4 Sentrale utfordringer og oppgaver

4.1 Innledning

Reindriften gir en god utnyttelse av ressurser i marginale fjell- og utmarksområder. Den bidrar til et næringsmessig mangfold, og er en sentral bærer av samisk kultur. Reindriften er som næring, kultur og livsform på mange måter unik både i en nasjonal og internasjonal sammenheng. Flere steder er også reindriften en viktig bidragsyter til å opprettholde levende bygder. Tiltakene i reindriftspolitikken bør derfor innrettes slik at næringen kan sikres, utvikles og styrkes.

Mål og retningslinjer som ligger til grunn for reindriftspolitikken er trukket opp i St.meld. nr. 28 (1991-1992), En bærekraftig reindrift, og Stortingets behandling av denne, jfr. Innst. S. nr. 167 (1991-1992). I etterkant av meldingen har Stortinget to ganger i året behandlet reindriftspolitikken; ved proposisjonen om reindriftsavtalen og ved statsbudsjettet. Gjennom behandlingene er hovedlinjene i stortingsmeldingen videreført, men det er underveis gjennomført justeringer samt at nye momenter er blitt vektlagt.

Regjeringens føringer for reindriftspolitikken finnes i Soria Moria erklæringen av 13. oktober 2005, samt i St.prp. nr 1 (2008-2009) Landbruks- og matdepartementet.

Sentrale virkemidler for å nå de reindriftspolitiske målene er de juridiske gjennom reindriftsloven og økonomiske virkemidler gjennom reindriftsavtalen. Stortinget vedtok våren 2007 ny reindriftslov som ble satt i kraft fra 1. juli 2007. Loven sees i sammenheng med Regjeringens og Stortingets mål om en bærekraftig reindrift. Loven er basert på at reindriften er avhengig av de naturgitte ressursene, og at bruken av disse må være bærekraftig i et langsiktig perspektiv. Reindriften forvaltes som en næring, og med hensyn til dens egenart og at den er av sentral betydning for samisk kultur.

Den nye reindriftsloven legger på en helt annen måte enn tidligere til rette for større grad av internt selvstyre i næringen. Samtidig er det utformet regler som gir styringsmaktene hjemmel til å følge opp med å sette rammer eller iverksette tiltak og sanksjoner i de tilfeller det interne selvstyret ikke fungerer, eller det er nødvendig av hensyn til ressursgrunnlaget eller andre samfunnsinteresser.

Landbruks- og matdepartementet mener reindriftspolitikken bør føres videre med en reindriftsavtale basert på Stortingets forutsetninger, og ut fra situasjonen man står overfor i næringen. Departementet ser det her som viktig å videreføre og videreutvikle de omleggingene som ble gjennomført i reindriftsavtalen for 2003/2004. I dette arbeidet er det sentralt å fortsette arbeidet med å forenkle og effektivisere reindriftsavtalens virkemiddelsystem. For å skape en nødvendig forutsigbarhet innenfor næringen, samt å kunne ha en effektiv oppfølging av juridiske virkemidler, er det nødvendig med stabile rammebetingelser i form av distrikts- og siidagrenser, beitetider og øvre reintall fastsatt for den enkelte siida.

Reindriften er en særlig arealavhengig næring. Inngrep og uro innenfor reinbeiteområdene har økt de siste årene. Departementet vil forsterke innsatsen for å få redusert dette problemet. For at reindriften fortsatt skal være det bærende element i samisk kultur, er det viktig at den blir oppfattet og forvaltet som en næring med økonomisk verdiskaping og effektiv produksjon. Departementet vil prioritere en slik utvikling av reindriften.

4.2 Ressurssituasjonen og reintallsutvikling

Beitetilstand og beiteovervåking

Debatten om reintallstilpasning for en bærekraftig reindrift har i første rekke dreid seg om beiteutnyttingen i områdene i Finnmark. Det har i en årrekke vært satt søkelys på vinterbeiteressursene og bruken av lavbeitene i disse områdene, og spørsmålet har på nytt kommet i fokus som følge av at det i de siste årene er registrert en generelt positiv utvikling i lavdekket på Finnmarksvidda.

Reindriftsforvaltningen igangsatte i 1998 et systematisk overvåkningsprogram som omfatter både satellittkartlegging og feltmessige undersøkelser av lavbeitene på Finnmarksvidda. Programmet er lagt opp ved at det foretas satellittundersøkelser hvert 5 – 10 år, og feltundersøkelser hvert 3 – 5 år. Programmet blir gjennomført av NORUT (Northern Research Institute) og NINA (Norsk Institutt for Naturforskning) i samarbeid. NORUT har hatt ansvaret for satellittdelen, mens NINA har gjort bakkeregistreringene. NORUT har gjort en egen tidsstudie uavhengig av overvåkningsprogrammet, hvor satellittdata fra 1973, 1980, 1987/88, 1996 og 2000 er sammenlignet. Resultatene av denne tidsstudien viser en nedgang i arealene med intakt lavbeite i hele perioden fra 1973 til 2000. Beitesituasjonen ble imidlertid ikke vurdert som like kritisk over hele Finnmarksvidda.

Det ble gjennom overvåkingsprogrammet foretatt nye undersøkelser i 2005 - 2006. Resultatene fra disse viser at nedgangen i arealet lavmark hadde stoppet opp, samt at det ble funnet en viss bedring i lavbeitet. Feltregistreringene som ble gjennomført av NINA i 2005 viser generelt en markert økning i lavdekning og lavtykkelse fra 1998, med en gjennomsnittlig økning fra 18 til 28 % lavdekning. NINA forklarer dette med et lavere reintall de første årene etter 2000, klimatisk gunstige vintre i perioden 2001 - 2004 med lite snø og tilgjengelige beiter samt fuktigere somre. I satelittundersøkelsen utført av NORUT ble det også påvist en økning i lavdekket i forhold til registreringene i 2000. Det hadde også vært en økning i utbredelse av skog. I relative tall ble det registrert 40 % mer lavmark og 30 % mer fjellbjørkeskog i 2006 enn i 2000. Lavdekningen var imidlertid fortsatt mindre enn det som ble registrert i 1996. På vindrabbene hadde det vært økning i lavdekket over stort sett hele undersøkelsesområdet. NORUT konkluderer bl.a. med at beitetrykket i de seinere årene har forskjøvet seg fra vindrabber til lerabber. De viser i likhet med NINA til at dette trolig har sammenheng med at gunstige snøforhold gjennom flere vintre har gjort lerabbene langt mer tilgjengelig enn de var gjennom siste del av 1990-tallet.

Landbruks- og matdepartementet vil til tross for denne positive utviklingen, understreke at situasjonen for lavbeitene på Finnmarksvidda fortsatt langt fra er optimal. Departementet legger stor vekt på oppfølging av overvåkingsprogrammet, og nye undersøkelser er planlagt gjennomført i 2009 og 2010.

Reintall

Som tabell 4.1 viser, var det ved utgangen av driftsåret 2007/08 totalt registrert ca. 252.400 rein i Norge pr. 31. mars 2008. Dette er en oppgang på ca. 9.000 rein i forhold til foregående driftsår. Man må tilbake til driftsåret 1988/89 for å finne et tilsvarende høyt reintall på landsbasis, da reintallet var på ca 258.000 dyr. Siden bunnåret 2000/01 og fram til 2003/04 økte reintallet sterkt og lå stabilt på rundt 233.000, før reintallet igjen har økt for de to siste driftsårene. Reintallsutviklingen på landsbasis styres langt på vei av utviklingen i Finnmark, som med drøyt 187.000 rein har omtrent 74 % av det samlede reintallet. I Finnmark økte reintallet likeledes med ca. 50 % i perioden fra 2000/01 til 2003/04.

Figur 4.1 viser reintallsutviklingen i hele perioden fra 1979/80 og til 2007/08, fordelt med reintall samlet for reinbeiteområdene i Finnmark og samlet for de øvrige områder i landet, samt reintallet totalt.

Reintallsutviklingen i områdene sør for Finnmark viser en svak økning i hele denne perioden, foruten en liten reduksjon rundt 1997–1998. Sammenliknet med Finnmark er reintallet derimot meget stabilt i disse områdene.

Reindrift og klimaspørsmål

Reinens sesongvise forflytting og den nomadiske driftsformen er selve bærebjelken for en optimal produksjon og grunnlaget for reindriftskulturen slik vi kjenner den i dag. Siden reindriften drives på naturens premisser, er den generelt sårbar i forhold til ytre påvirkninger som klima. I tillegg kommer forstyrrelser fra andre næringsinteresser og rovvilt. Ytre påvirkninger har betydning for tilgang på beite. Klima vil også ha en direkte effekt på kvalitet og kvantitet av beite. Dette har også betydning for driftsmulighetene med områdebruk, flytteveier og flyttetidspunkt. På grunn av de ulike driftsbetingelsene reindriften møter i de ulike områdene, vil effekt av klimaendringene kunne få ulike utslag.

Effektene kan også endres over tid. Det vil si at reindriften møter ulike utfordringer i de ulike områdene, og at endringene i nær framtid kan overskygges av andre effekter mot slutten av århundret. Basert på erfaringer i den senere tid, er det registrert både positive og negative klimaeffekter for reindriften. Det er knyttet stor usikkerhet til hvor sterk den globale temperaturøkningen kommer til å bli, og muligheten til å forutsi ulike effekter varierer betydelig. Antagelig kan de negative effektene, særlig vinterstid, komme til å overskygge de positive effektene for reindriften.

Vegetasjonsmessig vil økt temperatur sommer, høst og vår føre til gjengroing og forbuskning av åpne heisamfunn, og til en heving av skog- og tregrense. En slik reduksjonen av sommerbeiteområdene kan i noen grad kompenseres av lengre vekstsesong og en generell økning i planteproduksjonen.

Økte vintertemperaturer vil ha ulike effekter på beitetilgjengelighet som følge av regionale forskjeller. Innlandsområdene som nå preges av et kontinentalt klima, vil bli mer usikre som vinterbeite som følge av økt sannsynlighet for mildvær etterfulgt av frost. Både lengre vekstsesong og bedre vinterforhold i de kystnære områdene kan i noen grad kompensere for økt usikkerhet i de kontinentale områdene. Dette gjelder særlig der det er tilgang til alternative beiteområder langs en kyst- til innlandsgradient.

I tillegg til disse hovedeffektene vil det trolig være indirekte effekter som blant annet økt forstyrrelse av insekter og økt risiko for parasitter og andre sykdommer. Høyere sommertemperaturer og mindre tilgang på snøleier vil kunne føre til økende varme- og insektsplage og en økning i vektorbårne sykdommer.

I tillegg vil arealkonflikter i forhold til andre interesser øke. Blant annet kan vinterturismen i enda sterkere grad presses til mer snøsikre områder lenger nord og høyere i terrenget. Ugunstige klimatiske forhold kan videre hindre arbeid med tilsyn med flokken, som igjen kan føre til at den sprer seg og blir mer utsatt for tap på grunn av blant annet sykdom, ulykker og rovdyr.

Det vil fremover bli behov for økt kunnskap om ulike effekter av klimaendringer, kartlegging av beite- og bruksområder for reindriften og økt kunnskap om sammenhengen mellom klima og ulike faktorer som påvirker tap i reindriften. Videre er det behov for økt kunnskap om reinhelse- og velferd. Å fremme kunnskapsgrunnlaget og tilpasningsmuligheter vil stå sentralt i departementets videre arbeid for å sikre reindriften i et endret klima.

4.3 Oppfølging av reindriftsloven av 2007, utarbeidelse av bruksregler og fast­setting av reintall

For å nå målet om en bærekraftig reindrift, er det helt avgjørende at det foreligger rammebetingelser som utøverne av reindriften kan forholde seg til. Dette underbygges av Riksrevisjonen sitt dokument nr 3:12 (2003-2004) Riksrevisjonens undersøkelse av bærekraftig bruk av reinbeiteressursene i Finnmark. Disse forholdene er også påpekt av næringskomiteen flere ganger i behandlingen av den årlige Reindriftsavtalen, sist ved behandlingen av Reindriftsavtalen 2008/2009, jfr. Innst. S. nr. 319 (2007-2008): ”Flertallet ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en statusrapport når det gjelder implementeringen av den nye reindriftsloven i forbindelse med behandling av neste års avtale.”

Implementering av ny lov har vært en høyt prioritert oppgave siden ikrafttredelsen 1. juli 2007. Det er iverksatt mange tiltak for å få dette til på en så god og effektiv måte som mulig. Bl.a. er informasjon sendt til alle siidaandeler både ved lovens ikrafttredelse og senere ved utgivelse av brosjyre som tar for seg de viktigste endringene i forhold til gammel lov. Videre er det avholdt informasjonsmøter i samtlige seks reinbeiteområder. Her deltok både representanter fra Reindriftsforvaltningen og Landbruks- og matdepartementet.

I tillegg gis det fortløpende veiledning om bruksregler og fastsettelse av reintallet på møter i de ulike reinbeiteområdene, og gjennom direkte kontakt med de distrikter og siidaer som etterspør dette.

Det er også utarbeidet veileder for utarbeidelse av bruksregler som er sendt samtlige distrikter. I tillegg til nevnte veileder er det utarbeidet en detaljert veileder for fastsetting av reintall som også er sendt samtlige distrikter. Sistnevnte arbeid kom i stand i nært samarbeid med reindriftsnæringen og forskningen. I juni i fjor leverte en arbeidsgruppe forslag til kriterier for fastsettelse av et økologisk bærekraftig reintall. Reindriftsnæringen var i flertall i gruppen. Det var stor enighet i gruppen om kriteriene. Landbruks- og matdepartementet har utarbeidet veilederen for fastsetting av økologisk bærekraftig reintall basert på forslaget til arbeidsgruppen, og hoveddelen av innkomne høringsuttalelser til rapporten som ga støtte til forslaget. I veilederen legges det opp til å bruke kondisjonsbaserte kriterier for å vurdere om et reintall er økologisk bærekraftig. I tillegg ble det, på bakgrunn av anbefalinger fra flesteparten av medlemmene i arbeidsgruppen og høringsuttalelser, ansett nødvendig å angi normer for hva som er bærekraftig i form av konkrete måltall.

Både selve prosessen med å utarbeide kriterier for et økologisk bærekraftig reintall, og særlig det forhold at man gjennom et nært samarbeid med næringen kom i mål med dette arbeidet, er nytt i forhold til forvaltningen av reindriften. Gjennom dette arbeidet har man fått til en god dialog med næringen, samt felles forståelse for de utfordringer man står overfor. Tidligere erfaringer har nettopp vist at skal man oppnå gode resultater, er det nødvendig med dialog. Arbeidet med å utvikle kriterier for økologisk bærekraftig reindrift har vært både nyttig og lærerikt i forhold til den videre utviklingen av reindriftspolitikken.

En første betingelse for at næringen skulle kunne ta den nye loven i bruk, var at distriktene måtte oppnevne nytt distriktsstyre etter den nye lovens bestemmelser. Dette ble gjort så tidlig som mulig og til den tidsfrist som departementet hadde satt, dvs. 1. juli 2008.

Nå er distriktene i gang med å utarbeide bruksregler, med frist 1. juli 2009. I og med at distriktenes årsmøte skal avgi uttalelse til forslag til bruksregler, og årsmøtet skal holdes innen utgangen av juni hvert år, har det ikke vært mulig å sette fristen for bruksregler noe tidligere enn 1. juli i år.

Bruksreglene blir det sentrale verktøyet i arbeidet med å utvikle en bærekraftig reindrift. Bruksreglene skal bla. gi nærmere regler om fordeling av beiter mellom siidaer, om reintall, bruk og vedlikehold av gjerder og andre fellesanlegg, bruk av motoriserte kjøretøy etc.

For noen distrikter vil regler for beitebruken være den klart vanskeligste oppgaven når bruksreglene skal utarbeides. Det må likevel understrekes at det for de aller fleste distrikter ikke vil være problemer knyttet til denne oppgaven.

I de få distriktene der det er utfordringer knyttet til fordelingen av beiter mellom siidaene, kan det være en krevende oppgave å komme til enighet om en beitebruk. For å lette dette arbeidet, har det fra statens side vært uttrykt at en eventuell uenighet om rettighetsmessige forhold ikke trenger å være til hinder for at det utarbeides regler om beitebruk. Det forutsettes da at det kommer til uttrykk i bruksreglene at underliggende rettighetsforhold er uavklart, og at bruksreglene slik de foreligger ikke innebærer noe standpunkt til disse spørsmålene.

For øvrig kan Jordskifteretten sette til side reglene om beitebruken dersom de slår urimelig ut overfor enkelte, eller er i strid med rettigheter ervervet ved særskilt rettsgrunnlag.

Frist for distriktene til å sende inn bruksregler er som nevnt satt til 1. juli 2009. Etter dette tidspunktet vil det bli klart om ovennevnte rettighetsproblematikk har vært til hinder for at bruksreglene er blitt utarbeidet. Selv om det ikke forventes at dette problemet er særlig omfattende, er det allerede satt i gang forberedelser på hvordan man håndterer en slik situasjon.

Når distriktsstyrene har oversendt bruksregler til myndighetene, vil det også foreligge forslag om reintall ut fra det beitearealet som siidaene i distriktet disponerer. Dersom dette reintallet godkjennes av Reindriftsstyret, vil det bli vedtatt nye reintall som vil bli brukt i oppfølgingen. For noen distrikter kan dette innebære at de får godkjent et reintall som totalt sett er lavere enn tidligere vedtatt reintall, mens det for andre vil kunne være høyere. Hovedpoenget er at det skal være siidaenes beitegrunnlag som skal avgjøre reintallet. Når reintallet er godkjent, vil det også være langt lettere å sanksjonere for å få et eventuelt for høyt reintall redusert til vedtatt nivå. Denne muligheten var nærmest utelukket etter gammel lov.

Landbruks- og matdepartementet vil understreke betydningen av å avvente resultatene fra distriktenes arbeid med utarbeidelse av bruksregler før det trekkes noen konklusjon om hvordan ny lov virker i forhold til de utfordringer man står overfor. Dette arbeidet er nå inne i en viktig fase. Først i løpet av 2009/2010 er det mulig å vurdere om det er behov for å sette i gang andre tiltak. Landbruks- og matdepartementet vil i tilknytning til statsbudsjettet for 2010 gi en foreløpig orientering om status for arbeidet med bruksreglene.

4.4 Grenseoverskridende reindrift mellom Norge og Sverige

Konvensjon av 9. februar 1972 mellom Norge og Sverige om reinbeite gjaldt i utgangspunktet fram til 30. april 2002. For å utrede spørsmålet om ny konvensjon, ble det i 1997 nedsatt en blandet norsk-svensk reinbeitekommisjon som avga sin innstilling i mai 2001.

På bakgrunn av kommisjonens innstilling og høringsuttalelser til denne, fremsto det som klart at det ville gjenstå et betydelig arbeid før Norge og Sverige kunne bli enige om en ny konvensjon. Konvensjonen av 9. februar 1972 ble derfor, ved avtale mellom de to land, forlenget med tre år fram til 30. april 2005.

Under forhandlingene klarte ikke partene å komme til enighet, og kom heller ikke til enighet om ytterligere forlengelse av 1972-konvensjonen. Da denne opphørte å gjelde 1. mai 2005, inntok man på svensk side det standpunkt at Lappekodisillen alene skulle regulere den grenseoverskridende reindriften og at noen ytterligere særskilt lovgivning ikke var nødvendig. Det ble fra norsk side ikke sett som forvarlig å forvalte den grenseoverskridende reindriften etter Lappekodisillen uten tilleggsbestemmelser i nasjonal lovgivning. Stortinget vedtok på denne bakgrunn 17. juni 2005, jfr Ot. prp. nr. 75 (2004-2005), endringer i lov 9. juni 1972 om reinbeite mellom Norge og Sverige. Denne innebar at forvaltningssystemet i henhold til 1972-konvensjonen ble videreført på norsk side i påvente av en ny konvensjon. Svenske samebyer ble dermed i hovedsak gitt tilgang til de samme områder og på samme vilkår som under 1972-konvensjonens gyldighetstid. Dette innebærer at rettstilstanden for den grenseoverskridende reindriften etter 1. mai 2005 har vært forskjellig i de to land.

Forhandlingene med Sverige om en ny reinbeitekonvensjon ble tatt opp igjen i desember 2005 etter at de to land var blitt enige om et nytt felles mandat for videre forhandlinger. Fastsettelse av mandat og oppnevning av ny norsk forhandlingsdelegasjon fant sted ved kongelig resolusjon 4. november 2005. Forhandlingene som har vært ført på dette grunnlaget ble sluttført i februar 2009. Delegasjonene kom da til enighet om utkast til konvensjon med tilhørende vedtekter for de felles forvaltningsorganer som foreslås opprettet og områdeprotokoll med den geografiske områdefordelingen, herunder nærmere bestemmelser om gjerder.

Forhandlingsresultatet er overlevert til regjeringene i de to land for videre oppfølging. Regjeringen vil komme tilbake til denne saken overfor Stortinget med en proposisjon om samtykke til ratifikasjon.

En ny konvensjon vil mest sannsynlig tre i kraft i løpet av 2010.

Inntil en ny konvensjon er på plass, er det fortsatt behov for tiltak for de norske reinbeitedistriktene som i dagens situasjon er utestengt fra vinterbeiter i Sverige.

4.5 Konvensjon mellom Finland og Norge om bygging av reingjerder m.m.

Norge og Finland inngikk 3. juni 1981 en konvensjon om oppføring av reingjerde langs grensen, samt andre tiltak for å hindre at rein kommer over i det annet land. Avtalen innebærer bl.a. oppføring av i alt ca 460 km med sperregjerder. Ansvaret for disse gjerdene er fordelt på de to land. Det er opprettet en reingjerdekommisjon som skal overvåke bygging og vedlikehold. Konvensjonen gir også regler om framgangsmåten som skal følges når rein overskrider grensen. Avtalen forlenges med ti år av gangen, og må sies opp med minst to års varsel.

Den finsk - norske reingjerdekommisjonen har tatt opp spørsmålet om oppsigelse av gjeldende konvensjon med sikte på å forhandle fram ny. Kommisjonen påpeker at foruten påkrevet revisjon og oppdatering av selve konvensjonsteksten, er det også nødvendig å foreta en gjennomgang av de fastsatte gjerdestrekninger. I denne forbindelse er det også påpekt behov for å oppføre gjerde på strekningen i Finnmark langs Tanadalen hvor det i dag ikke er avtalefestet oppføring av gjerde. Det har i dette området i mange år vært konflikter om rein som er kommet over fra norsk side til Finland.

Landbruks- og matdepartementet har drøftet dette spørsmålet med Jord- og Skogbruksministeriet i Finland. Det er enighet om å følge opp anmodningen fra reingjerdekommisjonen, og det pågår en prosess med å få avklart eventuelle forhandlinger om en ny konvensjon.

4.6 Markedsforhold og næringsutvikling

Reindriftsnæringen produserer årlig mellom 1.500 og 2.500 tonn reinkjøtt for det norske markedet. Dette er et relativt lite volum som tilsvarer et forbruk på kun 0,5 kg per person i året. Reineiernes slakteuttak påvirkes av bla. produksjons- og markedsforhold. Slakteuttaket kan derfor være noe varierende. I tillegg kan bl.a. vær- og føreforhold, samt muligheter for tilgang på slakteanlegg medføre variasjoner i slaktetidspunkt.

Markedet for omsetning av reinkjøtt er fortsatt svært godt, og det oppnås gode priser. Prisen fra 2005 til 2007 økte med vel 20 %. Fra 2007 til 2008 har prisen hatt en ytterligere økning på 12%. Dagens gjennomsnittlige bruttopris til reineier er på om lag 70 kroner per kg. Slakteriene har problemer med å følge opp sine leveringsavtaler på reinkjøtt. Denne situasjonen er positiv for reineierne ved at det foreligger gode muligheter for at reineierne kan øke sine produksjonsbaserte inntekter. Prisøkningen de siste årene har bl.a. sammenheng med økt etterspørsel, økt konkurranse gjennom flere aktører på markedet og økt produktutvikling. I tillegg har stansen i adgangen til import av reinsdyrkjøtt med redusert toll hatt særlig betydning for den økte prisen.

Siden vinteren 2003 er det ikke omsatt importkvoter for reinkjøtt med redusert tollsats. Hovedårsaken til dette er behovet for stimulering til økt slakting og omsetning av innenlandsprodusert reinkjøtt. Med unntak av 2000, har tilbudet av reinkjøtt i det norske markedet vært om lag 2000 tonn siden 1996. Manglende norsk produksjon ble før 2003 kompensert med import til redusert toll. Importordningen ble ofte gjennomført slik at man allerede ved inngangen til den enkelte slaktesesong hadde etablert et importskapt lager som direkte virket inn på slakting av norsk rein, samt produsentprisen. Indirekte fikk de importskapte lagrene bl.a. den effekt at man fikk en forskyvning av slaktetidspunktet som igjen medførte økt beitetrykk på vinterbeitene. Økt beitetrykk førte ofte til rein med dårligere kvalitet. I en situasjon hvor statlige myndigheter har valgt å ikke importere reinkjøtt til redusert toll, forutsetter departementet at NRL som leder av Kontaktforumet for reinkjøtt, arbeider for at reinkjøttet ikke mister markedsandeler i salg og omsetning av kjøtt. I den forbindelse er det viktig at NRL oppfordrer og bidrar til at det legges til rette for økt slakting av rein.

Reineiere og siidaene i reindriftsnæringen utgjør det første leddet i verdikjeden frem til forbruker. Reineierne har på markedssiden liten tradisjon for å organisere seg, og står i markedet frem som en fragmentert gruppe. Dette har delvis endret seg de siste årene ved at enkelte reineiere bl.a. har gått sammen og dannet egne salgslag. Industrileddet er mer konsentrert. I kalenderåret 2008 var det 25 registrerte slakterier som innrapporterte slakting av norsk rein. Seks slakterier, fire i Finnmark og to i Trøndelag, stod for vel 80% av slaktingen. Enkelte av slakteriene videreforedler og distribuerer kjøttet ut til forbrukermarkedet selv, mens andre leverer kjøtt til ulike videreforedlere og grossister. Reinkjøttet blir videre distribuert til de ulike forbrukermarkedene. Tidligere gikk den største andelen av reinkjøtt til storhusholdningsmarkedet, men det har de senere årene blitt en vridning der større deler av kjøttet selges til dagligvaremarkedet. En økende andel av reinkjøttet selges også som lokalproduserte produkter gjennom nærmarkedet.

Selv om markedssituasjonen for reinkjøtt har bedret seg de siste årene, påvirkes reinkjøttbransjen av mange ulike forhold som gir ulike utfordringer og muligheter for økt verdiskaping. Fortsatt er det sentralt å videreutvikle samarbeidet mellom sentrale aktører innenfor produksjon, slakting og omsetning av reinkjøtt. En koordinering av slaktingen er sentralt for å utnytte slaktekapasiteten og sikre markedet en forutsigbarhet på levering av reinprodukter. I tillegg er det viktig med fortsatt markedsbasert produktutvikling. I den forbindelse påpekes nødvendigheten av at bedrifter under henholdsvis etablering og videreutvikling gjennomfører grundige markedsanalyser i forhold til de markedene de ønsker å etablere seg i, og hvilke produkter som etterspørres. Dette er avgjørende kunnskap for å lykkes i et presset marked.

I løpet av de siste årene har det blitt etablert en rekke nye slakte- og videreforedlingsanlegg. Flere av disse har fått deler av sin finansiering fra henholdsvis Reindriftens utviklingsfond (RUF) og Verdiskapingsprogrammet for reindrift (VSP-rein). For å få en oversikt over eksisterende og planlagte anlegg knyttet til reindriften, er det i regi av Reindriftsforvaltningen gjennomført en kartlegging av anlegg innenfor Vest-Finnmark reinbeiteområde og de sørlige reinbeiteområdene. Kartleggingen viser at det innenfor dette området i det vesentligste er tilstrekkelig kapasitet for å ta unna dagens slaktekvantum. Imidlertid fordrer dette en fordeling av slakteuttaket over periodene; før brunst, før jul og vinterslakt. En omlegging til en mer konsentrert høstslakting innebærer at slaktekapasiteten ikke er tilstrekkelig. Utover de anleggsinvesteringer dette krever, vil en slik omlegging også være utfordrende for de øvrige trinn i verdikjeden ved at volumet må håndteres mer konsentrert. Videre vises det til målsettingen om at reindriftsnæringen tar hånd om en større andel av bransjens omsetning av reinkjøtt. I dag foreligger planer om etablering av virksomhet i større skala innen slakting og /eller nedskjæring ved investering i ny anleggskapasitet. Dersom nye anlegg etableres, vil bransjens samlede kapasitet øke, og det vil bli utfordrende å gjennomføre etableringer som er konkurransedyktige og lønnsomme. Dette kan bli utfordrende i forhold til å lykkes med strategien om at næringen skal ta hånd om en større andel av reinkjøttproduksjonen.

Departementet understreker utfordringen med å skape helhet og samspill i verdikjeden. Reinkjøttbransjen vil være avhengig av en viss volumproduksjon, samtidig som det ikke skapes hindringer for småskalaproduksjonen. For å styrke lønnsomheten og legge til rette for økt samarbeid, vil det være nødvendig at man fremover prioriterer fellestiltak i reindriften. Videre forutsetter departementet at den informasjonen som fremkommer gjennom nevnte kartlegging, vil være sentral ved utarbeidelsen av fremtidige strategier og handlingsplaner for henholdsvis RUF og VSP-rein. Videre forutsettes det et nært samarbeid mellom RUF og VSP rein om strategier for samordning og kvalitetssikring av slakting og foredling av rein. Gjennom økt samarbeid mellom RUF og VSP-rein, vil man bedre kunne legge til rette for lønnsomme og konkurransedyktige helhetsløsninger, og slik bidra til å nå målet om økt omsetning og verdiskaping i reindriften.

4.7 Sikring av reindriftens arealer

Reindriften foregår i et arktisk produksjonssystem der man utnytter reinens tilpasning til naturgrunnlaget. Reinen er fysiologisk og atferdsmessig tilpasset sitt naturmiljø, både ved rask vekst gjennom en kort og intens sommersesong, og ved redusert aktivitetsnivå og energitap gjennom vinteren. Utøverne nytter også reinens tilpasninger gjennom sesongvise flyttinger av reinflokkene mellom ulike beiteområder. Denne driftsformen er svært arealavhengig. Imidlertid er reinens naturlige forflytting og den nomadiske driftsformen bærebjelken for en optimal produksjon i disse områdene, og utgjør grunnlaget for reindriftskulturen slik vi kjenner den i dag.

Inngrep og forstyrrelser i reindriftens bruksområder har økt betydelig de siste årene. Direkte konsekvenser av inngrep og forstyrrende aktiviteter kan være permanent tap av beiteland, samt hindringer i reinens trekk- eller flyttleier. Indirekte konsekvenser kan være midlertidig tap eller redusert bruk av omkringliggende beiteland, påvirkninger for driftsmønsteret som medfører redusert beiteopptak, stress for dyrene og nedsatt produksjon, større tapsrisiko og merarbeid for reineier. Totaleffekten av mange små inngrep og forstyrrelser kan ofte være større enn summen av de enkelte inngrep skulle tilsi. Dette henger sammen med oppstykking av beiteområdene, noe som vanskelig lar seg forene med reinens behov for sammenhengende beiteområder og nødvendige flytt- og trekkleier. En slik fragmentering av reinbeiteland har vært, og er trolig, en av de alvorligste truslene mot dagens reindrift.

Arealenes bæreevne, dvs. hvor mange rein det kan være på et nærmere geografisk avgrenset areal, er sentralt i vurderingen av ulike inngreps virkning på reindriften. Aktiviteter som medfører en reduksjon i bæreevnen kan få betydelige negative konsekvenser. I tillegg kan et større press på gjenværende bruksarealer medføre økte interne konflikter i reindriften, samt økte konflikter i forhold til andre brukerinteresser i utmark. Det er behov for en bedre sikring av reindriftens arealer, og da spesielt rettet mot de arealene som er nødvendige for en bærekraftig reindrift. Dette er særlig aktuelt i de sørlige samiske områdene hvor reindriften er av helt avgjørende betydning for opprettholdelse og videreutvikling av den sørsamiske kulturen.

For å sikre en fremtidig livskraftig reindrift, har Landbruks- og matdepartementet sett det som nødvendig å styrke det interdepartementale samarbeidet for å legge til rette for en større grad av helhetstenkning i forhold til arealforvaltning innenfor de samiske reinbeiteområdene. Regjeringen har besluttet å opprette et interdepartementalt prosjekt med formål å få økt oppmerksomhet og kunnskap omkring arealforvaltning og reindrift, samt å legge til rette for en bedre sikring av reindriftens arealer. Bakgrunnen for etablering av prosjektet er at norske myndigheter etter Grunnloven § 110a og folkerettens regler om urbefolkninger og minoriteter, er forpliktet til å legge til rette for at reindriften fortsatt kan bevares og utvikles som en sentral del av det materielle grunnlaget for samisk kultur.

Arbeidet er organisert som et prosjekt. Prosjektet har en styringsgruppe bestående av berørte departement, herunder Landbruks- og matdepartementet, Miljøverndepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Olje- og energidepartementet, Forsvarsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Justisdepartementet. Styringsgruppen ledes av LMD. Styringsgruppen har ansvaret for å synliggjøre og konkretisere behov og muligheter, samt foreta en ansvarsfordeling i forhold til oppfølging av de tiltaksområder gruppen ønsker nærmere utredet og vurdert. Det konkrete oppfølgingsansvaret vil tilligge det enkelte departement.

Plan- og bygningslovens regler, og hvordan disse blir praktisert, har stor betydning for hvordan reindriftsinteressene blir ivaretatt. Den nye planloven som er vedtatt, forplikter planmyndighetene til å ivareta naturgrunnlaget for samisk reindrift. Nye regler om medvirkning og krav om planprogram skal sikre at reindriftens interesser kommer tidlig inn i planprosessen. Kommunene har i den nye planloven fått utvidet mulighetene til å ivareta reindriftens interesser ved at områder av særlig viktighet for reindriften kan markeres som hensynssoner i kommuneplanens arealdel, og at det kan knyttes bestemmelser til disse sonene. Planlovens vektlegging av og bestemmelser om interkommunal og regional planlegging er også av viktighet for reindriften fordi de i stor utstrekning bruker områder på tvers av kommune- og fylkesgrenser.

For å ivareta reindriften i planarbeidet, er informasjon om areal- og beitebruk og interessene som knytter seg til dem, av avgjørende betydning. Reindriftens områdebruk er tidligere blitt kartlagt med arealbrukskart som viser sesongbeiter, flyttleier, samlingsområder, gjerder og reindriftsanlegg m.m. Landbruks- og matdepartementet ser det som svært viktig at det ut fra disse arealbrukskartene også utvikles og utarbeides kart med en verdiklassifisering av reinbeiteområdene. Disse kartene skal på en bedre måte kunne synliggjøre områdene hvor næringen har særlige beite- og bruksinteresser og vil med det være mer anvendelige bl.a. i sammenheng med den kommunale planleggingen. Arbeidet med å gjennomføre en verdiklassifisering av reinbeiteområdene er en av oppgavene som har høyest prioritet for forvaltningen de neste årene.

4.8 Tap av rein grunnet rovvilt

Reindriften er utsatt for tap av ulike årsaker. De viktigste er tap på grunn av rovvilt, ugunstige vær- og beiteforhold, sykdom, ulykke og påkjørsler. Hovedårsaken til at reindriftsnæringen er spesielt utsatt for rovvilttap, er at beitingen skjer i utmark året igjennom. Dette innebærer at driftsformen i seg selv medfører en større tapsrisiko, og gjør næringen spesielt sårbar ved en økning i rovviltstammene. Tapene skjer hovedsakelig i kalvingsperioden på våren og i vinterperioden.

Stortinget behandlet våren 2004 St.meld. nr. 15 (2003-2004) Rovvilt i norsk natur. I denne settes det et overordnet mål om å bevare levedyktige stammer av de store rovdyrene samtidig som konflikten i forhold til beitedyr minimaliseres. Det ble innført et nytt forvaltningsregime med etablering av forvaltningsregioner og regionale rovviltnemnder. Det ble videre fastsatt nasjonale bestandsmål for hver enkelt art, som ble fordelt mellom de ulike forvaltningsregionene. Rovviltnemndene i hver region har utarbeidet egne forvaltningsplaner for hvordan den nasjonale politikken følges opp.

Bestandsmålene for regionen skal nås gjennom en arealdifferensiering som innebærer at arealene deles inn i henholdsvis prioriterte rovviltområder og prioriterte beiteområder. Forvaltningsplanene har så langt som mulig søkt å oppnå Stortingets mål om en differensiert forvaltning. I reindriftsområdene har man forsøkt å prioritere rein fremfor rovvilt hovedsakelig i vårbeite- og kalvingsområdene. I disse områdene er det en målsetting om ikke å ha faste bestander av rovdyr, og det er her generelt en lavere terskel for uttak enn i de prioriterte rovviltområdene.

I de senere årene har bestanden av jerv i flere regioner ligget over det fastsatte bestandsmålet. Likeledes har det jevnt over vært en økning i tap av beitedyr til jerv. Ordinær lisensfelling av jerv er krevende, og fellingen har i flere regioner foreløpig hatt lavere effektivitet enn ønskelig. Ekstra­ordinært uttak av jerv er derfor de senere år blitt gjennomført etter jakttidas utløp 15. februar. Dette har medført en reduksjon i erstatningsutbetalinger til jerv i enkelte reinbeiteområder. Innenfor rammene av gjeldende norsk rovviltpolitikk, vil regjeringen fortsatt legge til rette for slikt uttak i de områder hvor den ordinære lisensfellingen ikke bidrar til å redusere jervebestanden mot bestandsmålene. Videre vil rovvilt som utgjør potensiell skade for beitedyr i områder som er prioritert for beitedyr raskt kunne tas ut gjennom kvotejakt, lisensfelling eller ved ekstraordinært uttak. En forutsetning for slik felling er imidlertid at det ikke finnes andre tilfredsstillende løsninger, og at slik felling ikke er skadelig for bestandens overlevelse.

De høye tapene i Nord-Trøndelag, Nordland og Troms har ført til en særlig bekymringsfull situasjon for reindriftsnæringen i disse områdene. Miljøverndepartementet har derfor i samråd med Landbruks- og matdepartementet, opprettet en arbeidsgruppe som blant annet skal se på ulike faktorer som bidrar til høyt tap og lav produktivitet. Arbeidsgruppen består av representanter fra reindriften, miljøforvaltningen, Mattilsynet og reindriftsforvaltningen. Gruppen skal foreslå tiltak for å bedre kunnskapsgrunnlaget både i forhold til rovvilt, og i forhold til ressurssituasjon og beitetilgang. Det skal også gis forslag til hvordan man kan bedre bruken av forebyggende og konfliktdempende midler i reindriften. Den nåværende erstatningsordningen baseres i stor grad på krav om dokumentasjon av tap. På landsbasis blir det innvilget erstatning for ca 25 % av det som søkes erstattet som drept av fredet rovvilt. Av antallet som blir erstattet er igjen ca 6 % dokumentert eller sannsynliggjort drept av fredet rovvilt. Andelen dokumentert og erstattet varierer betraktelig mellom de ulike reinbeiteområdene. Den store områdevise forskjellen, og den store differansen mellom omsøkt og erstattet rovvilttap, medfører et motsetningsfylt forhold mellom myndighetene og næringen. Det er gjennom forskning påvist at det kreves store ressurser for å dokumentere tapene av rein på grunn av rovdyr. Samtidig er det nødvendig å klarlegge nærmere de regionale/områdevise forskjeller i tapsårsak, særlig de tidlige kalvetapene. Det er på denne bakgrunn i 2008 igangsatt omfattende studier for å dokumentere produksjon og tap i områdene i Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag/Hedmark. Dette arbeidet gjennomføres av Norsk institutt for naturforskning (NINA), og er en utvidelse og videreføring av pågående studier i Finnmark.

I stortingsmeldingen om rovviltpolitikken legges det stor vekt på å utprøve og ta i bruk tapsforebyggende og konfliktdempende tiltak mellom rovvilt og beitedyr. Regjeringen har også sett viktigheten av å styrke det økonomiske grunnlaget for å kunne iverksette slike tiltak. I statsbudsjettet for 2009 er midlene til dette formålet økt med 40 mill. kroner til over 80 mill. kroner på årsbasis. I reindriften er det imidlertid på grunn av driftsformen med beiting i utmark året gjennom krevende å iverksette effektive forebyggende tiltak. Tiltak som har vært utprøvd og benyttes er for eksempel kalving i gjerde, fôring, ekstraordinært tilsyn og flytting til rovviltfrie områder. Tiltakene er både arbeids- og kostnadskrevende, og de kommer ofte i konflikt med reindriftens driftsmåter. Det er derfor viktig at også fremtidens rovviltforvaltning bygger på å opprettholde en bærekraftig reindrift basert på næringens tradisjonelle nomadiske driftsmåter.