Del 1
Generell del

Og bild for Alting ei Dig ind at Flommen I Høst og Vaar forandrer din Natur; Du bliver jo ligefuldt en stenet Ur, Naar din normale Tid igjen er kommen! Fra Henrik Ibsen «I billedgalleriet»

2 Innledning

2.1 Utvalgets mandat og sammensetning

2.1.1 Utvalgets mandat

Flomtiltaksutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 13. juli 1995. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Denne våren opplevde vi den største flommen på Østlandet på meget lang tid. Østerdalen, Trysilvassdraget, Gudbrandsdalen, Mjøsdistriktet og områdene langs Glommas nedre løp ble hardest rammet.

Det er flere årsaker til at flommen fikk et slikt omfang. Snømengdene i fjellområdene på Østlandet har i år vært større enn normalt. Snøsmeltingen kom sent i gang, samtidig som temperaturen var høyere enn normalt under smeltingen. Dermed smeltet snøen raskt, og tilsiget til vassdragene på Østlandet ble usedvanlig stort. Dette forhold kombinert med kraftig og vedvarende nedbør i månedsskiftet mai/juni førte til en slik skadeflom.Justisministeren ga en foreløpig redegjørelse om flommen for Stortinget 14. juni. I redegjørelsen ble det orientert om at Regjeringen tar sikte på å gjennomgå vårt system med blant annet flomsikringstiltak, flomvarsling og prognoser. Det vil i den forbindelse bli vurdert hvilke tiltak som kan være aktuelle for å unngå såvidt omfattende flomskader i fremtiden.Denne gjennomgangen og oppfølgingen av flomtiltak i vassdrag vil bli foretatt av et eget hurtigarbeidende utvalg. Dessuten skal det til høsten igangsettes et prosjekt for å utvikle kunnskap om konsekvensene av inngrep i og nær vassdragene og i nedbørsfeltene for så vidt gjelder omfanget og forløpet av flommer. Prosjektet skal utføres av Norges vassdrags- og energiverk i samarbeid med andre relevante fagmiljøer og myndigheter.Nærings- og energidepartementet foreslår følgende mandat for utvalget:

1. Utvalget skal foreta en gjennomgang og evaluering av systemet for flomvarsler og vannføringsprognoser i vassdragene og NVEs utøvelse av sine forvaltningsoppgaver på dette området under flommen. Denne gjennomgangen vil omfatte både innhold og prosedyrer for utsendelse og mottak av varsler og pressemeldinger og systemet med værvarsler fra Meteorologisk institutt. Utvalget skal komme med forslag til forbedringer av varslingssystemet.

2. Utvalget skal vurdere vassdragsreguleringenes betydning i en flomsituasjon. Det må foretas en gjennomgåelse av hvilke muligheter som foreligger for ytterligere reguleringer i vassdrag med lav reguleringsgrad. Utvalget må vurdere om adgangen til å fravike manøvreringsreglementenes bestemmelser om magasinvannstand/vannføring er tilstrekkelig fleksibel i flomsituasjoner. Forholdet mellom NVE og regulantene i vassdragene skal gjennomgås i tilknytning til de fullmakter NVE har til å overta manøvreringen av bestemte reguleringsanlegg i slike situasjoner.

3. Utvalget må gjennomgå eksisterende flom- og erosjonssikringstiltak og hvordan disse fungerte under flommen. Utvalget skal se på om det kan være aktuelt å foreta ytterligere sikringstiltak i flomutsatte vassdrag. Det må særlig vurderes om det bør foretas endringer på eksisterende flomverk og nyutbygginger i spesielt utsatte områder. Utvalget må i den sammenheng vurdere om vassdragenes selvregulerende evne endres ved utførelse av sikringstiltak og andre inngrep langs vassdragene.

4. Utvalget skal gjennomgå erfaringene med bruk av distriktsbidrag ved bygging av flom- og erosjonshindrende anlegg og om det bør foretas endringer i systemet med slike egenandeler.

5. Utvalget skal foreta en gjennomgang av eksisterende kunnskap og gi premisser for det prosjektarbeid som skal igangsettes om betydningen av andre tiltak, inngrep og endring av arealbruk for flomvannføring og andre virkninger av flom.

6. Det forutsettes at utvalget gjennomgår konsekvensene for natur og miljø av de forslag som fremmes.

7. De økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes forutsettes utredet.

Utvalget må tidsmessig prioritere det første punktet i mandatet om systemet for flomvarsling. Denne delen av utvalgets rapport skal inngå i den stortingsmelding som Justisdepartementet forbereder om flommen, og må tilpasses fremdriften i meldingsarbeidet.

Utvalget forutsettes å avgi innstilling om de øvrige punktene i mandatet før påske 1996.

Nærings- og energidepartementet gis myndighet til å foreta mindre vesentlige endringer i utvalgets mandat, engasjere sakkyndig bistand og oppnevne sekretariat for utvalget.»

På bakgrunn av omfanget med arbeidet forlenget Nærings- og energidepartementet fristen for å avgi utredningen til 13. august 1996.

2.1.2 Utvalgets sammensetning

Flomtiltaksutvalget har i arbeidet med denne utredningen hatt følgende medlemmer:

• Administrerende direktør Arnor Njøs, Jordforsk (leder)

• Ekspedisjonssjef Per Håkon Høisveen, Nærings- og energidepartementet

• Ekspedisjonssjef Jan Abrahamsen, Miljøverndepartementet

• Konsulent Kari E. Olrud, Finans- og tolldepartementet

• Avdelingsdirektør Bjørn Wold, Norges vassdrags- og energiverk

• Direktør Ulf Riise, Energiforsyningens Fellesorganisasjon

• Rådmann Svein M. Skaaraas, Kommunenes Sentralforbund

• Assisterende direktør Karen Hancke, Norges Bondelag

• Regiondirektør Torgeir Strømmen, Næringslivets Hovedorganisasjon

Førstekonsulent Odd Rune Heggheim, Finansdepartementet, overtok Olruds plass i utvalget ved årsskiftet 1995-96.

Førstekonsulent Geir Y. Hermansen, Nærings- og energidepartementet, og forsker Hege Hisdal, Norges vassdrags- og energiverk, ble tilsatt som sekretærer for utvalget. Seksjonssjef Hallvard Berg, Norges vassdrags- og energiverk, overtok Hisdals plass i sekretariatet fra 1. april 1996.

2.1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget ble konstituert 16.08.95 og har avholdt 18 møter.

Utvalget avga 09.11.95 en delutredning om systemet for vannføringsprognosering og flomvarsling (mandatets pkt. 1), slik at dette kunne bli et innspill fra Nærings- og energidepartementet til Justisdepartementets arbeid med St. meld. nr. 37 (1995-96) om flommen på Østlandet 1995 og kriseberedskap i fred. Delutredningen er inntatt hovedsakelig i kap. 7 i denne utredningen uten vesentlige endringer.

I arbeidet med utredningen har utvalget invitert ressurspersoner og ekspertise fra Norges vassdrags- og energiverk, Norsk Naturskadepool, Statens naturskadefond, Miljøverndepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Landbruksdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Det norske meteorologiske institutt, Glommens og Laagens Brukseierforening, Sveriges meteorologiska och hydrologiske institut og National Rivers Authority, England og Wales. Utvalget har også hatt møte med fylkesmennene i Oslo og Akerhus, Østfold og Oppland. Videre har utvalget vært på studiereise til Tyskland, hvor delstatsmyndighetene i Nordrhein-Westfalen og Rheinland-Pfalz orienterte om håndteringen av flomproblematikk på sentralt og regionalt nivå.

Utvalget har for ulike punkter i mandatet innhentet særskilte utredninger som også er listet opp separat i kap. 15.

2.1.4 Utvalgets tolkninger og presiseringer av mandatet

Flomtiltaksutvalget oppfatter mandatet slik at det er flom og skader slik de ble observert på Østlandet i 1995 som særlig skal behandles. Det innebærer eksempelvis at flomforløp som skyldes dambrudd ikke drøftes særskilt. Det samme gjelder flom som er forårsaket av oppdemming i elveleiet etter ras, med dambruddsliknende uttappinger. Selve raset kan imidlertid være knyttet til erosjonsprosesser i vassdrag, som behandles av utvalget. Utvalget behandler ikke problemstillinger knyttet til is i vassdrag, så som kjøving og isgang. Noen hendelser og skadeforløp som etter utvalgets oppfatning ligger på siden av mandatet, er tatt med blant eksempler på skader fra vassdragene i kap. 3, men behandles ikke nærmere ut over det.

Utvalget har tolket sitt mandat slik at vurderingene hovedsakelig skal være av generell retningsgivende karakter. Konkrete flomsikringstiltak er blitt vurdert der dette har vært naturlig ut fra tiltakets flomdempende effekt eller prinsipielle betydning. Dette gjelder især vurderingene i kap. 9 om bruk av tunneler til flomdemping. Utvalget har ikke sett på enkeltsaker som har kommet opp i kjølvannet av flommen på Østlandet våren 1995.

Utvalget har i arbeidet med pkt. 5 i mandatet valgt å foreta en gjennomgang av mulighetene for å styre arealbruken i forhold til flomfare og foreslått tiltak for å holde skadepotensialet på et forsvarlig nivå ( kap. 11). Utvalget har ikke foretatt en gjennomgang av eksisterende kunnskap om betydningen av andre tiltak, inngrep og endring av arealbruk for flomvannføring og andre virkninger av flom, idet en slik gjennomgang mest naturlig skjer som en del av Hydra-programmet. I utvalgets anbefalinger for Hydra-programmet ( kap. 12) tas det hovedsakelig sikte på at det arbeides videre med problemstillinger som er blitt definert men ikke i tilstrekkelig grad arbeidet med i denne utredningen.

Mandatets pkt. 6 forutsetter at konsekvenser for natur og miljø av de forslag som fremmes gjennomgås. Dette er gjort i forbindelse med vurderingen av de forskjellige tiltak, og det viser derfor til omtale av dette i de enkelte kapitler i del III - Tiltak i vassdrag.

2.2 Mål for utvalgets arbeid

Flommer er naturlige hendinger som har sammenheng med naturgitte forhold som klima og topografi. I den grad det i det hele tatt er mulig å sikre seg fullstendig mot flom, vil omkostningene og andre ulemper med slike tiltak bli uforsvarlig store. Dette innebærer at man må akseptere at samfunnet til en viss grad alltid må være sårbart for flommer, fordi det før eller senere vil inntreffe flommer som overstiger det tiltakene er dimensjonert for.

I den enkelte flomepisode er man henvist til strakstiltak som kan redusere konsekvensene av flom, som evakuering av mennesker, flytting av verdier og andre provisoriske tiltak. Avgjørende for håndteringen av flomsituasjoner er en godt organisert beredskap og flomvarsling som gir grunnlag for en effektiv fordeling og rasjonell bruk av foreliggende ressurser.

Selv med en godt organisert beredskap og flomvarsling vil det alltid ligge begrensinger for hvilke verdier man kan klare å redde i en flomsituasjon. Det er derfor også nødvendig med langsiktige tiltak som kan redusere sårbarheten.

Bruk av flomutsatte områder påvirker konsekvensene av flom ved at skadepotensialet økes eller minskes. En fornuftig bruk av flomutsatte arealer er derfor viktig for å unngå at samfunnets sårbarhet mot flom økes. Disponeringen av arealer i hele nedbørfeltet påvirker tilrennings- og avrenningsforholdene og dermed sannsynligheten for flom. Det er derfor også viktig at man ved tiltak i nedbørfeltet forsøker å unngå at samfunnets sårbarhet for flom øker.

Bygging av flomvoller, erosjonssikring og senkingstiltak representerer viktige lokale tiltak som reduserer sårbarheten for flom. Erosjonssikring reduserer utgravninger og utrasinger både i forbindelse med flom og ved normale vannføringer. Med senkingstiltak har man hovedsakelig tatt sikte på innvinning av nye jordbruksarealer, men slike tiltak bidrar også til å redusere flomfaren. Ved bygging av flomvoller reduserer man også faren for at områder blir oversvømmet. Ved hjelp av vassdragsreguleringer kan faren for flom reduseres både ved en senking av flomvannstanden i innsjøer og ved en utjevning av flomvannføringen for et større område nedstrøms reguleringen. Med overføringer eller flomtunneler kan faren for flom reduseres lokalt eller for et større område, avhengig av hvor vannet føres hen.

Det foreligger med andre ord en rekke tiltak som hver for seg og i kombinasjon med hverandre påvirker samfunnets sårbarhet for flom. Helheten er komplisert og planlegging av arealbruk og tiltak krever kunnskap om en rekke forhold. Beslutninger som påvirker flomrisikoen fattes av en rekke ulike aktører.

Hovedmål:

- Redusere samfunnets sårbarhet for fare og skade som skyldes flom

Ta bort trusler mot liv, helse, miljø, eiendom og infrastruktur ved tiltak og arealdisponeringer som reduserer sårbarheten for flom på grunnlag av samfunnsøkonomiske vurderinger.

- Bevare vassdragenes ressurser og naturlige funksjoner

Ta hensyn til hvordan flomtiltak og arealdisposisjoner påvirker vassdragenes miljø og naturlige funksjoner.

Delmål:

- Planlegging av tiltak ut fra helhetstenkning

Ulike tiltak og arealdisposisjoner i og ved vassdrag påvirker i samspill samfunnets sårbarhet for flom og vassdragenes naturlige ressurser og funksjoner, og helhetlig planlegging bør derfor tilstrebes.

- Definere hvilken risiko som må aksepteres

En samfunnsmessig rasjonell disponering av ressurser forutsetter normer for gjennomføringen av sårbarhetsreduserende tiltak.

- Klarlegge ansvarsforhold

Planlegging og gjennomføring av tiltak forutsetter klare ansvarsforhold.

- Styrke samfunnets evne til å håndtere flomsituasjoner

Koordinert og rasjonell håndtering av flommer når de først oppstår forutsetter organisert beredskap og flomvarsling.

3 Flomforholdene i Norge

3.1 Flomregimer

De store flommene i Norge er forårsaket av regn, ofte kombinert med snøsmelting. Meteorologiske forhold som fordelingen av nedbør i tid og rom og temperatur har størst betydning for størrelsen på flommen, men lagringskapasiteten i nedbørfeltet gjennom vegetasjon, grunnforhold, terreng, innsjøer, elver og bekker er også viktig.

Norges geografi er mangeartet med vår lange kyststrekning og de store fjellområdene. Dette fører til store klimavariasjoner fra kyst- til innlandsklima. De store nedbør- og temperaturforskjellene gjenspeiles i grove trekk i hydrologien og avløpets karakter. Blant annet varierer det årlige avløpet fra under 300 til over 5000 mm.

På grunnlag av sesongvariasjonene i avløpet er det mulig å inndele landet i hydrologiske regioner (Tollan, 1977). Det er foretatt flere slike region- eller regimeinndelinger. Hvilke regioner en ender opp med vil avhenge av hvilket datagrunnlag som benyttes, hvilken metode en benytter for regioninndelingen og hvilket formål en har med inndelingen (studier av flommer, midlere årsavløp, lavvann etc).

Grovt forenklet kan en regimeinndeling foretas basert på flommenes opprinnelse. I vårflomregimet er årets største flom oftest et resultat av is- og snøsmelting eller en kombinasjon av smelting og nedbør. Slike flommer er typiske i store vassdrag i innlandet på Østlandet, i Finnmark og Troms og i fjellet. Et spesialtilfelle er breregimer hvor flommene opptrer om sommeren på grunn av sen smelting. Om sommeren forekommer også regnflommer som et resultat av konvektiv nedbør.Slike flommer er vanlige i mindre vassdrag spesielt på Østlandet. På sensommeren og høsten opptrer såkalte høstflommer som et resultat av frontnedbør.Langs hele kysten fra Troms og sørover vil en høstflom ofte være årets største flom. På kysten av Vestlandet kan årets største flom også være en vinterflom som et resultat av regn og snøsmelting. Ved snøsmeltingen kan tilførsel av varmluft og vanndamp med vind spille en vesentlig rolle. En del områder kan betraktes som overgangsregimer, hvor årets største flom kan inntreffe hele året enten som en regnflom eller som en smelteflom/regnflom. I enkelte vassdrag kan det også oppstå flommer med utgangspunkt i bredemte sjøer.

3.2 Definisjoner av flom

Hvordan defineres en flom og er en flom alltid en skadeflom? Spørsmålene er ikke enkle å besvare, og svarene vil ofte bli subjektive. Et begrep som vårflom, som er et årvisst fenomen, er ikke nødvendigvis en skadeflom. Videre kan en flom av en viss størrelsesorden i noen vassdrag føre til store skader, mens det i andre vassdrag ikke blir skader. Dette vil avhenge både av de materielle verdier langs vassdraget og av elveløpets karakter. I Otnes og Ræstad, 1978, sies følgende:

«En meget generell formulering beskriver flom som et forholdsvis høyt avløp målt enten som vannstand eller som avløpt vannmengde. I enkelte elver kan følgende definisjon være brukbar: En relativt høy vannføring som går ut over de naturlige eller kunstige breddene på en elvestrekning. Flomdefinisjoner ved hjelp av elvebredder er åpenbart ulempelig for mange norske elver som går gjennom gjel og kløfter, men kan være praktisk i strøk hvor overskridelsen av en bestemt vannstand bør utløse tiltak for å hindre flomskader. Et norsk forslag til flomdefinisjon sier at en elv er i flom når vannføringen overstiger middelvannføringen. Denne definisjonen er ganske vid, og vil bety at de fleste norske elver har flom ca 1/3 av året i gjennomsnitt.»

Begrepet flom kan også defineres ved bruk av statistikk. Middelflommen defineres som gjennomsnittet av høyeste døgnmiddelvannføring hvert år i en hel årrekke. En snakker også ofte om flommer med et bestemt gjentaksintervall. Gjentaksintervallet er det antall år som gjennomsnittlig går mellom hver gang en like stor eller større flom inntreffer. Gjentaksintervall og sannsynlighet for overskridelse er omvendte størrelser. Dette medfører at det er 1% sannsynlighet for at man får en 100 års flom. Det er viktig å huske at sannsynligheten for en 100 års flom er like stor hvert år. Det kan ved hjelp av statistiske beregninger vises at en middelflom har et gjentaksintervall på drøyt to år.

Beregninger av gjentaksintervallet er ofte problematiske fordi reguleringer og endring av observasjonsmetode fører til inhomogene dataserier. Ved at vassdraget er regulert vil vannføringen bli dempet gjennom magasin som ikke er fylt opp. Dette gjør at man får to ulike tidsserier om man studerer forholdene før og etter regulering (NVE-publ. 23/1995).

Ofte er observasjonsmetoden i lange tidsserier endret. Tidligere var det vanlig å foreta en måling en gang i døgnet. Dette betyr at flomverdien blir en momentanverdi. Dagens observasjonsmetoder med kontinuerlige registreringer gir en døgnmiddelvannføring basert på flere observasjoner innen ett døgn. Slike endringer kan også gi inhomogene serier. I tillegg kan observasjonsfeil føre til feil ved beregning av gjentaksintervall.

For å kunne estimere flommer med et visst gjentaksintervall, f. eks. 100 år, kreves egentlig en serie som er minst halvparten så lang - 50 år. Dette er et krav som ofte vanskelig lar seg oppfylle i kombinasjon med kravet om homogene serier. En tommelfingerregel som har vært brukt er at en bør ha minst 30 år for å estimere en 100 års flom. Selv dette kravet blir ikke alltid fulgt.

Resultatet av at en ikke alltid kan oppfylle de statistiske krav om en homogen serie av en viss lengde, viser seg ofte når en inkluderer nye observasjoner i datamaterialet. Resultatet kan bli at vannførings-/ vannstandsverdien ved et bestemt gjentaksintervall endres dersom nye store flommer inkluderes i grunnlagsmaterialet.

Hydrologene arbeider oftest med vannføringen ved beregninger av gjentaksintervaller. For folk som bor langs et vassdrag er det vannstanden som observeres. Vannstanden kan endres over tid selv om det ikke skjer noen endringer i vannføringen. Dette kan skyldes endringer i elveløpet som et resultat av naturlige eller menneskeskapte påvirkninger. Som et eksempel kan Øyeren ved Lillestrøm nevnes. Vannføringen ut av Øyeren under 1995 flommen var større enn i 1967, men vannstanden var mer enn to meter lavere i 1995 på grunn av utsprengningene ved utløpet av Øyeren.

I forbindelse med endringer i rutinene for flomvarsling fra NVE, jf. kap. 7, er det definert kriterier for henholdsvis flom, stor flom og ekstrem flom:

Flom: Vannføring i nivå mellom middelflom og 10 års flomStor flom: Vannføring mellom 10 års flom og 100 års flomEkstrem flom: Vannføring større enn 100 års flom

Disse definisjonene knytter seg ensidig til størrelsen på vannføringen og hvor sjelden den inntreffer. For Flomtiltaksutvalget er begrepet skadeflom vesentlig idet det bringer inn konsekvensene av flommene i form av skade på mennesker eller menneskeskapte verdier. Det er ikke mulig å bruke gjentaksintervaller som en fasit på hvor store skadene av en flom vil bli. Enkelte steder kan det bli skader etter en middelflom, mens en andre steder må opp i flommer med mange års gjentaksintervall før skader inntreffer.

Det synes likevel klart at det ved gjennomsnittsbetraktninger er en god sammenheng mellom størrelsen på flommen og størrelsen på skadene. Skadene oppstår som følge av ulike prosesser i vassdragene, hvor oversvømmelser er ett av fenomenene som observeres. Når skadene får et visst omfang, betegnes gjerne flommen som en skadeflom. En tommelfingerregel har vært at flommer over ca 10 års flom fører til oversvømmelser og skader. Ut fra dette synes det å være god sammenheng mellom definisjonen av stor flom i varslingssammenheng og skadeflombegrepet. Det vises for øvrig til kap. 3.4. der det er sett noe nærmere på skadeflommer.

3.3 Flommen på Østlandet våren 1995, årsaker og forløp

Flommen på Østlandet våren 1995 oppstod som en kombinasjon av forhold som hver for seg ikke nødvendigvis er ekstreme. Vinteren var preget av mye nedbør i hele Østlandsregionen. Nedbørakkumuleringskartet for 30. april fra DNMI, viser at nedbøren i snøakkumuleringsperioden var rundt 100-120% av normalt i alle nivå fra 400-1200 m over havet, med noe høyere verdier lokalt. En stor del av denne nedbøren var lagret som snø på grunn av det kalde været gjennom vinteren. GLBs observasjoner viser at snømagasinet i Glomma- og Lågen-vassdraget var 130-150% av det normale ved utløpet av april.

Det fortsatte med en kjølig værtype utover i mai, og kun lavlandet fikk snøsmelting av betydning. I tillegg falt det snø i høyden i denne perioden. Da temperaturen igjen steg over Østlandsområdet fra 22. mai, fikk en avsmeltning både fra skogsområder i 300-1000 m o. h. og fra fjellet samtidig. Det er beregnet at ca 4000 mill. m³ snø smeltet i perioden 25. mai til 2. juni. Dette tilsvarer en nedbørmengde på 100 mm jevnt fordelt over nedbørfeltet. I tillegg kom det i perioden 28. mai til 3. juni et nedbørbidrag på 50 - 70 mm over store deler av vassdraget. Denne nedbøren, som kom i løpet av én uke, tilsvarer omtrent normal månedsnedbør i denne regionen.

Det kalde værlaget snudde for alvor 26. mai, og med dette kom også de første forvarslene om at en storflom kunne komme. Selve flomutviklingen startet først i de nordligste og høyestliggende områdene i Glomma-feltet. I Otta-feltet som i middel ligger enda høyere, ble ikke temperaturen høy nok til å sette i gang snøsmelting i stor grad i høyden. Den såkalte Otta-flommen fikk derfor ikke spesielt stort omfang i 1995.

Søndag 28. mai var Glomma ved Elverum oppe i middelflom (1553 m³/s). Ved stasjonen Hummelvoll i nordøstre del av Glomma kulminerte flommen om ettermiddagen 1. juni. Kulminasjonen kom ved Stai om kvelden 2. juni og bare én time senere ved Elverum, med en vannføring på henholdsvis ca 2000 og 3500 m³/s. Dette er den største flommen i Elverum i vårt århundre, ca 70 cm over 1934-flommen, men ca 60 cm under «Storofsen» i 1789. Den tilnærmet samtidige kulminasjonen langs store deler av Glomma (fra noe nedenfor Tynset til Elverum) viser at det ikke var en klart definert flombølge som vandret nedover vassdraget, men et komplisert forløp med stor lokal tilrenning. Flommen kulminerte ved Kongsvinger og Skarnes tidlig 4. juni.

I Trysilvassdraget var utviklingen nokså parallell til Glomma. Fra 24./25. mai økte vannføringen raskt, og passerte både 1927-, 1934- og 1967-flommene, før Trysilelva kulminerte. I Nybergsund kulminerte flommen den 1. juni.

I Gudbrandsdalen utviklet flommen seg noe langsommere, og ved Losna kulminerte flommen på 2500 m³/s, tidlig 3. juni. Vannstanden overskred da flomvannstanden fra 1934, men flommen i 1938 nådde enda ca 35 cm høyere. Store skader på hus og eiendom i Gudbrandsdalen ble forårsaket av sideelva Moksa ved Tretten. Under flommen brøt denne elva seg ut av sitt nåværende leie.

Mjøsa steg langsomt fra 25./26. mai, og raskere fra 1. juni, ca. 2 cm/time. Mjøsa kulminerte 11. juni ved vannstand 7,94 m på Hamar vannmerke (tilsvarer 125.63 m over havet). Dette er 22 cm over nivået fra 1967.

Utviklingen i Øyeren var preget av den «raske» flommen fra Glomma der tilløpet til Øyeren kulminerte allerede 4. juni og den langt mer utjevnede flommen fra Mjøsa som kulminerte en uke senere. Kombinasjonen av disse medførte en kulminasjon i Øyeren 8. juni (7,85 m målt på Mørkfoss vannmerke, tilsvarer 104.39 m over havet). Da hadde vannstanden steget med 2-3 cm/time fra 2. til 6. juni. Vannstanden holdt seg på omtrent samme nivå i perioden fra 6. til 12. juni. Kulminasjonsvannstanden var 2,22 m lavere enn i 1967.

En flomfrekvensanalyse utført etter flommen i 1995, viser at gjentaksintervallene for 1995-flommen varierte sterkt (NVE-publ. 23/1995). I sammendraget heter det:

«Resultatene av analysene viser at flommen i 1995 var sjelden i de sentrale deler av Gudbrandsdalen, Østerdalen og Trysil. Gjentaksintervallet her var rundt 200 år. Vestsiden av Gudbrandsdalen hadde flomvannføringer, men kun med et gjentaksintervall på 5 til 10 år. I Østerdalen hadde hovedvassdraget en flom med gjentaksintervall på 100 til 200 år. Når flommen når Øyeren er den dempet noe, og analyser av beregnet tilløpsserie for Øyeren gir et gjentaksintervall på 50 til 100 år. I Trysilvassdraget er gjentaksintervallet på flomvannføringen rundt 200 år på de to stasjonene som er analysert.»

Analysen er basert på data fra den perioden hvor dagens reguleringer har eksistert. For Gudbrandsdalslågen innebærer dette i hovedsak en periode på mer enn 50 år, mens seriene fra Glomma har en periodelengde på 25 år eller mer. Periodelengden, datakvaliteten, den statistiske fordeling som legges til grunn og hvorvidt en inkluderer vannføringsverdier fra 1995-flommen eller ikke, vil ha avgjørende betydning for utfallet av analysen. Det er derfor svært vanskelig å trekke bestemte konklusjoner om gjentaksintervaller. Effekten av observasjoner som klart skiller seg ut fra de øvrige er vist ved å gjennomføre frekvensanalyse på materialet fram til og med 1994 og materialet inklusive 1995. For noen områder gir dette store utslag med hensyn til beregnet gjentaksintervall.

En konkret sammenlikning med tidligere store flommer vil ofte være en vel så nyttig metode for å få et inntrykk av flommens størrelse. I NVE-publ. 23/1995 er flommen i 1995 sammenliknet med 1967-flommen, med følgende konklusjon:

«Flommen i 1995 og 1967 har i grove trekk det samme regionale mønsteret. Flomvannføringen i 1995 var de fleste steder større enn i 1967. Gjentaksintervallet for 1995 er større enn for 1967-flommen.»

3.4 Skadeflommer

3.4.1 Innledning

Hvor store må flommene være for å fortjene betegnelsen skadeflom? Kan dette knyttes til et bestemt gjentaksintervall?

Det vises til drøfting av skadeflombegrepet i kap. 3.2. Som en tommelfingerregel har det vært sagt at elvene går over sine bredder og skaper oversvømmelser og skader på menneskeskapte verdier av noen størrelse fra ca 10 års flom og oppover.

I de større vassdragene finnes det ofte en rekke flommerker fra tidligere store flommer. Det at en flom blir merket av på denne måten, indikerer at det har vært oppfattet som en ekstraordinær situasjon og at det sannsynligvis har oppstått betydelige skader.

3.4.2 Skadeflommer i Glomma/Lågen

I dette århundret har det vært store flommer som har vært regnet som skadeflommer flere ganger. Flomtiltaksutvalget har sett på data for hovedvassdragene Glomma i Østerdalen representert ved Elverum vannmerke, Gudbrandsdalen representert ved Losna vannmerke og Hamar vannmerke (Mjøsa) samt Glomma nedstrøms samløpet representert ved Mørkfoss vannmerke (Øyeren). Diagrammer som viser maksimale vannstander/vannføringer i de enkelte år ved disse vannmerkene er i vedlegg 1. Utvalget har ønsket å teste antagelsen om at terskelen for begrepet skadeflom ligger omkring 10 års flommen. Det er valgt en nedre grense omkring en flom som det er kjent har ført til omfattende skader og sett på hvor mange flommer som har overskredet dette nivået.

Øyeren:

Flommer over 9 m på vannmerket regnes i denne sammenheng som skadeflom, et nivå som omtrent tilsvarer nivået i 1966. Følgende år ble dette nivået overskredet, rangert etter størrelse: 1789, 1860, 1853 (noe usikker rangering på grunn av senkingstiltak etter 1860), 1995, 1967, 1927, 1910, 1934, 1966, 1916. Flommen i 1995 kulminerte på 7,85 på Mørkfoss vannmerke, men korrigert for senkingstiltakene i utløpet ville også denne flommen nådd over 9 m på vannmerket. Fordelt på 200 års observasjonsperiode tilsvarer det en skadeflom hvert 20. år.

Elverum:

Flommer over 4,2 m på vannmerket regnes i denne sammenheng som skadeflommer. Det tilsvarer nivået på flommen i 1967. Følgende år ble dette nivået overskredet, rangert etter størrelse: 1789, 1995, 1773, 1675, 1717, 1724, 1749, 1827, 1934, 1850, 1916, 1846, 1760, 1966,1967. Flommen i 1995 kulminerte på 5,44 m på vannmerket. Fordelt på ca 300 år med flomregistreringer, tilsvarer det en skadeflom ca hvert 20. år.

Losna:

Flommer over 5 m på vannmerket regnes i denne sammenheng som skadeflommer. Følgende år ble dette nivået overskredet, rangert etter størrelse: 1938, 1995, 1939, 1934, 1910, 1897, 1924, 1916, 1958, 1909. Flommen i 1995 kulminerte på 6,02 m på vannmerket. Fordelt på ca 100 års observasjonsserie, tilsvarer det en skadeflom hvert 10. år.

Mjøsa:

Flommer over 7,5 m på vannmerket regnes i denne sammenheng som skadeflommer. Følgende år ble dette nivået overskredet, rangert etter størrelse: 1789, 1860, 1827, 1808, 1927, 1995, 1863, 1846, 1967, 1850. Flommen i 1995 kulminerte på 7,94 m på vannmerket. Fordelt på ca 200 år med flomregistreringer, tilsvarer det en skadeflom hvert 20. år.

Det ser altså ut til at i Glomma og Lågen opptrer skadeflom med 10-20 års mellomrom. Hvorvidt dette er et inntrykk som kan overføres til andre vassdrag, vil være avhengig av mange faktorer. Det vil ikke minst gjelde størrelsen på skadepotensialet og plasseringen av verdier med stort skadepotensial i forhold til aktuelle flomvannstander. Graden av gjennomførte sikringstiltak og reguleringer som virker flomdempende vil også ha betydning.

3.4.3 Historiske skadeflommer, isganger og ras

For å få et bilde av 1995-flommens representativitet for skadebildet, kan det være nyttig å se tilbake på tidligere store flommer. Noen utvalgte episoder og rapporterte skadevirkninger er listet opp nedenfor. Såvidt vi kjenner til finnes det ikke noen samlet oversikt over flommer, ras, isgang m.v. som har ført til store skader langs vassdragene i Norge. Utvalget vil imidlertid illustrere omfanget gjennom noen eksempler på hendelser som har medført omfattende skader. Materialet er vesentlig hentet fra Andersen, 1996.

Mest kjent er kanskje beretningene fra Storofsen som rammet Glomma og ikke minst Lågen i 1789. Gudbrandsdalen ble sterkest rammet. I alt 68 mennesker omkom som følge av flommen og rasene. Over 3000 hus og 10000 mål jord ble skyllet bort eller raste ut. I Oppland for øvrig ble over 200 hus ødelagt. I Østerdalen og Solør/Odalen fikk over 400 gårder skader, flere ble totalt ødelagt. Det gikk også hardt ut over veinettet. Alle broer både over hoved- og sideelver ble feiet vekk. I Gudbrandsdalen ble veinettet så skadet at mye av trafikken ble tvunget over til Østerdalen. Her fikk bøndene således en ekstra skyssplikt i tillegg. Flommen gjorde seg også gjeldende ellers i Sør-Norge og i tilgrensende strøk på Vestlandet og i Trøndelag.

I 1934 var det stor vårflom som rammet store deler av Sør-Norge. Foruten store skader langs Glomma og ved Øyeren, var det store skader i Telemark og Buskerud. Store oversvømmelser oppstod og hus, veger, bruer og jernbane ble skadet. Det oppstod oversvømmelse i fabrikker i Notodden. Videre var Østre Toten og Etnedal sterkt rammet. Gjøvikbanen ble stengt flere steder. Også Vestlandet ble rammet. Verst var det i Stryn, der riksveger var brutt 11 steder. I Surnadal stod hele dalen under vann, 3 elverk ble skadet og låver, veger og bruer ble tatt av elva Surna. Samme vår var det rapportert skadeflom også på Sørlandet og i Gaula og Orkla i Trøndelag.

Regn og snøsmelting i slutten av juni 1918 førte til den til da største registrerte flom i Gaula. Elvebrudd og oversvømmelser førte til bortskylling av hus, veg og jernbane. Skadene ble beregnet til ca 3 mill. kr. Etter en våt sommer og kraftig nedbør over to dager, kulminerte den største observerte flommen i Gaula om ettermiddagen 24 august 1940. Det ble notert rekordobservasjoner også i Orkla. Området langs Gaula mellom Hovin og oppover forbi Støren ble særlig sterkt rammet av oversvømmelsene. Ett menneske omkom i flommen. Boliger og gårdsbruk med husdyr, avlinger og dyrka mark i hele dalføret ble tatt av elva eller påført store skader.

I august 1979 førte regn og sterk snøsmelting til storflom i Jostedal, Sogn. Et flommerke fra 1898 ble overskredet med mer enn 1 meter. Hele dalen var berørt. 100 bolighus ble skadet, 14 offentlige og private bruer og lange vegstrekninger ble skadet. I flere boligområder stod vannstanden i høyde med gulvet i 2 etasje. Flere sideelver førte store mengder masser ned i dalen. Dyrka mark ble dekket med stein og grus. Samlete skader utgjorde 32 mill. kroner.

I 1987 og 1988 var det stor flom i flere sidevassdrag på Østlandet. I 1987 var det store skader i Telemark og på Romerike/Hadeland, mens det var verst i sideelver på vestsiden av Mjøsa i 1988. Forsikringsutbetalingene kom opp i ca 300 mill. kroner.

Store kvikkleireskred har også ført til oppdemming og ekstrem flom nedstrøms som følge av uttapping av det oppdemte vannet. Erosjon i elvene kan føre til ustabilitet og ved punktering av kvikkleirelommer kan store masser rase ut på kort tid. Et stort leirras i Gaula ved Støren i 1345 demmet opp elva til en ca 14 km lang sjø. Da vannet brøt gjennom demningen, skyllet en flombølge ned gjennom dalen. Beretningene forteller at 48 gårder ble ødelagt og ca 500 mennesker omkom.

Et annet eksempel er raset som gikk ut i Verdalselven et stykke ovenfor Stiklestad natt til 18. mai 1893. Raset ble utløst av erosjon i elvekanten. Ca 55 mill. m³ masse raste ut og skapte en 8 meter høy demning i elva. Raset krevde 112 menneskeliv, 100 større og mindre gårdsbruk ble berørt og ca 11000 dekar jord ble skadet. I september samme år, ca 20 km oppstrøms, brøt elva Helgåa seg nytt leie forbi den 35 meter høye Hærfossen. Senkingen av elveleiet førte til omfattende erosjon i 6 km lengde oppover langs Helgåa og sidebekkene. Det ble på 1960-tallet vurdert å gå til fullstendig fraflytting av dalføret på grunn av rasfaren, men elveløpene ble i stedet besluttet sikret mot videre erosjon. Sikringsarbeidene ble gjennomført i perioden 1980-85.

Liknende hendelser finnes det en rekke eksempler på fra områdene med kvikkleire, særlig i Trøndelag og på Romerike. I 1795 gikk det et stort leirras ut i Vorma. Avløpet fra Mjøsa ble stengt i 111 dager og Mjøsa steg 8 meter. Uttappingen skjedde uten store skader, sannsynligvis takket være sikringsarbeider som ble gjennomført.

Isgang om våren eller i forbindelse med islegging på forvinteren er også et kjent problem i flere vassdrag. I 1933 og 1968 var det store isganger i Trysilelva med skader på hus, veger og bruer. Tanavassdraget er kjent for store isganger. Verst var det i 1938, 1959 og 1968. Skadene i 1968 var størst i Karasjok sentrum. En isdemning bidro til oversvømmelse av store deler av sentrumsområdet. Bebyggelse og infrastruktur langs nedre deler av Tana ble også oversvømt.

3.5 Klimaendringer

Jordas klima har endret seg så lenge jorda har eksistert. Kunnskapen om tidligere istider som har vekslet med varmere perioder er vel kjent. Siden industrialiseringen har menneskeskapte endringer så som utslipp av CO₂ og andre drivhusgasser (som generelt fører til en oppvarming av atmosfæren) og i enkelte områder aerosol-partikler (mikroskopiske partikler som generelt fører til en nedkjøling av atmosfæren), påvirket klimaet. Flere steder er samfunnet også blitt mer sårbart overfor naturkatastrofer som et resultat av økt befolkningstetthet i sensitive områder som f. eks. elvesletter.

Flere store flommer i Nord-Europa de senere årene har vakt til live en debatt om årsakene til slike flommer. Endringer i arealdisponering så vel som menneskepåvirkete klimaendringer blir hyppig benyttet som forklaringer.

Det er problematisk å skille de naturlige klimaendringene fra de menneskeskapte. Sistnevnte vil komme som et tillegg til naturlige variasjoner som opptrer i forskjellige tidsskalaer og med ulik geografisk utstrekning. Disse kan oppstå som et resultat av direkte påvirkning som f. eks. aerosolpartikler forårsaket av vulkanutbrudd. Uventede plutselige endringer i klimaet må derfor forventes også i fremtiden. En annen faktor er det komplekse samspillet mellom ulike variable i selve klimasystemet så som atmosfæren og havene. De ulike faktorenes virkning er det ikke alltid mulig å addere.

Forskjellige ekspertgrupper har uttalt seg om de menneskepåvirkete klimaendringene. Under FNs ledelse er det satt ned ekspertgrupper som skal vurdere klimaendringer, The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). Flere dokumenter er under utarbeidelse, og fra IPCC (1995 a-e) refereres her flere konklusjoner angående klimaendringer:

• De fleste studier påpeker en signifikant økning i den globale middeltemperatur, og viser at den observerte trenden sannsynligvis også er menneskelig forårsaket. Den midlere globale overflatetemperatur har økt med 0,2 - 0,3° C de siste 40 årene. Oppvarmingen har ikke vært enhetlig, og de regionale forskjellene er store. Størst økning finner en over kontinentene mellom 40° N og 70° N. I enkelte områder, f. eks. Atlanteren nord for 30° N og omkringliggende landområder er det blitt kaldere. Nattetemperaturene har generelt økt mer enn dagtemperaturene.

• Nedbøren har økt over fastlandet på nordlige breddegrader på den nordlige halvkule, spesielt om vinteren

• Enkelte studier tyder på en økning i variabilitet eller ekstremer de senere tiår. Det finnes ikke tilstrekkelig datamateriale for å fastslå en overensstemmende global endring i klimavariabilitet, men regionalt er det mye som tyder på endringer i enkelte ekstremer. Noen av disse endringene peker mot større variabilitet, noen mot lavere. Det er ikke mulig å etablere en klar sammenheng mellom disse regionale endringene og menneskelig aktivitet. Det er viktig å være klar over at små endringer i et middelklima kan føre til store endringer i frekvensen av ekstreme hendelser

• Vannets gjennomsnittlige globale hydrologiske kretsløp er endret. Et slikt endret kretsløp antyder flere alvorlige tørker og/eller flommer noen steder og mindre alvorlige tørker og/eller flommer andre steder

• Flere modeller antyder en reduksjon i breers utbredelse og et mindre snødekke. Dette vil påvirke sesongfordelingen i avløpet og dermed også flommenes forløp. Spesielt siteres:

«Changes in the total amount of precipitation and in its frequency and intencity directly affect the magnitude and timing of runoff and the intensity of floods and droughts; however, at present, specific regional effects are uncertain. Relatively small changes in temperature and precipitation, together with the non-linear effects on evapotranspiration and soil-moisture, can result in relatively large changes in runoff, especially in arid and semi-arid regions. High-latitude regions may experience increased runoff due to increased precipitation<.> More intense rainfall would tend to increase runoff and the risk of flooding, although this would depend not only on the change in rainfall but also on catchment physical and biological characteristics. A warmer climate could decrease the proportion of precipitation falling as snow, leading to reduction in spring runoff and increases in winter runoff.»

• En kan feste større tiltro til temperaturscenarier enn hydrologiske endringer

Hovedkonklusjonen er at det finnes en merkbar menneskelig innflytelse på det globale klimaet, men at det fortsatt finnes store usikkerheter som gjør det umulig å overføre resultatene til en regional skala. Det finnes mye større variasjoner i det lokale klima enn i et klima som er midlet over kontinental eller stor skala. Når det gjelder flommer må uttalelsene kunne tolkes som at en mener å kunne se tegn til menneskeskapte klimaendringer allerede i dag, og at en i global skala, ut fra de modellberegninger som er gjort, må kunne forvente økt frekvens av regnflommer.

En undersøkelse blant over 100 klimatologer (Auer et. al., 1995) viser at kun et lite mindretall tror at dagens klimamodeller klarer å beskrive en drivhusgassindusert klimaendring i global skala. Et enda mindre mindretall tror på en slik beskrivelse i regional skala og omtrent ingen tror dette kan beskrives i lokal skala. Problemet er at det er nettopp på lokal skala det er interessant for samfunnet å vite om det vil skje noen endringer, ikke et gjennomsnitt for hele Norge eller endog for hele verden. Et flertall i denne undersøkelsen tror på en klimaendring som et resultat av en menneskelig påvirket drivhuseffekt i framtida, men ikke at vi kan se konsekvensene allerede i dag.

Lange dataserier har gitt oss muligheten til å si hvorvidt man kan se tegn til en økt frekvens av flommer i historiske data. En ekstremverdianalyse utført for 24 nordiske historiske serier er beskrevet i Hisdal et. al., 1995. Svært forenklet og basert på data fra 1931-90, kan det antydes at vinterens høyeste vannføringsverdi har minket i nesten hele Sverige og sentrale deler av Norge. I vestlige deler av Danmark og østre deler av Finland er det observert en økning. Tre serier i det nordlige Skandinavia viser økt vårflom, et resultat som framkommer på grunn av flere høye verdier på slutten av 1980-tallet. I tillegg kan det virke som om starten på vårflommen opptrer tidligere i deler av studieområdet. Høstflommene i sentrale deler av Norge har hatt en synkende tendens. Det er store regionale forskjeller for alle sesonger. Flommer på slutten av 1980-tallet overstiger mange steder de høyeste målingene fra tidligere i dette århundret. Den økende trenden disse verdiene gir, har ført til antagelser om at det kan ventes hyppigere store flommer i framtida. Store og raske variasjoner i fortiden (før vårt århundre) viser at disse trendene ikke kan benyttes for å spå om framtidige forhold. Økningen vi har sett kan være et resultat av langtidsvariasjonene som er en del av vannføringens normale variabilitet.

Klimascenarier og hydrologiske scenarier kan gi indikasjoner på endringer i framtida. I NVE-publication 5 (1995) er endringer av flomstørrelser ved en eventuell framtidig klimaendring studert. Det er foretatt en flomfrekvensanalyse på 24 nordiske avløpsserier. Analysen har blant annet sammenliknet beregnede middelflommer og 100 års flommer under dagens forhold mot de forhold en kan få 30 og 100 år fram i tid. Det er benyttet to ulike forutsetninger for simuleringene, økning bare i temperatur, og økning både i temperatur og nedbør. Resultatet viser grovt sett at vårflommene avtar mens høstflommene øker. Årets største flom reduseres i vårflomregioner, mens årets største flom øker i de områdene der høstflommene dominerer. Bildet er sammensatt og det er variasjoner både innad i Norden og mellom ulike scenarier. Hva slags effekt eventuelle klimaendringer vil ha på flommer er derfor usikkert. De regionale forskjellene ser ut til å bli store og også forskjellene mellom ulike høydenivåer.

Resultatene av de to undersøkelsene beskrevet i det foregående viser at de regionale forskjellene er store. I de historiske data kan en foreløpig ikke se regionale endringer i hverken hyppighet eller størrelse når det gjelder flommer i Norden, som følge av menneskelig påvirkning av klimaet.

«Føre var prinsippet» tilsier at man ikke stiller krav om full vitenskapelig sikkerhet før en tar hensyn til mulige klimaendringer. Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering er det imidlertid i dag så utydelig i hvilken retning eventuelle regionale endringer går, at det er svært vanskelig å ta hensyn til klimaendringer i forbindelse med beslutninger knyttet til flomrisiko.

4 Skadeomfang og skadetyper knyttet til flom

4.1 Innledning

Når enkelte flommer omtales som skadeflommer, relateres dette stort sett til skade på økonomiske verdier. Skadepotensialet kan defineres som bruttoverdien av alle økonomiske verdier som kan utsettes for flomskader. Hvort stort dette skadepotensialet er, avhenger av hva slags virksomhet samfunnet har lagt til flomutsatte områder. De vassdragsnære områdene og særlig elveslettene har tradisjonelt vært attraktive for menneskelig virksomhet. For jordbruksvirksomhet er områdene attraktive fordi de er lette å dyrke. For bygningsformål er arealene attraktive da de er relativt flate og oftest med gunstige grunnforhold. Skadepotensialet øker med verdiene som legges ned i bygningsmasse, infrastruktur og annet i vassdragsnære områder.

På grunn av økende aktivitet langs vassdragene har det vært en utvikling i Norge som i mange andre land i retning av at samfunnet blir stadig mer sårbart ved flom. Hvorvidt dette er en del av den generelle utbygging og utvikling i samfunnet, eller at en forholdsvis større andel av investeringene i samfunnet legges til flomutsatte områder er mer uklart. Det hevdes at arealer som ikke ble benyttet av foregående generasjoner, i stadig større grad benyttes til boligområder, industri og infrastruktur.

I tillegg benyttes i økende grad materialer som får store skader ved flom. En del utstyr som det moderne samfunnet er helt avhengig av, er spesielt følsomt for fuktighet. Dette gjelder elektronisk og elektrisk utstyr knyttet til datasystemer, elektriske motorer, transformatorer, telesentraler m.m.

For jordbruksarealer har det stor betydning for skadeomfanget hvilke vekster som dyrkes og hvilken jordarbeiding som skjer. Et godt grasdekke tåler å bli utsatt for oversvømmelser selv om vannet har en viss hastighet. Det har i de lavereliggende områdene på Østlandet skjedd en omlegging på store arealer fra grasdyrking til kornproduksjon. Dette har vært ledd i en aktiv landbrukspolitikk og er styrt gjennom virkemidler i jordbruksavtalen mellom Staten og landbrukets organisasjoner. Korndyrking innebærer mer jordarbeiding og at jorda derfor i store deler av året ligger utsatt til for erosjonsskader.

Et sentralt moment i beredskapssammenheng og ved langsiktige arealdisponeringer er bevissthet om hvilke situasjoner som kan inntreffe ved store flommer. Lengre perioder uten store flommer reduserer denne bevisstheten. Vassdragsreguleringer kan også skape et overdrevet inntrykk av den flomdempende effekt og dermed redusert bevissthet om flomfaren. Også gjennomføring av mer lokale flomsikringstiltak kan bidra til at det oppstår en falsk trygghet om at flomproblemene er eliminert. God oversikt over faktiske og potensielle hendelser og skader er en forutsetning for en god beredskap og kan bidra til å holde skadeomfanget på et forsvarlig nivå.

4.2 Skadebegrepet

Som redegjort for i kap. 3 er store variasjoner i vannføringen en del av vassdragenes natur. Vassdragene er dynamiske systemer der det foregår erosjon, transport og avsetning av løsmasser. Den økte massetransporten som skjer under flom er en del av den naturlige prosessen i vassdrag. Karakteristisk for flomepisoder er at elvene går over sine bredder og oversvømmer elveslettene og legger igjen masser. På denne måten bygges elveslettene opp av materiale som elva fører med seg. Det vil imidlertid også foregå erosjon som kan føre til at elva tar helt nye løp. I naturtilstand og i et langt historisk perspektiv vil elva skifte løp over hele bredden av elveslettene. Disse løpsskiftene kan skje i løpet av kort tid og særlig i forbindelse med store flommer.

Mange organismer vil lide under de ekstreme forhold som opptrer i store flommer. Andre igjen klarer seg bra og noen er avhengige av flommene for å eksistere. Det siste er planter og dyr som er spesielt tilpasset et liv i ustabile systemer og som derfor i utgangspunktet er sjeldne. Det samme gjelder vegetasjons- og dyresamfunn i og ved vassdragene. Nå er mange av disse artene og samfunnene truede/sårbare som følge av menneskelig aktivitet i og nær vassdragene, så som vassdragsregulering, flomsikring, tørrlegging/drenering og oppdyrking, utfyllinger i vassdrag m.m. De variasjoner i vannførings- og vannstandsforhold som følger av flom er derfor viktige for det biologiske mangfoldet i vassdragene. Det er først og fremst områder som utsettes for de årlige fluktuasjonene og mer vanlig forekommende flommer som har slik betydning.

I hvilken grad flom forårsaker skader, er avhengig av hvordan vi definerer skadebegrepet. Selv om flommene for kortere eller lengre tid kan føre til skader på enkeltarter og samfunn i naturen vil vi her definere det utenfor skadebegrepet, da flom er en del av naturens variasjon. Vi vil i det følgende hovedsakelig behandle skader som påføres mennesker og menneskeskapte verdier.

4.3 Skadetyper

Det oppstår en rekke ulike skader i flomsituasjoner. For vurdering av aktuelle strategier for å redusere flomskadene, kan det være nyttig å systematisere skadene. Dette kan gjøres på flere måter. En vanlig brukt inndeling er først å skille mellom økonomiske og ikke-økonomiske skader avhengig av om det kan knyttes en pengeverdi til skaden eller ikke. Eksempler på de ikke-økonomiske er angst, ubehag og helsemessige virkninger. Forurensning kan være et annet eksempel, der den økonomiske siden er vanskelig å kvantifisere.

De økonomiske skadene kan igjen deles inn i direkte og indirekte. De direkte skadene kan dels skyldes direkte kontakt mellom et objekt og flomvannet, typisk ved at flomvann trenger inn i bygninger eller at en veg oversvømmes. Dels kan skadene skyldes at elva undergraver skråninger eller strømmer over et areal slik at jord eller bygninger raser ut. Endelig kan skader oppstå som følge av at elva legger igjen løsmasser med uheldige egenskaper eller på uønskete steder.

Indirekte skader er skader som oppstår på grunn av fysiske eller økonomiske sammenhenger i samfunnet. Eksempler på dette er brudd i kommunikasjonslinjer, tapt industriproduksjon eller forretningsinntekt, forsinkelser m.m.

Det er ikke noe skarpt skille mellom økonomiske og ikke-økonomiske eller mellom direkte og indirekte skader. Det er også noen typer kostnader som kan være problematiske å plassere etter et slikt system. Eksempel på dette er utgifter til beredskap og andre tiltak i flomperiodene. Dette er kostnader som forsåvidt kan knyttes direkte til flommen, men samtidig er dette tiltak mot flomskader og således en del av samfunnets utgifter til sikringstiltak. Skader på sikringstiltak som erosjonsvern og flomverk faller i samme gruppe, der noe skade på selve anlegget som følge av flom vil være å forvente, mens formålet med hele anlegget er skadereduksjon.

4.4 Skadeomfanget

4.4.1 Innledning

Det finnes ikke noen samlet oversikt over hva flommer koster det norske samfunnet eller hvor stort det potensielle skadeomfanget knyttet til flom er. Dette er også vanskelig å beregne. Dette skyldes mangelfullt datagrunnlag, men også at skadene fordeler seg på en rekke ulike aktører og budsjetter innenfor offentlig og privat sektor. Videre vil en del kostnader etter flom bli ført på vanlige vedlikeholdsbudsjetter sammen med en rekke andre utgifter til reparasjon av skader. Det er også en del utgifter eller tap som ikke blir registrert. Det kan gjelde tapt arbeidsfortjeneste m.m. i forbindelse med frivillig innsats i flomperioder og annet tap eller kostnader i samfunnet som ikke resulterer i konkrete utbetalinger fra forsikring eller offentlig støtteordning. Eksempel på det siste kan være kostnader som påføres privatpersoner og næringsdrivende ved brudd i kommunikasjonene m.m.

I tillegg til alle vanskene med å beregne hvilken skade flommer har påført det norske samfunnet, er det problematisk å anslå hvor representative disse tallene vil bli for fremtiden. Dette skyldes to årsaker. For det første er det ikke noen lineær sammenheng mellom flomstørrelse og flomskade. Det er de store flommene som gir de dominerende flomskadene. For det andre vil skadepotensialet endre seg i fremtiden. En generell utvikling har vært en stadig mer intensiv utnytting av flomutsatte arealer. Samtidig bidrar flomsikringstiltak til å redusere skadeomfanget, men ikke skadepotensialet.

Utvalget har sett særlig på skadene etter 1995-flommen. Sammen med annet tilgjengelig materiale er det foretatt en estimering av hva flomskader har kostet det norske samfunnet i gjennomsnitt pr. år.

4.4.2 Skader etter flommen i 1995

I Stortingsproposisjon nr 2 (1995-96) er det redegjort for skadeomfanget under flommen i 1995, med særlig vekt på det statlige bevilgningsbehovet. Skadene var pr. september 1995 anslått til 1,6 mrd. kroner, eksklusive egenandeler, fordelt med omtrent en halvdel hver på offentlig og privat sektor. Tallene vil imidlertid kunne endres noe, på grunn av at en del saker ennå ikke er klarlagt. På bakgrunn av dette tallmaterialet og noe supplerende materiale som utvalget selv har skaffet til veie, er det foretatt en skjønnsmessig fordeling av kostnadene mellom ulike skadetyper.

Norsk Naturskadepool regner fortsatt med en øvre ramme på 800 mill. kroner for utbetalinger knyttet til flommen i 1995. Dette er direkte økonomisk skade på bygninger m.m. gjennom den obligatoriske naturskadeforsikringen knyttet til brannforsikrete verdier. Pr. 31. mai 1996 var det utbetalt 690 mill. kroner knyttet til skader som følge av flommen på Østlandet. En del skader vil først kunne registreres noen tid etter flommen, såkalte senskader. Det var pr. mai 1996 rapportert en del senskader, blant annet i form av setningsskader samt frost i grunnmurer som ikke var tørre etter flommen. Det var imidlertid for tidlig å anslå omfanget av disse skadene.

En del forsikringsutbetalinger skyldes flom uten å være dekket av naturskadeforsikringen. Disse er da dekket over andre forsikringsordninger. Naturskadepoolen har opplyst at utbetalingene knyttet til slike ordninger kan bli ca 120 mill. kroner. Det er opplyst at det vesentlige av utbetalingene er knyttet til avbruddsforsikring og andre indirekte skader. Flomtiltaksutvalget anslår ut fra det at 1/6, dvs ca 20 mill. kroner kan knyttes til direkte skader eksempelvis på biler og campingvogner.

Statens naturskadefond regner med at utbetalte erstatninger knyttet til flommen i 1995 vil bli på ca 204 mill. kroner. Statens Naturskadefond dekker ikke avlingsskader i jordbruket. Fondet for katastrofeordning i planteproduksjon er opprettet for å dekke slike skader av et visst omfang. Utbetalingene via denne ordningen som følge av flommen i 1995, er oppgitt til ca 35 mill. kroner. Satsene for egenandeler ble satt ned i forbindelse med flommen i 1995 og er for de to ordningene samlet anslått til å utgjøre ca 30 mill. kroner.

Totalt er merutgiftene til riksvegnettet som følge av flommen i 1995 beregnet til 43,8 mill. kroner. NSB har beregnet at flommen vil gi NSBs kjøreveg merkostnader på 50,5 mill. kroner. Direkte skader på verneverdige bygninger, museer, skoler m.m. har medført et bevilgningsbehov på ca 31 mill. kroner.

I tillegg kommer skader som er påført kommunale og fylkeskommunale anlegg som ikke er dekket gjennom forsikring. Det er anslått et totalt bevilgningsbehov til denne sektoren på ca 130 mill. kroner. Ved å trekke fra kostnader til forbygging og opprydding, blir omfanget av de direkte skader beregnet til ca 65 mill. kroner, som inkluderer skader på fylkesvegnettet med 23,4 mill. kroner. Egenandeler kommer i tillegg.

Basert på St.prp nr. 2 (1995-96) og andre opplysninger er fordelingen av skadene knyttet til flommen anslått slik:

Etter dette summeres det totale anslaget for skader knyttet til flommen på Østlandet til 1,8 milliarder kroner. Av dette utgjør forsikringsutbetalinger og egenandeler ca 1 milliard kroner, mens ca 800 mill. kroner dekkes ved statlige utbetalinger.

4.4.3 Årlige flomskader

4.4.3.1 Utbetalinger fra Norsk Naturskadepool og Statens Naturskadefond

Det vises til en nærmere gjennomgang av disse forsikrings- og støtteordningene i kap. 5.3.

Tabell 4.1 gir en oversikt over skadetallene fra Norsk Naturskadepool og Statens naturskadefond. Det er to år som merker seg ut i statistikken med store utbetalinger - 1987 og 1995. Begge disse årene var det storflom på Østlandet.

Statens naturskadefond dekker skader ved naturbegivenheter, herunder flom, på privat eiendom som det ikke er adgang til å forsikre seg mot. Skade på eiendom som tilhører staten, en kommune eller en fylkeskommune dekkes ikke.

4.4.3.2 Årlige, direkte økonomiske skader

Flomskader knyttet til ordningene som administreres av Norsk Naturskadepool og Statens naturskadefond i perioden 1980-95 utgjør til sammen 1879 mill. kroner. Dette gir et årlig gjennomsnitt på 117 mill. kroner, fordelt med henholdsvis 88 mill kroner. pr år fra naturskadepoolen og 29 mill. kroner fra naturskadefondet. Flomskader utgjør ca 26 % av skadene knyttet til de to ordningene i perioden 1980-95.

I tillegg kommer utbetalinger fra forsikringsselskaper utenom ordningen som koordineres av Norsk Naturskadepool. I gruppen direkte skader vil det særlig gjelde bil- og campingvognforsikring. Ved å anta et konstant forhold mellom utbetalinger fra poolen og disse utbetalingene som etter flommen i 1995, får vi en estimert årlig utbetaling på ca 2 mill. kroner. pr. år.

Gjennomsnittlige avlingsskader knyttet til flom kan på tilsvarende måte estimeres til 5 mill. kroner pr. år ved å betrakte forholdet mellom takstene til naturskadefondet og utbetalingene fra Fondet for katastrofeordning i planteproduksjon som konstant.

Av skader som ikke dekkes av forsikringsordninger eller statlige fond utgjør skade på veg og annen infrastruktur viktige poster. Det føres ikke tilsvarende samlet statistikk for denne gruppen skader. Konsulentfirmaet Civitas har sett nærmere på utgiftene til Statens Vegvesen knyttet til flom- og rasskader i perioden 1980-85 (Frederiksen et.al., 1996). Ved å anta en sammenheng mellom skade på veg og utbetalingene fra fondet og poolen, har Civitas estimert en årlig kostnad på ca 30 mill. kroner pr. år knyttet til riks- og fylkesveger. Ved å se på direkte kostnader knyttet til skader på riks- og fylkesveger under flommen i 1995 og anta tilsvarende sammenheng, kommer en fram til et årlig skadebeløp på ca 8 mill. kroner pr. år. NSB opplyser at flomkostnadene i perioden 1980-86 lå på ca 4 mill kroner pr. år korrigert til 1996-prisnivå. For perioden 1990-94 foreligger kun erfaringstall, som er oppgitt til ca 2 mill. kroner pr. år. Dersom det antas tilsvarende sammenheng mellom skader i 1995 og årlige skader som ovenfor, blir det beregnete årlige skadebeløpet ca 3 mill. kroner pr. år.

SINTEF har i en utredning fra 1986 innhentet opplysninger fra 70 kommuner om flomutgifter i perioden 1980-85. Basert på dette tallmaterialet, har SINTEF (Sand, 1986) anslått årlige kostnader knyttet til flom i kommunene til ca 6 mill. kroner pr. år. Civitas har estimert de årlige kommunale kostnader til ca 10 mill. kroner. Ved kun å se på direkte økonomiske skader i 1995 får en med samme framgangsmåte som over, et estimert årlig skadebeløp på ca 5 mill. kroner pr. år.

De estimerte tallene for direkte skader på veg, jernbane, kommunale anlegg m.m. spriker noe. Utvalget vurderer et anslag for årlige direkte kostnader på ca 30 mill. kroner pr. år som rimelig, basert på det sparsomme materialet som har vært tilgjengelig.

Ut fra dette kan de estimerte årlige direkte økonomiske skadene knyttet til flom oppsummeres som følger:

4.4.3.3 Indirekte, økonomiske skader

Denne skadetypen er det vanskelig å finne relevant statistikk for. Utvalget vil derfor basere sine vurderinger på tilgjengelige data fra flommen i 1995.

En del forsikringsutbetalinger skyldes flommen i 1995 uten å være dekket av naturskadeforsikringen. Disse er da dekket over andre forsikringsordninger. I kategorien indirekte skader gjelder det blant annet avbruddsforsikring for næringslivet og boutgifter for flomrammete. Basert på opplysningene fra Naturskadepoolen, anslås at 5/6 av utbetalingene knyttet til slike ordninger er knyttet til indirekte skader, dvs. ca 100 mill. kroner som følge av flommen i 1995.

Indirekte utgifter vil også være økte kostnader som følge av omkjøring eller tapte inntekter som følge av stengte forbindelser. Eksempel på slike kostnader i statlig sektor er NSBs trafikkdel som har beregnet merkostnadene til 15,5 mill. kroner. I tillegg er det beregnet et inntektsbortfall på 38 mill. kroner. Det finnes ikke tilsvarende tall for hva det har kostet samfunnet totalt settat blant annet den regionale forbindelsen på veg og jernbane var brutt både i Østerdalen og Gudbrandsdalen.

Samlete registrerte,indirekte skader knyttet til flommen i 1995 summerer seg til ca 154 mill. kroner.

Ved å benytte erfaringen fra flommen i 1995, kan det gjøres et anslag på de indirekte skadene. Dersom det forutsettes at slike kostnader står i konstant samme forhold til utbetalingene fra Norsk Naturskadepool og Statens naturskadefond som i 1995, kommer en fram til et årlig beløp for indirekte økonomiske skader på ca 19 mill. kroner.

4.4.3.4 Årlige økonomiske flomskader

Basert på det tallmaterialet utvalget har kunnet skaffe til veie, kan de gjennomsnittlige årlige flomskadene i Norge for perioden 1980-95 estimeres slik:

Dette tallet inkluderer ikke indirekte kostnader som påføres samfunnet og den enkelte i forbindelse med at kommunikasjoner bryter sammen og fører til omkjøringskostnader, forsinkelser, tapt produksjon m.m. Dette kan dreie seg om betydelige beløp, uten at utvalget har sett seg i stand til anslå noe konkret om nivået.

Kostnader til beredskap, forbygging og opprydding er heller ikke inkludert i dette beløpet.

På grunn av mangelfullt datagrunnlag hefter det betydelig usikkerhet ved et slikt anslag. Det er herunder et spørsmål om tallene for perioden 1980-1995 er representative. Det kan hevdes at flommen i 1995 var så ekstraordinær at den burde vært trukket ut fra grunnlaget. Ut fra betraktningen om at store skadeflommer kan opptre i det enkelte vassdrag med gjennomsnittlig ca 10-20 års intervaller, skulle det imidlertid ikke være urimelig å ta med tallene fra 1995 i en slik beregning. Det kan også settes spørsmålstegn ved de forholdstallene som er benyttet mellom skader på bl.a. infrastruktur og utbetalinger fra forsikringsordningene. På den annen side kan det være skader som ikke er fanget opp av ordningene som her er listet opp. Utvalget antar at de ulike usikkerhetsmomenter kan trekke i noe ulik retning, og at det estimerte tallet kan benyttes som et utgangspunkt for generelle betraktninger om omfanget av flomskader i Norge.

4.4.4 Ikke-økonomiske skader

I denne kategorien kommer den frykt og usikkerhet som rammer de som må evakueres i forbindelse med flomepisoder. Dette dreide seg om ca 7000 personer under flommen i 1995. Ikke minst gjelder det de som får sine hus og eiendommer skadet eller ødelagt. Mange av de som ble rammet under flommen i 1995 har måttet bo midlertidig i flere måneder mens husene ble tørket opp og skadene reparert. Dette var åpenbart en stor påkjenning for mange. Det er imidlertid ikke kjent at dette har fått noen varige, helsemessige effekter. Det er imidlertid generelt kjent at en krise kan få varige konsekvenser både av fysisk og psykisk art for den som er rammet.

Flommen forårsaket ulike problemer for drikkevannsforsyningen. En rekke grunnvannsbrønner, inntak og pumpestasjoner ble oversvømmet og forurenset. Pumpene ved Rena vannverk i Åmot kommune måtte evakueres. Kvam vannverk i Nord-Fron kommune ble satt ut av drift på grunn av transformatorutfall. Grunnvannsanlegget på Tretten klarte seg bra fordi man fikk bygget voller, men det oppstod ledningsbrudd på grunn av storflommen i Moksa. Baterød vannverk som forsyner 40 000 personer i Sarpsborg hadde små marginer å gå på før hele behandlingsanlegget ville ha stått under vann. Vannverket selv begynte tidlig å bygge diker rundt behandlingsanlegget, senere kom Forsvaret inn og bygget nye flomvoller.

Flere kloakkrenseanlegg fikk problemer med driften, slik at en del avløpsvann gikk urenset ut i vassdragene. En rekke pumpestasjoner for kloakk ble stoppet og tildels demontert for å unngå skader, med samme konsekvens for vassdraget. Videre oppstod det brudd og skader på ledningsnettet blant annet ved Tretten.

Statens institutt for folkehelse foretok en daglig oppfølging av vannverk som var utsatt under 1995-flommen. Forurensingssituasjonen var såpass alvorlig at sykdomsspredning ville vært uunngåelig dersom flomvannet hadde kommet inn på nettet. At det ikke forekom epidemiske sykdomsutbrudd under flommen, kan for en stor del tilskrives at vannverkene gjennom sin innsats har klart å etablere tilstrekkelig hygienisk sikring. I en rekke kommuner måtte dog befolkningen koke vannet. Enkelttilfeller av mave- og tarmsykdommer har vært registrert, hovedsakelig som følge av forurensede enkeltvannforsyninger (brønner).

Erfaringen viser at drikkevannsforsyningen er spesielt utsatt under flom, når det gjelder infisering av drikkevannskilder og inntaksarrangement, skader på distribusjonsnettet og driftsavbrudd ved pumpestasjoner på grunn av oversvømmelse og utfall av strømforsyning.

Omfattende erosjon og derav sterk økning av partikkelkonsentrasjonen under flom fører også til en økning av transport og konsentrasjon av næringsstoffer. Det er kjent at dette kan føre til økt algeoppblomstring og i verste fall fiskedød. Dette er dels naturlige effekter som går utenfor utvalgets skadebegrep, men omfanget av erosjonen kan også for en del skyldes menneskelig aktivitet og nevnes derfor. Jordforsk har anslått volumet av eroderte masser fra jordbruksarealer under flommen til ca 2 mill. m³, mens sandavsetningene utgjør ca 1 mill. m³ (Øygarden et al., 1996). Det ble registrert usedvanlig store tilførsler av fosfor i de flomberørte vassdragene i 1995. Transporten av suspendert stoff inn til Øyeren i løpet av flommen i 1995 er av NVE målt til ca 650.000 tonn. Bunntransporten er anslått til ca 350.000 tonn, slik at total transport inn i Øyeren blir ca 1 mill. tonn. Transporten av suspendert stoff og fosfor ved utløpet av Glomma i løpet av juni måned var av samme størrelsesorden som i et normalår, dvs henholdsvis ca 200.000 og 400 tonn (Holtan & Holtan, 1996). Undersøkelser viste også noe forhøyede konsentrasjoner av enkelte tungmetaller, men verdiene var ikke alarmerende høye. Mjøsa fikk raskt normale fosforkonsentrasjoner etter flommen, og det ble ikke noen større algeoppblomstring. Næringssalttilførselen fra flomvannet til Ytre Oslofjord forårsaket en svak økning i algemengden, men artene som blomstret opp var vanlige arter i området og arter som anses ufarlige i de mengdene som ble funnet (Kristiansen, 1996). De store mengdene partikler som ble ført med Glomma, har ført til tilslamming av sjøbunnen i Hvaler-området. Undersøkelser i etterkant av flommen viser minimale effekter på bløtbunnsfauna og bunnsediment (Olsgard, 1996).

Både jorderosjon, fosfortap og nitrogenavrenning kan øke i deler av vassdragene som ble rammet av storflommen, dersom det ikke gjøres eller lar seg gjennomføre tiltak på de arealene som er påført størst skade av flommen i form av utrasinger og lignende.

4.4.5 Personskader, dødsfall som følge av flom

Det er klart at et stort antall personer utsatte seg for betydelig fare under flommen i 1995, særlig i forbindelse med rednings- og beredskapsarbeid. Spesielt kan nevnes påbygging av flomverk mens vannstanden var nær dimensjonerende for flomverket. En kombinasjon av nysgjerrighet og uvitenhet gjorde også at en rekke personer utsatte seg for fare ved å stå på elvekanter som var utsatt for undergraving. At det ikke gikk med flere menneskeliv under flommen i 1995, må både tilskrives beredskapsapparatets innsats og heldige omstendigheter.

Statistisk sentralbyrå fører statistikk over dødsårsak. For perioden 1980-93 er det registrert 5 dødsfall som følge av meteorologisk betingete naturkatastrofer. Ingen av disse er tilskrevet flom.

Fra historien finnes en rekke beretninger om store flommer og andre vassdragsulykker som har ført til tap av menneskeliv. Under Storofsen i 1789 omkom i alt 68 mennesker som følge av flommen og rasene. Store kvikkleireskred har også ført til oppdemming og ekstrem flom nedstrøms som følge av uttapping av det oppdemte vannet. Verdalsraset i 1893 ble utløst av erosjon i elvekanten og krevde 112 menneskeliv. Et stort leirras i Gaula i 1345 demmet opp elva og uttappingen førte til at 48 gårder ble ødelagt og ca 500 mennesker omkom.

Fra andre land rapporteres det stadig om store tap av menneskeliv i forbindelse med store flommer.

4.4.6 Kostnader til beredskap, opprydding og forbygging

Det finnes heller ikke for denne typen kostnader noe samlet statistikk for kostnader knyttet til flom. Utvalget har derfor basert sine anslag på tilgjengelige data fra flommen i 1995.

Utgiftene til beredskapsarbeid, forbygningstiltak og oppryddingsarbeid under flommen, samt gjennomføring av strakstiltak i etterkant av flommen er betydelige. I kap. 4.3. har utvalget foretatt en sondring der disse kostnadene defineres utenfor flomskadebegrepet. Dette er ikke kostnader som påføres økonomiske verdier som direkte følge av flommen, men derimot som følge av beslutninger i samfunnet og hos den enkelte om å gjøre noe for å redde mennesker og økonomiske verdier fra flomskade. Det anses klart at denne innsatsen førte til at skadeomfanget ved flommen i 1995 ble redusert med langt større beløp enn sikringskostnadene.

Utgiftene til beredskapsarbeidet er knyttet til arbeid i regi av en rekke etater, men med Forsvaret, Sivilforsvaret og Heimevernet som svært sentrale. I arbeidet deltok ca 2900 sivilforsvarsmannskaper og ca 5500 personer fra Forsvaret. Utgiftene er i størrelsesorden 70 mill. kroner. Kostnadene knyttet til forbygging og opprydding i regi av kommuner og fylkeskommuner er anslått til ca 65 mill. kroner. Ulønnet innsats fra et stort antall frivillige i redningsarbeidet og privatpersoners og næringslivets egeninnsats i å berge verdier, kommer i tillegg. Det deltok omlag 800 personer fra Røde kors, Norsk Folkehjelp og organisasjoner tilknyttet Kvinners frivillige beredskap i innsatsen under flommen. Flere tusen frivillige enkeltpersoner deltok også i det skadeforebyggende arbeid. Innsatsen var særlig knyttet til nabohjelp og bygging av flomverk. Mange benyttet også egne maskiner i dette arbeidet.

Under henvisning til at flomforbygging og opprydding enkelte steder ble utført av staten uten kommunal egenandel, og til at denne type arbeid ikke kan sies å tilføre den enkelte kommune noen varige kvalitetsforbedringer, foreslo Regjeringen med Stortingets tilslutning at kommunene skulle få dekket denne type utgifter, uten å betale egenandel. I St. meld nr. 37 (1995-96) Om flommen på Østlandet og kriseberedskap i fred, uttaler Regjeringen at den også etter omfattende kriser og katastrofer i fremtiden vil ta sikte på at kommunene får økonomisk oppgjør etter de samme prinsipper.

Foreslåtte utbetalinger over Nærings- og energidepartementets budsjett til dekning av ekstraordinære driftsutgifter i NVE og gjennomføring av forbygningsarbeider og opprydding i vassdrag utgjør til sammen 176 mill. kroner. Av dette utgjør reparasjon av eksisterende flom- og erosjonssikringstiltak ca 80 mill. kroner. Til utbedring av nye, prekære erosjonssår og opprensking av masse som er avlagret i elveløpene er det regnet å gå med ca 70 mill. kroner. Dette er tiltak som skal motvirke at endringer i elveløpene som følge av 1995-flommen får utvikle seg i en retning som fører til omfattende skader på menneskers aktiviteter og verdier langs vassdragene.

Summerer en opp disse kostnadene, har flommen i 1995 til nå kostet beredskaps- og tiltaksapparatet 313 mill. kroner. I tillegg kommer ulønnet innsats fra en mengde frivillige og annet tap eller utgifter hos private som ikke dekkes av forsikring eller offentlig støtteordning.

4.5 Oppsummering

De samlete kostnader knyttet til flommen på Østlandet i 1995 er i St. prp. nr 2 (1995-96) anslått til ca 1,6 mrd. kroner. Flomtiltaksutvalget har oppdatert dette anslaget pr. juni 1996 og ender opp med et anslått beløp for kostnadene på ca 1,8 mrd. kroner. Av dette utgjør forsikringsutbetalinger og egenandeler ca 1 mrd. kroner, mens ca 800 mill. kroner dekkes ved statlige utbetalinger.

Flomtiltaksutvalget definerer skadebegrepet som skader påført mennesker eller menneskeskapte verdier. Skadene kan deles inn i økonomiske og ikke-økonomiske. Eksempler på ikke-økonomiske er angst, ubehag og helsemessige virkninger. De økonomiske skadene deles igjen inn i direkte og indirekte skader. Eksempler på indirekte skader er skader som følge av brudd i kommunikasjoner m.m.; tapt produksjon, forsinkelser, omkjøringskostnader m.m. Kostnader til beredskap, forbygging og opprydding er definert som tiltak for å begrense skadene og faller derfor i en egen gruppe utenfor de egentlige flomskader.

De direkte økonomiske skadene etter flommen i 1995 er ut fra denne inndelingen summert til ca 1,35 mrd. kroner, herav er ca 920 mill. kroner dekket via forsikring og egenandeler, mens ca 430 mill. kroner dekkes ved statlige utbetalinger. De registrerte indirekte økonomiske skadene er summert til ca 154 mill. kroner. Herav er ca 100 mill. kroner dekket via forsikring. Kostnadene til beredskap, opprydding og forbygging utgjør i tillegg 313 mill. kr.

Datatilfanget omkring flomskader er mangelfullt. Ved å se på tilgjengelig statistikk for perioden 1980-95 og skader knyttet til flommen i 1995, har utvalget likevel gitt et estimat for gjennomsnittlige årlige flomskader i Norge på 173 mill. kroner pr. år, fordelt med 154 mill. kroner på direkte og 19 mill. kroner på indirekte økonomiske skader. En del indirekte kostnader er ikke med i dette tallet, i form av blant annet tapt produksjon, forsinkelser, omkjøringskostnader på grunn av stengte veier m.m.

De ikke-økonomiske skadene faller selvsagt også utenfor dette estimatet. Virkningene av store flommer kan være alvorlige blant annet for drikkevannsforsyningen og med hensyn til forurensningssituasjonen. Det er registrert svært få dødsfall i Norge som følge av flom i nyere tid. En rekke personer utsatte seg for betydelig fare under flommen i 1995, blant annet i forbindelse med rednings- og beredskapsarbeid.

Om lag 8.500 mannskaper fra Sivilforsvaret og Forsvaret deltok under beredskapsarbeidet under flommen. I tillegg deltok flere tusen frivillige personer i det skadeforebyggende arbeidet. Kostnadene som følge av beredskapsarbeid, opprydding og forbygging under og etter flommen i 1995 er beregnet til 313 mill. kroner. Om lag halvparten av kostnadene gjelder nødvendige strakstiltak i elveløpene i form av reparasjon av eksisterende flom- og erosjonssikringstiltak, opprensking av avlagrete masser og utbedring av prekære nye erosjonsskader. Det anses klart at denne innsatsen førte til at skadeomfanget ved flommen i 1995 ble redusert med langt større beløp enn sikringskostnadene.

5 Risikoanalyser, flomsonekart og risikoavlastning

5.1 Innledning

Risikovurderinger gir grunnlag for å innrette seg på en bevisst måte i forhold til å unngå skade. I kap. 4 er det redegjort for registrert skadeomfang. Ved vurdering av forskjellige strategier for å redusere flomskader, vil det være behov for også å se på det potensielle skadeomfanget. Observasjon, registrering og systematisering av faktiske skader vil selvsagt også være et nyttig bidrag i vurderingen av skadepotensialet.

I risikoanalyser kartlegges det potensielle skadeomfanget. Risikoanalyser gir også grunnlag for kost/nytte-vurderinger og dimensjonering av flom- og erosjonssikringstiltak. I kap. 5.2 er det redegjort nærmere for slike risikoanalyser, som står sentralt i flomsikringsarbeid.

Flomkart er kart som har flom som tema. Flomarealkart er kart som viser utbredelsen av en spesifikk flom. Flomsonekart gir oversikt over flommens utbredelse ved ulike flomstørrelser, og vil være et svært nyttig hjelpemiddel for areal- og tiltaksplanlegging, beredskap, flomvarsling og dambruddsberegninger. I kap. 5.3 foretas det en nærmere beskrivelse og vurdering av mulighetene for større bruk av slike kart.

Norsk Naturskadepool, Statens naturskadefond og katastrofeordningen for planteproduksjon innebærer en risikoavlastning, ved at de bidrar til å holde det enkelte flomoffer skadesløs for økonomisk tap som følge av flom. Statens naturskadefond skal også sørge for sikring mot naturskader. I kap. 5.4 gjennomgås disse forsikrings- og støtteordningene for å se i hvilken grad disse kan sies å bidra til at man innretter seg på en bevisst måte i forhold til å redusere flomskader.

5.2 Risikoanalyser

5.2.1 Generelt om risiko

I følge Norsk standard (NS 5814) er begrepet risiko definert som:

«Uttrykk for den fare som uønskede hendelser representerer for mennesker, miljø eller materielle verdier. Risikoen uttrykkes ved sannsynligheten for og konsekvensene av de uønskede hendelsene.»

Som det vil gå fram, kan risiko dermed få flere måleenheter. Ved vurdering av økonomiske konsekvenser benyttes følgende definisjon:

Risiko er sannsynligheten for at en uønsket hendelse skal oppstå multiplisert med konsekvensene ved at den oppstår.

I forbindelse med vurdering av fare for liv og helse skilles det ofte mellom individuell risiko og samfunnsmessig risiko (Kortner, 1995). Individuell risiko beregnes ofte som sannsynligheten for dødelig eksponering i et gitt punkt. Individuell risiko kan da framstilles grafisk ved hjelp av risikokonturer som er kurver trukket gjennom punkter med samme individuelle risiko i området rundt et anlegg, analogt med et topografisk kart. I forbindelse med flom kunne det tilsvare konturene av flommer med ulike sannsynligheter.

Samfunnsmessig risiko kan framstilles i form av kurver som eksempelvis angir sannsynligheten pr. år for ulykker som krever N eller flere menneskeliv. I stedet for antall døde kan eventuelt benyttes andre mål. I flomsammenheng kunne framstilles totale materielle skader.

Av og til trekkes fram begrepet «opplevd risiko». Dette er en form for subjektiv oppfatning av risiko, som kommer til uttrykk eksempelvis gjennom intervju av en gruppe personer. Denne typen risiko må ikke blandes sammen med risiko benyttet i risikoanalyser, som forutsetter et objektivt grunnlag.

5.2.2 Generelt om risikoanalyse

Generelt brukes risikoanalyse for å få svar på tre fundamentale spørsmål:

• Hva kan gå galt?

• Hva er sannsynligheten for at det går galt?

• Hva blir konsekvensene hvis det går galt?

I en risikoanalyse kan man ta utgangspunkt i en spesiell utløsende hendelse, for deretter å analysere alternative ulykkesutviklinger ved å variere på forskjellige påvirkende faktorer. Følgende analyseprinsipp er hentet fra Austeng (1994):

• Analyseobjektet vil med visse sannsynligheter bli utsatt for fysiske, miljømessige eller økonomiske belastninger.

• Objektets evne til å motstå eller redusere belastningene gir grunnlag for å anslå sannsynlighet for at belastningene vil føre til uønskede hendelser.

• Objektets evne til å redusere virkningen av de uønskede hendelsene hvis de likevel inntreffer, gir grunnlag for å anslå sannsynlighet for definerte konsekvenser

• Konsekvensene og tilhørende kostnader defineres gjennom en konsekvensanalyse.

• Sannsynligheten for gitte konsekvenser multiplisert med konsekvenskostnaden utgjør objektets risiko

Sannsynligheten for at objektet skal utsettes for belastninger er som oftest tidsavhengige. Det er derfor nødvendig å legge en tidshorisont som grunnlag for analysen. For at risikoen ved flere mulige alternative belastninger skal kunne sammenlignes, må de uønskede hendelsene plasseres i tid innenfor denne tidshorisonten, slik at konsekvenskonstnadene kan diskonteres ned til et felles nåtidspunkt.

Sammenlikningsgrunnlaget blir dermed nåverdien av risiko, på samme måte som man i økonomiske analyser sammenlikner nåverdien av f. eks. kostnader. Hvis risikoens størrelse ikke er akseptabel, foretas en analyse av mulige tiltak for å redusere den. Tiltakene kan enten rettes mot å begrense belastningens størrelse eller sannsynlighet, eller å øke analyseobjektets evne til å tåle belastningen eller redusere virkningen. De forskjellige tiltaksalternativer kostnadsberegnes, og ny analyse foretas med hvert tiltaksalternativ som en forutsetning. For hvert alternativ finnes summen av tiltakskostnad og risiko. Sammenlikning av alternativene vil nå være ett av flere grunnlag for beslutning om valg av alternativ.

Et alternativ til å summere tiltakskostnad og risiko er å foreta en lønnsomhetsberegning i form av en kost/nytte-analyse. Nytte/kost-faktoren (N/K) kan da uttrykkes slik:

N/K = risikoforbedring/investering

Når det gjelder risikoanalyse i forbindelse med flomsikringstiltak er sannsynligheten for gitte konsekvenser i sterk grad knyttet til sannsynligheten for ulike flomstørrelser. Relevant er det imidlertid også å se på de ulike objektenes motstandsevne mot flomskader. Grunnleggende for vurdering av tiltak, er en forståelse av at risikoen ikke er akseptabel. Hva som er akseptabel risiko, er imidlertid ikke lett å slå fast. Utvalget kommer inn på dette i kap. 5.2.4.

5.2.3 Skadesannsynlighetsfunksjoner

Ved beregning av flomskaderisiko, kan etablering av såkalte skadesannsynlighetsfunksjoner være et nyttig hjelpemiddel. Dette kan sammenliknes med kurvene nevnt i kap. 5.2.1. Forutsetningen for en slik funksjon er at det etableres en sammenheng mellom vannføring eller vannstand og skade på en aktuell type bygning eller et areal. Vannføringen/ vannstanden kan via en frekvensanalyse knyttes til en bestemt årlig sannsynlighet for overskridelse. Skadesannsynlighetskurven gir sammenhengen mellom årlig sannsynlighet for overskridelse av en gitt flomstørrelse og skaden som opptrer, jf. eksempler i figur 5.1 og 5.2. I figurene representerer horisontal akse årlig sannsynlighet, dvs sannsynlighet 0,1 tilsvarer 10 års flom, sannsynlighet 0,01 tilsvarer 100 års flom osv. Vertikal akse representerer skaden som oppstår i et aktuelt område som følge av flom.

Andre egenskaper ved flommen enn vannstanden, så som flommens varighet, vannets hastighet, turbulens og sedimentinnhold samt tidspunkt for flommen, virker også inn på skadeomfanget. Kunnskaper om sannsynlige vannstandsnivåer vil imidlertid være et grunnleggende utgangspunkt for å vurdere skadesannsynligheten.

5.2.4 Kost/nytte-vurderinger

Skadesannsynlighetskurver vil være svært nyttige i vurdering av lønnsomheten i ulike flomsikringsprosjekter. Kurvene benyttes da i en kost/nytte-analyse. Prinsippet er da at en setter opp en eller flere skadesannsynlighetskurver for situasjonen før tiltak. Deretter konstrueres tilsvarende kurve(r) for situasjonen etter at tiltak er gjennomført. Ulike tiltak vil ha ulik innvirkning på skadesannsynlighetskurven. Noen tiltak kan påvirke sannsynligheten for skade på alle nivåer. Eksempel på dette kan være vassdragsregulering. Andre tiltak vil redusere sannsynligheten for skade opp til et visst nivå, mens skadesannsynligheten over dette nivået er upåvirket. Eksempel på det siste kan være etablering av flomverk. I figur 5.1 og 5.2 gis illustrasjoner på hvordan skadesannsynlighetskurven kan endre seg med gjennomføring av vassdragsregulering og bygging av flomverk.

Beregning av nytten av flomsikringstiltaket skjer ved å beregne hvilken risikoreduksjon man oppnår. Rent grafisk fremgår risikoreduksjonen av arealet mellom skadefrekvenskurven før og etter at tiltak er gjennomført. I praksis beregnes risikoreduksjonen ved hjelp av tabeller, som det er vist et eksempel på i tabell 5.1. Tallene i tabellen er konstruert for eksemplet og gir ikke grunnlag for slutninger om generelle sammenhenger mellom sannsynligheter og skadenivåer.

I tabellen er det satt opp en utgangssituasjon, hvor forventet årlig skade - flomskaderisikoen - er beregnet ut fra flomutsatte verdier og sannsynlighet for skade. Deretter gjøres tilsvarende beregning for situasjonen etter tiltak. Differansen representerer reduksjonen av årlig flomskaderisiko. Dette tallet kan så kapitaliseres over tiltakenes levetid eller en annen valgt tidshorisont og vil, dersom alle økonomiske verdier er tatt med i skadetallene, utgjøre nyttesiden i en kost/nytte-analyse.

I en fullstendig analyse av fordeler og ulemper med et flomsikringsprosjekt vil også de ikke-økonomiske konsekvenser av tiltakene måtte trekkes inn. Dette vil eksempelvis gjelde frykt hos beboere i flomutsatte områder, eventuelt tap av menneskeliv eller helsemessige effekter, miljøvirkninger av tiltakene m.m.

5.2.5 Akseptabel risiko - dimensjonering

Både ved etablering av virksomhet i områder som kan bli utsatt for skader fra vassdragene eller ved dimensjonering av sikringstiltak, må det tas stilling til sikkerhetsnivå. Ved valg av sikkerhetsnivå er det flere forhold en må ta i betraktning. Aktuelle forhold er bl.a.:

• Verdien av objektet/arealet, herunder eventuelle ringvirkninger ved brudd i kommunikasjon m.v. Kost/nytte-forhold;

• Faremomentet under flom, herunder fare for tap av menneskeliv;

• Virkningen av større flommer enn dimensjonerende;

• Mulighetene for at arealutnyttelsen endres over tid;

• Virkningen av flomsikringstiltaket utenfor det flomsikrede området, f. eks. nedstrøms effekter eller oppstuving.

I noen sektorer er det definert bestemte sikkerhetskrav i form av fastlagte sannsynligheter m.v., mens det i andre sammenhenger er stilt mer generelle krav. Eksempel på disse to måtene å definere sikkerhetskrav på, kan begge hentes fra plan- og bygningsloven. For byggegrunn er det i § 68 stilt krav om «tilstrekkelig sikkerhet» mot fare for naturskade. Flom omfattes av denne generelle bestemmelsen. Som et supplement er det imidlertid for skredfaredefinert bestemte sikkerhetskrav for bestemte bygningstyper knyttet til en sannsynlighet for sammenstyrtning av bygningen i byggeforskriftene, jf. kap. 11.7.1.1.

På bakgrunn av en flom i 1987 i elva Reuss i Sveits som gikk over dimensjonerende flom for flomverkene (100 års flom) og gjorde stor skade også i form av erosjon, utarbeidet myndighetene i Kanton Uri i 1991 retningslinjer for dimensjonering av sikringstiltak. Retningslinjene innebærer inndeling av flomsikringsnivå i 6 trinn, avhengig blant annet av hvor viktige de beskyttede objektene er og hvilken verdi de har. For hvert av de 6 trinnene defineres en nedre grense hvor ingen skade tillates og en øvre grense som betraktes som øvre grense for flommer det bør planlegges tiltak mot. For svært verdifulle anlegg er øvre grense satt ekstremt høyt.

Retningslinjene til Kanton Uri innebærer visse forenklinger i forhold til et opplegg utarbeidet av Jaeggi & Zarn (1990). Opplegget til Jaeggi & Zarn trekker også inn begrepene moderat og ekstrem oversvømmelse. To parametre er avgjørende for dette skillet, vannhastighet og vanndybde. All oversvømmelse ved vannstand over 1,5 m eller vannhastigheter over 1,5 m/s defineres som ekstrem. I tillegg defineres kombinasjoner mellom vannstand over ca 1 m og hastighet over ca 1 m/s som ekstrem flom.

Det kan også trekkes paralleller til klassifisering av dammer, gitt i medhold av damforskriftene. Dammene blir klassifisert i 3 klasser avhengig av konsekvenser av et eventuelt dambrudd. Dersom mer enn 20 bygninger kan bli berørt er anlegget plassert i klasse 1, fra 1 til 20 berørte bygninger i klasse 2 og ingen berørte bygninger i klasse 3. I tillegg tas det hensyn til tap av magasin, produksjonsmidler, infrastruktur etc. Klassifiseringen får blant annet konsekvenser for krav til kompetanse til den vassdragsteknisk ansvarlige ingeniør hos dameieren. En tilsvarende inndeling kan tenkes for noen typer flomsikringstiltak.

Det er ikke enkelt å fastslå hva som er akseptabel sannsynlighet for flomskade. Hvis vi igjen trekker paralleller til utlandet, er det eksempelvis langs øvre deler av Rhinen i Tyskland i stor grad benyttet 200 års flom som dimensjonerende, mens det i de nedre deler er benyttet 500 års flom ved dimensjonering av flomverk. I Nederland er det definert at flomverkene langs Rhinen skal dimensjoneres i forhold til en bestemt flomstørrelse ved grensen til Tyskland, som har et beregnet gjentaksintervall på 1250 år. I USA legges det til grunn at større tettsteder og viktig infrastruktur bør ha sikkerhet mot en «standard dimensjonerende flom» som tilsvarer ca en 500 års flom. Retningslinjene til Kanton Uri i Sveits innebærer at bebyggelse, viktig infrastruktur og industriområder bør ha full sikkerhet mot flommer opp til 100 års flom, mens begrensete skader kan tolereres i nivå mellom 100 og 1000 års flom avhengig av hvilke verdier som er utsatt.

Sikring mot eksempelvis 100 års flommen etterlater fort det inntrykk at oversvømmelse vil skje med intervaller på 100 år. Sannsynligheten for overskridelse er imidlertid 1 % hvert år. Denne sannsynligheten akkumuleres i løpet av en tidsperiode i henhold til statistiske fordelingsfunksjoner. For illustrasjon av dette har vi sett på hvilken sannsynlighet det er for overskridelse av flommer med gitte gjentaksintervall i løpet av en gitt periode, jf. tabell 5.2.

Av tabell 5.2 framgår det eksempelvis at sannsynligheten for overskridelse av nivået for en 100 års flom er 10 % i løpet av en 10 års periode, 26 % for en 30 års periode, 40 % for en 50 års periode og 63 % for en 100 års periode.

Tabell 5.2 kan også benyttes til å vise hvor stort gjentaksintervall man må sikre seg mot for å oppnå akseptabel sannsynlighet for flomskade, ut fra hvor lang tidsperiode en legger til grunn for dimensjoneringen. Legges det til grunn at en bygning har en funksjonstid på 100 år og at mer enn 20 % sannsynlighet for flomskader er uakseptabelt i funksjonstiden, fremgår det av tabellen at man må sikre seg mot en 500 års flom.

Et moment som særlig synes undervurdert er konsekvensene av større flommer enn det er dimensjonert for. Dette kan være av stor betydning i forbindelse med utforming og dimensjonering av noen typer tiltak, spesielt for flomverkene der brudd kan arte seg svært dramatisk i form av dambrudd. I større grad enn til nå bør det tas hensyn til det faktum at dimensjonerende flom før eller siden vil bli overskredet. Dette er drøftet særskilt i tilknytning til flomverk og drøftes derfor ikke ytterligere her.

Ved valg av dimensjonerende høyde, er det også et spørsmål om hvor stor kostnaden er ved å gå «opp et nivå» i sikkerheten. Forskjellen i vannstand mellom 100 års flom og 200 års flom trenger ikke å være så stor, og dermed heller ikke merkostnadene for å sikre seg opp til dette nivået.

På grunnlag av praksis fra andre land og med særlig inspirasjon fra det sveitsiske opplegget, presenterer utvalget et forslag til prinsipper for differensiering av dimensjoneringsgrunnlaget i forhold til hvilke interesser som skal sikres, jfr. figur 5.3. Figuren skal vise prinsippene for gruppering av verdier og differensiering av sikkerhetsnivå i forhold til dette. Ved å legge inn en øvre og nedre grense for dimensjoneringsnivået i de ulike gruppene, åpnes i tillegg for en viss tilpasning i forhold til de lokale forhold. Utvalget tar ikke her stilling til hvilket nivå disse grensene bør legges på for de ulike kategoriene. Dette henvises til nærmere vurderinger.

5.2.6 Endring av risikoen

Gjennomføring av tiltak kan redusere risikoen for flomskader i et område. Effekten av tiltakene kan arte seg noe ulikt, jfr, figur 5.1 og 5.2. Gjennom økt utbygging i de aktuelle områder eller ved økt sårbarhet for flomskader på de flomutsatte objektene, kan risikoen i området over noe tid igjen øke, idet skadepotensialet øker. Dersom dette skjer uten styring, kan en ende opp i en situasjon hvor risikoen igjen er uakseptabel høy og at dimensjoneringen derfor må endres.

5.2.7 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Risiko er i økonomisk sammenheng definert som sannsynligheten for at en uønsket hendelse skal oppstå multiplisert med konsekvensene av at den oppstår. For å redusere eller holde risikoen på et akseptabelt nivå, kan det settes inn virkemidler både på sannsynlighets- og på konsekvenssiden. Grunnleggende både for analyse av risikoen og beslutninger om valg av tiltak er at en har kjennskap til hvilke hendelser som kan inntreffe, med hvilken sannsynlighet de vil inntreffe og hva som blir konsekvensene. For alle disse tre spørsmålene vil kunnskapen dels kunne bygges på observasjoner og faktiske erfaringer, dels på faglige og teoretiske betraktninger. Utvalget anbefaler generelt at grunnlaget for risikoanalyser knyttet til flom forbedres. I det følgende utdypes dette nærmere i form av konkrete anbefalinger.

Vurderinger av aktuelle hendelser står sentralt i forbindelse med planlegging av aktuelle tiltak for å redusere risikoen, herunder står det sentralt i alt beredskapsarbeid. I denne sammenheng vil det være av stor betydning at beredskapsapparatet både lokalt, regionalt og sentralt har kunnskap om dette. Fagetater som blant annet NVE vil kunne bidra med viktige faglige innspill i denne sammenheng. Utvalget anbefaler at NVE intensiverer sitt arbeid med bevisstgjøring omkring flomfare og andre faremomenter knyttet til vassdrag. Dokumentasjon av faktiske hendelser og erfaringer på tiltakssiden i forbindelse med store flommer eller andre krisesituasjoner i vassdragene er i den forbindelse viktig. Som sentral fagetat anses det naturlig at NVE tar et særlig ansvar for å samle og systematisere slik informasjon.

Sannsynlighet for flom er behandlet i kap. 3. For vurdering av risiko er det viktig å være bevisst hvilke usikkerheter som ligger i slike sannsynlighetsberegninger. For reduksjon av usikkerheten er det viktig med god dekning av observasjonsnettet, gode vannføringskurver og lange tidsserier. For vurdering av flomskaderisiko, vil dokumentasjon og nærmere studier av størrelse og forløp av store flommer være særlig viktig.

Det er redegjort for registrerte skader i kap. 4. Det anbefales at registrering av faktiske skader suppleres med registrering og systematisering av data som grunnlag for vurderinger av potensialet for flomskader i forkant av de faktisk hendelser. I forbindelse med vurdering av aktuelle tiltak på et overordnet nivå er det viktig med oversikt over hvor stort skadeomfanget kan bli og hvordan det er geografisk fordelt. Blant annet i forsikringssammenheng vil det også ha betydning hvor stor skade som kan opptre i en enkelt hendelse. Utvalget anbefaler at det settes i gang arbeid med systematisering av skadedata til bruk i risikoanalyser.

Gjennomføring av flomsikringstiltak så vel som utbygginger i flomutsatte områder medfører endringer i risikoen. Utvalget ser bruk av risikoanalyser som et sentralt element i en forsvarlig forvaltning av vassdragene og vassdragsnære områder. Flomfare og annen fare knyttet til vassdrag anbefales i større grad innarbeidet i beslutninger som påvirker skadepotensialet.

Utvalget anbefaler generelt at det ved dimensjonering av flomsikringstiltak og andre beslutninger som påvirker flomrisikoen legges opp til en differensiering av sikkerhetsnivå i forhold til hvor store og hvilken type verdier som skal beskyttes. Det anbefales at det arbeides med sikte på en inndeling i kategorier av verdier og fastlegging av aktuelle dimensjoneringsnivåer for disse. Det anbefales å legge inn en viss tilpasningsmulighet i forhold til de lokale forhold.

I forbindelse med dimensjonering av tiltak for å redusere flomrisikoen, bør det også vurderes hvorvidt og eventuelt hvordan utnyttelsen av områdene vil endre seg i løpet av den valgte tidshorisont. Det bør i størst mulig grad være avklart hvilken utnyttelse områdene som skal ha i framtiden.

5.3 Flomkart

5.3.1 Innledning

Det har vært operert med flere betegnelser knyttet til kart som har flom som tema. I det følgende benyttes følgende definisjoner:

• Flomsonekart er kart som viser utbredelsen i plan (areal) ved en eller flere flommer med gitt(e) gjentaksintervall

• Flomarealkart er kart som viser utbredelsen av en spesifikk flom

Dokumentasjon av historiske flomvannstander er også knyttet til vassdragsnivellementene. Vassdragsnivellementene supplerer Statens Kartverks nett av presisjonsnivellement. En rekke måledata er knyttet opp til disse nivellementene. Blant annet finnes det for en del av vassdragene også opplysinger om vannstander ved historiske flommer. Overføring av disse høydedataene til kart, vil gi flomarealkart for de aktuelle flommene. For Glomma og Lågen finnes det data over lange strekninger knyttet til storflommene i dette århundret.

I forbindelse med en del planer for flomsikring har det vært utarbeidet flomarealkart. Som oftest har dette vært basert på observasjoner i terrenget av den flommen tiltaket er dimensjonert etter. På oppdrag har NVE utarbeidet flomsonekart for nedre deler av Leira, Orkla og Altaelva. Videre finnes noen slike kart for Stjørdalselva og Gaula. Det har også vært en viss aktivitet med sikte på metodeutvikling.

Flommen i 1995 aktualiserte utarbeidelsen av flomsonekart. Samarbeid mellom NVE og Statens Kartverk ble etablert om utarbeidelsen av flomarealkart som dokumentasjon av flommens utbredelse. I tillegg ble kulminasjonsvannstanden nivellert inn en rekke steder langs vassdragene. Kartene gir verdifull dokumentasjon av flommen i dette området. Kartene gir imidlertid ikke samme informasjon som flomsonekart idet kobling til gjentaksintervall mangler, samt at areal som lå beskyttet av flomverk og som er potensielt flomutsatt ikke vises.

Det ble bevilget ekstraordinære midler på NVEs budsjett til ulike oppfølgingstiltak etter flommen. Av disse midlene er det avsatt ca 3 mill. kroner til å utarbeide flomsonekart for en strekning i Glomma, samt til utvikling av metodikken. Det finnes teknologi som kan vise seg svært kostnadseffektiv i forhold til tradisjonelle kartleggingsmetoder, men mer erfaring er nødvendig før endelig svar på dette kan gis.

5.3.2 Anvendelse av flomsonekart

Flomsonekart er et nyttig verktøy til en rekke formål. Noen av disse er angitt nedenfor.

Arealplanlegging

Erfaringene fra flommen i 1995 og for så vidt flommer tidligere bør tilsi at det nå må tas et krafttak med hensyn til virkemiddelbruken for å redusere framtidige flomskader. Ett av virkemidlene vil være styring av arealbruken. Flomsonekart vil gi god oversikt med hensyn til flommens utbredelse ved ulike flomstørrelser, som grunnlag for bevisste risikovurderinger knyttet til flom. Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger i kap. 11.

Tiltaksplanlegging

Ett annet virkemiddel for å redusere flomskadene er fysiske tiltak. For slik planlegging vil flomsonekart være svært viktig. Det vil gjøre det lettere å identifisere hvor nytten av tiltak er størst. Det vil også bidra til å lette konsekvensberegningene (routingberegninger - nedstrøms flomforhold). Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger i kap. 10.

Beredskap

Det vil uavhengig av valgte strategier for flomsikring være behov for en beredskap, for å møte flomsituasjoner. Det gjelder da særlig flommer som er større enn det som blir valgt som dimensjonerende for bebyggelse og annen infrastruktur. Flomsonekartene gir grunnlag for å utarbeide detaljerte beredskapsplaner i forhold til flomfare og vil være et viktig hjelpemiddel i de akutte situasjoner. Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger i kap.6.

Flomvarsling

Flomsonekart vil i forhold til varslingen ha en tosidig effekt. Denne type data kan gjøre prognoseringen bedre, fordi den naturlige demping på elveslettene lettere kan tas inn i beregningene. Dels vil nytten av de data flomvarslingen gir bli større, fordi de kan overføres direkte til et kartgrunnlag og dermed vise oversvømt areal, berørte bygninger, veger m.v. dersom prognosene slår til. Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger i kap. 7.

Dambruddsberegninger

Flomsonekart vil kunne øke kvaliteten på dambruddsberegninger som regulantene er pålagt å utarbeide.

Sentralt for mange av anvendelsesområdene er at flomsonekart kan kobles med informasjon om arealer, bygninger m.v. som blir berørt av flommer. På grunnlag av en slik kobling, kan en framstille risikosoner. Flomsonekart er således et meget sentralt hjelpemiddel og grunnlag for alle vurderinger av risiko knyttet til flom. Flomsonekart på digital form koblet opp mot geografiske informasjonssystemer (GIS), gir et utall av slike muligheter.

5.3.3 Kartleggingssamarbeid

Statens kartverk (SK) administrerer den detaljerte tekniske og økonomiske kartleggingen av Norge. Det ble i 1992 inngått en sentral avtale om geodata-samarbeid mellom Kommunenes Sentralforbund, Norges Energiverkforbund, Statens kartverk, Teledirektoratet og Vegdirektoratet, og tilrådd av Landbruksdepartementet. Avtalen kalles Geovekst og hensikten er samfinansiering av geodata som deretter eies av partene i fellesskap. SK ved sine fylkeskartkontorer administrerer avtalen. Det etableres et Geovekst-prosjekt for hvert område som skal kartlegges. Utgiftene fordeles mellom de partene som er interessert i geodata fra området. Partene har definerte rettigheter til data fra Geovekst-prosjekter de har deltatt i. Store arealer er kartlagt i Geovekst, men detaljerte høydedata mangler i mange av de kartlagte områdene.

Denne formen for samarbeid anses godt egnet for den type kartlegging det her er snakk om, på grunn av overlappende interesser mellom flere etater.

5.3.4 Metodikk

En forutsetning for framstilling av flomsonekart etter dagens metode er at det foreligger en beregning av vannlinjer, dvs vannstand for aktuelle vannføringer på de aktuelle strekningene. Videre må vannføringene knyttes til gjentaksintervall gjennom en frekvensanalyse. Beregning av vannlinjene foretas i numerisk modell, med blant annet tverrprofiler av elva og aktuelle vannføringer som inngangsdata. Beregningene bør kalibreres for observerte forhold. Vannstandsdata overføres til kart. Tilfredsstillende nøyaktighet på høydedata for terrenget innebærer stort sett at nykartlegging er nødvendig. Slik detaljkartlegging krever forholdsvis store ressurser, dersom tradisjonelle målemetoder skal brukes. Det er imidlertid i gang utprøving av alternative metoder for kartlegging (laserscanning), som er vesentlig rimeligere.

Dersom en har digitale data om terrenget, kan en forenklet metode gå ut på «heve elva» et antall meter og på den måten identifisere arealer som er potensielt flomutsatt. Flomsoner vil kunne knyttes til antall meter heving av elva, men en vet ikke med hvilken sannsynlighet dette vil skje.

En forenklet framstilling av vannlinjer kan bestå i å benytte etablerte vannføringskurver på noen punkter som representative for en lengre strekning. Ved frekvensanalyse knyttet til det aktuelle vannmerket, vil en kunne framstille flomsonekart, men nøyaktigheten vil bli dårligere enn ved vannlinjeberegning.

Flomsonekart forutsetter en relativt stabil sammenheng mellom vannstand/ vannføring og et godt grunnlag for beregning av gjentaksintervall. En del problemstillinger vil være vanskelig å fange opp med flomsonekart. Spesielt gjelder dette i vassdrag med betydelig massetransport hvor erosjon og avlagring kan føre raske endringer i elveløpene. Identifisering av denne type flomrisiko vil derfor inntil videre måtte baseres på andre metoder.

5.3.5 Omfang, ressursbehov

NVE har våren 1996 identifisert elvestrekninger (deler av vassdrag) som på grunn av lavtliggende elvesletter er flomutsatt ved stigning i vannstand, og som har et betydelig skadepotensial. Kartleggingen viser ikke hvor ofte elva vil kunne gå over sine bredder eller hvor store arealer det er snakk om. Kartleggingen bygger på en grov oversikt over terrenget langs vassdragene og lokalkunnskap ved NVEs regionkontorer. Den kan derfor inneholde feil ved at flomutsatte områder kan mangle. Arbeid pågår for å klassifisere de identifiserte elvestrekningene i forhold til skadepotensial. Det er anslått at ca 3500 km elv, tilsvarende et areal på 3500 km², kan være aktuelt å kartlegge for framstilling av detaljerte flomsonekart. Det gjenstår noe arbeid med klassifisering av elvestrekninger i forhold til skadepotensial. Prosjektet ferdigstilles i løpet av året.

NVE har i notat 06.05.96 sett på kostnadene forbundet med kartlegging av dette området etter tradisjonelt opplegg i to trinn, dvs med og uten profilering av elveløp og nøyaktig vannlinjeberegning. Det er forutsatt at laserscanner, som nå er under utprøving, er tilgjengelig for kartlegging av terreng. Det er lagt inn noe ressurser på metodeutvikling.

Alternativ 1 omfatter detaljkartlegging av terreng og heving av elva i datamodell, samt noe metodeutvikling. Kostnaden for dette alternativet blir ca 26 mill. kroner i kartleggingskostnad samt arbeid for øvrig på ca 50 månedsverk, samlet kostnad ca 28 mill. kroner. Kostnaden utgjør ca 8000 kroner pr km².

Dersom en stopper her, får en identifisert arealer som er flomutsatt, men man vet ikke med hvilken sannsynlighet dette vil skje.

Alternativ 2 omfatter utarbeidelse av flomsonekart; basert på detaljkartlegging av terreng, oppmåling av tverrprofiler i elva, vannlinjeberegning og flomfrekvensanalyse. Kostnaden for dette alternativet blir totalt 43,2 mill. kroner for datagrunnlaget, samt arbeid for øvrig på ca 200 månedsverk, samlet kostnad ca 51 mill. kroner. Kostnaden utgjør ca 14500 kroner pr km².

5.3.6 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Som grunnlag for en bevisst politikk i forhold til bruk av flomutsatte områder og andre vurderinger av risiko knyttet til flom, anbefaler utvalget at det etableres et nasjonalt kartgrunnlag - flomsonekart - for de delene av vassdrag i Norge som har størst skadepotensial. Kartene vil vise utbredelsen av flommer med ulike gjentaksintervall. Ved å koble disse dataene til opplysninger om arealer, bygninger m.v. som blir berørt, kan det framstilles risikokart. Utvalget anbefaler detaljert kartlegging av de viktigste vassdragsstrekningene etter alternativ 2 i NVEs forslag. Dette vil gi god nøyaktighet. De detaljerte høydedataene for de aktuelle områder anses å få nytte ut over anvendelsen til flomsonekart. Det forutsettes at NVE i samarbeid med berørte parter arbeider videre med avgrensning av aktuelle vassdragsavsnitt for detaljkartlegging.

Flomsonekart har flere anvendelser og brukerne faller i flere kategorier, både innenfor privat og offentlig sektor. Dette tilsier at krefter fra flere hold bør forenes. Et samarbeid innenfor eller etter modell av Geovekst anbefales derfor. Arbeidet anbefales i første omgang organisert som et prosjekt over noen år. NVE anbefales tilført nødvendige ressurser for å delta i et slikt samarbeid. Det anbefales å arbeide med videreutvikling av metodikken parallelt med produksjon av kart for de høyest prioriterte områdene. Det anbefales at arbeidet med videre utvikling startes opp umiddelbart under forskningsprogrammet Hydra, jf. kap. 12.

Framstillingen av flomsonekart dekker en meget vesentlig del av grunnlaget for å vurdere flomrisiko. I noen vassdrag, blant annet der masseavlagring er et vesentlig problem, vil en inntil videre være henvist til andre metoder for å vurdere flomrisikoen. Utvalget anbefaler at det arbeides med metodeutvikling med sikte på et forbedret beslutningsgrunnlag knyttet til denne typen vassdrag, men også knyttet til andre typer risiko i vassdrag. Det bør herunder arbeides med metoder som med rimelig ressursbruk kan dekke alle aktuelle vassdragsavsnitt til bruk på et overordnet beslutningsnivå, jf. kap. 11.

Dokumentasjon av areal og flomvannstander i forbindelse med storflommer anses dels som et viktig grunnlag, dels som et supplement til utarbeidelse av flomsonekart. Det anbefales at NVE videreutvikler sine oversikter over historiske flomvannstander med sikte på en mer aktiv bruk blant beslutningstakere som har behov for opplysninger om flomrisiko.

5.4 Forsikrings- og støtteordninger ved flomskader

5.4.1 Innledning

Den enkeltes motivasjon for å innrette seg på en bevisst måte i forhold til flom vil være påvirket av en rekke forhold, som ønsket om å unngå fare for liv og helse, ødeleggelse av materielle verdier og andre ulemper som følge av flom. Når det gjelder økonomisk tap som oppstår som følge av flom, foreligger det ulike forsikrings- og støtteordninger som innebærer en risikoavlastning ved at den som rammes av flom kan holdes skadesløs. Som det fremgår av kap. 4 er skadetallene fra Naturskadepoolen, Statens naturskadefond og katastrofeordningen for planteproduksjonen store.

Den enkeltes ansvar for å innrette seg på en bevisst måte i forhold til flomfare må avgrenses mot myndighetenes ansvar. I utgangspunktet er det de kommunale plan- og bygningsmyndigheter som har ansvaret for at etablering ikke skjer i flomfarlige områder. Men også den enkelte må ha et ansvar for å innrette seg slik at skade i størst mulig grad unngås.

Utvalget har sett på hva slags risikoavlastning foreliggende forsikrings- og støtteordninger innebærer, og hvordan ordningene kan påvirke motivasjonen til å innrette seg slik at flomskader får et så begrenset omfang som mulig.

5.4.2 Norsk Naturskadepool

Gjennom lov 16.06.89 nr. 70 om naturskadeforsikring er skadeforsikringsselskapene pålagt å yte forsikring for ting som skades av naturulykke, derunder flom, under vanlig brannforsikring. Skadeforsikringsselskapene som erstatter naturskade er medlem i Norsk Naturskadepool, som utlikner naturskadeerstatningene mellom selskapene og ivaretar reassuransedekningen av norsk naturskadeforsikring. Forsikringsselskapenes samlede ansvar ved en enkelt naturkatastrofe er for tiden begrenset til 1,8 milliarder kroner. Ved skadeutbetalinger er egenandelen fastsatt til 4.000 kroner.

I henhold til instruks for Naturskadepoolen skal poolstyret fastsette premien for naturskadeforsikringen under hensyn til at den samlede premie over tid skal svare til Naturskadepoolens og de enkelte selskapers skadebeløp og administrasjonskostnader. Premien innkreves av alle selskapene etter samme sats av den sum hver enkelt forsikringstaker tegner brannforsikring for. Gjennom Naturskadepoolen er med andre ord skadeforsikringsselskapene pålagt å sørge for en forsikringsordning basert på selvkost og solidaritetsprinsippet, hvor det ikke er anledning til å ta hensyn til risikoen ved de forsikrede objekter ved fastsetting av premien.

I henhold til naturskadeforsikringslovens § 1 tredje ledd kan naturskadeerstatningen settes ned eller falle bort når skadens inntreden eller omfang helt eller delvis skyldes svak konstruksjon, dårlig vedlikehold eller tilsvarende. Erstatningen kan også reduseres tilsvarende når den skadelidte kan lastes for at han ikke forebygget skaden eller hindret dens omfang.

Erstatningsfastsettelsen skjer i de enkelte skadeforsikringsselskaper, etter nærmere retningslinjer utarbeidet av Naturskadepoolen i en egen håndbok, som angir utsatt beliggenhet og tidligere flomskader som hovedgrunner til reduksjon av erstatningen. Lav eller utsatt beliggenhet i nærheten av elv, bekk eller innsjø, innredning av kjeller/underetasje og plassering av varer o.l. kan etter håndboken bli tillagt vekt, dersom skadelidte burde hatt kjennskap til faren for flom og/eller om innredning/plassering er foretatt i strid med godkjennelse fra kommune. Flomskader som har inntruffet tidligere vil bli tillagt vekt dersom sikringstiltak eller forebygging er ikke er foretatt, eller det på annen måte ikke er tatt hensyn til at skade på nytt kan inntreffe.

Når det gjelder praktiseringen av avkortingsreglene opplyser Norsk Naturskadepool at forsømmelser fra skadelidte medfører avkorting i forsikringsutbetalingen. Av forretningsmessige grunner er det imidlertid ikke lagt opp til en streng praktisering av avkortingsreglene. Ved uheldig plassering av byggverk er avkorting mer vanskelig. I skadeforebyggende hensikt vurderer forsikringsselskapene i stedet å gå til regresskrav mot kommuner, i tilfeller der det er gitt tillatelse til etablering i farlige områder.

5.4.3 Statens naturskadefond

Statens naturskadefond forvaltes av Landbruksdepartementet i henhold til lov 25.03.94 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskader (naturskadeloven). Naturskadeloven av 1994 erstatter loven av 1961. Fondet har eget styre og sekretariat. Naturskadefondet har til oppgave å yte erstatning for naturskader i de tilfeller hvor det ikke er adgang til å forsikre seg mot skaden gjennom Norsk Naturskadepool. Erstatning ytes for naturskade, derunder flom, på norsk privat fast gods og løsøre. Det aller meste av bygningsmasse og løsøre kan dekkes gjennom alminnelige forsikringsordninger. Naturskadefondet har størst praktisk betydning ved skade på fast eiendom, og andre anlegg enn bygninger på dette. Det er adgangen til å forsikre seg som er avgjørende. Fondet tar ikke sikte på å være en komplementær forsikringsordning i tilfeller der skadelidte ikke får fullstendig dekning over vanlig forsikring.

Naturskadeloven av 1961 hadde en gradvis økende reduksjon av erstatningen og et tak på erstatningsbeløpet på kroner 450.000 som er fjernet i den nye loven. I dag er det satt en egenandel på 4.000 kroner. Samtidig er det innført en avkorting med 15 % av taksert skade opp til et erstatningsbeløp på ca 330.000 kroner som gir 50.000 kroner i avkorting. Det maksimale fradraget blir 54.000 kroner. Over denne grensen er det ikke avkorting.

Naturskadeloven § 11 nr. 3 angir en rekke grunner som kan gi grunnlag for å nedsette eller nekte erstatning, blant annet:

• Plassering av byggverk og løsøre på et sted med særlig risiko for skade

• Feilaktig konstruksjon, feilaktig utførelse, uegnet materiale, dårlig vedlikehold eller tilsyn er medvirkende årsak til at skaden har inntrådt eller fikk et større omfang enn den ellers ville ha fått. Her skal det legges vekt på den skadelidtes forutsetninger for å innse hvilke krav som stilles og hans muligheter for utbedring av mangelen

• Hvis grunnen eller byggverket tidligere mer enn en gang har vært utsatt for skade av samme art

• Når skadelidte før eller etter at skaden inntrådte har forsømt det som etter forholdene var rimelig for å avverge eller begrense den.

Avkortingsreglene blir etter det Flomtiltaksutvalget har fått opplyst fra Statens naturskadefond praktisert med lempe.

Etter formålsparagrafen i naturskadeloven har Statens naturskadefond også til oppgave å fremme sikring mot naturskade og yte tilskudd til sikringstiltak. Etter naturskadeloven § 14 kan fondsstyret sette som vilkår for utbetaling av erstatning at skaden utbedres på en slik måte at faren for naturskade reduseres. Står et skadd byggverk på en tomt som er særlig truet av naturskade, kan det settes vilkår om at byggverket flyttes til et mindre truet sted. Det kan også settes vilkår om at erstatningen skal brukes til erverv av en annen eiendom utenfor det truede område. Ved fastsetting av slike vilkår kan fondsstyret gi skadelidte tilskudd til dekning av meromkostningene.

Etter naturskadeloven av 1961 skulle fondsstyret, dersom det fant at det innenfor et område kunne oppstå særlig fare for naturskade, reise spørsmål ovenfor kommunen om det skulle nedlegges byggeforbud eller om området skulle avsettes som fareområde i reguleringsplan. For eiendommer som lå innenfor et slikt område hadde fondsstyret, etter at spørsmålet var forelagt kommunen og fylkesmannen, hjemmel til å tinglyse erklæring om at de var utsatt for naturskade, med den virkning at erstatningen bortfalt for bygninger og løsøre ved skade av en slik art tinglysingen gjelder. Etter naturskadeloven av 1961 skulle også retten til naturskadeforsikring falle bort ved slik erklæring.

Statens naturskadefond har opplyst at tinglysing av erklæringer med den virkning at retten til erstatning bortfaller har vært et kontroversielt virkemiddel å bruke. I § 14 i den nye naturskadeloven er det tatt konsekvenser av dette, ved at fondsstyrets hjemmel til å tinglyse slike erklæringer nå er blitt begrenset til de tilfeller fondsstyret gir pålegg om og eventuelt tilskudd til sikring i forbindelse med en erstatningsutbetaling.

Naturskadeloven har et to-sporet system når det gjelder tiltak mot sikring mot naturskader, hvor det i § 20 er fastsatt en plikt for kommunene til å treffe forholdsregler mot naturskade ved nødvendige sikringstiltak. Til dette er kommunen gitt ekspropriasjonshjemler. Etter § 24 kan kommunen kreve utgifter til sikringstiltak av grunneiere som har fordel av tiltakene. I Landbruksdepartementet arbeides for tiden med å utgi forskrifter som skal regulere i hvilken grad staten skal bistå til sikringstiltak.

Tilskuddene fra Statens naturskadefond til flom- og erosjonssikringstiltak i perioden 1962-1995 er summert til 11 mill. kroner. Største tildeling i et år var i 1987 med 1,05 mill. kroner.

Med midler fra Statens naturskadefond er det gjennomført en omfattende kartlegging av rasfarlige områder. Kartleggingen har ikke medført krav fra naturskadefondets side med hensyn til arealplanlegging i kommunene eller mer midler til sikringstiltak. Etter naturskadefondets oppfatning skyldes dette dels manglende politisk vilje til å angripe problemene, og dels at ansvaret for sikringstiltak har en uklar plassering.

5.4.4 Katastrofeordningen i planteproduksjon

Katastrofeordningen i planteproduksjon er fastsatt av Landbruksdepartementet i medhold av jordbruksoppgjøret og etter samråd med Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norges Bondelag. Formålet med ordningen er å gi økonomisk støtte til jord- og hagebrukere med betydelige avlingsskader forårsaket av klimatiske eller klimatisk avledede forhold som brukeren ikke har vært herre over selv. Katastrofeordningen utfyller øvrige forsikrings- og støtteordninger for naturskade, i og med at disse ikke gir erstatning for skade på avling på rot. Katastrofeordningen omfatter blant annet erstatning for avlingsskade og tilskudd til kjøp av stråfôr.

Klimabetinget avlingsskade på jord- og hagebruksvekster defineres som svikt i avlingsmengde i forhold til brukets normalårs avling på grunn av tørke, stor nedbør, overvintringsskader, vanskelige vekst- og innhøstingsforhold, frostskader, m.m. Også skader på grunn av flom omfattes av ordningen.

Som hovedregel må brukeren være berettiget til produksjonstillegg etter forskrifter om produksjonstillegg i landbruket for å være omfattet av katastrofeordningen. Videre forutsettes det at minst 60 % av jordbruksarealet er i drift. Erstatning gis heller ikke til bruk med avlingsnivå under 40 % av normålars avling i regionen.

Erstatning for avlingsskade fastsettes etter en helhetsvurdering hvor det beregnes en felles avlingsprosent for alle kulturvekstene på bruket i skadeåret, enten de er skadet eller ikke (normalårs avling). For brukere i Finnmark og Nord-Troms må avlingsprosenten på bruket i skadeåret være lavere enn 68 % av normalårs avling for å kunne få erstatning. I resten av landet er tilsvarende grense 63 %. For korn regnes avlingsskaden i forhold til middelavling siste fem år, for frukt i forhold til siste fire år, for gras i forhold til siste tre år.

Erstatningssummen fastsettes ved at normalårs avling fratrekkes skadeårs avling og en egenandel. Det betales en egenandel på 32 % i Finnmark og Nord-Troms og på 37 % i resten av landet. Ved erstatningsoppgjøret etter flommen på Østlandet våren 1995 vedtok Stortinget at egenadelen skulle settes ned til 27 %. Dette innebærer at en bonde med en avlingsprosent på 50 % etter 1995-flommen får dekket 23 % av normalårs avling, dvs. 46 % av avlingsskaden. Er avlingsnivået på bruket lavere enn avlingsnivået ellers på Østlandet, vil erstatningsprosenten bli tilsvarende redusert.

Erstatning etter katastrofeordningen kan reduseres eller avslås blant annet dersom bruket ikke blir drevet på en faglig forsvarlig måte, dersom brukeren har et særlig risikofylt driftsopplegg eller har hel eller delvis skyld i skaden.

5.4.5 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Flom oppleves som en katastrofe av den som rammes, uavhengig av skadeutbetalinger. Etter 1995-flommen var det flere eksempler på folk som hadde fått ødelagt uerstattelige verdier.

Norge skiller seg på mange måter fra andre land når det gjelder erstatninger til flomofre. Skattefritak og billige lån er velkjente ordninger i andre land, mens norske flomofre stort sett får dekket sine tap over naturskadeforsikring eller ved støtte fra Statens naturskadefond. Naturskadepoolens forsikringsordning er basert på solidaritetsprinsippet ved at naturskadepremien utliknes likt på alle. I hvilken grad den enkelte holdes ansvarlig for å ta forholdsregler for å hindre skader er avhengig av hvordan forsikringsselskapene og Statens naturskadefond praktiserer avkortingsreglene.

Etter utvalgets vurdering er det viktig at man sørger for ordninger som kan bidra til å gjøre tapet for flomofre mer lempelig. En forutsetning for slike ordninger må imidlertid være at de ikke bidrar til at skadene blir større enn nødvendig, fordi de reduserer en den enkeltes motivasjon for å begrense skade. Vissheten om at man allikevel får dekket eventuelle skader som måtte oppstå kan bidra til å redusere denne motivasjonen. Etter utvalgets vurdering er det derfor nødvendig at man samtidig vurderer tiltak som ansporer til å begrense skade. Her støter man imidlertid på vanskelige avveininger, fordi effekten av slike hensyn kan ramme det enkelte flomoffer temmelig hardt.

Flomtiltaksutvalget har ikke foretatt en grundig gjennomgang av foreliggende forsikrings- og støtteordninger, og har derfor ikke funnet grunnlag for å si at disse ordningene bidrar til mer omfattende flomskader. På bakgrunn av at størrelsen på premien til naturskadeforsikringen er den samme for alle, uavhengig av naturskaderisikoen på den enkelte eiendom, og at egenandelene er såvidt lave for utbetalinger fra forsikringsselskapene og Statens naturskadefond, er det heller ikke grunnlag for å si at ordningene bidrar til mindre omfattende skader. Avkortingsregler og bruk av egenadeler kan etter utvalgets vurdering bidra til at den enkelte innretter seg slik at flomskader begrenses.

Den enkeltes ansvar for å begrense skade må også vurderes i forhold til myndighetenes ansvar. Flomfare er vanskelig å vurdere, og man kan i begrenset grad kreve dette av den enkelte. Kommunene har det primære ansvaret for at utnyttingen av flomutsatte områder skjer på en forsvarlig måte, jf. kap. 11. Dersom forsikringsselskapene og Statens naturskadefond i større grad krever regress hvor kommuner har opptrådt uforsvarlig i forbindelse med etableringer i flomutsatte områder, vil det etter utvalgets vurdering kunne bidra til at kommunene blir mer bevisst sitt ansvar.

Katastrofeordningen i planteproduksjonen legger med sine høye terskler for å få erstatning, og høye egenandeler, i stor grad risikoen for avlingstap på den enkelte bonde. Etter utvalgets vurdering ansporer derfor denne ordningen til å begrense skade. Det vises for øvrig til kap. 11, hvor ulike arealbruksrestriksjoner og sikringstiltak i landbruket er vurdert.

Ordningen med gjennomføringen av sikringstiltak etter naturskadeloven har etter Flomtiltaksutvalgets syn et viktig risikoreduserende potensiale. Utvalget har imidlertid fått inntrykk av at denne ordningen ikke brukes på en særlig aktiv måte. Etter utvalgets vurdering kan det være grunn til en nærmere gjennomgang av ansvarsforholdene når det gjelder gjennomføring av slike tiltak. Statens naturskadefonds, kommunenes så vel som NVEs rolle bør etter utvalgets vurdering gjennomgås i forbindelse med det forskriftsarbeidet som nå pågår i Landbruksdepartementet.