4 Støtte, veiledning og regelverksforståelse
Figur 4.1
Et hensiktsmessig, forståelig og robust regelverk er av betydning for tidsbruken i skolen.
God regelverksforståelse bidrar til at skoleledere og lærere får frigjort mer tid til pedagogisk arbeid. Som utgangspunkt bør derfor regelverket være så enkelt og forståelig som mulig. Nasjonale myndigheter legger stor vekt på å gi faglig støtte og veiledning når det gjelder oppfølging av regelverket.
4.1 Tidsbrukutvalgets anbefalinger og høringsinstansenes syn
Tidsbrukutvalget mener at opplæringsloven med forskrift bør ha en utforming og språkbruk som gjør den tilgjengelig for ulike brukergrupper, og anbefaler en gjennomgang av regelverket med sikte på å gjøre det enklere, tydeligere og lettere tilgjengelig. Utvalget viser til at nasjonale myndigheter bør følge opp tilsynet med veiledning og konkrete krav til oppfølging av skoleeier, og anbefaler at det vurderes om tilsyn også bør omfatte læreplanrelaterte temaer og elevenes læringsutbytte. Utvalget anbefaler at det bør gjennomføres statlig tilsyn med hvordan kommunene følger opp kravet om skolefaglig kompetanse.
Norsk Skolelederforbund peker i sin høringsuttalelse på at rektor har behov for støtte i kompliserte regelverksspørsmål.
Utdanningsforbundet viser til følgende:
Dokumentasjonskravet som mange opplever, og tiden dette tar, i noen skoler [har] fratatt lærerne muligheten til å kunne planlegge god undervisning og gi god underveisvurdering. Det er vurderings- og dokumentasjonsbestemmelsene i forskrift til opplæringsloven som må regulere arbeidet.
Utdanningsforbundet mener at nasjonale myndigheter må tydeliggjøre nasjonale krav til kartlegging, dokumentasjon og rapportering og be skoleeier om å være tilbakeholden med lokale krav utover forskriften til opplæringsloven.
Fra høringsuttalelsen til KS gjengis følgende:
KS har et noe mer nyansert syn på krav til dokumentasjon enn hva utvalget foreslår. KS mener at det er det samlede kravet til dokumentasjon som må vurderes i forhold til lærernes tidsbruk. En maksimal begrensning av lokalt bestemte dokumentasjonskrav til fordel for kun statlige dokumentasjonskrav, vil være uheldig for det lokale kvalitetsarbeidet. Når det gjelder omfanget av dokumentasjon og rapportering, er det viktig å se at dokumentasjon og rapportering har ulike funksjoner på de ulike nivåene i styringssystemet. Hva som tjener barns og elevers læring og utvikling er svært sammensatt. Elever, foreldre, lærere, skoleledere, kommunens administrative og politiske ledelse, statlig nivå og innbyggerne generelt trenger ulik kunnskap. Eksempelvis trenger kommunestyrer informasjon om læringsresultater for å fatte beslutninger om blant annet skolenes økonomi, og lærere trenger informasjon om læringsresultater for bedre å kunne legge til rette for læring. Det er viktig at det ikke dokumenteres og rapporteres mer informasjon enn den som skal brukes i forhold til læring, til ledelse og styring og til informasjon til innbyggerne. Når dokumentasjon og informasjon har ulike funksjoner, er det viktig å samordne omfanget. For kommunale/fylkeskommunale skoleeieres vedkommende fremkommer dette av opplæringsloven § 13 – 10.
KS uttaler videre at det statlige tilsynet med kommunesektoren skal være en lovlighetskontroll. Etter KS’ oppfatning bør det i tilsynet framover legges sterkere vekt på læringseffekt, slik at tilsynet ikke kun oppleves som en avviksrapportering. KS gir også uttrykk for at den årlige tilstandsrapporten og det forsvarlige systemet for å vurdere om kommunene og fylkeskommunene oppfyller kravene i opplæringsloven, bør være av en slik kvalitet at det sikrer egenkontrollen.
Med hensyn til lovverk, dokumentasjon og kartlegging sier Elevorganisasjonen blant annet dette i sin høringsuttalelse:
Elevorganisasjonen synes det er svært problematisk at utvalget ikke har tatt tydeligere stilling til hva slags dokumentasjon som er vesentlig for det pedagogiske arbeidet og hva som ikke er det, eventuelt hva slags dokumenteringsarbeid som kan bli gjort av andre enn læreren selv. De fleste krav om dokumentasjon og kartlegging er gitt for en grunn, og en eventuell fjerning eller overføring av dette arbeidet skal være godt begrunnet.
Oslo kommune er av den oppfatning at Tidsbrukutvalgets rapport ikke er forankret i en analyse av de særlige utfordringer norsk grunnopplæring står overfor, og uttaler i denne sammenheng følgende:
Det er en kjent sak – fra diverse undersøkelser, blant annet Elevundersøkelsen og senest TALIS, at norske elever er på «topp» når det gjelder fravær av systematisk tilbakemelding (dokumentasjon) og oppfølging. Vår erfaring fra Osloskolen er at tettere oppfølging av enkeltelever, solid dokumentasjon av elevenes utfordringer og progresjon – systematisk og kontinuerlig – og tett kobling mot skoleledelsen er vesentlige suksessfaktorer for at elever klarer seg, fullfører og består opplæringen. I den sammenheng blir noen av de «ønsker» som fremkommer – heller noe som mange lærere bør gjøre mer av – enn mindre!
Norsk Lektorlag er i sin høringsuttalelse opptatt av at krav til kartlegging og dokumentasjon må dimensjoneres i forhold til tidsbruk.
Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG)viser til at en felles forståelse av regelverket for alle i skolesamfunnet vil bidra til et godt samarbeid og bedre utnyttelse av lærernes tid.
4.2 Støtte, veiledning og regelverksforståelse – regjeringens politikk
4.2.1 Regelverk og tilsyn
Opplæringsloven trådte i kraft 1. august 1999. Loven regulerer i hovedsak grunnskoleopplæring og videregående opplæring i offentlige skoler og lærebedrifter. Det er fastsatt én felles forskrift til hele opplæringsloven (forskrift 23.06.2006 nr. 724). Forskriften er omfattende, og består av 25 kapitler og vel 250 paragrafer.
I tillegg kommer læreplanverket, som også har status som forskrift.
Til grunn for opplæringsloven lå blant annet NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring fra Opplæringslovutvalget. Utvalget avveide bruken av skjønnspregede regler (rettslige standarder) versus mer presise, for eksempel tallfestede, plikter og rettigheter. Utvalget pekte på at valget av reguleringsform må tilpasses den virkelighet en bestemmelse skal regulere. Utvalget uttalte i denne sammenhengen at også rettigheter som i større eller mindre grad er basert på skjønnsmessige kriterier, i siste instans vil kunne defineres og kreves oppfylt ved domstolene, og dermed ha en funksjon både som rettslig styringsmiddel og som en beskyttelse av grunnleggende behov hos enkeltindivider.
En rekke sentrale bestemmelser i opplæringsloven er utformet ved rettslige standarder. Som eksempel vises til lovens § 1 – 3 første ledd om tilpasset opplæring, der det heter at opplæringen skal «[..] tilpasses den enkelte elevs evner og forutsetninger».
God veiledning om regelverket fra nasjonale myndigheter er viktig. Veiledning kan foretas på forskjellige måter, blant annet gjennom rundskriv og veiledere med informasjon om gjeldende rett og nasjonale myndigheters syn på hvordan regelverket skal forstås og praktiseres. Hensiktsmessig veiledning kan også gis gjennom muntlige samlinger med informasjon om regelverket, for eksempel på regionalt nivå.
Departementet mener at gode og systematiske tilsyn gjennomført av nasjonale myndigheter er viktig. Statlig tilsyn med kommunale plikter er en formell lovlighetskontroll, det vil si en kontroll av hvorvidt kommunene oppfyller plikter de er pålagt i eller i medhold av lov. Tilsyn vurderes som et sterkt statlig styringsvirkemiddel overfor kommunene, og må ses i sammenheng med andre statlige virkemidler på området. Som utgangspunkt skal statlig tilsyn bare benyttes der andre kontroll og påvirkningsmekanismer ikke ivaretar rettssikkerhet og samfunnssikkerhet i tilstrekkelig grad. Det er generelt lagt til grunn at tilsyn ikke skal innføres på nye områder uten at det er vurdert som hensiktsmessig og nødvendig gjennom en riskiko- og sårbarhetsanalyse og kost- og nytteanalyse, jf. Meld. St. 7 (2009–2010), se Ot. prp. nr. 97 (2005–2006) og Innst. O. nr. 19 (2006–2007).
Gode og systematiske tilsyn gjennomført av nasjonale myndigheter er viktig. Tilsyn bidrar til
økt regelverksforståelse
informasjon og veiledning rundt regelverket
mer ensartet praksis blant skoleeierne
å lukke rettsstridige situasjoner og avvik
å synliggjøre problematiske områder
å gi kunnskap om rettstilstanden i sektoren
å belyse svakheter i lovverket
Det følger av opplæringsloven § 14 – 1 at departementet har ansvar for å føre tilsyn med at loven med tilsvarende forskrifter blir fulgt. Dette må også ses i sammenheng med statsrådens konstitusjonelle ansvar. På nasjonalt nivå er dette oppfølgingsansvaret delegert til Utdanningsdirektoratet, som igjen har delegert den praktiske oppfølgingen på regionalt nivå til fylkesmennene. Selv om det praktiske ansvaret er delegert, har departementet det overordnede ansvaret.
Siden 2006 har en viktig del av tilsynet vært drevet som såkalt felles nasjonalt tilsyn. Dette innebærer at departementet hvert år har utpekt et felles tema innenfor lovverket som alle fylkesmennene skal føre tilsyn med det året. I tillegg er det valgt ut enkelte prioriterte tilsynsområder. Disse tilsynene blir så utført på grunnlag av en felles metodikk (systemrevisjonsmetoden), og direktoratet har årlig gjennomført kursing av det personalet hos fylkesmennene som har det praktiske tilsynsansvaret, og dessuten gitt instrukser og gjennomført annen oppfølging for å bidra til kvalitet og enhet i tilsynet.
Skoleeierne har ubetinget plikt til å oppfylle lov- og forskriftsfastsatte krav. Det er et mål at tilsynet skal bidra til læring. Tilsynsvirksomheten har etter 2006 i stadig større grad blitt gjennomført på en måte som skal gi kommunene og skolene god veiledning om hvordan de skal oppfylle opplæringsloven med forskrifter. Kontroll er en viktig faktor i tilsynet, men departementet anser det som viktig at flest mulig skoleeiere skal etablere best mulige interne kontrollsystemer. Det følger av opplæringsloven (§ 2 – 3 for grunnskolen) at læreplanene har status som forskrift, og som sådan kan også læreplanrelaterte temaer omfattes av tilsynet.
Tilsyn på dette området vil prøves ut før det tas beslutning om videre oppfølging. Utdannningsdirektoratet har lagt til rette for pilotering av tilsyn med lov- og forskriftsfastsatte plikter knyttet til læreplanarbeid. Piloteringen blir gjennomført av fylkesmannen i Møre og Romsdal i 2010. Resultatet av piloteringen vil legges til grunn for hvordan dette arbeidet videreføres.
Det legges fortsatt opp til å gjøre tilsynet mer effektivt og målrettet. Felles nasjonale tilsyn videreføres, og metodikken videreutvikles med vekt på målrettet oppfølging av tilsynsobjektene og koordinering av fylkesmennenes rettsanvendelse.
Arbeidet med utforming av metodikk, informasjonsinnhenting og risikovurderinger i forbindelse med nasjonalt tilsyn 2009 danner grunnlaget for en mer effektiv tilsynsmodell.
Resultatene fra fylkesmennenes nasjonale tilsyn fra 2006 og fram til nå har avdekket store utfordringer knyttet til skoleeiernes etterlevelse av regelverket. Erfaringene fra tilsynsvirksomheten i perioden 2006 til 2009 tilsier at det er nødvendig å endre innretningen på tilsynsvirksomheten. Det felles nasjonale tilsynet 2010 vil dreie seg om elevenes psykososiale miljø. Det vil bli gjennomført over en lengre periode og i flere faser med vekt på målrettet oppfølging av tilsynsobjektene og koordinering av fylkesmennenes rettsanvendelse. Det skal særlig legges vekt på å sikre at avvik som avdekkes av tilsynet, faktisk rettes opp innen rimelig tid. Reglene om saksbehandling og reaksjoner i kommuneloven kapittel 10A kommer her til anvendelse. I 2010 vil nasjonalt koordinerte tilsyn med blant annet voksnes rett til opplæring og samiske elevers rett til opplæring videreføres og oppskaleres i flere utvalgte embeter. I løpet av første halvår 2010 vil direktoratet komme med en redegjørelse for gjennomføringen av de nasjonalt koordinerte tilsynene i 2010 og 2011.
Blant annet på bakgrunn av resultatene fra fylkesmennenes nasjonale tilsyn fra 2006 og fram til nå, vil departementet i løpet av 2010 foreta en gjennomgang av deler av opplæringsloven for å vurdere om det er behov for et enklere regelverk. Dette vil bidra til en bedre regeletterlevelse og sikring av elevenes rettigheter og dessuten forenkle tilsynet. I dette arbeidet vil departementet vurdere fordeler og ulemper ved ulik lovgivningsteknikk på grunnopplæringens område, herunder vurdere hensiktsmessigheten av skjønnsmessige bestemmelser. Avveiningen mellom hensynet til lokalt selvstyre og ønsket om mest mulig lik praksis uavhengig av geografi vil også være en del av vurderingstemaet.
Kunnskapsdepartementet vil tilstrebe å gi skoleeier best mulig tid til høringsuttalelser og til å innføre nye lover og forskrifter. Når nye lover og forskrifter sendes på høring, vil Kunnskapsdepartementet oppfordre skoleeiere til å inkludere skoleledere i arbeidet med høringsuttalelser. Eventuell innføring av tilsyn med nye plikter som tas inn i lov eller forskrift, skal vurderes etter de prinsipper som er lagt til grunn i Meld. St. 7 (2009–2010).
Utdanningsdirektoratet har i 2009 etablert et veilederkorps som skal hjelpe skoler og skoleeiere med spesielle utfordringer med å komme i gang med målrettede og effektive utviklingsprosesser. Dette finansieres med omprioritering av midler fra Kunnskapsløftet – fra ord til handling. I arbeidet med veilederkorpset står fire av direktoratets fem strategiske satsningsområder for 2009–2012 sentralt: økt faglighet, bedre kommunikasjon med sektoren, å styrke og forplikte skoleeieren og bidra til bred oppslutning i sektoren.
4.2.2 Spesielt om regelverket vedrørende vurdering og dokumentering
Det samles inn informasjon på skolen som skal danne grunnlag for å vurdere kvaliteten på opplæringen, læringsutbyttet, ressurssituasjonen og miljøet. Denne informasjonen samles inn primært av kommunene selv og statlige myndigheter og har ulike formål. Det bør derfor med jevne mellomrom vurderes om nytteverdien av informasjonsinnsamlingen forsvarer belastningen på skoleeierne.
Mye informasjon hentes inn gjennom det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet, gjennom kartleggingsprøver, nasjonale prøver og brukerundersøkelser som Elevundersøkelsen. Denne formen for informasjonsinnhenting eller dokumentasjon er begrunnet i behovet for at aktørene i opplæringen, fra Stortinget og nasjonale myndigheter til den enkelte lærer, skal ha kunnskap om kvaliteten på opplæringen og for at en lokalt skal kunne kjenne skolenes og elevenes resultater slik at undervisningen i størst mulig grad blir rettet inn mot den enkelte elevs behov. Departementet oppfatter denne informasjonsinnhentingen som helt sentral for det videre arbeidet med å øke kvaliteten i skolen.
Enkelte kommuner oppfatter det slik at kravene til dokumentasjon, særlig knyttet til elevenes rettigheter, øker. Elever har gjennom opplæringslovene et sett med rettigheter, knyttet til for eksempel spesialundervisning, skoleskyss og eksamen. Ofte gjør kommunene enkeltvedtak i saker som knytter seg til disse temaene. Elevene og foreldrene har dermed klageadgang i henhold til forvaltningsloven. Dette forholdet er vesentlig for muligheten til å sikre elevenes rettigheter. Dersom enkeltvedtak ikke er tilstrekkelig dokumentert, vil det være utfordrende for kommunen å påvise at elevenes rettigheter er overholdt. Utover kravet om sakkyndig vurdering i enkelte saker, foreligger det ikke eksplisitte krav til dokumentasjon i enkeltvedtak utover det som fremgår av forvaltningsloven § 17 om at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.
At enkelte oppfatter arbeid med enkeltvedtak som byrdefylt på skolenivå kan også ha sammenheng med arbeidsdelingen mellom skoleeier og rektor. Det er grunn til å tro at enkeltvedtak om for eksempel spesialundervisning i større grad ble fattet på kommunenivået tidligere. I opplæringsloven med forskrifter er det svært få steder det legges opp til at enkeltvedtak må treffes på skolenivået. Enkeltvedtak om bortvisning og standpunktkarakter er eksempler på enkeltvedtak som må treffes på skolenivået. Det er således som oftest skoleeier som gjennom delegasjon legger opp til denne arbeidsdelingen.
Opplæringsloven stiller krav om at kommunen skal ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene i loven blir overholdt. Gjennom tilsyn etter opplæringsloven med kommuner og fylkeskommuner er det slått fast at både kravene til enkeltvedtak og kravene til forsvarlig system ofte blir brutt. Tilsynet gir statlige myndigheter anledning til å påpeke feil som avdekkes og kreve at kommunene retter dette opp. Oppmerksomheten om elevenes rettssikkerhet er økt, og det gjennomføres flere og mer omfattende tilsyn enn tidligere. Dette bidrar også til å gjøre flere skoleeiere oppmerksomme på de krav til forvaltningen som skal sikre elevenes rettssikkerhet.
Utdanningsdirektoratet gjennomfører tiltak innenfor det juridiske området for å bidra til en mer effektiv forvaltning også lokalt. På tilsynsområdet er det utarbeidet en egen metodehåndbok som blant annet legger vekt på å minske belastningen for skoleeier. I tillegg gjennomføres det kurs for fylkesmennene med sikte på å effektivisere tilsynet for både staten og kommunene. Det er likevel grunn til å se nærmere på hvilken byrde informasjonsinnsamling og dokumentasjon samlet sett representerer for skolen. Det bør foretas en systematisk gjennomgang av hvilken informasjon som samles inn, hvor stort omfanget er, hvilket formål informasjonen brukes til, hvem som bruker den og om det finnes mer effektive måter å fremskaffe informasjonen på. Det må videre stilles krav til nytteverdien av denne informasjonsinnsamlingen i forhold til skolens kjerneoppgaver og nasjonale målsettinger. Departementet vil be Utdanningsdirektoratet om å foreta en systematisk gjennomgang av informasjonsinnsamlingen fra skolene med sikte på å effektivisere og evtentuelt foreta prioriteringer.
Nedenfor gis en oversikt over regelverket om kartlegging, vurdering og dokumentasjon.
Skolebasert vurdering
Forskrift til opplæringsloven fastsetter i § 2 – 1 at skolen jevnlig skal vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå målene i generell del og fagdelene av læreplanen (skolebasert vurdering). Formålet med skolebasert vurdering er at opplæringsstedet selv skal skaffe seg kunnskap om sin egen virksomhet og systematisk vurdere sine resultater. Skoleeier har ansvaret for at den skolebaserte vurderingen gjennomføres.
Rapportering fra skoleeier, nasjonale undersøkelser om læringsmiljøet mv.
Forskriftens § 2 – 2 pålegger skoleeier å medvirke til å etablere administrative systemer og å innhente statistiske og andre opplysninger som trengs for å vurdere tilstanden og utviklingen innenfor opplæringen. Tilsvarende bestemmer § 2 – 3 i forskriften at skoleeier skal sørge for at nasjonale undersøkelser om motivasjon, trivsel, mobbing, elevmedvirkning, elevdemokrati og det fysiske miljøet blir gjennomførte og fulgt opp lokalt.
Prøver, utvalgsprøver og andre undersøkelser
Paragraf 2 – 4 i forskriften bestemmer at elever skal delta i prøver, utvalgsprøver og andre undersøkelser fastsatt av departementet. Skoleeier har ansvaret for at disse blir gjennomført.
Nytt kapittel 3 i forskriften om individuell vurdering
Kapittel 3 i forskriften ble endret med virkning fra skoleåret 2009/2010, og har bestemmelser om individuell vurdering. Det følger av § 3 – 1 at en elev har rett til vurdering. Retten omfatter både en rett til underveisvurdering og sluttvurdering, samt en rett til dokumentasjon/dokumentering av opplæringen. Begrepet «dokumentasjon» brukes i denne sammenhengen om dokumentasjon for gjennomført opplæring (vitnemål, kompetansebevis mv.), mens begrepet «dokumentering» benyttes i forbindelse med underveisvurdering.
Etter § 3 – 1 fjerde ledd skal det være kjent for eleven hva som er målet for opplæringen, og hva som blir vektlagt i vurderingen av hennes eller hans kompetanse. Dette innebærer at eleven skal kjenne til kompetansemålene i læreplanene for fag og de målene som utarbeides lokalt. I denne sammenhengen vises det til lokalt arbeid med vurderingskriterier. Formålet med vurdering i fag er å bidra til læring og gi informasjon om elevens kompetanse både underveis og ved avslutningen av opplæringen, jf. § 3 – 2 første ledd. Vurderingen skal videre gi god tilbakemelding og informasjon til eleven.
Underveisvurdering
Forskriftens § 3 – 11 har bestemmelser om underveisvurdering. Denne typen vurdering skal være et redskap i læreprosessen, blant annet ved at læreren bruker den for å tilpasse opplæringen til eleven. Underveisvurdering skal bidra til å øke elevens kompetanse i faget.
Vurderingen skal gis løpende og systematisk, og kan være både skriftlig og muntlig. Det følger av tredje ledd i § 3 – 11 at eleven har rett til samtale med kontaktlærer om sin utvikling i forhold til kompetansemålene i fagene minst én gang per halvår. Etter § 3 – 16 annet ledd i forskriften skal det kunne dokumenteres at underveisvurdering er gitt.
§ 3 – 12 i forskriften fastslår at eleven skal delta aktivt i vurderingen av eget arbeid, egen kompetanse og egen faglig utvikling (egenvurdering). Denne egenvurderingen er en del av underveisvurderingen.
Halvårsvurdering i fag er regulert i forskriftens § 3 – 13. Slik vurdering er en del av underveisvurderingen, og skal vise elevens kompetanse i forhold til kompetansemålene i læreplanverket. Halvårsvurderingen skal også gi rettledning om hvordan eleven kan øke sin kompetanse i faget. Det skal gis halvårsvurdering uten karakterer gjennom hele grunnopplæringen.
§ 3 – 16 fastsetter nærmere krav til hvordan underveisvurderingen skal dokumenteres. Bestemmelsen er ny, men innebærer ikke større krav til dokumentering enn hva som gjaldt etter tidligere bestemmelser. Første ledd i § 3 – 16 gjelder dokumentering av karakterer som fastsettes i forbindelse med halvårsvurdering. Elevene skal hvert halvår få dokumentert den karakteren som fastsettes i halvårsvurdering i fag og i orden og oppførsel. Dette skal gjøres skriftlig, men det er ikke lenger krav om at det gjøres på karakterkort eller i karakterbok.
Annet ledd i § 3 – 16 har regler som angår andre former for underveisvurdering enn halvårsvurdering med karakterer. Det skal kunne dokumenteres at underveisvurdering er gitt, men det settes ikke opp nærmere krav til hvordan dette skal skje. Det er derfor rom for å lage gode lokale løsninger. Det understrekes at kravet til dokumentering av halvårsvurdering ikke innebærer noe krav om skriftlige utredninger. § 3 – 16 krever ikke annet enn at det dokumenteres at underveisvurdering er gitt. Et minimumskrav til dokumentering vil kunne være en liste der det framgår når den enkelte elev har fått sin underveisvurdering.
Sluttvurdering i fag
Forskriftens § 3 – 17 har bestemmelser om sluttvurdering i fag. Sluttvurderinger i grunnskolen er standpunktkarakterer og eksamenskarakterer. Sluttvurdering er enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan påklages.
Foreldresamtale, dialog med kontaktlærer mv.
Foreldre til elever i grunnopplæringen har etter forskriften § 3 – 9 rett til en planlagt og strukturert samtale med kontaktlærer minst to ganger i året (foreldresamtale).
Tredje ledd i forskriften § 3 – 11 fastsetter at elevens halvårlige samtale med kontaktlærer kangjennomføres sammen med halvårsvurderingen uten karakterer, og sammen med foreldresamtalen.
Forskriften § 3 – 8 slår fast at eleven har rett til jevnlig dialog med kontaktlærer omkring sin utvikling i lys av opplæringsloven § 1 – 1, generell del og prinsipp for opplæringen i læreplanverket.
Eleven har ifølge § 13 – 10 i opplæringsloven rett til to ulike former for nødvendig rådgivning, både sosialpedagogisk rådgivning og yrkes- og utdanningsrådgivning. Retten til nødvendig rådgivning innebærer at eleven skal få informasjon, rettledning, oppfølging og hjelp til å finne seg til rette på skolen. Dette innebærer hjelp med personlige, sosiale og emosjonelle vansker som har innvirkning på opplæringen. Retten til rådgivning omfattes også av at eleven settes stand til å ta avgjørelse i tilknytning til framtidige yrkes- og utdanningsvalg gjennom informasjon og veiledning. Begge former for rådgivning skal medvirke til å utjevne sosiale ulikheter, forebygge frafall og integrere etniske minoriteter. Skoleeier har ansvar ifølge § 22 – 4 for å oppfylle elevenes rettigheter. Ansvaret innebærer blant annet at begge former for rådgivning skal utføres av personale med relevant kompetanse for de to områdene.
Departementet vil ellers vise til at Utdanningsdirektoratet i 2010 vil gi et rundskriv med nærmere informasjon og veiledning om regelverket om individuell vurdering. Dette vil kun være ment som et hjelpemiddel for kommunene.
Departementet viser også til Vurdering for læring, som er en ny satsing i regi av Utdanningsdirektoratet fra 2010. Denne nasjonale satsingen er en oppfølging av prosjektet Bedre vurderingspraksis, som ble avsluttet våren 2009. Satsingen retter seg mot kjernevirksomheten i skolen: planlegging, gjennomføring og vurdering av opplæringen, og skal støtte lærerne i å utvikle en vurderingspraksis som fremmer læring. En hovedintensjon med å gjennomføre en fireårig satsing er å oppnå en praksisendring som er varig, og som når flest mulig. Utdanningsdirektoratet skal sørge for at det i løpet av en fireårsperiode blir igangsatt kompetanseutvikling i vurdering for læring hos en rekke skoleeiere og skoler over hele landet. Samarbeid mellom skoleeiere, skoler, regionale ressurspersoner og kompetansemiljøer vil være vesentlig i denne satsingen. Målsettingen med satsingen er å videreutvikle læreres og instruktørers vurderingspraksis gjennom økt kompetanse og forståelse for vurdering som redskap for læring. Temaet Vurdering for læring bygger blant annet på fire prinsipper som er forankret i kapittel 3 i forskrift til opplæringsloven. Disse prinsippene vil bli vektlagt i satsingen:
Elever og lærlinger skal forstå hva de skal lære, og hva som er forventet av dem.
Elever og lærlinger skal få tilbakemeldinger som forteller dem om kvaliteten på arbeidet eller prestasjonen deres.
Elever og lærlinger skal få råd om hvordan de kan forbedre seg.
Elever og lærlinger skal være involvert i sitt eget læringsarbeid ved blant annet å vurdere eget arbeid og egen utvikling.
Spesialundervisning
Opplæringsloven kap. 5 har regler om spesialundervisning. Rett til slik undervisning har elever som ikke har eller kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet.
Retten til spesialundervisning er en av de mest sentrale rettighetsbestemmelsene i loven, og av hensyn til elevens rettssikkerhet gis det detaljerte regler om saksbehandlingen. Når foreldrene, eleven selv eller skolen mener at eleven ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, er det skolen som vurderer elevens behov og eventuelt prøver ut nye tiltak innenfor de ordinære rammene, med sikte på å gi eleven et tilpasset opplæringstilbud. Dersom det konkluderes med at dette ikke er tilstrekkelig til at eleven får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. opplæringsloven § 5 – 1 første ledd, skal det foretas en tilmelding til PP-tjenesten.
Vedtak om spesialundervisning eller spesialpedagogisk hjelp skal alltid bygge på sakkyndig vurdering gjennomført av PP-tjenesten, jf. § 5 – 3 i opplæringsloven. Dersom vedtaket avviker fra den sakkyndige erklæringen, plikter kommunen/fylkeskommunen å gi en individuell begrunnelse. Vedtak om spesialundervisning er enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og kan gjøres til gjenstand for klage mv.
For elever som får spesialundervisning, skal det utarbeides en individuell opplæringsplan, jf. opplæringsloven § 5 – 5, noe som i praksis vil være en oppgave for skolen. Planen skal vise mål for og innholdet i opplæringen. Skolen skal hvert halvår utarbeide en skriftlig oversikt over den opplæringen eleven har fått, og en vurdering av elevens utvikling.
Departementet vil ellers vise til NOU 2009: 18 Rett til læring (Midtlyngutvalget). Departementet vil komme tilbake til oppfølgingen av denne i en egen sak til Stortinget.
Det vises også til NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt. Bedre samordning avtjenester for utsatte barn og unge, som er på offentlig høring med høringsfrist 1. september 2010.
Årlig tilstandsrapport
Opplæringsloven § 13 – 10 annet ledd pålegger den enkelte kommune å utarbeide en årlig rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringen. Rapporten skal omfatte læringsresultater og læringsmiljø. Fylkeskommunens rapporter skal også omfatte informasjon om elevenes gjennomføring av videregående opplæring. Den årlige rapporten skal behandles politisk i kommunestyret. Plikten til å utarbeide en årlig tilstandsrapport et utformet slik at det er mulig å tilpasse arbeidet til det ordinære plan-, budsjett- og rapporteringsarbeidet i kommunen, jf. Ot.prp. nr. 55 (2008–2009) kapittel 4. Utdanningsdirektoratet har utformet en funksjon for generering av tilstandsrapporten i Skoleporten. Denne kan benyttes av skoleeiere som ønsker det og vil lette arbeidet med rapporten. Analysen av resultatene må imidlertid gjøres lokalt.
4.2.3 Oversikt over rapporteringskrav som pålegges skoleeier
Departementet har foretatt en gjennomgang av hva skoleeiere er pålagt å rapportere til Utdanningsdirektoratet. Departementet mener at de opplysningene som samles inn, er nødvendige for at både lokale og nasjonale myndigheter skal kunne følge utviklingen innenfor skolesektoren. Informasjonen er også viktig for prioriteringen og innretningen av statlige utviklingstiltak og vurderingen av behovet for kompetanseutvikling.
Rapporteringen til nasjonale myndigheter blir bare i begrenset grad utført av lærere.
Innhenting av statistikk
Data fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) innhentes fra skoleeiere og skoler i perioden 1. oktober–15. desember.
KOSTRA
Både kommuner og fylkeskommuner rapporterer årlig ressursdata til Statistisk sentralbyrå (SSB) gjennom KOSTRA og FylkesKOSTRA.
Nasjonale prøver
Rapportering av resultater fra nasjonale prøver skjer via Prøveadministrasjonssystemet (PAS). Resultater fra de elektroniske prøvene i engelsk skjer automatisk når elevene har gjennomført prøvene. Når det gjelder papirbaserte prøver, må skolene registrere resultater for hver enkelt elev inn i PAS etter gjennomføring og retting av prøvene.
Elevundersøkelsen
Det er obligatorisk for alle skoler å gjennomføre elevundersøkelsen en gang i året. Resultatene fra undersøkelsen rapporteres automatisk når elevene svarer på undersøkelsen.
Utvalgsundersøkelser – ikke obligatoriske
Koordinert informasjonsinnhenting
For å innhente informasjon mest mulig effektivt har Utdanningsdirektoratet etablert et system der ulike spørsmål samles i en felles survey 1–2 ganger årlig. Dette er utvalgsundersøkelser, og en tredel av kommunene samt alle fylkeskommunene trekkes hver gang. Det er frivillig å svare på disse, men tilstrekkelig representativitet krever relativt høy deltakelse.
Forskning og evaluering
Utdanningsdirektoratet iverksetter en rekke forskningsbaserte evalueringer på oppdrag fra departementet. Disse omfatter ofte surveys og kvalitative studier. Utdanningsdirektoratet har ikke myndighet til å pålegge verken skoleeiere eller skoler å svare på disse, men er avhengig av tilstrekkelig høy svarprosent for at de skal bli representative.
Internasjonale studier
Norge deltar i en rekke internasjonale studier i regi av OECD og IEA. De fleste av disse studiene innebærer både testing av elever samt surveys til elever, lærere og rektorer. Disse gjennomføres som utvalgsundersøkelser, og er ikke obligatoriske.
4.3 Hva kan gjøres lokalt?
Statlige myndigheter fastsetter regelverket i form av lov og forskrift, og fører tilsyn for å sikre at dette følges opp lokalt. Kommunene har ansvaret for å gjennomføre opplæringen innenfor regelverket. Denne ansvarsdelingen stiller krav til et godt samspill mellom det statlige og det lokale nivået.
En viktig forutsetning for at dette samspillet skal fungere, er at lokale myndigheter har en god forståelse av regelverket. I denne sammenhengen er støtte, veiledning og god styringsinformasjon fra nasjonale myndigheter viktig.
Skoleeierne har stor frihet til å organisere og utføre opplæringen, noe som krever god kjennskap til den enkelte skole. Det følger av opplæringsloven § 13 – 10 annet ledd at kommunen skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i lov og forskrift faktisk blir fulgt. Systemet må være i stand til å avdekke regelbrudd og sørge for at tiltak for å rette opp eventuelle feil blir satt i verk.
Boks 4.1 System for elevvurdering. Rektor ved Åsen 1–7-skole, Nedre Eiker kommune
Utviklingsstigen for grunnleggende ferdigheter (GF-stigen) er basis for vurderingsarbeidet sammen med kriterier for fagene. Det sikrer sammenheng mellom vurdering og undervisning og gjør at det blir mindre «ekstra». Tilbakemelding fra lærerne viser at å legge GF-stigen inn i årsplanene sikrer et fokus på opptrening av ferdigheter som ikke eksisterte tidligere. At lærerne slipper å lage disse målene selv, er et stort pluss. Den har også resultert i at alle lærerne på trinnet har samme fokus i samme periode og elevene får trene og bruke ferdighetene i flere fag.
At det er en felles utviklingsstige sikrer lik progresjon og like forventninger til elevene, og lærerne føler en trygghet i arbeidet ut mot elevene og foresatte. Stigen skiller seg klart fra stegmodeller i fag, da den ikke står isolert til ett fag. Det er også mål som gir rom for refleksjon og egenvurdering rundt måloppnåelse. Høyt nivå på GF-stigen kan også indikere høy/lav måloppnåelse i forhold til kompetansemål i fagene.
Boks 4.2 Kirkenær skole, Ringsaker
Elevvurdering: Vi har på læringsplattformen Fronter laget en side med individuelle utviklingsplaner med vurderingsskjema og oppsummeringsskjema. Hver elev har sine sider. På vurderingsskjemaet skriver lærerne inn vurderinger og resultater fra prøver i de ulike fagene. Dette gjør lærerne underveis i året. Før utviklingssamtalen skriver faglærerne en kort samlet vurdering av elevene, og eventuelle spørsmål de ønsker at kontaktlærer drøfter med elevene og foreldrene. Kontaktlæreren har ansvar for å fylle ut oppsummeringsskjemaet. Der skriver vi hvilke tilpasninger elevene får, forslag til hvilke mål de skal ha, hva skolen har ansvar for å gjøre, hva foreldrene skal følge opp, og hva elevene skal følge opp. Dette tar vi opp i samtalen, og blir enige om endelig innhold i oppsummeringsskjema.
Boks 4.3 Åsen skole, Nedre Eiker kommune
Oversikten over måloppnåelsen til den enkelte elev og trinnet er ivaretatt i et dataprogram skolen har utviklet. Elevprofilen som dette programmet lager, er et nyttig tidsbesparende verktøy i utviklingssamtalen med foresatte.
Boks 4.4 Foreldremedvirkning for å øke læringsutbyttet i matematikk. Garnes 1–7-skole, Bergen kommune
Vi starter med å informere foreldrene på trinnet på det første foreldremøtet om høsten. På det neste møtet inviterer vi veiledere som gir råd til foreldrene om hvordan de kan jobbe med lekser i faget hjemme, og hvordan de kan skape gode holdninger til faget. Foreldrene ønsket en lekseperm med forskjellige typer oppgaver, grubliser og datalekse. Lekser blir nå gitt i en perm som deles ut på mandager og samles inn fredager. Dette er det flere av trinnene som nå gjør. Vi føler at dette letter rettingsarbeidet for oss lærere. Samtidig får vi en bedre oversikt over hvor elevene står. Vi får også større variasjon i oppgavene, og vi repeterer stoff der elevene har større utfordringer. Vi bruker noe tid på å finne relevante oppgaver, men det svarer seg i lengden.
Vi ser at foreldrene gjør en veldig god innsats hjemme, og den muligheten vi har hatt når det gjelder å bruke foreldrene som ressurs og deres engasjement, har vært ubetalelig. Dette har og ført til at vår jobb som lærere har blitt lettere. Lekser blir fulgt opp, og elevene blir jobbet med på en positiv måte i hjemmet. Våre elever går nå på 6. trinn og har i løpet av to år utviklet et veldig positivt forhold til faget matematikk. De jobber godt på skolen og hjemme, og de har gode resultater på nasjonale prøver og andre tester.
4.4 Tiltak
Departementet har i dette kapitlet omtalt regelverk, tilsyn og rapportering, og sett på hvordan nasjonale myndigheter bidrar med støtte og veiledning.
Departementet vil
i løpet av 2010 foreta en gjennomgang av deler av opplæringsloven for å vurdere om det er behov for et enklere regelverk, og dermed bidra til en bedre regeletterlevelse og sikring av elevenes rettigheter
be Utdanningsdirektoratet om å foreta en systematisk gjennomgang av informasjonsinnsamlingen fra skolene med sikte på å effektivisere, og foreta prioriteringer
Utdanningsdirektoratet vil i 2010 utarbeide et rundskriv med informasjon og veiledning om regelverket om individuell vurdering som et hjelpemiddel for kommunene
fortsatt gjøre tilsynet mer målrettet og effektivt
videreutvikle veiledning knyttet til tilsynet
gi skoleeiere best mulig tid til høringsuttalelser og til å innføre nye lover og forskrifter
videreutvikle veilederkorpstjenesten og gjøre tilbudet landsdekkende i 2011