. Tamreinlagene sorterer under forvaltningskontoret på Røros. For hvert reinbeiteområde er det etablert områdestyrer som oppnevnes av de respektive fylkesting og Sametinget. Områdestyrene skal være faglig rådgiver og premissgiver overfor offentlig forvaltning og andre i saker som angår reindriften i vedkommende reinbeiteområde. Videre skal også områdestyrene utføre de oppgaver som er gitt i eller med hjemmel i reindriftsloven. De lokale forvaltningskontorene ved reindriftsagronomene er sekretariat for områdestyrene.

Hvert reinbeiteområde er videre delt inn i reinbeitedistrikter med egne styrer. Distriktsstyret velges av og blant de aktive utøverne i distriktet, og det representerer reinbeitedistriktets interesser utad samtidig som det i noen utstrekning har offentlig myndighet innad.

2.3 Organisering av reindriftspolitikken

Reindriftsnæringen er organisert på flere nivåer, fra reinbeiteområder, reinbeitedistrikter og driftsfellesskap og ned til driftsenheter og reineiere. De samiske reinbeiteområdene, som strekker seg fra Finnmark i nord til Hedmark i sør, er delt opp i 82 reinbeitedistrikter per 31. mars 2006. Distriktene fordeler seg på 72 sommer- og helårsbeitedistrikter, samt 10 distrikter som brukes til høst- og vinterbeiter for norsk reindrift og/eller som beiter for svensk reindrift. Innenfor hvert distrikt er det grupper av reineiere som har reinen i en felles flokk og samarbeider om den praktiske driften. Disse driftsgruppene kalles «siida» og «sijte» på henholdsvis nord- og sørsamisk. De siste årene har det vært om lag 110 driftsgrupper sommerstid, og vel 150 driftsgrupper vinterstid innenfor de samiske reindriftsområdene. Siidaene eller driftsgruppene består av én eller flere reineiere med eget reinmerke. Ved utgangen av driftsåret 2005/2006 var det totalt 569 driftsenheter med rein, og ca. 2.800 personer tilknyttet disse driftsenhetene. Av disse var det 409 driftsenheter og ca 2.100 personer i Finnmark. I tillegg var 9 driftsenheter registrert uten rein, hvorav bare en utenom Finnmark.

2.4 Virkemidler i reindriftspolitikken

2.4.1 Reindriftsloven

Reindriftsloven av 1978 med senere endringer gir rammen for de juridiske virkemidlene. Formålet med loven (§ 1) er å legge forholdene til rette for en økologisk bærekraftig utnytting av reinbeiteressursene, til gagn for reindriftsbefolkningen og samfunnet for øvrig. Utviklingen og utøvelsen av næringen bør gi grunnlag for trygge økonomiske og sosiale kår for dem som har reindrift som yrke, samtidig som utøvernes rettigheter sikres. Reindriften skal bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur i samsvar med Grunnloven § 110 a og folkerettens regler om urbefolkning og minoriteter. Innenfor disse formålene skal loven fastlegge rammer for reindriftsutøvernes rettigheter og plikter, regulere forholdet til andre næringer og samfunnsinteresser, regulere innbyrdes forhold mellom reindriftsutøvere og skape grunnlag for en hensiktsmessig organisering og forvaltning.

Oppfatningen av det rettslige grunnlaget for reindriftens bruk av arealer har vært skiftende og gjennomgått en utvikling. Det er imidlertid i dag anerkjent i norsk rett at reindriften har sitt selvstendige rettsgrunnlag basert på den bruk som har vært utøvd i de områder reindriften har disponert fra gammel tid, uavhengig av lovgivning. Loven konstituerer ikke reindriftsretten, men gir en nærmere definisjon av innholdet i disse rettighetene, samt en regulering og styring av utøvelsen. I Høyesteretts plenumsdom i den såkalte Selbusaken i 2001, Rt. 2001 s. 769, fastslo Høyesterett at reindriftsretten er en selvstendig rett hvor rettsgrunnlaget er alders tids bruk. Reindriftsretten er ikke en tålt bruk.

Tradisjonelt har man omtalt reindriftsretten som en kollektiv rett. Dette innebærer at det er samene som sådan som har ervervet en rett til å drive reindrift på de arealer hvor det fra gammelt av har vært utøvet slik bruk. Det er reindriftssamene som etnisk gruppe som har vært ansett som bærere av denne rettigheten, og ikke enkeltpersoner eller mindre grupperinger innenfor det kollektive. Den enkelte har en andel i den kollektive rett, og ikke eksklusive rettigheter som nyter særskilt vern internt.

I de senere år har det imidlertid skjedd en utvikling som kan tilsi at et slikt utgangspunkt må nyanseres noe. I forbindelse med arbeidet med distriktsinndelingen i Finnmark ble det oppnevnt et særskilt reinbeiteutvalg som gjennomgikk juridiske problemstillinger knyttet til spørsmål om hvem som er rettighetshaver til et beiteområde, hva som kreves av bruksutøvelse i reindriften for å erverve en rettighet og ikke minst hvordan man skal fordele beiteretten mellom rettighetshavere. I forhold til dette arbeidet påpekte utvalget bl.a. at reindriftsloven ikke gir Reindriftsstyret myndighet til fritt å regulere beitebruken basert på hensiktsmessighetsbetraktninger og bl.a. økologiske vurderinger. Reindriftsstyret må også ta hensyn til den sedvanemessige beitebruken. Mindre grupperinger innen reindriften, eksempelvis siida, kan trolig også ha spesifikke rettigheter. Dette kommer enkelte steder til uttrykk gjennom rettspraksis. Her vises det til Seiland-dommen, Rt. 2000 s. 1578.

Årsaken til at departementet påpeker disse forholdene nå, er å få synliggjort noe av den utviklingen som har funnet sted, samt å påpeke at man med bakgrunn i denne utviklingen blir stilt overfor store krav ved fastsetting av rammebetingelser, herunder et betydelig utredningsarbeid. Dette er et arbeid hvor den norske stat er forpliktet etter folkeretten til å sikre at næringen er representert og at samiske interesser konsulteres. Disse forholdene er lite fremtredende i reindriftsloven av 1978 og dens forarbeider.

Stortinget vedtok 30. januar 1996 visse endringer i reindriftsloven. Ved denne revisjonen ble imidlertid bestemmelsene om styring og forvaltning av reindriften og regulering av interne forhold i næringen viet lite oppmerksomhet. På bakgrunn av dette nedsatte Landbruksdepartementet høsten 1998 et utvalg med mandat å gjennomgå reindriftsloven med sikte på å revidere de bestemmelser og regler som gjelder styringen og forvaltningen av reindriften, og reguleringen av de interne forholdene i næringen. Utvalget overleverte sin innstilling til Landbruksministeren 15. mars 2001. Lovforslaget har vært gjennom en høringsprosess, hvor Sametinget behandlet forslaget under sin plenumssamling i februar 2003.

I forbindelse med departementets revisjonsarbeid ønsket departementet utredet siidaens stilling i reindriften nærmere. 2. februar 2005 ble derfor en intern arbeidsgruppe nedsatt for å utrede siidaens operative og juridiske rolle i reindriften. Arbeidsgruppen avga sin rapport januar 2006. Arbeidsgruppen understreker viktigheten av å bevare siidaen som et fleksibelt og praktisk arbeidsfellesskap innen reindriften. Gruppen legger derfor vekt på ikke å endre organisering og struktur av siidaen unødvendig. Gruppen konkluderer med at siidaen bør underlegges enkelte organisatoriske bestemmelser, eksempelvis å ha en fast representant, for ved det å legge til rette for at siidaen kan ha rettslig handleevne. Gruppen gir også enkelte syn på erstatningsordningen i reindriftsloven og siidaens rolle i forbindelse med reintallsreduksjon.

I departementets arbeid med odelstingsproposisjonen er det vinteren 2006 avholdt konsultasjonsmøter med Sametinget og NRL på politisk nivå. Det er planlagt flere møter utover våren 2006. Det er i hovedsak konsultert om de store hovedlinjer i loven, eksempelvis myndighetens rolle i ressursforvaltningen. Departementet legger frem sitt syn på hele reindriftsloven for konsultasjonspartene, og søker å oppnå enighet med partene om de enkelte bestemmelsene. Det er avtalt at Sametinget skal behandle utkast til reindriftslov i en plenumssamling før regjeringen oversender forslag til lov til Stortinget.

Landbruks- og matdepartementet tar sikte på å oversende Stortinget forslag til ny reindriftslov i løpet av høstsesjonen 2006.

2.4.2 Reindriftsavtalen

Reindriftsavtalen er, ved siden av reindriftsloven, det viktigste operative redskap for å følge opp målene og retningslinjene i reindriftspolitikken. I forhandlingene om reindriftsavtalen, mellom Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) og Staten ved Landbruks- og matdepartementet, drøftes de sentrale økonomiske spørsmål som knytter seg til utviklingen i reindriften. Bruken av de økonomiske virkemidler fastsettes bl.a. ut fra reindriftslovens intensjon og bestemmelser.

I 1976 ble den første hovedavtalen inngått mellom Staten, ved Landbruksdepartementet, og NRL. Hovedavtalen ble bygd opp etter mønster fra jordbruket. I følge denne avtalen var målet å oppnå en optimal kjøttproduksjon ut fra det naturgrunnlaget man har, samt sørge for at reindriftsutøverne får trygge og gode økonomiske og sosiale levekår. Dette markerte innledningen til at det ble ført en egen næringspolitikk for reindriften. Hovedavtalen fastslo at reindriftssamene gjennom NRL har forhandlingsrett med Staten om økonomiske tiltak for næringen, herunder faglige, sosiale, organisasjonsmessige og andre spørsmål av betydning for utviklingen i næringen. Fra midten av 1970-tallet til midten av 1980-tallet var det en forholdsvis kraftig vekst i overføringene til reindriftsnæringen over reindriftsavtalen. Disse overføringene ga reindriftsutøverne en trygghet og en mulighet til å videreutvikle reindriften som næring. Samtidig fikk overføringene den utilsiktede virkning at reintallet økte, og da særlig reintallet i Finnmark.

Hovedavtalen som ble fremforhandlet i 1993 som en oppfølging av St meld nr 28 (1991–1992) og Stortingets behandling av denne, førte blant annet til at det ble innført ettårige reindriftsavtaler der avtaleåret begynte 1. juli. I forhandlingene om reindriftsavtalen inngår hovedspørsmål om utviklingen i næringen, det angis bestemmelser om bruken av priser og tiltak og andre økonomiske og administrative virkemidler som skal supplere reindriftslovens bestemmelser. Formålet med avtalen har vært å legge sosiale og økonomiske forhold til rette for reindriftsutøverne, uten at dette går på bekostning av de økologiske forholdene.

Reindriftsavtalen har vært en forutsetning for reindriftsnæringen generelt ved at den har lagt til rette for et økonomisk grunnlag for de som er, og skal være i næringen. Et godt økonomisk grunnlag er en forutsetning for å kunne nå de reindriftspolitiske målene. Bedre økonomi per driftsenhet vil kunne bidra til at flere familiemedlemmer kan delta i driften. Dette vil kunne ha positive effekter på bl.a. kvinners deltagelse i driften og kunnskapsoverføringen mellom generasjoner. Færre driftsenheter vil ikke nødvendigvis medføre en sterk reduksjon av antall personer tilknyttet næringen, men kan bety at flere i hver familie deltar i driften.

Tabell 2.1 viser hvordan rammene for reindriftsavtalen har utviklet seg. I sammenligningsperioden har det vært ulike ordninger som sorterer under de direkte tilskuddene. Ved inngåelsen av reindriftsavtalen 2003/2004 ble de direkte tilskuddsordningene lagt vesentlig om, fra ordninger som i stor grad har vært faste beløp per driftsenhet, til ordninger som premierer produksjon og verdiskaping. Samtidig ble fordelingen av totalrammen endret slik at en større andel fordeles til de direkte tilskuddene.

I forhold til de fremforhandlede ordningene over avtalen blir det hvert år utarbeidet tilhørende forskrifter. NRL gis anledning til å drøfte og komme med innspill til forskriftene som fastsettes av Landbruks- og matdepartementet. Forskriftene utarbeides både på nordsamisk og på norsk. Reindriftsforvaltningen sender ut forskriftene til reindriftsutøveren i juli/august.