3 Erstatning til nordmenn i japansk fangenskap?

3.1 Innledning

Stortinget har bedt regjeringen om å vurdere alternative forslag til erstatningsordninger som en kompensasjon for de lidelser norske statsborgere ble påført på grunn av opphold i japansk fangenskap under 2. verdenskrig. Før departementet går inn på vurderingen av alternative erstatningsordninger, vil departementet vurdere grunnlaget for en særskilt erstatningsordning til denne gruppen.

3.2 Fredsavtalen med Japan

Fredsavtalen mellom de allierte og Japan ble undertegnet 8. september 1951. Som de øvrige allierte fraskrev Norge seg retten til å reise erstatningskrav mot Japan.

Fredsavtalen er en folkerettslig avtale. Den regulerer de rent mellomstatlige erstatningsforhold, herunder statens mulighet til å opptre på vegne av/som mellommann for enkeltpersoner som ønsker å reise et erstatningskrav.

Departementet kan ikke se at fredsavtalen kan eller bør få avgjørende betydning for om erstatning bør gis. Fredsavtalens bestemmelse om at de allierte ikke skulle reise ytterligere erstatningskrav mot Japan, innebærer at de allierte stater ikke stilte som et vilkår for å avslutte krigen at Japan innrettet sine nasjonale regler om erstatning på noen bestemt måte. I brev fra Justisdepartementet til Justiskomiteen av 2. mars 2000, inntatt som vedlegg til Innst. S. nr. 144 (1999-2000), er det fremholdt at Norge og USA tolker fredsavtalen noe forskjellig. Etter det departementet kan se, befinner imidlertid begge staters tolkning av avtalen seg på et folkerettslig nivå, det vil si at den regulerer forholdet mellom statene. Hvorvidt enkeltpersoner kan kreve erstatning fra japanske myndigheter vil bero på intern japansk rett. Verken den norske stat eller USA har et folkerettslig krav på hvordan den japanske nasjonale rett skal være utformet.

Norge kan som stat fraskrive seg retten til erstatning uten å bli erstatningsrettslig forpliktet overfor de enkeltindivider en slik avtale berører. Selv om fredsavtalen fraskriver Norge retten til å reise krav på vegne av tidligere norske krigsfanger i japansk fangenskap, er enkeltpersoners rett til å reise krav om erstatning å anse som uberørt.

Enkeltpersoner fra Australia, New Zealand, Storbritannia og USA har anlagt sak mot den japanske stat med krav om erstatning for tortur og mishandling i japansk fangenskap under den 2. verdenskrig. Kravene er avvist av japanske domstoler i det de anførte grunnlag for kravene ikke kunne anses å føre frem.

Justiskomiteen uttaler på side 1 i innstillingen, at det vil være urimelig å overlate erstatningssøksmål til norske borgere som enkeltindivider. Den uttaler at det vil være en stor belastning for den enkelte og at utsiktene for å lykkes må anses som små.

Justisdepartementet har stor forståelse for dette syn. På den annen side vil departementet bemerke at det synes som om den norske stat har en forholdsvis svak tilknytning til denne saken. Den norske stat kan vanskelig holdes ansvarlig for de overgrep norske statsborgere i japansk fangenskap ble utsatt for. Japan-fangene ble imidlertid uforskyldt trukket med i den 2. verdenskrig på en måte som gjorde at de kom særlig uheldig ut. Mange ble påført fysiske og psykiske skader for livet.

3.3 Generelt om statlige kompensasjonsordninger

I Norge står folketrygden sentralt for å sikre folk flest økonomisk ved sykdom, uførhet, arbeidsledighet osv. Ytelsene skal tre inn utfra en nåtidsvurdering av den enkeltes situasjon og behov. Det offentliges velferdstjenester innenfor skole, helse, sosialomsorg og eldreomsorg, faller i samme kategori.

Også den sivile erstatningsrett skal gi trygghet for den enkelte. Blir noen skadet, kan staten bli ansvarlig ved lastverdig opptreden eller risikofylt virksomhet. En slik erstatning gis ut fra en fortidsvurdering der årsaken til tapet og statens ansvar for tapet står sentralt.

Utenfor rammen av disse to sentrale - og helt ulike - kompensasjonssystemene, er det etablert noen særlige offentlige kompensasjonsordninger som for eksempel voldsoffererstatningsordningen, erstatning til tidligere Nordsjødykkere som har fått varig helsesvikt samt erkjentlighetsbeløp til dem som ble utsatt for antijødiske tiltak i Norge under 2. verdenskrig.

Andre særlige erstatningsordninger har også vært etablert, med varierende konkrete begrunnelser, uten at ordningene har vært vurdert ut fra et helhetsperspektiv.

En egen ordning er Stortingets billighetserstatningsordning, der enkeltpersoner som er kommet særlig uheldig ut kan søke om en skjønnsmessig pengekompensasjon. Billighetserstatning er ment å være en siste mulighet til å oppnå en økonomisk ytelse for den skade eller ulempe man er påført. Det ytes derfor i praksis ikke billighetserstatning hvor skaden eller ulempen omfattes av alminnelige erstatningsordninger eller av trygde- eller forsikringsordninger mv. Erstatningen er heller ikke ment som et supplement til mer eller mindre utilstrekkelige trygdeytelser eller sosiale stønader mv. Ingen har rettslig krav på billighetserstatning. Erstatningen ytes på grunnlag av en ren rimelighetsvurdering i det enkelte tilfellet uavhengig av om det foreligger rettslig grunnlag for erstatning. Det finnes ingen formelle retningslinjer for vurderingen, men det tas i rimelighetsvurderingen hensyn til Billighetserstatningsutvalgets tidligere praksis i tilsvarende saker.

Utvalgets praksis viser at det blir lagt vesentlig vekt på om det offentlige kan bebreides for den skaden som er oppstått. Det er som den store hovedregel bare skadelidte selv som gis billighetserstatning; ikke f.eks. etterlatte. Det har vært fast praksis for ikke å gi billighetserstatning for skader/ulemper som følge av 2. verdenskrig. Resonnementet har vært at hele befolkningen på en eller annen måte ble rammet av krigen. Det er gjort unntak i noen spesielle tilfeller.

I en sak behandlet av Billighetserstatningsutvalget i 1985 ble det med dissens i Utvalget tilkjent billighetserstatning til en mann som satt i tysk fangenskap i Japan i årene 1942-1945. Han ble tatt til fange av den tyske marine i 1942 og holdt i fangenskap på et tysk krigsskip for så å bli overført til japansk fangenskap, hvor han satt frem til november 1944. Det ble anført at han måtte antas å ha rett til erstatning etter loven om fordeling av erstatningen fra Forbundsrepublikken Tyskland til Norge. Han var imidlertid ikke oppmerksom på dette da det ble utbetalt erstatninger etter denne loven. Han mottok krigspensjon. Ved den forberedende behandlingen av billighetserstatningssøknaden antok Sosialdepartementet at søkeren ville hatt rett til erstatning fra Tyskland om han hadde søkt i tide. Det ble anslått at han kunne ha vært berettiget til ca. kr 12 000,-. På bakgrunn av konsekvensene ved å tilstå erstatning anbefalte Sosialdepartementet at søknaden om billighetserstatning ble avslått. To av billighetserstatningsutvalgets medlemmer fant imidlertid at søkeren burde tilkjennes billighetserstatning med kr 12 000,-, og det ble resultatet.

I en annen sak behandlet av Billighetserstatningsutvalget i 1985 ble en svensk statsborger tilkjent billighetserstatning med kr 25 000,- under henvisning til den innsats han hadde gjort for Norge under krigen. Søkeren tjenestegjorde på et norsk skip som ble torpedert under 2. verdenskrig. Delvis som en følge av forliset pådro han seg en ryggskade. Han søkte om krigspensjon fra Norge for skaden, men fikk avslag. Sosialdepartementet anbefalte billighetserstatning med kr 50 000,-. Billighetserstatningsutvalget tilkjente billighetserstatning med kr 25 000,-.

3.4 Kompensasjon etter krigen

Når en skal vurdere om norske statsborgere bør få en kompensasjon for lidelser de ble påført i japansk fangenskap under 2. verdenskrig, vil det være naturlig å se hen til hvilke ytelser denne gruppen alt har mottatt som en følge av at de satt i fangenskap. Nedenfor vil departementet kort gi en oversikt over slike ytelser.

Fangenskapslønn og billighetserstatning

Kort tid etter at det ble kjent at norske sjøfolk var tatt til fange av japanerne, tok sjøfolkenes organisasjoner opp med den norske regjering spørsmålet om sjøfolkenes økonomiske sikkerhet. Ved provisorisk anordning av 29. oktober 1943 hadde norske sjøfolk krav på lønn for den tiden de satt i fangenskap. Mange av de allierte hadde allerede innført fangenskapslønn for sine militære og sivile. Den provisoriske anordningen ble senere utbygget i kgl. resolusjon av 10. desember 1943. Etter krigen ble den provisoriske anordningen erstattet av midlertidig lov av 2. august 1946 om lønn til norske sjømenn i fangenskap, som fastslo at norske sjøfolk som hadde havnet i fangenskap under krigen, skulle ha tariffmessig lønn for fangenskapstiden. Loven opphørte 31. desember 1947 og krav om fangenskapslønn kunne ikke fremsettes etter denne dato. Loven var begrenset til sjøfolk som seilte på norske skip.

Sjøfolk som ikke var omfattet av ordningen med fangelønn kunne, etter søknad, tildeles billighetserstatning etter midlertidig lov av 18. juni 1948. Loven omfattet sjøfolk som var tatt til fange eller internert etter å ha seilt på fremmed lands skip. Omkring 45-50 søkte om billighetserstatning etter denne ordningen.

Ca. 1480 sjøfolk fikk til sammen ca. 7 millioner kroner (kroneverdi i 1945) i fangenskapslønn/billighetserstatning utbetalt av staten og Nortraship i fellesskap. Som nevnt var det 392 norske sjøfolk som satt i japansk fangenskap og som derfor var berettiget til fangenskapslønn eller billighetserstatning. Departementet har ikke tall på hvor mange av de 392 som faktisk satte frem slike krav.

Æreslønn

I oppgjøret etter Nortraship-fondet fikk krigsseilerne etter Stortingsvedtak 27. april 1972 utbetalt en individuell sum på kr 180,- (kroneverdi i 1972) per fartsmåned. Utbetalingen hadde karakter av en æreslønn for slitet under krigen (ex-gratia utbetaling), idet de norske myndighetene var av den oppfatning at det var fondsopplagte midler, ikke slik sjømennene anførte, deres egne hyretillegg. Utbetaling forutsatte søknad fra den enkelte. Departementet har ikke tall på hvor mange sjøfolk som satt i japansk fangenskap som søkte om slik æreslønn.

Krigspensjon

Nordmenn som satt i japansk fangenskap og som har fått varig men eller nedsatt arbeidsevne som følge av skade eller påkjenning under fangenskapet, har rett til hel eller delvis uførepensjon (krigspensjon) etter lov om krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner av 1946 eller evt. etter tilleggsloven av 1968. Lovene omfatter også etterlatte. Etter sivilloven er det et vilkår for å få rett til ytelser at en har fått men eller er ufør på grunn av skade eller sykdom som ble påført ved krigsulykke i Norge, på norsk skip eller i fiendtlig politisk fangenskap. For ytelser etter tilleggsloven er det et vilkår at tjenesten og/eller fangenskapet har vart i minst 6 måneder til sammen og har medført usedvanlig hard påkjenning. Arbeidsevnen må være varig nedsatt med minst 50% i yrkesaktiv alder. Fangenskap i japanske leire går inn under kriteriet usedvanlig hard påkjenning. Internering er i denne sammenheng likestillet med opphold i fangeleir.

Ca. 50 av dem som satt i japansk fangenskap mottar krigspensjon i dag. Barn som ble internert er en voksende gruppe av de som mottar krigspensjon. Mange misjonærfamilier vendte ikke umiddelbart tilbake til Norge etter krigen, men bosatte seg i bl.a. USA og England. Mange har av denne grunn ikke vært kjent med retten til krigspensjon. Det er fortsatt adgang til å søke om slik pensjon. Full krigspensjon utgjør i dag kr 217 620,- per år. Krigspensjon gis med virkning fra inntil tre måneder før søknadsmåneden. I særlige tilfeller kan det gis ytelser med virkning fra inntil tre år tilbake jf. lov om krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner § 37 nr. 1.

3.5 Utenlandske ordninger

Canada, Storbritannia og Nederland har i senere tid tilkjent egne statsborgere som satt i japansk fangenskap under 2. verdenskrig en ex-gratia utbetaling. Departementet vil idet følgende gi en nærmere beskrivelse av de forskjellige lands ordninger. I motsetning til Norge utstedte disse landene krigserklæringer ovenfor Japan kort tid etter at Japan angrep den amerikanske marine- og flybasen på øya Oahu i Hawaii 7. desember 1941. De var således i faktisk krig med Japan fra dette tidspunkt.

Canada

Canadiske krigsveteraner søkte kompensasjon fra Japan på 70-tallet. Kravene førte ikke frem. Japan mente fredsavtalen mellom Canada og Japan, inngått på begynnelsen av 50-tallet, var en endelig avslutning på krigsoppgjøret, og at denne derfor satte strek for krigsrelaterte krav. Krigsveteranene søkte så hjelp av canadiske myndigheter overfor Japan. Kravene ble avslått med samme begrunnelse som ovenfor. Krigsveteranene saksøkte så den canadiske stat. Den endelige løsningen ble at canadiske myndigheter den 11. desember 1998 annonserte at canadiske krigsveteraner som hadde sittet i japansk fangenskap under 2. verdenskrig, eventuelt deres enke, skulle få en ex-gratia utbetaling på 18 kanadiske dollar per fangedøgn (ca. kr 103,- i dagens kroneverdi). Utbetalingene var et uttrykk for Canadas takknemlighet til de canadiske krigsveteranene. En kunne maksimalt motta 24 000 canadiske dollar (ca. kr 137 000,- i dagens kroneverdi). En antok at 700 personer ville være berettiget etter ordningen. Det høyeste erkjentlighetsbeløpet som ble utbetalt var på 20 800 canadiske dollar.

Storbritannia

Britiske Japan-fanger skal ha fått utbetalt £ 76 i 1952 etter fredsavtalen med Japan undertegnet i San Francisco 8. september 1951. Pengene ble hovedsakelig tatt fra konfiskerte japanske midler. 7. november 2000 besluttet den britiske regjering at en ex-gratia utbetaling på £ 10 000 på nærmere fastsatte vilkår skal utbetales til britiske militære og sivile som satt i japansk fangenskap under 2. verdenskrig, alternativt til vedkommendes enke/enkemann. Den britiske regjeringen har tidligere ment at en ikke bør utbetale erstatning i denne typen tilfeller, men at behovet for hjelp skulle dekkes via helsevesenet og pensjoner. Storbritannia valgte å gjøre et unntak for denne gruppen sett hen til de spesielle forholdene de var offer for i japansk fangenskap. 50 016 briter ble rapportert fanget av japanerne. Av disse var det 12 433 som ble drept eller som døde i fangenskap. Det er anslått at totalt 16 700 kan oppfylle vilkårene for en slik kompensasjon, og britiske myndigheter har derfor avsatt 167 millioner pund til oppgjøret.

Nederland

Den nederlandske regjering har nylig besluttet at gjenlevende nederlandske statsborgere som var under japansk styre under den 2. verdenskrig skal få utbetalt en ex-gratia utbetaling for de lidelser de utholdt i japansk fangenskap/internering samt for den kalde mottagelsen de fikk ved sin retur til Nederland etter krigen. Etterlatte er ikke berettiget etter ordningen. I desember 2000 ble det satt av 350 millioner gylden (ca. kr 1 285 000 000,-) til oppgjøret. Det er nedsatt en arbeidsgruppe som skal utarbeide de nærmere kriteriene for kompensasjon samt opprette en stiftelse som skal stå for utbetalingene. En tar sikte på å avslutte det forberedende arbeid i desember 2001. Det er løst antatt at mellom 100 000-130 000 personer kan være berettiget under ordningen. Det høye antallet har sammenheng med Nederlands posisjon som koloniherre i Indonesia frem til etter 2. verdenskrig. Oppgjøret er et resultat av den nederlandske regjerings ønske om å likestille ulike grupper som krever erstatning for denne typen fortidige hendelser. Justisdepartementet har fått opplyst at Nederland har utbetalt kompensasjon til jøder og sigøynere for overgrep mot disse.

Departementet er ikke kjent med om andre stater har besluttet å utbetale kompensasjon til personer som satt i japansk fangenskap.

3.6 Konklusjon

Etter departementets syn gir den sivile erstatningsretten et helhetlig system for oppgjør etter fortidige hendelser. En grunntanke er at ansvaret for konkrete tap blir plassert på den som står nærmest til å svare for den risikoen som voldte skaden. Noen ganger vil dette være skadelidte selv. Oppretting av særordninger fører lett til vilkårlighet i forhold til alle dem som fortsatt faller under de alminnelige regler. Rettferdighetsbetraktninger taler således imot særordninger. Hver ny særordning forsterker og skaper også krav om særbehandling fra andre grupper. Gir en erstatning til angjeldende gruppe basert på hendelser over 50 år tilbake, vil det således medføre at det i fremtiden vil bli stadig vanskeligere å avslå ytterligere erstatningskrav fra nye grupper. Skal staten stadig gi kompensasjon til ulike grupper for fortidige hendelser, vil staten undergrave sin evne til å løse dagens og morgendagens oppgaver. Særlige erstatningsordninger bør også vurderes opp mot folketrygdsystemet og de offentlige velferdstjenestene. Ut fra en velferdstankegang bør statlige kontantutbetalinger helst gå til dem som ut fra sin situasjon i dag har det største behovet for dem.

Det er etter dette ikke åpenbart at det bør etableres en særlig erstatningsordning til nordmenn som satt i japansk fangenskap under 2. verdenskrig. Den norske stats tilknytning til den overlast nordmenn i japansk fangenskap led, er fjern. En kompensasjon til denne gruppen vil kunne innebære en forskjellsbehandling i forhold til andre norske statsborgere som led overlast i utlandet i forbindelse med 2. verdenskrig, som ikke har fått noen kompensasjon for dette. Departementet vil fremheve at det er politisk nødvendig å konsentrere statens innsats om å sikre og styrke grunnleggende velferdsordniger, folketrygden, skolen etc. Dette vil bety noe for folk flest, også for de som har kommet uheldig ut. For å få til dette må ikke staten spre sitt engasjement og midler for mye. Departementet vil også vise til at Stortinget selv er rasjonelt påholdende med bruken av sin egen billighetserstatningsordning. Som påpekt under pkt. 3.3 står imidlertid Stortinget i prinsippet fritt til å gi billighetserstatning til hvem som helst, slik at det ikke vil være utelukket at nordmenn i japansk fangenskap kan få billighetserstatning. Departementet vil særlig understreke at om en aksepterer en egen erstatningsordning til denne gruppen, vil det kunne utløse ytterligere erstatningskrav fra et stort antall nye grupper i fremtiden. Departementet viser også til at det for denne gruppen er etablert ulike former for økonomisk kompensasjon. Sjømenn som satt i japansk fangenskap har i noen grad fått dekket sitt økonomiske tap via fangenskapslønn mv. Ordningen med krigspensjon omfatter derimot alle som satt i japansk fangenskap og som har fått varig mén eller nedsatt arbeidsevne som følge av fangenskapet. Om en ikke alt mottar slik pensjon, kan en søke om dette.

Sterke prinsipielle grunner taler således for at det ikke bør etableres en særlig erstatningsordning for denne gruppen. På den annen side kan det argumenteres med at den norske stat gjennom fredsavtalen de facto fratok disse personene en mulighet til å få erstatning fra dem som egentlig skulle betale, nemlig Japan. Selv om de formelt ikke er avskåret fra å fremme individuelle erstatningskrav, er det lite realistisk å henvise dem til dette. Den omstendighet at flere andre land nylig har etablert erstatningsordninger for egne innbyggere som satt i japansk fangenskap under 2. verdenskrig taler også for at det kan være rimelig å gjøre et unntak fra det prinsipielle utgangspunktet overfor denne spesielle gruppen. Ut fra en samlet vurdering er departementet derfor kommet til at det tross de sterke prinsipielle motargumentene kan forsvares å etablere en særskilt erstatningsordning for denne spesielle gruppen.