3 Dagens eiendomsforvaltning i Forsvaret
3.1 Historikk
Den «Norske Fortifikations-Etat» ble etablert i 1688. Den var Forsvarets første byggeetat. Etaten har utviklet seg gjennom årene under forskjellige navn og med forskjellig organisatorisk opphengning. I 1960 ble den militære byggeetaten slått sammen med Forsvarets anleggsdirektorat som var blitt opprettet for å ivareta 1950-tallets store utbyggingsoppgaver.
I 1960 ble Forsvarets bygningstjeneste etablert som en sivil etat underlagt Forsvarsdepartementet. Sentralledelsen skulle ta seg av større planleggings- og byggeoppdrag, mens det regionale ledd, de daværende distriktsingeniørene, skulle legge vekt på drift og vedlikehold, forestå planlegging, gjennomføre mindre nybygg og ombyggings- og reparasjonsarbeider. Drift og ordinære vedlikeholdsarbeider ble gjennomført av de lokale forvaltningsmyndigheter (LFM). Ansvaret for eiendomsforvaltningen ble samlet i FBT i 1970. FBT ble desentralisert etter vedtak i 1984. Hovedhensiktene var at sentralledelsen skulle reduseres og bemanningen ved regionene styrkes. Flere av oppgavene skulle løses ute ved regionene. Forvaltningsansvaret for Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg (EBA) ble overført til Forsvarssjefen (FSJ) fra 1. jan 1995. Antall LFM-er ble da redusert fra 180 til 47.
FBT ble redusert fra 6 til 4 regionkontorer i 1996. FBT nettobudsjetteres i statsbudsjettet og forvalter eget personell. Utgiftene dekkes opp av et grunntilskudd basert på oppdrag fra departementet og oppdragsinntekter fra FMO og andre etater og enheter.
3.2 Dagens eiendomsforvaltning i Forsvaret
3.2.1 Eiendomsmassens størrelse og struktur
Forsvaret er den største EBA-forvalter i Norge. Totalt forvalter Forsvaret i dag ca 1,25 millioner da grunnareal hvorav om lag 1,0 millioner da er leid grunn. Bygningsmassen utgjør ca 6 millioner m2 fordelt på rundt 2 700 etablissementer med ca 27 000 bygninger og anlegg og ca 4 400 boliger. Grunnarealene omfatter alt fra vanlige boligtomter til større sammenhengende skyte- og øvingsområder på opp til 165 km2. De største sammenhengende arealene festes helt eller delvis av andre private eller offentlige grunneiere som f eks Statsskog SF. Disse arealene ligger ved kysten, som Marka skytefelt, i skogsterreng, som Steinsjøen, eller helt oppe på snaufjellet, som Hjerkinn skytefelt. De bebygde arealene ligger både i bymessige omgivelser, som Akershus festning, eller i landlige og ganske grisgrendte strøk som Haslemoen. Forsvaret har også eiendommer tilknyttet forsvarsanlegg langs kysten som er attraktive arealer for ferie- og friluftsformål, og det er områder i bystrøk som er attraktive forretningseiendommer. Andre arealer ligger i landdistrikter der det knapt finnes noe annet marked for eiendommene. En del av eiendommene har redusert salgsverdi ettersom de rommer fortidsminner som må tas vare på. Forsvaret har eiendommer over hele landet - også på Jan Mayen, i alle landets fylker og i mer enn 400 av landets kommuner.
Bygningsmassen er meget variert, både i alder og når det gjelder typer av bygg og anlegg. Grovt sett kan Forsvarets bygnings- og anleggsmasse deles opp som følger:
bygg og anlegg for fredsdrift: denne kategorien utgjør ca 3,7 millioner m2 og består av forlegninger, messer, undervisningsbygg, kontorbygg, verksteder, garasjer og lagerbygg. Store deler av dette er omsettelig, men salgsverdien er avhengig av beliggenheten
operative bygg og anlegg utgjør ca 1,2 millioner m2 og består av flystasjoner, orlogsstasjoner, hovedkvarterer, kystartillerianlegg, ammunisjonslagre mv. En vesentlig del av disse har også sin hovedbruk i fredstid. Knapt halvparten er fellesfinansiert via NATO-midler
verneverdige bygg og anlegg: herunder hører våre nasjonale festningsverker, jf. St.meld. nr. 54 (1992-93). Mange av lokalene er i aktiv bruk av Forsvaret i dag, men lokalene er uhensiktsmessige og dyre i drift. Kategorien utgjør 0,65 millioner m2
boliger: Forsvaret disponerer ca 4400 leiligheter. Ca 3500 eies av Forsvaret. Resten er borettslagsleiligheter. Forsvaret har boliger spredt over hele landet, i alle fylker og i 98 kommuner. Vel halvparten av boligene ligger i byer. Totalarealet er 0,5 millioner m2.
3.2.2 Kostnader ved dagens eiendomsforvaltning
Den samlede ressursbruken til forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling samt investering i Forsvarets EBA er spredt på forskjellige poster og kapitler i regnskapet. En gjennomgang av Forsvarets regnskap viser en samlet ressursbruk i 1998 på 3,6 milliarder kroner. Dette fordelte seg med 1 700 millioner kroner til investering i nye bygg og anlegg samt utvikling av eldre bygg, 250 millioner kroner til forvaltning, administrasjon og ledelse, 730 millioner kroner til byggeteknisk drift og 830 millioner kr til vedlikehold. Det ble festet tomter og leid bygninger og anlegg for 140 millioner kr.
3.3 Organisering og oppgavefordeling
Forsvarets eiendomsforvaltning er i dag delt mellom Forsvarets militære organisasjon og Forsvarets bygningstjeneste. FBT ivaretar på vegne av departementet, utøvelsen av eieroppgavene som i hovedsak omfatter kjøp og salg, leie og utleie av eiendom, byggherreoppgaver og tilsyn med forvaltningen av Forsvarets eiendommer.
3.3.1 Forsvarets bygningstjeneste
FBT er en forvaltningsbedrift direkte underlagt Forsvarsdepartementet. Bedriften ledes av en administrerende direktør som styrer virksomheten etter instruks. Bedriften er organisert med et hovedkontor i Oslo. Fire regionkontorer, beliggende i Harstad, Trondheim, Stavanger og Hamar, tar seg av den utøvende delen av virksomheten. I tillegg har FBT underkontorer i Bodø og Oslo og 14 områdevollmestre underlagt regionkontorene.
FBT vil som Forsvarets fagmyndighet for EBA normalt ivareta byggherrefunksjonen og forestå kjøp og leie samt avhending av eiendommer for staten ved Forsvarsdepartementet. FBT er også ansvarlig for å utvikle og utgi FDs standarder og normer med videre for EBA og skal sørge for å holde a jour register over Forsvarets eiendommer. FBT er kontrollorgan for departementet i forhold til hvordan FMO utfører sine forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdsoppgaver og skal være tjenesteyter og støtte Forsvarets avdelinger innenfor tjenestefeltet EBA.
FBT har i dag ca 380 fast ansatte og benytter i tillegg innleide konsulenter blant annet i prosjektgjennomføringen. Driftsbudsjettet for 2001 er på ca 238 millioner kr.
3.3.2 Forsvarets militære organisasjon
Forsvarets overkommando utøver på vegne av Forsvarssjefen sentral forvaltningsmyndighet med overordnet ansvar for ressurser til EBA. Den utøvende forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) forestås av 47 lokale forvaltningsmyndigheter. En LFM er en selvstendig avdeling i Forsvaret som i tillegg til sine operative oppgaver har fått seg tillagt forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdsoppgavene på EBA-sektoren innenfor et bestemt geografisk område. For å løse disse oppgavene er LFMene organisert med en egen EBA-avdeling som også tar seg av renholdet og gjerne også boligvirksomheten i vedkommende boområde. LFMenes EBA-elementer er svært ulike i størrelse og sammensetning med fra 2 til ca 130 ansatte. LFMene har i dag ca 1900 ansatte beskjeftiget i FDV-virksomheten, som fordeler seg på ledelse og administrasjon (20%), vedlikeholdspersonell (33%) og renholdspersonell (47%).
3.3.3 Forsvarets boligvirksomhet
Regjeringen trakk i St.meld. nr. 25 (1995-96) Om bustadverksemda til Forsvaret, jf. Innst. S. nr. 199 (1995-96) opp hovedretningslinjene for den framtidige boligpolitikken i Forsvaret og organiseringa av Forsvarets boligvirksomhet og -forvaltning:
FO leder boligvirksomheten og er sentral forvaltningsmyndighet
FO fastsetter behovet for boliger og sørger for å avsette midler til anskaffelse, modernisering, drift og vedlikehold
LFM sørger for utleie, drift og vedlikehold av boligene
FBT benyttes som utførende enhet til byggherreoppgaver og sørger for anskaffelser, bygging, modernisering og avhending av boliger
Forsvarets boligtjeneste, FBOT, er Forsvarets rådgivende og kontrollerende organ innenfor boligvirksomheten og foreslår tiltak for å dekke boligbehovet i et område.
3.3.4 Budsjett- og finansieringsordning
Den økonomiske siden ved Forsvarets EBA-forvaltning er i sin helhet tilrettelagt innenfor rammene av Forsvarets samlede budsjett. Budsjett- og bevilgningsmessig er FMO som bruker og forvalter en selvstendig etat med rammebetingelser som for ordinære forvaltningsorganer som tildeles midler til drift og investeringer på EBA-området via ulike kapitler og poster. Utgifter forbundet med investeringer regnskapsføres etter kontantprinsippet og på utbetalingstidspunktet. Kapitalen framkommer følgelig ikke i et balanseregnskap og verdiutviklingen følges ikke opp regnskapsteknisk i objektets levetid. Det er ikke anledning til å vise avskrivninger og renter på kapitalen.
Som forvaltningsbedrift og selvstendig virksomhet, er FBT budsjett- og regnskapsteknisk formelt atskilt fra FMOs regnskap, og fakturerer de tjenester organisasjonen leverer henholdsvis til FD og til FMO og andre enheter i Forsvaret. FBTs virksomhet er nettobudsjettert etter Stortingets bevilgningsreglement § 6, og virksomhetens formelle regnskap føres netto i statsregnskapet etter kontantprinsippet.
3.4 Eiendomsforvaltningen i statlig sivil sektor i Norge
Forvalteransvaret for statens totale bygg- og eiendomsmasse er i dag delt mellom flere departementer, statsselskap, egne stiftelser, Forsvarets bygningstjeneste og forvaltningsbedriftene Luftfartsverket og Statsbygg. Stadig flere offentlige eiendomsbesittere spesialiserer sin eiendomsvirksomhet i interne bedrifter eller aksjeselskaper. Det er mange likhetstrekk ved de tiltakene som er gjennomført:
forvalter- og brukerrollen er skilt ved at forvaltningsoppgavene er trukket ut fra sektorene
intern husleie innføres for å synliggjøre kostnadene forbundet med arealbruk
drift og forvaltning er organisatorisk skilt gjennom etablering av egne driftsenheter
driftsoppgavene er konkurranseutsatt.
Statsbygg er i dag eiendomsforvalter og byggherre for departementer og statlige virksomheter, eiendomsutvikler samt statens rådgiver i bygge- og eiendomssaker. Statsbygg forvalter en bygningsmasse på ca 2,2 millioner m2 br. gulvflate. Det er foretatt en gjennomgripende omorganisering og restrukturering av dagens Statsbygg, som skal bli mer kundeinnrettet. Tilknytningsformen forvaltningsbedrift beholdes for virksomheten forbundet med formålsbygg. Konkurranseutsatte bygg er skilt ut til et statsaksjeselskap med navnet Entra Eiendom AS.
3.5 Eiendomsforvaltningen i de andre nordiske lands forsvar
I Sverige eies Försvarsmaktens eiendommer av Staten ved Finansdepartementet. Eierskapet utøves av Fortifikationsverket (FortV) som også er forvalter og byggherre. Forsvarets avdelinger er brukere og leier EBA av FortV. Mellom Försvarsmakten som bruker og FortV som forvalter er et reelt kunde - leverandørforhold etablert på alle nivåer. Ved anskaffelse av grunneiendommer og bygninger samt lånefinansierte anlegg finansierer normalt FortV anskaffelsen ved lån i statens Riksgäldskontor. FortV anmoder derved om en årlig låneramme av regjeringen. For EBA som FortV leier ut til en bruker opprettes det leieavtale. Leien er kostnadsbasert og innbefatter bl.a. dekning for FDV- og kapitalutgifter.
Siden 1997, da driftsansvaret ble overført til FortV, har bygningsvolumet minsket med ca 30%, fra drøyt 7 millioner m2 til ca 5,5 millioner m2. I den samme perioden har antall årsverk på EBA-sektoren i det militære Forsvaret minket med ca 70 og i FortV med ca 450. Hele EBA-sektoren er redusert fra ca 2000 årsverk til knapt 1500, dvs. 25%.
I Danmark eies Forsvarets eiendommer av Staten ved Forsvarsministeriet. Eierskapet utøves av Forsvarets bygningstjeneste (FBT) som utvikler, kjøper og klargjør Forsvarets eiendommer for avhending. FBT ivaretar også den fysiske eiendomsplanleggingen. Eierskapet utøves også gjennom at FBT har byggherrerollen og sørger for nybygg, nyanlegg, renoverings- og istandsettingsarbeider. FBT er tilsyns- og fagmyndighet, utarbeider faglige direktiver og fører tilsyn med vedlikeholdet av Forsvarets bygninger og anlegg. Forsvaret er bruker av bygg og anlegg og har selv ansvar for forvaltning, drift og vedlikehold som for en stor del utføres ved hjelp av eget personell. Mellom Forsvaret og FBT er det ingen samhandel i den betydning at det er noen form for betaling for ytelsene. Et utvalg som er nedsatt av Finansministeriet har anbefalt at det bør innføres husleie for bruk av statens bygninger. Det er anbefalt at det på sikt innføres leie i det danske Forsvaret.
I Finland eies Forsvarets eiendommer av Staten ved Försvarsministeriet. Eierskapet utøves av Försvarsförvaltningens byggverk som er byggherre og forvalter for Forsvarets eiendommer. Byggverket ivaretar også den fysiske eiendomsplanleggingen og har ansvar for all forvaltning, drift og vedlikehold ved Forsvarets etablissementer. Investeringene finansieres ved egne bygg- og anleggsbevilgninger til de spesielle prosjektene. FDV-utgiftene samt Byggverkets administrasjonsutgifter finansieres ved hjelp av leieinntekter fra de militære brukerne samt oppdragsinntekter når det gjelder investeringer. Leieinntektene omfatter kun erstatning for FDV-utgiftene og inneholder ikke kapitalutgifter. Leien er dessuten satt så lavt at det ikke blir tilstrekkelig midler til vedlikehold. Det er nå vedtatt at all statlig eiendom i Finland skal overføres til Statens fastighetsverk som er underlagt Finansministeriet.