5 Økonomiske og administrative konsekvenser

5.1 Innledning

Det er ved flere anledninger foretatt vurderinger og analyser av de økonomiske konsekvensene ved gjennomføring av vanndirektivet. Blant annet ble det foretatt en samlet gjennomgang av disse konsekvensene forut for fastsettelsen av vannforskriften i 2006. Det er nå foretatt en ny gjennomgang av de samlede økonomiske konsekvensene.

De økonomiske konsekvensene kan vanskelig forhåndsberegnes helt konkret. Dette særlig fordi mange av kravene og aktivitetene som utløses av direktivet, strekker seg over et langt tidsrom. Det er heller ikke enkelt å skille klart mellom tiltak som utløses av direktivet og tiltak som uansett ville blitt gjennomført som del av den ordinære vannforvaltningen i Norge. Anslagene for de økonomiske konsekvensene må derfor vurderes med jevne mellomrom og justeres over tid. Forslag til konkrete tiltak og utgifter for statlige myndigheter vil bli lagt frem for Stortinget i de årlige statsbudsjettene.

5.2 Vannovervåking

Direktivets krav til vannovervåking vil innebære betydelige økonomiske konsekvenser. Anslag viser at de samlede ressursene til styrket overvåking må trappes opp til et nivå som utgjør 75 – 90 mill. kr. utover dagens årlige ressursbruk. Av dette utgjør behovet for styrking av basisovervåkingen om lag 55 – 65 mill. kr. og behovet for styrking av tiltaksovervåkingen om lag 20 – 25 mill. kr., jf. den nærmere omtalen av dette i avsnittene under.

Ovennevnte innebærer i hovedsak krav til økte statlige bevilgninger, men vil også kreve noe finansiering fra andre ansvarlige aktører. Dersom direktivet blir innlemmet i EØS-avtalen i 2008, må de nødvendige ressursene være på plass i løpet av 2014.

Dagens bevilgningsnivå over statsbudsjettet til vannovervåking i Norge er på om lag 110 mill. kr. årlig. Tabell 5.1 under viser hvordan det årlige bevilgningsnivået fordeler seg mellom de ansvarlige departementer. I tillegg kommer overvåking av drikkevannsforekomster (minst 6 mill. kr. årlig), pålagt forurensingsovervåking (ca. 35 mill. kr.), og hydrologisk overvåkning som vannkraftregulantene selv finansierer etter pålegg i konsesjonsvilkårene.

Store deler av dagens vannovervåking som finansieres over statsbudsjettet antas å kunne fases inn og samordnes med de økte kravene som følger av vanndirektivet. I anslagene over de økonomiske konsekvensene av kravene til økt overvåking er alle overskuelige samordningsgevinster innarbeidet. I tillegg vil samarbeid med Sverige, Finland, Skottland og Irland om fastsettelse og overvåking av referansetilstander for felles vanntyper gi betydelige samordningsgevinster over tid.

Basisovervåking

Nasjonale myndigheter vil ha finansierings- og gjennomføringsansvaret for basisovervåking i tråd med vanndirektivets krav. Denne skal også dekke lite påvirkede områder og påvirkninger som følger av langtransporterte forurensninger. Foreliggende anslag tilsier at de årlige bevilgningene over statsbudsjettet til nødvendig basisovervåking frem til 2014 må trappes opp til et nivå på om lag 55 – 65 mill. kr. utover dagens nivå. For perioden etter 2015 er det realistisk å forvente at det årlige økte bevilgningsbehovet reduseres til om lag 30 – 35 mill. kr pr. år sammenliknet med dagens nivå.

Tiltaksovervåking

Der det er lovhjemmel for å gi pålegg om overvåking, vil deler av finansieringen av tiltaksovervåkingen ivaretas av de som har ansvaret for påvirkningene og gjennomføringen av miljøtiltakene. Dette følger av forurensningsloven og vannressursloven. Det er i dag ikke mulig å fastsette hvordan finansieringen av ressursbehovet knyttet til nødvendig tiltaksovervåking vil fordeles mellom statlige myndigheter og kommunene, eller mellom offentlig og privat virksomhet. Hovedgrunnen er at omfanget av denne overvåkingen vil være direkte knyttet til de miljøtiltakene som skal gjennomføres, noe som vil bli avklart i de kommende tiltaksprogrammene.

Det er vurdert at de totale ressursene til nødvendig tiltaksovervåking frem til 2014 må trappes opp til et nivå på om lag 20 – 25 mill. kr. utover dagens årlige ressursbruk. Dette ressursbehovet vil delvis måtte dekkes gjennom økte statlige bevilgninger, mens andre deler vil måtte dekkes av andre ansvarlige aktører, herunder kommuner og private. Anslagene for perioden etter 2017 er mer usikre, men en konservativ vurdering tilsier en økning på mellom 40 og 45 mill. kr. sammenliknet med dagens årlige ressursbruk. Dette skyldes at det i denne perioden skal gjennomføres tiltaksovervåking for et betydelig større antall vannforekomster enn i første planperiode.

5.3 Forskning og utvikling

De foreliggende analysene viser at de samlede behovene utover dagens ressursinnsats til økt forskning og utvikling som følge av vanndirektivet, utgjør om lag 12 – 13 mill. kr de nærmeste årene. Dette vil i hovedsak være et statlig finansieringsansvar og er i mer detalj redegjort for i avsnittene under.

Økologiske klassifiseringssystemer

Finansieringsansvaret for forsknings- og utvik­lings­oppgavene knyttet til etableringen av økologiske klassifiseringssystemer tilligger i hovedsak statlige myndigheter. Hovedtyngden av ressursinnsatsen knyttet til utvikling av klassifiseringssystemer, inkludert samordning med andre land, antas å ville påløpe de nærmeste årene. I 2008 blir det over statsbudsjettet brukt om lag 5 mill. kr til arbeidet med å utvikle økologiske klassifiseringssystemer og overvåkingsmetoder. Foreliggende anslag for det samlede bevilgningsbehovet til dette anslås til å utgjøre i overkant om lag 10 mill. kr de nærmeste årene. Etter dette vil utgiftene bli betydelig redusert, men det vil fremdeles være behov for noe innsats knyttet til revidering av klassifiseringssystemene i tråd med ny kunnskap.

Utvikling av kostnadseffektive miljøtiltak

Det brukes allerede i dag betydelige midler over statsbudsjettet til utvikling og oppfølging av miljøtiltak. Denne innsatsen foregår i regi av flere sektorer og er en del av den ordinære vannforvaltningen. Det er således over lang tid utviklet og gjennomført tiltak som vil gi nyttige bidrag til det videre arbeidet med tiltaksprogrammer i tråd med kravene i vanndirektivet.

Finansieringsansvaret for de forsknings- og utviklingsoppgaver knyttet til utvikling av nye miltjøtiltak som følger av vanndirektivet, tilligger dels offentlige myndigheter og dels private aktører innenfor relevante sektorer. I 2007 og 2008 ble det brukt om lag 1 mill. kr årlig over statsbudsjettet til utvikling av miljøtiltak som direkte utløses av kravene i vanndirektivet. Et realistisk anslag for det fremtidige samlede ressursbehovet utgjør i overkant av 6 mill. kr pr. år for perioden frem til 2015. For perioden etter 2015 er det grunn til å anta at behovet vil bli noe redusert.

Vann-Nett

Vanndirektivets krav til medvirking, muligheter for innsyn og lokal deltakelse i planprosessene utløser økt behov for lett tilgjengelig informasjon om vannforekomstene gjennom bruk av Internett. Det anslås at det de nærmeste årene vil være behov for om lag 2 – 3 mill. kr. årlig til videreutvikling og drift av kartbaserte dataverktøyet Vann-Nett. Dette vil være et statlig finansieringsansvar.

5.4 Styrket forvaltningsinnsats

Statlige nasjonale og regionale myndigheter

De berørte fagdirektoratene på nasjonalt nivå har nedlagt en betydelig innsats i forbindelse med forberedelser til og gjennomføringen av vanndirektivet. Direktoratene har selv anslått at det totalt ble brukt mellom 30 og 40 mill. kr. til dette formålet i 2007. Det er grunn til å tro at det samme vil være tilfelle for 2008. Det er imidlertid ikke mulig å angi denne ressursbruken eksakt, fordi det i praksis er vanskelig å trekke en klar grense mellom aktiviteter som utløses direkte av direktivet og oppgaver som ville blitt utført uavhengig av dette. Det synes imidlertid klart at gjennomføringen av direktivet også på direktoratsnivå vil kreve en ressursinnsats ut over dagens nivå. Direktoratene har selv anslått et samlet merbehov på om lag 10 mill. kr utover dagens nivå de nærmeste årene. Dette vurderes til å være et realistisk anslag.

Vannregionmyndighetene og øvrige fylkesmenn bruker i overkant av 10 mill. kr i 2008 til oppfølging og gjennomføring av vanndirektivet i Norge. I tillegg brukes det ressurser i regi av andre regionale statlige myndigheter og regionkontorer til nasjonale myndigheter. De foreliggende analyser av det samlede ressursbehovet for oppgavene på regionalt nivå gir grunn til å anta at det for årene frem mot 2016 vil være behov for mellom 12 – 14 mill. kr pr. år utover dagens finansiering over statsbudsjettet.

Samlet sett innebærer ovennevnte et behov for å trappe opp bevilgningene over statsbudsjettet til statlige nasjonale og regionale forvaltningsmyndigheter med om lag 22 – 24 mill. kr utover dagens nivå frem til 2016. Budsjettkonsekvensene på dette området vil bli vurdert som ledd i de årlige budsjettprosessene og gjennom styringsdialogen mellom departementene og direktoratene. Tilsvarende vil dialogen med vannregionmyndighetene bli håndtert av Miljøverndepartementet.

Kommunene

Omfanget av miljøutfordringer knyttet til vann varierer sterkt geografisk. Det er derfor svært vanskelig å anslå de samlede og direkte økonomiske konsekvensene for kommunene, og i forarbeidene til denne proposisjonen er det ikke innhentet opplysninger fra hver enkelt kommune. Det er imidlertid klart at vanndirektivet også innebærer økte kostnader for kommunene, og da spesielt knyttet til den fremtidige tiltaksgjennomføringen, jf nærmere omtale av tiltakskostnader i kapittel 5.4 under. De administrative og forvaltningsmessige merkostnadene knyttet til deltakelse i planprosesser vurderes for den enkelte kommune som mindre omfattende.

5.5 Gjennomføring av miljøtiltak (tiltakskostnader)

De konkrete miljøforbedrende tiltakene som skal gjennomføres vil bli utredet som del av forvaltningsplanen for den enkelte vannregion. Det er derfor ikke mulig å konkretisere kostnadene før disse tiltakene er utredet og vurdert, det vil si før det foreligger tiltaksplaner i den enkelte vannregion.

De samlede økonomiske konsekvensene av konkrete miljøforbedrende tiltak i vannforekomstene må imidlertid antas å bli betydelige. Kostnadene ved gjennomføringen av tiltakene vil imidlertid fordele seg over tid og vil som hovedregel måtte ivaretas av de aktørene som er ansvarlige for påvirkningene. Disse aktørene kan både være offentlige og private, og det er ikke mulig å overskue fordelingen av tiltakskostnadene på ulike aktører eller samfunnssektorer.

Vanndirektivet legger til grunn at det kan gis utsettelse eller fastsettes mindre strenge miljømål hvis den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å gjennomføre miljøtiltak vurderes som uforholdsmessig høy. Slike miljøtiltak skal således ikke gjennomføres hvis den samfunnsøkonomiske kostnaden er høyere enn den samfunnsøkonomiske nytten av tiltaket. Dette må imidlertid dokumenteres og skal fremgå av forvaltningsplanen som skal revideres hvert sjette år.

Samtidig er det grunn til å anta at mange miljøforbedrende tiltak i Norge ville ha blitt gjennomført uavhengig av vanndirektivet som del av den ordinære vannforvaltningen. Slike tiltak må sees som del av den ordinære forvaltningen, og det vil ikke være riktig å vurdere disse kostnadene som om de alene utløses av kravene ved gjennomføringen av vanndirektivet.

Det er i lys av ovennevnte ikke mulig å gjøre et samlet realistisk anslag over de økonomiske konsekvensene av fremtidige tiltak. Styrket kunnskapsgrunnlag og bedre planprosesser som direktivet forutsetter vil imidlertid sikre at de mest kostnadseffektive miljøtiltakene blir prioritert og gjennomført.