10 Virkningen av økningen i minstepensjonene

10.1 Innledning

Regjeringen gikk i sitt budsjettforslag for 1998 inn for å heve minstepensjonen med kr 12 000 fra 1. mai 1998. Flertallet i sosialkomiteen i Stortinget, alle unntatt Arbeiderpartiet, sluttet seg til forslaget.

Økningen av folketrygdens minstepensjoner vil bestå av ordinær grunnbeløpsøkning fra 1. mai og en ekstraordinær økning av særtillegget. De nye satsene for særtillegg må derfor fastsettes samtidig med det nye grunnbeløpet.

Hovedhensikten med å øke folketrygdens minstepensjoner er å gi en grunnsikring på et høyere nivå enn i dag uten hensyn til tidligere arbeidsinntekt og pensjonsopptjening.

Regjeringen foreslår at økningen av minstepensjonen skal gjelde både

• enslige minstepensjonister

• minstepensjonistektepar

• minstepensjonister gift med pensjonist som har tilleggspensjon over særtillegget.

• pensjonister med tilleggspensjon under det nye særtillegget vil få noe særtillegg i tillegg, slik at vedkommende samlet er sikret minstepensjon. For disse vil således økningen av særtillegget bli av varierende størrelse.

En virkning av økt særtillegg, er at personer med lave tilleggspensjoner i folketrygden kan bli minstepensjonister, selv om de får økt sin samlede pensjonsytelse ved at de får noe særtillegg ved siden av tilleggspensjonen for å nå opp til det nye minstepensjonsnivået.

Pensjonister med tilleggspensjon som er større enn særtillegget (etter den foreslåtte økningen) vil ikke få endrete ytelser som følge av økte satser for særtillegg.

Det gjelder også personer med samordningspliktige pensjoner som tjenestepensjon i offentlig sektor, sjømannspensjon, krigspensjon mm. En større del av det garanterte pensjonsbeløpet vil komme fra folketrygden, slik at den supplerende pensjonen blir redusert eller faller bort.

Det er de eldste uten pensjonsmessig opptjening og hjemmearbeidende som følgelig får full fordel av økningen av særtillegget. Det er også disse særtillegget primært er ment å tilgodese.

De nærmere virkninger og konsekvenser av økningen av minstepensjonene i folketrygden omtales nærmere nedenfor.

10.2 Økning av folketrygdens minstepensjoner - Ekstra ordinær økning av satsene for særtillegg

Kort om pensjonssystemet

Folketrygdens pensjoner består av grunnpensjon samt tilleggspensjon og/eller særtillegg. Minstepensjonen består av grunnpensjon og særtillegg. Særtillegget avkortes krone for krone mot tilleggspensjonen. Pensjonist med tilleggspensjon under særtillegget får både tilleggspensjon og et avkortet særtillegg.

Full grunnpensjon for enslige svarer til grunnbeløpet, mens pensjonistektepar/samboere får ¾ grunnbeløp hver. Fra 1998 gjelder dette også pensjonister med selvforsørget ektefelle med egen inntekt over to ganger grunnbeløpet.

Særtillegg gis med «ordinær sats» til enslige og pensjonistektepar/samboere som begge er minstepensjonister. En minstepensjonist som er gift med en tilleggspensjonist får en lavere sats, «minstesats».

Ordningen med såkalt lav grunnpensjon til ektefeller er en følge av folketrygdens særordninger for ektepar. Den gir en mulighet for forsørgingstillegg og adgang til avledet tilleggspensjon fra avdøde til gjenlevende ektefelle. På den andre siden får par en noe lavere minstepensjon hver enn enslige. Ordningen med ulik grunnpensjon for pensjonistektepar og enslige ble videreført fra den tidligere alderstrygden og har således vært en del av folketrygdens pensjonssystem siden 1967. Bakgrunnen er at topersonhushold er forholdsvis rimeligere enn hushold for enslige.

Samboere som tidligere har vært gift og samboere som har barn sammen, får minstepensjonen etter samme regler som gifte. Øvrige samboere som har bodd sammen i minst 12 av de siste 18 månedene, får redusert grunnpensjon (75 pst av grunnbeløpet), men får særtillegg etter samme regler som enslige. Pga. overgangsregler for samboere vil mange samboere få minstepensjon som enslige.

For å få full minstepensjon (grunnpensjon og særtillegg) kreves 40 års trygdetid, dvs i hovedsak botid her i landet. Som trygdetid/botid gjelder også botid her i landet før 1967. Alle hjemmearbeidende med botid her i landet på 40 år, får således full minstepensjon.

For flyktninger gjelder ikke kravet om trygdetid/botid. For andre innvandrere uten godkjent flyktningestatus som ikke har 40 års botid her i landet, vil minstepensjonen bli forholdsmessig avkortet og dermed også økningen fra 1 mai 1998.

Forslag om økte satser for særtillegg

Etter folketrygdloven § 3-3 Særtillegg, skal Stortinget fastsette særtilleggets størrelse i pst av grunnbeløpet. Det kan fastsettes en ordinær sats og en minstesats.

Pr 30. april 1998 utgjør «ordinær» sats for særtillegg 63,2 pst av grunnbeløpet og «minstesats» 57,5 pst av grunnbeløpet. En minstepensjonist som er gift med en tilleggspensjonist får et særtillegg som varierer i størrelse mellom den fastsatte minstesatsen og ordinær sats, idet ektefellene samlet minst skal være sikret to ganger ordinær sats.

Regjeringen foreslår at både ordinær sats og minstesatsen økes som nevnt nedenfor.

«Ordinær sats» fastsettes til 79,33 pst av grunnbeløpet.

Enslig minstepensjonist har pr 30. april 1998 en samlet pensjon på kr 69 360, hvorav grunnpensjonen utgjør kr 42 504 og særtillegget kr 26 856. Forslaget om at grunnløpet skal økes til kr 45 370 tilsier at særtillegget må fastsettes til 79,33 pst av grunnbeløpet for å oppnå en pensjonsøkning på kr 1 000 i måneden. Samlet pensjon for enslig vil da utgjøre kr 81 360.

Ordinær sats gjelder som nevnt også for minstepensjonistektepar. Et pensjonistektepar skal samlet minst være sikret særtillegg og tilleggspensjon som utgjør to ganger ordinær sats. Pensjonistektepar/samboere /pensjonist gift med selvforsørget ektefelle, har som minstepensjonist pr 30. april 1998 en pensjon på kr 58 728, hvorav grunnpensjonen utgjør kr 31 872 og særtillegget kr 26 856 kroner. Med forslaget om at grunnbeløpet øker til kr 45 370, vil grunnpensjonen utgjøre kr 35 988 og ordinær sats i særtillegg 79,33 pst, d.v.s. en samlet pensjon på kr 70 020. Minstepensjonen for denne gruppen vil dermed øke noe mindre enn kr 1 000 som forutsatt. Det er imidlertid en følge av pensjonssystemets oppbygning som det er vanskelig å gjøre noe med. Det anses lite hensiktsmessig å innføre enda en ny sats i særtilleggsordningen, noe som ville komplisere systemet og dessuten kreve lovendring.

«Minstesats» fastsettes til 74,0 pst av grunnbeløpet.

Pensjonistektepar skal som nevnt foran være sikret særtillegg og tilleggspensjon som minst utgjør to ganger ordinær sats. Minstepensjonist gift med pensjonist som har tilleggspensjon høyere enn særtillegget, har pr 30. april 1998 en samlet pensjon som minst utgjør kr 56 304, hvorav grunnpensjonen utgjør kr 31 872 og særtillegget kr 24 432. Med forslaget om at grunnbeløpet øker til kr 45 370, vil grunnpensjonen utgjøre kr 34 032. Dersom økningen i minstesatsen skal gi tilsvarende kronemessig økning som minstepensjonist/gift med minstepensjonist, må minstesatsen da fastsettes til 74,0 pst av grunnbeløpet, dvs kr 33 576. Minstepensjonen for denne gruppen gifte/samboende minstepensjonister vil da utgjøre kr 67 608.

10.3 Inntektsprøving av forsørgingstillegg til pensjoner i folketrygden - øking av fribeløpet

Folketrygden gir i dag inntektsprøvd forsørgingstillegg for ektefelle og barn under 18 år som ikke har egen inntekt over grunnbeløpet. Ektefelletillegget utgjør 50 pst av grunnbeløpet. I henhold til budsjettforslaget for 1998 ble barnetillegget økt fra 25 til 30 pst av grunnbeløpet for hvert barn fra 1. mai 1998.

Inntektsprøvingen bygger i hovedsak på at arbeids- og pensjonsinntekt over et fribeløp som er knyttet til minstepensjonen fører til avkorting av forsørgingstillegget. Fribeløpet for ektefelletillegg utgjør minstepensjonen for ektepar samt 25 pst av grunnbeløpet. For barnetillegg øker fribeløpet med ytterligere 30 pst for hvert barn.

Regjeringen foreslår at fribeløpet fortsatt skal være knyttet til minstepensjonen, slik at fribeløpet får en tilsvarende økning som minstepensjonen. En slik økning vil være et målrettet tiltak mot pensjonister med lave inntekter.

10.4 Flere med lav tilleggspensjon blir minstepensjonister

Som nevnt innledningsvis medfører en økning av særtillegget at flere med lave tilleggspensjoner får supplert sin pensjon med avkortet særtillegg, med den konsekvens at man faller innenfor gruppen minstepensjonister.

For å få full tilleggspensjon kreves 40 år med arbeidsinntekt over folketrygdens grunnbeløp, poengår/opptjeningstid. For personer født før 1936 gjelder kortere opptjeningstid (overkompensasjon). Tilleggspensjonen avkortes krone for krone mot særtillegget. Det betyr at mange med små tilleggspensjoner ikke får større samlet pensjon enn det full minstepensjon utgjør. Det gjelder særlig mange deltidsarbeidende kvinner eller personer med kort opptjeningstid i folketrygden.

Før 1. mai 1998 måtte man eksempelvis ha en inntekt på vel kr 105 000 i full opptjeningstid for å få tilleggspensjon over minstepensjonen. Dette svarer til et sluttpoengtall på 1,5. Ved økningen fra 1. mai 1998 må man ha en inntekt på om lag 130 000 kroner og full opptjeningstid for å få pensjon utover minstepensjon, noe som svarer til et poengtall på rundt 2. Ved kortere yrkesaktiv priode, slik mange av dagens kvinnelige alderspensjonister har, må inntekten være betydelig større enn dette.

Økningen av særtillegget medfører at det blir om lag 50-70 000 nye «minstepensjonister» med både tilleggspensjon og noe særtillegg. Økningen innebærer at det blir flere - særlig kvinner med lav tilleggspensjon - som nå får denne supplert med noe særtillegg opp til det nye minstepensjonsnivået. Selv om enkelte føler at de får liten nytte av sin opptjente tilleggspensjon, er det viktig å framheve at ingen får mindre og svært mange får noe større pensjon.

10.5 Samordning av pensjons- og trygdeytelser

Lov- og avtalebestemte brutto pensjonsordninger samordnes etter lov 6. juli 1957 om samordning av pensjons- og trygdeytelser. Samordningsloven ble innført samtidig med at vi fikk en alminnelig alderstrygd fra 1959 og ble tilpasset folketrygden i 1967. Hovedregelen ble etter dette at folketrygden alltid skal utbetales fullt ut, mens tjenestepensjonen reduseres. Medlemspremien for tjenestepensjon i offentlig sektor ble samtidig redusert fra 6 til 2 pst i 1967.

Etter innføring av folketrygden, ble tjenestepensjonsordningens viktigste funksjon å heve det samlede pensjonsnivået (inklusive folketrygden) til 66 pst av pensjonsgrunnlaget. Kompensasjonsgraden i folketrygden er om lag 50 - 60 pst før skatt for en vanlig gjennomsnittsinntekt. Kompensasjonsgraden er høyere enn dette for lavere inntekter og lavere for høyere inntekter. Som nevnt faller tjenestepensjonen bort når inntekten er så lav at hele det garanterte beløp i samlet pensjon fra folketrygden og tjenestepensjon dekkes av folketrygden. Tilsvarende gjelder for etterlattepensjon som i offentlig sektor utgjør brutto 60 pst av den pensjon avdøde ville hatt rett til.

Samordningen innebærer at folketrygden utbetales fullt ut, mens de øvrige ordninger reduseres med et såkalt samordningsfradrag. Som hovedregel utgjør samordningsfradraget æ grunnbeløp og hele tilleggspensjonen og/eller særtillegget.

Samlet er man ikke sikret særlig mer enn den beste av pensjonsytelsene ved full opptjeningstid.

Samordningen gjelder ikke bare tjenestepensjon i offentlig sektor, men f.eks. også sjømannspensjon og krigspensjon.

Ingen taper beløpsmessig når tilleggspensjonen og/eller særtillegget samordnes med tjenestepensjon og andre pensjons- og trygdeytelser. Det som skjer er at pensjonen fra folketrygden i større grad «erstatter» det garanterte pensjonsnivået som bruttoordningen i offentlig sektor sikrer. En slik erstatning ble akseptert av Høyesterett i den såkalte «Statspensjonistdommen» i 1962, som gjaldt samordning av den tidligere alderstrygden, se Rettstidende 1962 side 332.

Spesielt om særtillegget og samordning

Særtillegget ble innført i 1969, se Innst. O. XXIII (1968-69), jf. Ot. prp. nr. 51 (1968-69).

Formålet med særtillegget til ytelsene fra folketrygden er å gi et tillegg til personer som på grunn av høy alder eller andre årsaker ikke har kunnet tjene opp tilleggspensjon i folketrygden.

I Ot. prp. nr. 51 (1968-69) pekte departementet på at særtillegget er ment først og fremst å komme dem til gode som har særlig lave pensjoner. Det synes ikke rimelig å gi ytterligere tillegg til personer som på forhånd har ytelser fra offentlige eller private pensjonsordninger. Departementet la også vekt på at det allerede i en lang rekke lover og vedtekter er fastsatt regler som bestemmer at folketrygdens tilleggspensjoner fullt ut skal gå til fradrag i andre pensjoner. Videre heter det at det ville være lite rimelig om særtillegget skulle stå i en gunstigere stilling samordningsmessig sett enn vanlige tilleggspensjoner fra folketrygden.

Særtillegget i folketrygden samordnes følgelig fullt ut mot tjenestepensjon i offentlig sektor.

Tjenestepensjonen avkortes krone mot krone, slik hovedregelen er for samordning med tilleggspensjon fra folketrygden. Samordningen skjer således ved at tjenestepensjonen reduseres, slik at økningen av særtillegget fra 1. mai 1998 blir en innsparing for pensjonsordningene som ved tidligere økinger av særtillegget. Særtillegget vil som nevnt «erstatte» en del av tjenestepensjonen.

Minstepensjonsnivået i folketrygden vil etter dette bli minstenivået også i offentlig sektor. Enkelte med lavere samlet pensjon vil derfor kunne få noe mer.

Problemstillingen blir omtrent den samme som den for mange tidligere deltidsarbeidende kvinner med lav tilleggspensjon i folketrygden som nå også blir minstepensjonister. Det kan nok oppleves urimelig at tjenestepensjonsordningen er slik utformet at enkelte som arbeider deltid eller har hatt kort yrkeskarriere ikke vil få noen glede av den tjenestepensjon de betaler medlemspremie til. Dette følger av brutto-systemet, som innebærer at medlemmene kan få det garanterte beløp på 66 pst av sluttlønnen kompensert i sin helhet av folketrygden. Tilsvarende gjelder forøvrig også tjenestepensjonene i privat sektor som definerer et visst nivå i samlet pensjon.

De som vil få økt særtillegg i folketrygden som medfører tilsvarende reduksjon i tjenestepensjonen, blir hovedsakelig eldre pensjonister uten særlig opptjening i folketrygden eller enker etter disse. Videre gjelder det som nevnt en del yngre pensjonister som har arbeidet deltid eller har hatt kort yrkeskarriere.

Pensjonskassene i offentlig sektor får gjennom dagens bruttosystem automatisk mindreutgifter når ytelser fra folketrygden øker. Tilsvarende fikk pensjonskassene i offentlig sektor et automatisk større ansvar da folketrygdens regler for pensjonsberegning ble noe strammet inn fra 1992.

Det antas at mindreutgiftene for Statens Pensjonskasse og de kommunale pensjonsordninger ved den aktuelle økningen av særtillegget vil utgjøre om lag 320 mill kroner på årsbasis. Krigspensjoneringen og pensjonstrygden for sjømenn vil også få mindreutgifter.

10.6 Konsekvenser for bostøtten av en ekstraordinær økning i minstepensjonen

Husbankens bostøtteordning skal medvirke til at husholdninger med svak økonomi skal kunne skaffe en god bolig og bli boende i denne. Videre skal bostøtten utjevne forskjeller i levekår for pensjonistgrupper som følge av forskjeller i boutgifter.

Regjeringen er ikke innstilt på at bevilgningen til bostøtte skal reduseres som følge av økningen i minstepensjonen. Regjeringen vil legge opp til videreføring av dagens bevilgningsnivå til bostøtte og sørge for tilpasninger i regelverket med sikte på å opprettholde støttenivået til den enkelte minstepensjonist.

Det blir normalt hvert år foretatt justeringer av regelverket til bostøtten. Dette blir gjort bl.a. ved at de nominelle kronesatsene for beregningen av egenandelen (rimelig boutgift) justeres i samsvar med utviklingen i minstepensjonen. I og med at bostøtte utbetales på grunnlag av inntektsopplysninger med 2 års etterslep, vil økningen av minstepensjonen i 1998 i hovedsak først få virkning f.o.m. år 2000. På bakgrunn av dette vil Kommunal- og regionaldepartementet justere de nominelle satsene i regelverket med virkning fra år 2000, for å ta høyde for den ekstraordinære økningen i minstepensjonen.

Regelverket til bostøtten er utformet slik at dagens inntekt kan legges til grunn i de tilfellene hvor bostøttesøker har hatt en markert nedgang i inntekt. Dette er bl.a. tilfelle for de som har hatt overgang fra arbeidsinntekt til trygdeinntekt året før eller samme år som de søker om bostøtte. Regjeringen vil legge til rette for at disse bostøttesøkerne blir behandlet på samme måte som de husstandene som over tid har mottatt trygd. Det legges derfor opp til at bostøttesøkere som legger til grunn dagens inntekt i beregningen av bostøtte, pga. overgang til trygd, får et tilpasset regelverket fram til år 2000.

Med dette utgangspunktet vil Regjeringen varsle to endringer for minstepensjonister som omfattes av den ekstraordinære økningen i pensjonen og samtidig får lagt til grunn dagens inntekt i beregningen av bostøtte. For det første legges det opp til å øke grensen for minstepensjon tillagt 30 pst, slik at denne gruppen ikke skal miste retten til bostøtte ut i fra hensynet til boligavgrensningen. For det andre legges det opp til å benytte et inntektsgrunnlag som trekker fra et beløp som tilsvarer den ekstraordinære økningen i pensjonen. Dette gjøres for ikke å gi en høyere egenandel til denne gruppen.

10.7 Virkninger i forhold til kommunale ytelser.

Økonomisk sosial hjelp etter sosialtjenesteloven

Økningen i minstepensjonen vil gjøre at færre pensjonister vil være avhengig av økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven. Andre vil trenge redusert stønad og/eller stønad i kortere prioder enn tidligere. Kommunene har imidlertid ulik praksis på dette området.

Egenbetaling for hjemmebaserte tjenester

For hjemmebaserte tjenester ligger dagens inntektsgrense på to ganger grunnbeløpet, dvs kr. 85 000, og er således over det nye nivået på minstepensjonen fra mai 1998.

Vederlag for opphold i kommunale alders- og sykehjem

Vederlaget utgjør i dag inntil 75 pst av folketrygdens grunnbeløp minus et fribeløp på kr 6 000, og inntil 85 pst av inntekter over dette. For beboere i alders- og sykehjem vil således 85 pst av pensjonsøkningen komme kommunene til gode. Anslagsvis kan vederlagsbetalingen øke med 180 mill kroner.

10.8 Minstepensjon og skatt

De skattefrie nettoinntektsgrensene er kr 69 700 kroner for enslige og kr 108 500 for ektepar i 1998. Pensjonister som ikke har andre inntekter enn pensjon og en nettoformue under 200 000 kroner, kan dermed på grunn av minstefradraget ha en pensjon på 87 125 kroner for enslige og 135 625 kroner for ektepar uten å betale skatt.

Minstepensjonen vil etter økingen fra 1. mai 1998 i gjennomsnitt bli vel 77 000 kroner i 1998 for enslige og om lag 133 000 kroner for ektepar der begge er minstepensjonister, og blir således under de skattefrie nettoinntektsgrensene for 1998.

Regjeringen vil i budsjettforslaget for 1999 ta sikte på å regulere grensene for skattefri nettoinntekt, slik at de som bare har minstepensjon i folketrygden fortsatt skal være fritatt for skatt.

Mange minstepensjonister har imidlertid tilleggsinntekter og/eller formue som gjør at de likevel må betale skatt. Andre har ektefelle med inntekt som gjør at de samlet overstiger frigrensen for ektepar.