7 Konsekvenser av anbefalt modell
7.1 Eiendomsforvaltning underlagt FD - tilknytningsform
En eiendomsforvaltning direkte underlagt FD vil representere en selvstendig virksomhet. Forutsetningen om at forvalteren i denne sammenheng skal være inntektsfinansiert vil fordre organisering som forretningsmessig virksomhet. Staten organiserer sin virksomhet i to hovedformer; som statlige forvaltningsorganer og som statseide selskaper. Forvaltningsorganene kan betegnes som en integrert del av Staten som rettssubjekt, mens de statseide selskapene er selvstendige rettssubjekter.
Tilknytningsform for eiendomsforvaltningen i Forsvaret ble også drøftet i St.meld 55 (1992-93), jf. Innst. S. nr. 58 (1993-94). Med bakgrunn i virksomhetens sektorpolitiske formål, rolle og oppgaver primært rettet mot Forsvarets virksomhet, ble forvaltningsorganformen anbefalt. Med bakgrunn i de anbefalinger til endringer i styrings- og forvaltningsform som følger av denne proposisjonen, er det fortsatt departementets vurdering at en EBA-forvalter for Forsvaret bør være organisert som forvaltningsbedrift. Likeledes er det departementets oppfatning at videreføring av forvaltningsbedriftsformen vil kunne ivareta balanseforholdet mellom Statens og Regjeringens sektorpolitiske styringsbehov og de forretningsmessige rammebetingelser som er nødvendig for en virksomhet som er forutsatt inntektsfinansiert. Et bidrag vil være at forvaltningsbedriften gis nødvendige budsjettmessige fullmakter til å kunne opptre som en effektiv og forutsigbar leverandør overfor Forsvaret som kunde. Departementet vil komme nærmere tilbake til dette fullmaktsforholdet i neste budsjettproposisjon.
7.2 Organisasjon og styring
7.2.1 Organisering i fredstid
Målet er å etablere en ny organisasjonsstruktur tilpasset en helhetlig og effektiv forvaltning av Forsvarets EBA. Den nye organisasjonen skal levere EBA og EBA-tjenester til Forsvaret i samsvar med brukernes behov, og ytelsene skal være målbare i pris og kvalitet i forhold til nøkkeltall fra annen offentlig og privat eiendomsforvaltning. Organisasjonen skal også kunne utføre utrednings- og rådgivningsoppdrag innenfor sitt kompetanseområde.
Den nye bedriften skal bygges opp først og framst med tanke på å dekke Forsvarets samlede behov for EBA-tjenester. Bedriftens kjernevirksomhet skal identifiseres for å sikre at denne ivaretas av den nye organisasjonen på en god måte. Brukersidens rolle og interesser i forbindelse med utvikling av ny EBA-forvaltning skal ivaretas av FMO. Forsvarets behov for EBA-tjenester skal identifiseres i samarbeid med FMO. Det er imidlertid nødvendig at en tilstreber en endringskompetent organisasjon som kan videreutvikles over tid med tanke på å tilfredsstille krav fra eier og kunde.
Med bakgrunn i ovenstående tilknytning må FD i sin styring ta hensyn til at Forsvarets EBA-forvalter blir en stor og kompleks organisasjon med en differensiert oppgaveportefølje. Virksomheten har trekk som spenner fra det man finner i rene kunnskapsorganisasjoner til det som er typisk for håndverks- og entreprenørvirksomhet.
Departementet vil fokusere på den strategiske styringen der hovedvekten må legges på policyoppgaver i forbindelse med for eksempel miljø, avhending eller eiendomsutvikling. Blant annet vil departementet utvikle en strategi der det vil framgå hvordan eieren ønsker at eiendomsmassen forvaltes og utvikles.
Rapporteringen vil ikke bare måtte dreie seg om den forretningsmessige delen av virksomheten, men også om effektiviteten i samspillet med brukeren og kundetilfredsheten samt hvordan kvalitet og prisnivå er, sammenlignet med nøkkeltall fra tilsvarende private eller offentlige eiendomsforvaltere.
Departementet vil opprette et styre for Forsvarets EBA-forvaltning. Styrets oppgaver vil bl.a. være å utøve systemkontroll på vegne av departementet, jf. økonomireglementets § 20.3. Departementet vil i nært samarbeid med FMO som bruker, utarbeide en styreinstruks. Styrets medlemmer bør ha representativ kompetanse relatert til virksomhetens formål og oppgaver.
7.2.2 Organisasjon ved beredskap, krise og krig
Ved beredskap, krise og krig vil den selvstendige forvaltningenheten i sin helhet bli overført Forsvarssjefen. Nærmere prinsipper for slik overføring vil bli utarbeidet i samråd med FMO.
7.3 Organisasjonsstruktur og administrative konsekvenser
At all EBA-forvaltning inngår i en forvaltningsbedrift, innebærer både nye arbeidsoppgaver og utvikling av en ny rolle. Intern og ekstern informasjon, opplæring og organisasjonsutvikling blir sentrale arbeidsområder i en overgangsperiode. Eksisterende systemer for eiendomsregistrering og -forvaltning må tilpasses og videreutvikles med sikte på å kunne håndtere fakturering av leie, innbetaling, avskrivningsordning, resultatberegning og økonomisk rapportering. De økonomiske styringssystemene, budsjett og regnskap må tilpasses finansieringsformen på alle områder, og det må etableres sikre rutiner som ivaretar hensynet til kontroll.
Hensynet til bruker og kjennskapet til lokalt marked gjør at utførelse og administrasjon av FDV-oppgavene fortsatt må ligge lokalt. Imidlertid gjør de store omleggingene i Forsvarets struktur det nødvendig å revurdere plasseringen og opprettholdelsen av enkelte av de lokale elementene i organisasjonen. En naturlig konsekvens av omleggingen er at lokalavdelingene utvikles til mer aktive forretnings- og serviceorganer overfor leietakerne. Tjenesteyting utover det som dekkes i dag må bygges ut i takt med etterspørselen og finansieres ved de inntekter tjenestene gir.
Den regionale organiseringen, både lokaliseringen og organisasjonsstrukturen, må revurderes. Departementet vil søke å finne en optimal struktur i forhold til de oppgavene som ventes etter at Forsvarets restrukturering er vedtatt og gjennomført. Den sentrale organisasjonen vil også bli endret i tråd med framtidige oppgaver, og strategisk ledelseselement, økonomi-, personell-, IT- og informasjonsfunksjonen må dimensjoneres etter den nye forvaltningens behov.
Nye holdninger til brukere og leietakere må innarbeides i alle ledd. Sist, men ikke minst, må det innledes en hensiktsmessig kommunikasjons- og informasjonsprosess overfor alle brukere og oppdragsgivere om omleggingen og hvilken betydning den konkret får for dem.
7.4 Personellmessige konsekvenser
Ved etablering av en helhetlig eiendomsforvaltning vil en av de største personellmessige konsekvenser bli overgangen til en organisasjon med en mer uensartet personellstruktur enn det som er tilfelle i dagens FBT og LFM-organisasjon, hver for seg. Den nye virksomheten vil få større spennvidde i typer arbeidsoppgaver, kompetanse, bedriftskulturelle holdninger og så videre. I tillegg vil det være stor geografisk spredning på personellet. Som følge av dette vil det bli en stor utfordring å skape en felles bedriftskultur som alle ansatte identifiserer seg med og føler tilhørighet til. Departementet har som mål å etablere en kundeorientert bedrift og en god arbeidsplass for personellet.
For den enkelte ansatte vil selve omorganiseringsprosessen innebære den største endringen på kort sikt, avhengig av organisasjonsstruktur og lokalisering av de enkelte organisasjonsledd. Dette forutsettes utredet, planlagt og tilrettelagt spesielt som en egen prosess (se kap. 8).
Den nye organisasjonen vil kreve en personalpolitikk og et regel- og avtaleverk som best mulig er tilpasset virksomhetens hovedoppgaver og personellstruktur. I en forvaltningsbedrift vil de sivilt ansatte fortsatt være underlagt tjenestemannslovens bestemmelser, mens militært personell fortsatt vil falle inn under regelverket i Forsvarssjefens Personellhåndbok.
Departementet har iverksatt en utredning av hvilke konsekvenser innføring av ny forvaltningsmodell vil få for organisasjonsmessige forhold, og for de ansatte, både i FBT og LFMene.
7.5 Økonomiske konsekvenser
Ved å aktivere bygge- og eiendomskapitalen med etterfølgende avskrivning over de årlige driftsbudsjettene synliggjøres ressursbruken på en sannferdig måte. Dette gir et bedre redskap for å foreta nytte-/kostnadsvurderinger og prioritere mellom formål. Alt dette virker ressursbesparende. At det som en følge av de mekanismene som innføres, skapes incentiver på brukersiden til å spare arealer, burde gi innsparingseffekter. Hvor stor denne effekten blir, er imidlertid vanskelig å anslå på forhånd. Den eneste undersøkelsen departementet kjenner til, er gjort etter at en tilsvarende forvaltningsreform ble innført i det svenske forsvaret i 1997. Det svenske forsvarets totale EBA-kostnader utgjorde i 1997 ca 8,8 % av forsvarsbudsjettet. I budsjettåret 1999 var EBA-andelen ca 7,5 %. Reduksjonen i gjennomsnittlige driftskostnader i perioden var også tydelig større enn arealreduksjonene.
7.5.1 Finansiering av nye bygg, anlegg og eiendommer
Nasjonale operative anlegg (anlegg for bruk i krise og krig) og NATO infrastrukturanlegg forutsettes finansiert ved øremerkede midler bruttobudsjettert og tildelt over Forsvarsbudsjettet, som i dag. Videre forutsettes Forsvarets etterretningstjenestes spesielle anlegg å opprettholde dagens finansieringsform.
Andre EBA-investeringer forutsettes finansiert av forvalteren, eller helt eller delvis over brukers bevilgning. Utvikling og oppgradering av eksisterende EBA finansieres gjennom husleien.
7.5.2 Prinsipper for beregning av forvaltningsbedriftens balanse
Forvaltningsbedriften skal i sitt interne regnskap følge regnskapslovens regler for regnskapsføring. Regnskapslovens vurderingsregler legges til grunn for beregning av inngående og fremtidig balanse.
Følgende forutsetninger legges til grunn:
inngående balanse som gir grunnlag for beregning av avskrivninger og derved kapitalelementet i husleien, må dimensjoneres slik at egenkapitalen kan opprettholdes over tid
totalkapitalen må dimensjoneres i samsvar med det omfang og den standard av EBA-ytelser som avtales mellom FMO og forvalter gjennom kostnadsdekkende leie og eventuelle investeringsbidrag til særskilte anlegg.
7.5.3 Føringer for et nytt leiesystem i eiendomsforvaltningen
Med basis i de føringer som tidligere er gitt av Stortinget om innføring av husleie også innenfor militær sektor, forutsettes det at brukerne av Forsvarets eiendommer fra innføringen av ny eiendomsforvaltning skal betale husleie.
Det tas sikte på en ordning som gir lokale brukere et incentiv til å redusere sin EBA-bruk. Bruker skal ha mulighet til å operere i lokaler som legger til rette for effektiv og rasjonell virksomhet/produksjon. Ut fra totaløkonomiske vurderinger kan brukeren bestille oppgradering av lokaler (finansiert gjennom økt leie) eller kreve å få flytte til andre og mer egnede lokaler. Valgfriheten innebærer også at bruker kan disponere sine ressurser til andre formål enn EBA for best mulig å kunne nå virksomhetens mål.
Brukers eller leietakers ansvar er å beskrive sine behov på lang og kort sikt og fremme disse behov for forvalter. Forvalters eller utleiers ansvar er å finansiere og levere de etterspurte ytelser i samsvar med alminnelige faglige standarder til en kostnadsdekkende årlig leie.
Det opprettes leieavtaler mellom den nye forvaltningsbedriften og de respektive brukerne. Forhandling om leie forutsettes å skje gjennom reelle forhandlinger for å bidra til at det skapes best mulig balanse mellom oppdrag og ressurser hos begge parter. I tillegg forutsettes det inngått egne avtaler mellom FMO og forvaltningsbedriften om levering av tjenester på EBA-området.
Den anbefalte forvaltningsmodellen muliggjør at Forsvaret kan leie lokaler fra andre eiendomsforvaltere i markedet. Inntil det er høstet nødvendige erfaringer med ordningen bør det imidlertid ikke gis åpninger for brukeren til å leie lokaler direkte i markedet, i konkurranse med den bygningsmasse som er anskaffet for Forsvaret, og som er i statens eie. Dette for å unngå for stor kompleksitet og risiko i samhandlingen mellom bruker og forvalter i den første perioden etter at ny ordning er innført. Etter at ny forvaltning er vel innkjørt, kan det vurderes å konkurranseutsette den nye bedriften som utleier. Dersom man åpner for konkurranse, er det viktig å gjøre dette på en slik måte at de erfaringer som ble vunnet av Statsbygg i forbindelse med konkurranseutsetting ivaretas.
En viktig forutsetning er at det skal betales en kostnadsdekkende leie for alle bygg, anlegg og eiendommer FSJ benytter. Leien skal dermed dekke de reelle kostnader (direkte og indirekte) ved arealbruken. Det settes ikke avkastningskrav til egenkapitalen i forvaltningsselskapet eller på eierens hånd. Dette betyr at leien skal dekke FDV-kostnader, avskrivninger og eventuelle renter. Det betales ikke renter av kapitalen med mindre forvalteren har renteforpliktelser. Avskrivningene vil søkes dimensjonert slik at årlige avskrivninger dekker behovet for fornyelse av porteføljen for å opprettholde omfang og standard. Dette betyr at løpende fornyelse søkes finansiert gjennom leien og ved avsetninger til fond. Egenkapitalen kan derved opprettholdes over tid. Det beregnes ikke avskrivninger på grunneiendommer.
Forvaltningsbedriften foretar de nødvendige investeringer. Investeringsbevilgninger til forvaltningsbedriften vil bli aktivert i dennes regnskap og salderes mot husleiebetaling i forvaltningsbedriftens regnskaper. Dette betyr at de midler FSJ i dag bruker til investeringer, vil han etter 1.01.02 kunne bruke over byggets levetid til dekning av kapitalkostnader som blir inkludert i husleien.
Det skal ikke finne sted annen kapitaloppbygging på leverandørens (forvalterens) hånd enn det som er hensiktsmessig for å oppnå hovedformålet, nemlig best mulig toltaløkonomi for Forsvarets militære organisasjon.
7.6 Forvaltning av Forsvarets boliger
Forsvarets boligvirksomhet skal bidra til at personelldisponeringssystemet fungerer etter hensikten. Å holde boliger for personellet er et avtalefestet arbeidsgiveransvar som kan sammenlignes med å holde forlegninger for de menige mannskapene. I forholdet mellom bruker og forvalter er det derfor ingen forskjell på boliger og øvrig EBA. Forskjellen ligger på brukersiden hvor personalpolitikken utøves gjennom framleie av boliger til ansatt personell på nærmere avtalte vilkår.
Krav til forvaltning av boliger og krav til forvaltning av øvrig EBA er stort sett sammenfallende. Departementet finner derfor ingen spesielle grunner til å sette andre krav eller organisere den EBA-messige forvaltningen av boligene på annen måte enn Forsvarets øvrige EBA.
I St.meld. nr. 25 (1995-96) Om Forsvaret si bustadverksemd, jf. Innst. S nr. 199 (1995-96), har regjeringen uttalt: «Iverksetjing og gjennomføring av dei nødvendige forvaltningsmessige omleggingstiltaka innan bustadverksemda vil i størst mogeleg grad verte tilpassa utviklinga for tenestefeltet eigedomar, bygg og anlegg elles. Det oppfølgjande arbeidet vil derfor for ein stor del verte innpassa i dei utviklingsprosessane som er i gang for relevante område.» Departementet ser det som naturlig at denne tilpasningen fortsetter også i forbindelse med den omleggingen av EBA-forvaltningen som nå er aktuell.
Personell- og familiepolitikk er et satsingsområde for Forsvaret. Regjeringen vil sikre en helhetlig forvaltning av boligmassen i framtiden. FMO forutsettes som før å ivareta den helhetlige boligvirksomheten. EBA-forvalteren får det samme ansvar for boligene som for annen EBA, dersom ikke noe annet avtales mellom FMO og forvalteren. De personalpolitiske deler av boligkontorenes funksjoner vil således ikke inngå i forvaltningsbedriften, jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001) Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005 pkt 6.4.1.