2 Bakgrunn

2.1 Landminespørsmålet og den internasjonale opinion

Spredning og bruk av antipersonellminer er et av de alvorligste og mest akutte humanitære problemer i vår tid. Arbeidet for et avtalefestet totalforbud mot antipersonellminer har i lengre tid vært et viktig spørsmål på den internasjonale dagsorden. Arbeidet skjøt fart etter at den reviderte landmineprotokollen til FN-konvensjonen av 1980 om forbud mot eller restriksjoner på bruk av visse konvensjonelle våpen ble sluttført i mai 1996. Mange land, deriblant Norge, mente at landmineprotokollen ikke gikk langt nok, og at en styrking av restriksjoner på bruk av antipersonellminer ikke var tilstrekkelig for at sivilbefolkningen i krigs- og konfliktutsatte områder skulle få det nødvendige vern mot slike våpen. Disse landene fremholdt at bare et internasjonalt totalforbud mot antipersonellminer ville være effektivt for å redusere de menneskelige lidelsene forbundet med bruk av slike våpen. Norge og en del andre likesinnede land besluttet å fremforhandle en mellomstatlig konvensjon som skulle forby produksjon, eksport og import, lagring og fremfor alt bruk av disse våpnene. Arbeidet fikk et gjennombrudd etter en konferanse i Ottawa i oktober 1996, hvor 50 deltakerland, 24 observatørland og representanter fra en rekke frivillige organisasjoner var representert. Møtet innledet den såkalte Ottawa-prosessen som på kort tid lyktes med å etablere et politisk momentum for å nå målsetningen om et totalforbud. Oppslutning om prosessen vokste raskt. Deltakerne hadde en bred geografisk sammensetning og inkluderte minerammede land i den tredje verden.

Et økende internasjonalt opinionspress fikk stor betydning for oppslutningen om Ottawa-prosessen. Dette skyldes ikke minst engasjementet til mange humanitære og frivillige organisasjoner, og i særdeleshet Den internasjonale kampanjen for å forby landminer (ICBL) og Den internasjonale Røde Kors komiteen. I tillegg engasjerte parlamentarikere fra en rekke land seg i arbeidet. En stor del av den internasjonale opinion, herunder Den internasjonale Røde Kors komiteen, var i utgangspunktet opptatt av å få til et totalforbud mot alle landminer. Dette synspunktet var bl.a. basert på at FNs reviderte landmineprotokoll ikke etablerte et klart skille mellom antipersonellminer og stridsvognsminer og at kun et totalforbud mot alle landminer ville ha noen humanitær betydning.

Et uttrykk for sakens økende internasjonale betydning var ikke minst den støtte som 156 av FNs medlemsland gav landmineresolusjonen om opptrapping av arbeidet for et internasjonalt totalforbud mot antipersonellminer (51/45S) under Generalforsamlingen i 1996. USA igangsatte og ledet arbeidet med utformingen av resolusjonen, som raskt vant en stor gruppe medforslagsstillere, herunder Norge.

2.2 Norges holdning

For Norge har det humanitære arbeidet med å begrense problemet forårsaket av antipersonellminer vært og er fortsatt en prioritert oppgave. Siden 1994 har Norge brukt ca. 320 millioner kroner til minerelaterte prosjekter i bl.a., Afghanistan, Angola, Kambodsja og Mosambik. Støtten til humanitær minerydding har utgjort den største del av de norske innsatsene. Norske hjelpeorganisasjoner deltar aktivt i arbeidet med å fjerne miner, bidra med hjelp til mineofre samt til ulike preventive tiltak. En rekke stortingsrepresentanter engasjerte seg også i landminespørsmålet. I tilknytning til arbeidet med revisjon av landmineprotokollen til FN-konvensjonen av 1980 om forbud mot eller restriksjoner på bruk av visse konvensjonelle våpen, anmodet Stortinget i juni 1995 regjeringen om å arbeide for et internasjonalt totalforbud mot produksjon, lagring, kjøp, salg og bruk av antipersonellminer, og selv ta konsekvensen av et slikt forbud (Innst. S.nr. 186 (1994-95)).

Som et ledd i oppfølgingen av Stortingets anmodning ble det videre vedtatt et utfasings- og destruksjonsprogram for antipersonellminer i det norske forsvaret. Dette arbeidet ble sluttført 1. oktober 1996. Norge ble med dette blant de første land i vår del av verden som avskaffet denne våpentypen. Det ble også bestemt at de såkalte sektorvirkende ladninger måtte gjøres til gjenstand for en omfattende ombygging. Dette vil koste anslagsvis NOK 70 millioner. Ombyggingen finansieres gjennom det ordinære forsvarsbudsjett.

Ut fra Norges interesser var det ønskelig å etablere et klart skille mellom antipersonellminer og stridsvognsminer slik at stridsvognsminene klart falt utenfor avtalens virkeområde. Det norske syn var at stridsvognsminer i seg selv ikke utgjør noe humanitært problem og at bruken av disse minene er militært nødvendige.

I forbindelse med Stortingets behandling av spørsmålet om samtykke til å la seg binde av den reviderte landmineprotokollen av 3. mai 1996 til FN-konvensjonen av 1980 om forbud mot eller restriksjoner på bruk av visse konvensjonell våpen, konkluderte Utenrikskomiteen i sin innstilling av 11. juni 1997 (Innst. S. nr. 277, 1996-97) at

«komiteen reknar med at Regjeringa held fram arbeidet for strengare reguleringar og totalforbud i samsvar med tidlegare tilrådingar frå komiteen, jfr. Innst. S. nr. 186 (1994-95)».

Forsvarskomiteen sluttet seg enstemmig til utenrikskomiteens innstilling. Imidlertid gikk et mindretall i Forsvarskomiteen, medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, i en merknad til innstillingen mot at Norge gikk lenger enn eksisterende bestemmelser i den reviderte landmineprotokollen. I begrunnelsen ble det framholdt at man fra norsk side i stedet burde legge større vekt på sikkerhet i eget forsvar og sikkerheten for norske soldater i tilfelle et væpnet angrep på Norge.

Som følge av den økende internasjonale og innenrikspolitiske oppmerksomhet om dette spørsmål og i lys av Norges sterke internasjonale humanitære engasjement og spesielle innsats i mineryddings-operasjoner, fant regjeringen det naturlig å påta seg ansvaret som vertskap for forhandlingene om en slik avtale. Diplomatkonferansen om et internasjonalt totalforbud mot antipersonellminer fant sted i Oslo i perioden 1.-18. september 1997. Det lyktes konferansen å vedta et forbud mot bruk, produksjon, lagring og overføring av antipersonellminer, samt ødeleggelse av disse. Det var også enighet om økt samarbeid og assistanse til minerydding og bistand til mineofre.

Utenriksdepartementet hadde ledelsen for delegasjonen. En representant fra Ingeniørinspektoratet i Forsvaret deltok i delegasjonen som teknisk ekspert f.o.m. februar 1997, og i tillegg var Forsvarsdepartementet representert i forhandlingene under Oslo-konferansen.

2.3 Ottawa-møtet oktober 1996 - det første samordningsmøte for et internasjonalt totalforbud mot antipersonellminer.

Canada inviterte de land som gikk inn for et totalforbud mot antipersonellminer til et møte i Ottawa 3.-5. oktober 1996 for å drøfte strategien i det videre arbeidet. Ottawa-møtets målsetting var snarest mulig å igangsette forhandlinger om en juridisk bindende avtale som forbyr produksjon, eksport/ import, lagring og bruk av antipersonellminer. Under møtet ble det fra norsk side signalisert interesse for å avholde et oppfølgingsmøte i Norge høsten 1997.

2.4 Forberedelsen til Oslo-konferansen om et internasjonalt totalforbud mot antipersonellminer.

Wien-møtet, februar 1997

Det første ekspertmøtet om et internasjonalt totalforbud ble avholdt i Wien 12.-14. februar 1997. Alle land, relevante organisasjoner, ICBL (International Campaign to Ban Landmines) og Den internasjonale Røde Kors komiteen var invitert. Møtet samlet deltakere fra i alt 111 land. Østerrike hadde påtatt seg å utarbeide et avtaleutkast som ble presentert og dannet grunnlaget for drøftelsene under møtet og i den videre prosessen.

Under drøftingene var det et klart flertall for avtaleutkastets entydige forbud mot bruk, produksjon, lagring og overføring (herunder kjøp og salg) av antipersonellminer, samt pålegg om ødeleggelse av disse. Det var også stort flertall for at definisjonen av antipersonellminer burde gjøres mer omfattende enn definisjonen i FNs reviderte landmineprotokoll, og således fange opp alle landminer som er konstruert for å utløses som følge av menneskelig berøring, kontakt eller nærhet, også selvødeleggende antipersonellminer.

Norges syn om at stridsvognsminer er militært nødvendige og intet humanitært problem oppnådde bred støtte og ble senere ikke imøtegått. Det var ellers enighet om at andre nødvendige avklaringer i avtaleteksten burde bygges på de omforente definisjonene fra den reviderte landmineprotokollen for å unngå en gjenåpning av drøftinger omkring teknisk vanskelige spørsmål.

Etableringen av kjernegruppen

Mye av arbeidet i Ottawa-prosessen ble organisert rundt samarbeidet i en bredt sammensatt gruppe land som tidlig uttrykte sterk støtte til Ottawa-prosessen. Disse var foruten Norge, Belgia, Canada, Filippinene, Mexico, Nederland, Sveits, Sør-Afrika, Tyskland, Zimbabwe og Østerrike. Denne gruppen ble senere utvidet med Brasil, Columbia, Frankrike, Irland, Malaysia, New Zealand, Portugal, Slovenia og Storbritannia. Gruppen utgjorde et viktig forum for substansielle og prosedyremessige drøftelser i forbindelse med utforming av avtaleutkastet som skulle være grunnlaget for forhandlingene under Diplomatkonferansen i Oslo.

Bonn-seminaret om verifikasjonsspørsmål, april 1997

Bonn-seminarets drøftelser var konsentrert om mulige tiltak for å sikre etterlevelse av et internasjonalt totalforbud mot antipersonellminer. 121 land var til stede. Seminaret viste en økende oppslutning blant delegasjonene om humanitærrettslige tiltak, som informasjonsutveksling, rapporterings-prosedyrer (transparency) og andre tillitsskapende tiltak, til forskjell fra tradisjonell verifikasjon etter rustningskontroll-modell. Med henvisning til at antipersonellminer i første rekke er en defensiv våpentype gav et stort flertall av delegasjonene uttrykk for at en tradisjonell verifikasjonsordning verken var hensiktsmessig, kostnadsforsvarlig eller nødvendig. Kun et lite mindretall av land framholdt at avtalen måtte forankres i et mer omfattende verifikasjonsregime etter tradisjonelt mønster for å være troverdig.

Brussel-møtet, juni 1997

Brussel-møtet etablerte en politisk forpliktelse til hovedelementene i avtaleutkastet (forhandlingsgrunnlaget) og en felles forståelse av hva som skulle være målsettingen for Oslo-konferansen: en avtaleinngåelse som etablerte et omfattende forbud mot bruk, produksjon, lagring og overføring av antipersonellminer, samt ødeleggelse av disse. I tillegg skulle en slik avtale oppfordre til økt samarbeid og assistanse til minerydding og bistand til mineofre.

Disse prinsipper og hovedelementer fra det østerrikske avtaleutkastet ble nedfelt i en politisk erklæringen, Brussel-erklæringen, som utgikk fra møtet. Tilslutning til denne var en forutsetning for å kunne delta med forhandlingsrett under Oslo-konferansen. Ved Brussel-møtets slutt hadde 97 land sluttet seg til erklæringen.

På denne måten bidro Brussel-møtet til å omforme Ottawa-prosessen fra å være en prosess for politiske drøftelser til å bli innrettet mot forhandlinger om et folkerettslig bindende instrument sammensatt av såvel nedrustningspolitiske som humanitære komponenter. Møtet var det siste store møtet før Oslo-konferansen og samlet omlag 120 land. I tillegg deltok rundt 40 land og en rekke internasjonale og regionale organisasjoner som observatører.