4 Tidligere utredning og stortingsbehandling av sivil og militær eiendomsforvaltning
4.1 Bakgrunn
Initiativet til en eiendomsforvaltningsreform ble tatt av Hermansenutvalget i NOU 1989:5 «En bedre organisert stat». I drøfting av statlig eiendomsforvaltning gikk utvalget inn for en omlegging med sikte på å oppnå:
en bedre ressursdisponering i statlige virksomheter
en mer rasjonell behandling av kapital i staten, bl.a. mht. investeringer i bygg
en bedre tilpasning av statens interne tjenester til brukernes egne behovsvurderinger
større valgfrihet i tjenesteytingen.
Ordninger der lokaler stilles til vederlagsfri disposisjon for brukerne ga såvel statlige leverandører som brukere mangelfulle incitamenter til kostnadseffektivitet. Tjenestene ble heller ikke nødvendigvis tilpasset brukernes behov for lokaler.
4.2 Eiendomsforvaltningsreformen i sivil sektor
I St.prp. nr. 63 (1990-91) Om modernisering av den statlige eiendomsforvaltningen foreslo regjeringen et nytt incentivsystem i bygge- og eiendomssektoren der en ønsket å:
synliggjøre statlige institusjoners ressursbruk vedrørende disponering av lokaler m.m.
fremme en mer effektiv ressursdisponering ved statens virksomheter
sikre et økonomisk optimalt vedlikeholdsnivå for statens egne bygninger.
I St.prp. nr. 84 (1998-99), Om ny strategi for Statsbygg og etablering av Statens utleiebygg AS, la regjeringen fram forslag om å omorganisere forvaltningsbedriften Statsbygg og skille ut en del av virksomheten til et statlig heleid aksjeselskap. Om erfaringene med husleieordningen uttaler regjeringen blant annet:
«Forvaltning og utvikling av eiendomsmassen er imidlertid ikke en primær oppgave for de fleste statlige virksomheter, slik som for eksempel utdanning og pasientbehandling. Regjeringen mener at vedlikehold av statens eiendommer blir best ivaretatt ved å skille forvalter- og brukerrollen.»
«Innføring av husleieordningen har i stor grad oppfylt intensjonene og ført til en mer effektiv ressursdisponering hos brukerne, sikret et økonomisk optimalt vedlikeholdsnivå og hatt en rasjonaliserende effekt. Regjeringen vil videreføre denne ordningen.»
«Hensikten er at Statsbyggs husleieinntekter skal vise de faktiske kostnadene knyttet til statens bygninger. All bygningskapital ervervet etter 1. januar 1993 er fortløpende aktivert i Statsbyggs balanse. Bygningskapital ervervet før omleggingen til forvaltningsbedrift ble aktivert fra og med budsjettåret 1999, jf. St.prp. nr. 1 (1998-99) for Arbeids- og administrasjonsdepartementet».
4.3 Eiendomsforvaltning og reformer i militær sektor
Forsvarets eiendomsforvaltning er i dag delt mellom Forsvarets militære organisasjon og Forsvarets bygningstjeneste.
I St.prp. nr. 53 (1990-91), Om visse organisasjonsendringer mv i Forsvaret, uttales: «Departementet er i gang med å vurdere endring av driftsformer for enkelte av forvaltningene og fellesinstitusjonene med sikte på omgjøring til økonomisk selvbærende enheter for å oppnå bedre ressursutnyttelse og økonomiforvaltning.» Videre omtales Forsvarets styringsprinsipper. All produksjon i Forsvaret skal styres og organiseres etter Forsvarets styringskonsept. Dette skiller mellom primærvirksomhet og støttevirksomhet. Primærvirksomhet innebærer å planlegge og gjennomføre operasjoner og å produsere stridsklare styrker. Styrkeproduksjon omfatter organisering, bemanning, utrustning og bevæpning, utdannelse, trening og oppsetting av styrkene. Generalinspektørene har ansvaret for styrkeproduksjon. Eiendomsforvaltning er en del av støttevirksomheten som skal bidra til at primærvirksomheten når sine mål.
Tildeling av ressurser og styring av primær- og støttevirksomheten foregår prinsipielt på to måter:
primærvirksomheten tildeles oppdrag og ressurser i vertikal styring mellom foresatt og undergitt
støttevirksomheten tildeles oppdrag og ressurser i horisontal samhandel med primærvirksomheten, som i et strukturert kunde-/leverandørforhold. Dette synliggjør ressursbruken for begge parter.
Endring av styrings- og organisasjonsform for FBT ble forelagt Stortinget i St.meld. nr. 55 (1992-93), Styrings- og organisasjonsformer for forvaltninger og fellesinstitusjoner i Forsvaret, jf. Innst. S. nr. 58 (1993-94), der det blant annet gikk fram:
i ansvars- og myndighetsforholdet mellom FD, FSJ og FBT bør det skilles mellom de ulike rollene som eier, bruker og utførende enhet. Framtidige styringsroller må skape klarhet i de rapporterings- og resultatmålene som departementet setter for eiendom, bygg og anlegg i Forsvaret. Dette skillet vil motivere til mer effektiv utnyttelse og økonomisk drift og vedlikehold av bygg og anlegg. FD vil ha et overordnet eieransvar for statens eiendommer i Forsvaret. De enkelte enheter i den militære organisasjon under FSJ er brukere av EBA i Forsvaret, og må følgelig ivareta brukerrollen
for å sikre at statsrådens konstitusjonelle ansvar for statens eiendommer etter Grunnlovens §19 blir tilfredsstillende ivaretatt, og videre for å sikre samspillet mellom Forsvaret og Statsbygg når det gjelder disponering av statlige eiendommer, finner departementet det hensiktsmessig at FBT ivaretar eiendomstransaksjoner og -registrering og ivaretar byggherrerollen på vegne av FD
vurderinger om å gå over til «Statsbyggmodellen» vil bli gjennomført blant annet basert på de erfaringer man vil få fra sivil sektor og videre utredninger om hvordan prinsippene om statlig bygge- og eiendomsvirksomhet kan tilpasses Forsvarets spesielle oppgaver og struktur.
FBT ble foreslått gitt større grad av økonomisk og personellmessig fristilling for å kunne utvikle organisasjonen til en mer markedsorientert og omstillingsdyktig virksomhet. Departementet fikk aksept i Stortinget, jf. Innst.S nr. 58(1992-93), for at:
FBT blir et forvaltningsorgan underlagt FD, med utvidede fullmakter
FBT gis generell merinntektsfullmakt med fritak fra bevilgningsreglementets bestemmelser om bruttobudsjettering slik at FBT kan nettobudsjetteres i statsbudsjettet
FBT får selvstendig ansvar for forvaltningen av eget personell innenfor tjenestemannslovens og hovedavtalens bestemmelser.
I St.meld. nr. 55 ble det videre slått fast: «Forvaltning, drift og vedlikehold av de eiendommer, bygg og anlegg som inngår i FSJs organisasjon, skal ivaretas av de lokale forvaltningsmyndigheter i den militære linjeorganisasjon. Ansvars- og myndighetsforholdene for LFMene, og de tilhørende bevilgningsrutiner, vil bli gjennomgått i lys av innføring av nytt styringskonsept».
Den videre behandling av FBT kom i forbindelse med St.prp. nr. 50 (1994-95), Om visse organisasjonsendringar mv i Forsvaret, jf. Innst.S. nr. 182 (1994-95). Der ble det besluttet at FBTs regionale ledd reduseres fra 6 til 4, og at regionkontorene lokaliseres i Hamar og Harstad i tillegg til Stavanger og Trondheim.
Innføring av husleie er av avgjørende betydning for en effektiv eiendomsforvaltning. Husleiebetaling ble vedtatt innført i sivil sektor av statsforvaltningen gjennom behandlingen av St.prp. nr. 63 (1990-91), den såkalte «Statsbygg-modellen», jf. Innst. S nr. 58 (1992-93), hvor Stortinget sluttet seg til at innføring av en slik modell i forsvarssektoren skulle gjennomføres senere på basis av erfaringene i sivil sektor. En interdepartemental arbeidsgruppe konkluderte i 1996 med at erfaringene med ordningen i hovedsak var gode, og at den burde videreføres.
4.4 EBA2000
Departementet initierte ved årsskiftet 1998/99 utredningen EBA2000 for å vurdere dagens eiendomsforvaltning i Forsvaret og foreslå en helhetlig og mer effektiv forvaltningsmodell.
Utredningen EBA2000 har blant annet vist at:
Forsvarets styringskonsept ikke er innført for EBA-virksomheten, noe som reduserer mulighetene for effektiv mål- og resultatstyring
dagens ordning ikke er innrettet for å synliggjøre de faktiske kostnader, og derfor gir små muligheter til målbar effektivisering og rasjonalisering
dagens ordning ikke sikrer samsvar mellom oppgaver og ressurser på en slik måte at kapitalslit og verdiforringelse kan kontrolleres
dagens ordning ikke bidrar til effektivisering av arealbruk, som er den viktigste faktoren knyttet til reduksjon av EBA-kostnader. Det foreligger ingen virkningsfulle incentiver på brukersiden for å redusere arealbruk eller spare på driftskostnader
samlingen av LFMene i større enheter har hevet fagkompetansen lokalt. Bedre samordning mellom LFM og FBT kan høyne kompetansen ytterligere
det hersker i FMO uklarhet om ansvarsdelingen mellom FBT og FMO.
Evalueringen har i sum bekreftet behovet for å finne en mer effektiv modell for Forsvarets eiendomsforvaltning. Totalt er det i de siste 15 år (1985-1999) blitt brukt over 30 milliarder kroner til investeringer i EBA. Samordning av EBA-behovene har ikke gitt tilstrekkelig gode resultater i retning av kontinuerlig reduksjon, konsentrasjon og effektivisering av EBA. En investeringsvirksomhet av den størrelsesorden man har hatt i Forsvaret skal normalt føre til en EBA-masse som blir stadig bedre med hensyn til behovsdekning (arealeffektivitet), funksjonalitet og driftsøkonomi. Dette har en ikke lykkes godt nok med i Forsvaret.