1 Innledning
1.1 Hvorfor en strategi for småbyer og større tettsteder
Regjeringen har som mål å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret i Norge. Sterke småbyer og tettsteder er en viktig forutsetning for å gjøre det attraktivt å bo, leve og jobbe i hele landet.
Målet med denne strategien er å bidra til å styrke norske småbyer og større tettsteder som kraftsentre for sine regioner, og for å sikre regional balanse. Regjeringen mener at attraktive og utviklingskraftige småbyer som samhandler godt med sitt omland er en distriktspolitisk styrke. Når en småby eller et tettsted tiltrekker seg kompetansemiljøer, næringsliv og folk, øker tilgangen på samarbeidspartnere og arbeidskraft for næringslivet i hele regionen. Kompakte og trivelige byer og tettsteder med gode fysiske omgivelser, et levende sentrum, gode og varierte boliger, et bredt vare- og tjenestetilbud og kultur- og fritidstilbud, kan gjøre hele regionen mer attraktiv som bo-, besøks- og næringsregion. Tilgang på utdanning og studiefellesskap i småbyregionene er sentralt, samtidig som et godt og samordnet transportsystem kan redusere reisetiden, koble arbeidsmarkeder sammen og styrke tilgangen til byene og tettstedene, både for distriktene rundt og for reisende inn og ut av regionen.
Strategien er i hovedsak rettet mot byer og større tettsteder som kan styrke sin funksjon som regionale kraftsentre. Den retter seg mot tettsteder med bare noen få tusen innbyggere og mot små og mellomstore byer. De har til felles at de har funksjoner som har betydning for distriktsområdene rundt, og har et potensial for å spille en større rolle i sin region. Strategien retter seg i liten grad mot de største byene eller regionale sentre lokalisert i omlandet til storbyene.
Strategien er et viktig bidrag til regjeringens nordområdepolitikk. For å lykkes med et sterkt, livskraftig og kompetent Nord-Norge, må det være attraktivt å investere fremtiden sin i nord. I Meld. st. 9 (2020-2021) Mennesker, muligheter og norske interesser i nord, fremhever regjeringen at nordnorske byer og tettsteder har viktige roller som regionale kraftsentre. Regjeringen mener det bør rettes mer oppmerksomhet mot utvikling, vekstkraft og attraktivitet i de nordnorske småbyene og større tettstedene. Disse småby- og tettstedsregionene vil være viktige vekstsentre i nord, særlig fordi de har større bredde av næringslivsrettet kompetanse.
Desentral bosetting har stor verdi for Norge. Det gir nærhet til og flere muligheter til å høste av verdifulle naturressurser, og ivaretar kulturlandskapet i hele landet. Ikke minst er desentral bosetting viktig for å hevde suverenitet og norske interesser, særlig i nord. Regjeringen vil med denne strategien møte urbanisering og sentralisering som et moderne, globalt fenomen. Regjeringen mener sterke småbyer og større tettsteder vil bidra til gode bomiljø, velfungerende offentlige tjenester, trygghet og beredskap i hele landet. Småbyene og de større tettstedene er særlig viktige som sentre i velfungerende og fremtidsrettede arbeidsmarkeder.
Alle småbyer og større tettsteder er unike, med en egen forhistorie, ulike ressurser, ulike funksjoner og lokale fortrinn. Småbyene vil for eksempel ha forskjellige tilbud innen handel, offentlige tjenester, utdanning, kultur og rekreasjon. Noen småbyer og større tettsteder har mye ressursbasert, eksportrettet virksomhet. Andre har spesialisert seg mer i retning av private og offentlige tjenester, eller som del av campusstrukturen i Norge. For noen småbyer og større tettsteder bidrar Forsvarets tilstedeværelse til lokal aktivitet. Nord-Norge er kjennetegnet av mange småbyer og tettsteder som er viktige for utvikling og vekst i landsdelen. Avstanden til nærmeste by eller senter gjør at tilbudet innen handel, offentlige tjenester, utdanningstilbud, kultur og rekreasjon vil ha stor betydning for mange distriktsområder.
Disse forskjellene gjør det helt nødvendig at småbyene og større tettstedene utvikles med utgangspunkt i lokale og regionale prioriteringer. Et sterkt lokalt folkestyre gir også mulighet for folk og næringsliv til å påvirke eget lokalsamfunn og egen hverdag. Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for de fleste virkemidlene som påvirker samfunnsutviklingen. Samtidig blir de påvirket av regionale statlige strukturer og nasjonal politikk. Utviklingen innen samferdsel, kompetanse og tilgang på velferdstjenester er særlig viktig for småbyenes og de større tettstedenes fremtid og betydning for sine bo- og arbeidsmarkedsregioner. Strategien omfatter dermed både statlig politikk og inspirasjon til lokal og regional innsats.
Strategien er en del av regjeringens svar på dagens og fremtidens distriktsutfordringer. Mange deler av Norge vil raskt få en økende andel eldre, og lavere befolkningsvekst enn tidligere antatt. Mange bedrifter og kommuner klarer ikke å rekruttere og beholde arbeidskraft og kompetanse. Det får konsekvenser for både næringsutvikling og tjenesteproduksjon. I lengden vil det være utfordrende å kunne tilby gode offentlige tjenester og å opprettholde livskraftige lokalsamfunn i tynt befolkede distriktsområder. Mange mindre kommuner mangler nødvendig kapasitet og kompetanse, blant annet innen planlegging. Samtidig krever klimautfordringene og omstilling til et lavutslippssamfunn at alle kommuner kan bidra.
1.2 Strategien skal bidra til bærekraftig utvikling
Sommeren 2021 legger regjeringen frem en stortingsmelding om Norges oppfølging av bærekraftsmålene. Høyt forbruk og store klimaavtrykk er blant hovedutfordringene for bærekraftig utvikling i Norge. Regjeringen vil bygge opp under et grønt og rettferdig skifte. Det legges opp til at velferden skal opprettholdes over hele landet og å unngå at omstillingskostnadene skjevfordeles. Dette gir tydelige rammer for en nasjonal småbystrategi.
For å sikre bærekraftig økonomisk vekst må det legges til rette for omstilling i norsk økonomi. Samtidig skal klimautslippene og ressursforbruket reduseres i tråd med Parisavtalen og nasjonale klimamål for 2030 og 2050. Det grønne skiftet er i gang, både i Norge og i resten av Europa. Etterspørselen etter miljøvennlige løsninger har økt. Dette gir muligheter for norsk næringsliv, og legger grunnlaget for nye bedrifter og arbeidsplasser, selv om enkelte næringer vil merke redusert etterspørsel. Småbyene og de større tettstedene har ulike styrker og forutsetninger for å møte denne omstillingen. Et viktig premiss for denne strategien er å legge til rette for et grønt skifte som tar hensyn til lokale og regionale forskjeller og muligheter, forankret i byenes og tettstedenes særpreg. Det er særlig på dette punktet at kyst- og innlandsstrategiene utfyller denne småbystrategien.
Alle skal ha like muligheter for et godt liv. Når småbyene og de større tettstedene skal utvikles, er likeverd, rettferdig fordeling og demokratiske rettigheter vesentlige verdier som skal ivaretas. Medvirkning fra lokalsamfunn i kommunale planprosesser er en forutsetning for sosial bærekraft. Småbyene og de større tettstedene bør utvikles slik at de har varierte byrom, parker og ulike arenaer for der folk kan møtes. Dette kan også skapes ved å etablere flerbruksbygg med kulturtilbud som teater, gallerier, konsertarena, øvingslokaler, bibliotek, svømme- og idrettshall. Den gode småbyen skapes i samspill med innbyggerne i byen og regionen. Involvering av frivillige lag og organisasjoner er viktig. På denne måten vil småbyene og de større tettstedene ha en viktig rolle for sosial bærekraft.
Med denne strategien vil regjeringen styrke sitt bidrag til bærekraftsmålene i Norge. Særlig mål 11 står sentralt, om bærekraftige byer og lokalsamfunn. I denne strategien er det lagt særlig vekt på mål 11.1 om tilgang på bolig (kapittel 3), 11.2 om tilgang på kollektivtransport (kapittel 7), 11.3 om bærekraftig urbanisering og deltakende, integrert og bærekraftig samfunnsplanlegging (kapittel 8), 11.7 om tilgang på trygge, inkluderende og tilgjengelige grøntområder og offentlige rom (kapittel 3) og mål 11.a om økonomiske, sosiale og miljømessige forbindelser mellom byområder, omland og spredtbygde områder gjennomgående.
Mål 10 om å redusere ulikhet, særlig innad i Norge, står sentralt i distriktspolitikken. Det gjør at strategien legger vekt på mål 10.3 om å sikre like muligheter og redusere forskjeller i levekår (kapittel 3 og 4). Mangel på kompetanse og arbeidskraft gjør også utdanningsmålene sentrale for distriktspolitikken, særlig mål 4.3 om tilgang på god teknisk og yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning, og mål 4.4 som handler om at kompetansen skal være relevant for sysselsetting, anstendig arbeid og entreprenørskap (kapittel 5). I tillegg står særlig mål 8.3 om arbeidsplasser, entreprenørskap, kreativitet og innovasjon sentralt (kapittel 6), samt mål 9.1. om bærekraftig og solid infrastruktur av høy kvalitet og 9.c om digital infrastruktur (kapittel 7).
Samarbeid er et gjennomgående tema i strategien. Det gjør at strategien også bidrar særlig til mål 17.17, som handler om å stimulere til og fremme velfungerende partnerskap i det offentlige, mellom det offentlige og det private og i det sivile samfunn som bygger på partnerskapenes erfaringer og ressursstrategier (gjennomgående, og særlig kapittel 9).
Dette er de mest relevante delmålene som strategien bidrar til å oppfylle. Det er i tillegg en rekke andre delmål som er aktuelle i denne sammenheng, slik som mål 3.4 om livskvalitet og 3.8 om allmenn dekning av helsetjenester, mål 12.7 om bærekraftige offentlige innkjøp, mål 15.9 om integrering av økosystem og biologisk mangfold i lokale og nasjonale planleggingsprosesser og 16.7 om deltakelse i beslutningsprosesser. God utvikling av småbyer kan også bidra positivt til Norges måloppnåelse på mål 13 om klima, mål 14 om livet i havet og mål 15 om livet på land.
De beste løsningene forholder seg til alle tre dimensjonene av bærekraft – sosial, miljømessig og økonomisk. Det kan for eksempel handle om å legge til rette for lokal næringsvirksomhet og arbeidsplasser i kombinasjon med gode fysiske byrom og klimatilpasset aktivitet. FN legger stor vekt på regionale og lokale myndigheters betydning, og anslår at to tredjedeler av de 169 delmålene kun kan nås gjennom lokal innsats. Kommunene er nærmest befolkningen, bedriftene og organisasjonene, og de er ansvarlige for mye av den sosiale og fysiske infrastrukturen som påvirker befolkningens levekår og utviklingsmuligheter. Regjeringen forventer at fylkeskommunene og kommunene legger bærekraftsmålene til grunn for samfunns- og arealplanleggingen. Samtidig skal staten ta sin del av ansvaret. Handlingsplanen vil redegjøre for dette.
1.3 Forener distrikts- og regionalpolitikk med bypolitikk
Strategien bygger på flere sentrale politikkdokumenter, særlig Meld. St. 5 (2019-2020) Levende lokalsamfunn for fremtiden og Meld. St. 18 (2017-2018) Berekraftige byar og sterke distrikt. Her redegjøres det for regjeringens brede tilnærming til distriktspolitikken. Gjennom å satse på arbeids-, nærings- og skattepolitikken legger regjeringen til rette for at bedriftene kan vokse og skape fremtidens arbeidsplasser. God infrastruktur og et godt kollektivtilbud binder småby og omland sammen. Utdanningspolitikken gir relevant og tilgjengelig utdanning til alle. Kultur, frivillighet og helse er også viktige områder som bidrar til livskraftige lokalsamfunn. Prioriteringer innen disse områdene utgjør grunnmuren i denne strategien. Den bygger videre på politikken slik den omtales i disse politikkdokumentene, samt sektorpolitikk gjennom blant annet Nasjonal transportplan, stortingsmeldinger om styring av utdanningssektoren og arbeidslivsrelevans, og Nasjonal helse- og sykehusplan.
Strategien forener distrikts- og regionalpolitikken med bypolitikk, og legger samtidig bærekraftforpliktelsene til grunn. Det overordnede målet for distrikts- og regionalpolitikken er regional balanse gjennom vekstkraft, likeverdige levekår og bærekraftige regioner i hele landet. En bærekraftig region har en balansert befolkningssammensetning og forvalter menneskelige ressurser og naturressurser for utvikling og verdiskaping nå og i fremtiden. Strategien vil bidra til å nå dette målet ved å fremme småbyer og større tettsteder som gir gode vilkår for mennesker, næringsvirksomhet og miljø. I dette arbeidet er regjeringen opptatt av at småbyene og de større tettstedene tar i bruk sine ulike stedegne kvaliteter, forutsetninger og ressurser i utviklingen.
Som en oppfølging av distriktsmeldingen mottok regjeringen i 2020 anbefalingene fra Distriktsnæringsutvalget og Distriktsdemografiutvalget, om hhv. distriktsnæringslivets betydning for lokalsamfunn og demografiutfordringene i distriktene (NOU 2020:12, NOU 2020:15). Regjeringen har også fått overlevert ti råd fra Ungdommensdistriktspanel denne våren. Til sammen gir disse viktige perspektiver og et godt kunnskapsgrunnlag for denne strategien. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har også tatt initiativ til en egen kunnskapssammenstilling som redegjør for småbyer betydning for regional utvikling (NIBR 2021:2).
1.4 Prioriterte innsatsområder
Regjeringen prioriterer syv innsatsområder som skal bidra til at småbyene i større grad kan fungere som regionale kraftsentre:
- Bærekraftig småbyutvikling med levende sentrum
- Småbyen som senter for spesialiserte tjenester
- Fleksible utdanningstilbud og lokale studiefellesskap
- Næringsutvikling og kompetansearbeidsplasser
- Samferdsel og digital infrastruktur
- God planlegging er sentralt for å lykkes
- En god by utvikles i fellesskap
Innsatsområdene bygger på funksjoner som styrker småbyenes og de større tettstedenes attraktivitet og som sentre for sitt omland. Det er kommuner, fylkeskommuner, lokalt næringsliv, lag og foreninger som best kjenner de lokale utfordringene og mulighetene. Derfor er også planlegging og lokale og regionale samarbeid løftet frem som viktige temaer.
Regjeringen mener at lokalt selvstyre er avgjørende for å bygge regionale kraftsentre. Fylkeskommuner og kommuner jobber aktivt for å realisere mulighetene og møte utfordringene. Gjennom en rekke skriftlige og muntlige innspill, bygger strategien på lokale og regionale behov og forutsetninger. Det er samtidig avgjørende å lære av hverandre. Denne strategien peker på god praksis og eksempler rundt om i landet som har kommet opp underveis i prosessen, og redegjør samtidig for regjeringens ambisjoner for norske småbyer og større tettsteder som regionale kraftsentre. Derfor er også aktører som Bylivssenteret, DOGA, Husbanken og Distriktssenteret viktige kunnskapsaktører på dette feltet.