5 Vurdering

5.1 Konvensjonens humanitærrettslige betydning

Konvensjonens humanitærrettslige betydning ligger i det forhold at den gjennom sitt forbud mot bruk, produksjon, lagring og overføring av antipersonellminer samt pålegg om å ødelegge disse, søker å eliminere en kategori våpen hvis bruk utgjør et alvorlig og akutt humanitært problem i vår tid. Avtalens forbudselementer er verken svekket med unntaksbestemmelser, reservasjonsrettigheter eller overgangsordninger. Slik bidrar den til å etablere en ny og viktig internasjonal norm innen dette felt som vil kunne påvirke aktørers adferd i en konflikt- eller krigssituasjon. Den vil kunne bidra til å gi sivilbefolkningen i krigs- og konfliktutsatte områder bedre beskyttelse enn hva som tidligere har vært mulig.

Sammen med forbudselementene er konvensjonens bestemmelser om internasjonalt samarbeid og assistanse til minerydding samt bistand til mineofre med på å gjøre den til et praktisk redskap for arbeidet med å stoppe de humanitære lidelser som forårsakes av antipersonellminer. Bestemmelsene om økt internasjonalt samarbeid og bistand er ikke minst viktig for land i den tredje verden og kan lette arbeidet med å vinne oppslutning om avtalen. En rekke land i den tredje verden, herunder minerammede land i Afrika, Asia og Mellom-Amerika har allerede undertegnet konvensjonen og dermed frasagt seg bruksopsjonen for dette våpenet. Dette er av stor betydning da det særlig er områder i den tredje verden som er hardest rammet av bruk av antipersonellminer. Dette forhold bidrar til å gi konvensjonen moralsk tyngde og internasjonale betydning. Dette er ikke minst viktig for at konvensjonen skal kunne spille den humanitærrettslige rollen som den har vært tiltenkt. Konvensjonen etablerer også et rammeverk for eksisterende og fremtidig bistand til minerydding og mineofre. Samtidig etableres det en sammenheng mellom bistand og forpliktelse til ikke å bruke antipersonellminer.

5.2 Konvensjonens implikasjoner på det sikkerhets- og forsvarspolitiske område

5.2.1 Generelt

Konvensjonen reiser en rekke spørsmål av sentral forsvars- og sikkerhetspolitisk betydning. USA fant i siste instans ikke å kunne undertegne antipersonellmine-konvensjonen bl.a fordi landets såkalte «blandete miner» som utgjøres av en blanding av selvødeleggende antipersonellminer og stridsvognsminer, ble betraktet som konvensjonsstridige. USA betoner sterkt at det ikke vil være aktuelt å erstatte de blandede minesystemene i overskuelig fremtid. USA har lagret antipersonellminer i Norge og ønsker fortsatt lagring av blandete systemer utover fireårs perioden etter ikrafttreden av konvensjonen for Norge.

Det faktum at 14 av NATOs medlemsland har undertegnet konvensjonen, vil få konsekvenser for NATOs evne til militært samvirke dersom løsninger ikke finnes. Dette er nå under utredning i NATO. USAs dominerende bidrag og deltakelse i det integrerte allierte militære samarbeidet gjør det særlig nødvendig å samordne operasjonskonsepter for land med ulik tilknytning til minekonvensjonen og således opprettholde et effektivt militært samvirke i NATO også etter at denne trer i kraft. Håndteringen av minespørsmålet er derfor også viktig for det framtidige forsvars- og sikkerhetspolitiske forholdet mellom USA og Europa.

Det er Regjeringens syn at bestemmelsene i konvensjonen må respekteres, samtidig som en i fellesskap må finne fram til løsninger som gjør det mulig å fortsette det nære allierte samarbeidet.

Det er også påkrevet at forbudet mot antipersonellminer ikke kommer i strid med overordnede forsvars- og sikkerhetspolitiske hensyn. Videre er det sentralt at vårt samarbeid med USA blir opprettholdt på en effektiv måte. Norge vil arbeide aktivt i NATO for å finne fram til løsninger som opprettholder NATOs evne til effektivt militært samvirke.

5.2.2 Konvensjonens implikasjoner for Forsvaret

Antipersonellminer har tradisjonelt vært benyttet for varsling og sikring mot fiendtlige angrep og for å forsterke taktiske hindre. Videre vanskeliggjør slike miner rydding av stridsvognsminefelt.

Utfasingen av antipersonellminer som ble iverksatt uavhengig av og før antipersonellminekonvensjonen har hatt til dels betydelige konsekvenser for Forsvaret. De mest alvorlige konsekvensene kunne imidlertid betraktes som midlertidige, fordi den reviderte landmineprotokollen tillot selvødeleggende antipersonellminer. Med minekonvensjonen fikk vårt selvpålagte forbud mot antipersonellminer en folkerettslig status. Mens det i Stortingets anbefaling ikke var klart angitt hvilke minetyper som ville rammes av totalforbudet, ga konvensjonen klarere og mer entydige definisjoner. De såkalte blandede minesystemene ble betraktet som konvensjonsstridige. Dessuten ble også alle typer selvødeleggende antipersonellminer, som ødelegger seg selv etter forhåndsinnstilt virketid, forbudt. Fordi den reviderte landmineprotokollen tillot anskaffelse og bruk av selvødeleggende miner, ble det i Forsvarets langtidsplanverk lagt til grunn framtidig anskaffelse av et større antall av disse. Disse planene er nå blitt skrinlagt. Minekonvensjonens definisjoner vil i framtiden bli lagt til grunn for Forsvarets materiellkjøp.

En rekke stater i Norges nærområde, og i områder hvor norske styrker har deltatt eller kan tenkes å ville delta i fredsoperasjoner, har ikke undertegnet konvensjonen. Størstedelen av personellet som utfører den praktiske mineryddingen for de humanitære organisasjonene har sin grunnutdanning fra Forsvaret. Det er fortsatt meget sannsynlig at en eventuell aggressor vil benytte et stort antall fjernleverte antipersonellminer på norsk territorium. Norske styrker i FN eller NATO-tjeneste kan havne i minelagte områder. Det er derfor av stor betydning at Forsvaret beholder kapasiteten for rydding av antipersonellminer, og at det fortsatt gis utdanning i dette fagfeltet.

Konvensjonens artikkel 3 gir anledning til å innføre og lagre et begrenset antall konvensjonsstridige miner for å trene personell i minerydding. Dette vil bli gjort, og disse vil bli tilgjengelige for undersøkelseslag i FN-regi.

Bortfallet av antipersonellminer fra Forsvaret og den samtidige reduksjonen i territorielle landavdelinger har skapt et sikringsproblem. I dag finnes ingen fullgode løsninger som fullt ut kan erstatte antipersonellminene i deteksjons-, varslings- og bekjempelsesrollen. Videre forskning og utvikling samt økte investeringer i nye og framtidige systemer antas å være påkrevet. Det arbeides med disse spørsmål både nasjonalt og i NATO. Vakt- og sikringsoppgavene vil kreve større personellressurser uten tilgang på antipersonellminer. Dette vil også gjelde for norske styrker i internasjonale fredsoperasjoner.

Det er imidlertid grunn til å anta at Forsvarets eksisterende våpensystemer kombinert med innføring av optiske- og elektroniske sensorer, delvis vil kunne kompensere den reduserte deteksjons- og forsvarsevnen. Trolig vil det på noe lengre sikt være mulig å framskaffe nytt materiell som kan kompensere bortfall av slike miner. Forbudet mot antipersonellminer gjør det nødvendig å framskynde en slik prosess.

5.2.3 Allierte forsterkninger til Norge. Forhåndslagring av allierte antipersonellminer

NATOs nye styrkeoppsettingsplan for Norge baserer seg i vesentlig grad på bruk av amerikanske og andre allierte forsterkningsstyrker i krise og krig. Vårt eget begrensede invasjonsforsvar vil kun være i stand til tidsbegrenset forsvar i en landsdel om gangen og betinger alliert land-, luft- og sjømilitær støtte i krise- og krig. Evnen til å motta allierte forsterkninger utgjør en hjørnesten i Norges forsvars- og sikkerhetspolitikk. For å sikre en hurtig alliert tilstedeværelse er det definert ulike innsettingsopsjoner i ovennevnte styrkeoppsettingsplan. I tillegg er det etablert bilaterale avtaler om forhåndslagring av militært materiell. De fleste av disse er gjort med amerikanske myndigheter. En oversikt over disse avtalene er gitt i vedlegg 2.

Blant det forhåndslagrede materiellet befinner det seg et antall amerikanske antipersonellminer. USA har også lagret enkelte typer antistridsvognsminer som klart faller utenfor forbudet i konvensjonen. Siden konvensjonens artikkel 4 pålegger partene å ødelegge alle lagrede antipersonellminer snarest mulig og senest innen 4 år etter ikrafttredelse for den angjeldende stat, ble det innledet bilaterale drøftelser med USA om de amerikanske antipersonellminene i forhåndslagrene.

De første innledende sonderingene fant sted i forbindelse med Oslokonferansen i september 1997. Fra norsk side ble det også sendt en embetsdelegasjon til Washington i november 1997 for å videreføre sonderingene og kartlegge nærmere mulige problemområder.

De første formelle konsultasjonene i denne saken mellom USA og Norge fant sted i Oslo 14. januar 1998. Den norske embetsdelegasjonen har bestått av representanter fra Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet og Forsvarets Overkommando, inkludert folkerettslig ekspertise. Også USA stilte med en bredt sammensatt delegasjon, der ulike deler av administrasjonen og fagmilitære myndigheter var representert. Annen runde av de bilaterale konsultasjonene på embetsnivå fant sted 12. og 13. mars 1998 i Washington. Det var også møte på utenriksministernivå i Washington 23. mars 1998.

For Regjeringen har det under hele denne prosessen vært en sentral målsetting at de generelle forsterkningsforpliktelsene overfor Norge, inkludert forhåndslagringen, opprettholdes. Utgangspunktet var å finne løsninger som kombinerte denne målsettingen med de forpliktelser konvensjonen innebærer. I dialogen med USA ble det fra begge parters side lagt vekt på å finne gjensidig akseptable løsninger.

Alle spørsmål i tilknytning til lagring av miner i fireårsperioden etter at konvensjonen er trådt i kraft for Norge, er løst. Det er Regjeringens syn, på grunnlag av juridiske vurderinger, at begrepet «overføring» i konvensjonens artikkel 2 nr. 4 må forstås kumulativt, slik at både fysisk transport og overføring av eiendomsrett må ha funnet sted for at det skal være «overføring» i konvensjonens forstand. Dette betyr at den rene transport, inklusive transport over en landegrense, ikke er forbudt, så fremt det ikke skjer noen endring av eiendomsretten. De amerikanske minene i forhåndslagrene i Norge er uomtvistelig USAs eiendom. I løpet av fireårsperioden vil det på vanlig måte finne sted rotasjon av det lagrede materiellet.

Konvensjonen forplikter partene til å rapportere om alle antipersonellminer som man har jurisdiksjon og kontroll over. Når det gjelder amerikanske miner og annet militært materiell lagret i Norge, er norske myndigheter imidlertid allerede bundet av NATO-forpliktelser som hindrer innsyn og rapportering om alliert materiell. Norges tidligere forpliktelser overfor USA oppheves ikke av konvensjonen om forbud mot antipersonellminer, siden USA ikke har undertegnet denne. Norske myndigheter vil derfor ikke kunne rapportere om amerikanske, forhåndslagrede miner.

Transitt av miner er i praksis en lite aktuell problemstilling for Norges vedkommende. Dette skyldes først og fremst vår geografiske plassering. Det er svært få scenarier hvor det vil være hensiktsmessig å frakte miner over norsk territorium til andre områder. Siden transitt ikke er eksplisitt regulert i konvensjonen, må man anta at transitt er tillatt. Man vil derfor fra norsk side ikke motsette seg transitt av amerikanske konvensjonsstridige miner over norsk område, både hva gjelder NATO-operasjoner og andre typer operasjoner eller øvelser.

USA har til hensikt å fase ut bruken av antipersonellminer innen år 2003, med unntak av Korea, der fristen er satt til år 2006. USA forbeholder seg imidlertid retten til å bruke blandede minesystemer, som også inneholder antipersonellminer, på ubestemt tid. USA har gjort det klart at blandede miner utgjør en sentral komponent i deres militære planer og oppsett, og at det på kort sikt neppe vil være realistisk å utvikle tilfredsstillende alternativer til denne våpentypen. Europeiske allierte har valgt andre tekniske løsninger for å beskytte sine antistridsvognsminer gjennom utvikling av ulike former for integrerte anti-ryddefunksjoner.

De amerikanske blandede minesystemene vil måtte drøftes innenfor NATO, siden dette er et spørsmål som på en eller annen måte angår alle medlemslandene. De blandede minesystemene har også vært et viktig spørsmål i de bilaterale samtalene mellom Norge og USA. Verken innenfor NATO eller bilateralt har man foreløpig kunnet trekke endelige, omforente konklusjoner når det gjelder framtidig lagring og eventuell amerikansk bruk av blandede miner i fellesoperasjoner.

Regjeringen vil fortsette den bilaterale dialogen med USA etter at ratifikasjon har funnet sted. Dette bør være en kontinuerlig prosess inntil det er funnet en permanent løsning når det gjelder blandede miner. Den bilaterale prosessen må dessuten sees i lys av bl.a. hvordan andre allierte land vurderer de blandede minene og hva man til slutt kommer fram til i NATO.

Forhåndslagret materiell sikrer en hurtig innsetting av amerikanske styrker, og har en avskrekkende funksjon. USA presiserer at minene i forhåndslagrene kun skal benyttes til forsvar mot fiendtlige stridsvogner og som beskyttelse for amerikanske liv.Uten amerikanske forhåndslagre ville effekten av det norske invasjonsforsvaret vesentlig reduseres. Amerikansk deltakelse på allierte øvelser, og amerikansk forhåndslagring i landet, utgjør en bærebjelke i vårt forsvar.

Regjeringen legger til grunn at konvensjonens bestemmelser muliggjør ivaretakelse av overordnede hensyn med tanke på at forsvar av Norge opprettholdes på en effektiv måte, og at vårt bilaterale forhold til USA ivaretas. Eventuelt bortfall av amerikansk militær støtte ville fordre en total omlegging av Norges forsvarskonsept. Regjeringen legger derfor avgjørende vekt på å bevare det forsvars- og sikkerhetspolitiske samarbeidet med USA, herunder forhåndslagringen.

Til Stortingets orientering vedlegges brevvekslingen mellom utenriksminister Vollebæk og utenriksminister Albright som bekrefter den foreløpige enighet mellom Norge og USA og viljen til å fortsette samtalene med sikte på å finne løsninger på de fortsatt utestående spørsmål.

5.2.4 Konvensjonens implikasjoner for NATO-samarbeidet

Under minekonferansen i Ottawa 3. og 4. desember 1997 undertegnet 14 av 16 medlemsland i Alliansen konvensjonen om forbud mot antipersonellminer. USA og Tyrkia fant foreløpig ikke å kunne slutte seg til konvensjonen.

Pr. 15. mai har Canada og Tyskland (og det kommende medlemsland Ungarn) ratifisert konvensjonen. De fleste øvrige allierte som har undertegnet, tar sikte på en tidlig ratifikasjon.

I kommunikeet fra NATOs utenriksministermøte 16. desember 1997 ble undertegning av konvensjonen om forbud mot antipersonellminer hilst velkommen. Det ble vist til at konvensjonens implikasjoner for NATO ville bli vurdert i sin helhet, og at man i den sammenheng ville sørge for at nasjonale forpliktelser i henhold til konvensjonen ville være forenlige med forpliktelsene under Atlanterhavspakten.

I NATOs råd er det blitt drøftet hvordan arbeidet med å vurdere implikasjonene av konvensjonen mest hensiktsmessig kunne legges opp. Det var enighet om å starte arbeidet på militær side, for å se hvilke konsekvenser konvensjonen ville få for det praktiske forsvarssamarbeidet, med særlig fokus på militært samvirke. Det var avgjørende å sikre at styrker fra land som er parter til konvensjonen, kunne operere effektivt sammen med styrker fra ikke-parter. Det var videre enighet om at NATO måtte vurdere ikke bare såkalte Artikkel 5-operasjoner, dvs. selvforsvarssituasjoner, men også legge vekt på samarbeidet i fredsoperasjoner.

Det ble utarbeidet en foreløpig studie over dette spørsmålet. Samtidig ble det raskt klart at NATOs militære myndigheter hadde behov for avklaringer bl.a. når det gjaldt flere juridiske aspekter ved konvensjonen. Det ble derfor utarbeidet et spørreskjema, for å få oversikt over medlemslandenes juridiske fortolkninger og vurderinger. Det har vært nødvendig å gå grundig inn i de ulike problemstillingene. Nasjonene har nå avgitt sine svar, og konsekvensene av disse vurderes av NATOs militære myndigheter.

Det er flere sentrale spørsmål som må avklares for å sikre NATOs interoperabilitet. Utformingen av engasjementsreglene (Rules of Engagement) kan være en mekanisme for å tilrettelegge samarbeidet i framtidige operasjoner og finne praktiske løsninger på tross av nasjonale, operasjonelle variasjoner. Dette vil også være viktig i forbindelse med NATO-lands deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner med land utenfor Alliansen. Aspektene knyttet til kommando og kontroll er viktige sett i lys av Alliansens integrerte kommmandostruktur. Forståelsen av konvensjonens bestemmelser om bruk, lagring, transport og overføringer av antipersonellminer har også stor betydning.

Det er også lagt opp til en gjennomgang av ulike typer miner i NATO, for å kartlegge hvordan hver enkelt minetype er å anse i forhold til konvensjonen. Rene antipersonellminer strider klart mot konvensjonen, mens antistridsvognsminer faller utenfor konvensjonens virkeområde. Også antistridsvognsminer med anti-ryddefunksjon faller i utgangspunktet utenfor.

Da Canada 3. desember 1997 ratifiserte konvensjonen, ble det sammen med ratifikasjonsinstrumentet overlevert en offisiell erklæring fra den canadiske regjeringen. Denne erklæringen presiserer at canadiske styrker eller enkeltpersoner kan delta i operasjoner, øvelser eller annen militær aktivitet under mandat fra FN eller for øvrig i overensstemmelse med folkeretten, sammen med militære styrker fra land som ikke er parter til konvensjonen, uten at dette kan anses å være brudd på forbudet mot medvirkning i konvensjonens artikkel 1.1 (c). Regjeringen vil legge til grunn samme presisering. En slik klargjøring er viktig for å unngå at det skapes tvil vedrørende framtidig norsk deltakelse i ulike militære øvelser eller operasjoner.

Fordi vurderingen av alle implikasjoner av konvensjonen er en omfattende prosess innenfor Alliansen, vil dette arbeidet nødvendigvis måtte ta noe tid. Det kan neppe forventes at den militære vurdering vil foreligge før sommeren, og videre er det forutsatt drøftelser innenfor NATOs politiske organer før endelige konklusjoner kan trekkes.

5.3 Konvensjonens økonomiske og administrative implikasjoner

Det følger åpenbare politiske forpliktelser av humanitær karakter med vårt aktive engasjement i å få etablert antipersonellmine-forbudet. Regjeringen har sagt at den tar sikte på å sette av et beløp tilsvarende ca. USD 120 millioner over en femårs periode til å følge opp konvensjonens humanitære målsettinger, forutsatt Stortingets samtykke. Det legges til grunn at dette kan dekkes gjennom omprioriteringer innenfor bistandsbudsjettet og uten særlige rammeøkninger.

Når det gjelder utgifter på militær side, er det ikke mulig å skille klart mellom slike som grunner seg i tidligere nasjonale beslutninger og utgifter som følger av norsk tilslutning til antipersonellmine-konvensjonen. I Forsvarets langtidsplanverk var det inntil undertegningen av konvensjonen planlagt innkjøp av selvødeleggende minesystemer. For å kompensere for dette bortfallet, vil det i framtiden kunne bli aktuelt med store investeringer i nye våpenkategorier. Dette vil regjeringen komme tilbake til i forbindelse med behandlingen av de årlige budsjetter.

5.4 Konklusjon

Regjeringen finner at konvensjonens humanitære målsettinger er av største viktighet. Den ønsker å bidra til at det raskt etableres bred støtte for den internasjonale humanitære norm som konvensjonen utgjør. Norges ratifikasjon er et viktig bidrag i denne forbindelse som vil bli lagt merke til internasjonalt. Regjeringen legger samtidig vekt på at NATO-prosessen ikke er sluttført og at det ennå ikke er funnet en varig løsning på spørsmålet om blandede miner i de amerikanske forhåndslagrene i Norge. Det arbeides videre med sikte på finne gjensidig akseptable løsninger på dette spørsmålet. Regjeringen vil, i samarbeid med øvrige allierte, arbeide aktivt for å opprettholde Alliansens evne til effektivt militært samvirke.