Del 3
Tiltak i vassdrag

FLAUMEN GÅR Han kjem, den norske flaumen, som elva sterk og brei. Han vekker oss av draumen og bryt seg veg og lei. Ein ofse av dei sterke som sprenger alle band, og er og blir eit merke for Noregs folk og land. Trygve Gjelten

8 Vassdragsreguleringer

8.1 Oversikt

I kap. 8.2 gjennomgås vassdragsreguleringenes betydning i en flomsituasjon. Det gis en beskrivelse av rammeverket for etablering av reguleringsmagasiner i Norge, og hvordan hensynet til miljø, sikkerhet og det forhold at vassdragsreguleringer etableres i forbindelse med kraftutbygging påvirker reguleringenes flomdempende effekt.

Samfunnet har styring med driften av vassdragsreguleringer gjennom vilkår og krav som blant annet nedfelles i et manøvreringsreglement under konsesjonsbehandlingen av utbyggingen. I kap. 8.3 gjennomgås behovet for og adgangen til å fravike manøvreringsreglementet i en flomsituasjon.

I kap. 8.4 redegjøres det for regulantens og vassdragsmyndighetenes ansvar ved drift og bruk av vassdragsreguleringer til å dempe flommer innenfor og utenfor de grenser som manøvreringsreglementet setter.

I kap. 8.5 vurderes ulike muligheter for å legge forholdene enda bedre til rette for bruk av vassdragsreguleringer til flomdemping.

I kap. 8.6 gjennomgås mulighetene for ytterligere reguleringer i et utvalg flomutsatte vassdrag med lav reguleringsgrad.

8.2 Vassdragsreguleringenes betydning i en flomsituasjon

8.2.1 Generelt om vassdragsreguleringers flomdempende effekt

Naturlige innsjøer har en selvregulerende evne som virker flomdempende ved at vannstanden stiger under flom og utjevner vannføringen. Ytterligere flomdemping ved vassdragsreguleringer oppnås ved at det etableres magasiner med en utjevningseffekt som overstiger vassdragets selvregulerende evne.

Generelt har vassdragsreguleringer ført til større magasineringsevne i nedbørfeltet, noe som reduserer flommene. Normalt skal dessuten overløp og andre avløpsinnretninger ved dammene være dimensjonert slik at flommer ikke skal økes i forhold naturtilstanden. Med mindre slike overløp er galt dimensjonert, eller det foretas en uhensiktsmessig manøvrering av luker, bør derfor den tidligere uregulerte innsjøens flomdempende (selvregulerende) virkning være bevart. Ved kunstige magasiner blir vassdragets selvregulering økt.

Det er særlig størrelsen på magasinet i forhold til nedbørfeltet og flomvolumet som er avgjørende for vassdragsreguleringens flomdempende potensial. Er magasinene tilstrekkelig store kan flomdempingen ved vassdragsreguleringer bli betydelig. Virkningen er sterkest lokalt rett nedstrøms magasinet, men avhengig av forholdene for øvrig kan reguleringer også ha en gunstig flomdempende effekt videre nedover i vassdraget. Hvor stor andel av nedbørfeltet som har avløp til magasin og fordelingen av magasiner i nedbørfeltet er avgjørende for flomdempingseffekten i vassdraget som helhet. Generelt vil det være viktig å sikre en jevn spredning av magasiner med tilstrekkelig kapasitet for å oppnå en flomdempende effekt i større deler av vassdraget.

Ved siden av at magasinkapasiteten er tilstrekkelig stor i forhold til tilsiget, og jevnt fordelt i nedbørfeltet, er det en forutsetning at kapasiteten er tilgjengelig når flom oppstår. Er det ikke kapasitet igjen i magasinet når flommen kulminerer, vil flomtoppen bare passere magasinet uten at det skjer noen demping av flommen ut over det som ville skje i naturtilstanden. Det vil derfor være behov for en tappestrategi som tar sikte på å holde av plass i magasinet til å ta i mot flomvannføringer. For å hindre at magasinet er fylt opp når flommen setter inn, kan man tenke seg at magasinet forhåndstappes, slik at det frigjøres plass til flomvannet. Ved langvarige flommer kan det tidvis være behov for å slippe flomvannføringen gjennom magasinet, slik at det fremdeles er plass i magasinet til å ta i mot flomtoppen når den kommer. Slik forhåndstapping og tapping under flom er imidlertid betinget av tilstrekkelig tappekapasitet så vel som av gode prognoser, slik at forhåndstappingen kan settes i verk i tide. Det er også viktig å bedømme situasjonen riktig slik at man unngår å fylle opp magasinet før flomtoppen setter inn.

8.2.2 Vassdragsreguleringenes virkning på 1995-flommen

Normalt tapper vassdragsregulantene ned sine magasiner utover ettervinteren for å gjøre plass til vannet fra vårflommen. Dette er særlig viktig i Glomma- og Lågenvassdragene hvor magasinkapasiteten for kraftproduksjon er forholdsvis liten. Mellom april og mai tappet Glommens- og Laagens Brukseierforening (GLB) sine magasiner ned til laveste regulerte vannstand (LRV). Utover i mai 1995 skjedde magasinoppfyllingen noe senere enn vanlig.

NVE ga, etter søknad fra GLB 7. april, tillatelse 10. april til forsert tapping fra Osensjøen. Frem til ca 4. mai ble ikke noe av tilsiget magasinert i henhold til tillatelsen av 10. mai. Deretter tappet GLB noe av tilsiget inntil man 22. mai søkte om ytterligere forsert tapping. I henhold til reglementet skulle GLB ha magasinert alt tilsig i denne perioden.

Storsjøen i Rendalen ble tappet ned til laveste regulerte vannstand i slutten av mars, og frem til slutten av mai holdt på lav regulert vannstand. I slutten av mai skjedde en kontrollert fylling av Storsjøen, og sjøen ble i begynnelsen av juni tatt opp i overhøyde for å lette presset på områder nedenfor.

Øyeren ble tappet i henhold til manøvreringsreglementet fra 20. april og maksimalt fra 28. mai. Hensynet til erosjonsfaren i det vernede deltaet nord i innsjøen var inne i vurderingene mens vannstanden var lav i Øyeren. NVE påla åpning av de to omløpstunnellene ved Solbergfoss ved utløpet av Øyeren henholdsvis 31. mai og 2. juni.

Da man så at det ble skadeflom, var det en viktig oppgave å unngå at flomtoppene fra Østerdalen og Gudbrandsdalen møttes samtidig ved Glommas samløp med Vorma. 1. juni ble det besluttet å manøvrere etter det fastsatte flomreglementet for Mjøsa og holde igjen vannet der, for å få flomtoppen fra Glomma forbi Vormas utløp før man igjen åpnet opp fra Mjøsa. Den vannmengden som ble holdt tilbake var likevel liten sett i forhold til den totale vannføringen. Denne manøvreringen har redusert skadeutviklingen fordi man klarte å få flomtoppen fra Glomma forbi samløpet med Vorma før flomtoppen kom fra Gudbrandsdalen. NVE påla 5. juni en slik regulering ved Svanfoss at 300 m³/s ble lagret i Mjøsa over 1 døgn. Den økte magasineringen ble iverksatt fra 5. juni kl. 20. Avløpet økte igjen fra 6. juni kl. 20. Tiltaket var vellykket, og ga en beregnet reduksjon av flomtoppen i Øyeren på ca. 25 cm, uten at den midlertidige ekstra magasineringen i Mjøsa påvirket flomtoppen der. Forsert tapping av Mjøsa, som ble foretatt etter at flomtoppen i Glomma hadde passert Vorma, bidro til en reduksjon av flomvannstanden i Mjøsa.

Finregninger med timeverdier og sammenligninger med naturlig avløpsflom som er utført av GLB etter 1995-flommen, viser at reguleringene i Storsjøen, Osensjøen, Aursunden, Fundin og Savalen reduserte flommen med over 800 m³/s ved Elverum. Flommen ved Elverum kulminerte derfor 1 meter lavere enn tilfellet ville ha vært uten reguleringene. Reguleringenes virkning i Lågen er beregnet til ca 450 m³/s, dvs. 15% av tilsiget eller ca 60 cm ved GLBs målestasjon ved Losna. Magasineringen i Vinstravassdraget og Ottadalen, og håndteringen av Mjøsa med forsert uttapping, antydes å ha bidratt til at Mjøsa kulminerte 0,5 - 0,75 meter lavere enn den ellers ville ha gjort. Magasineringen i Glomma og Lågen (herunder kortvarig magasinering i Mjøsa) bidro til at Øyeren kulminerte ca 2,2 meter lavere enn den ellers ville ha gjort. Utsprengningene ved Mørkfoss og tapping med maksimal kapasitet ved Solbergfoss bidro til at vannstanden i Øyeren ble senket med ytterligere 2 meter. Samlet sett kulminerte Øyeren 4,2 meter lavere enn den ellers ville ha gjort på grunn av disse tiltakene. Det skal nevnes at det knytter seg noe usikkerhet til en del av disse beregningene, blant annet når det gjelder målingene som ble utført i de øvre delene av Glomma under flommen.

I andre vassdrag med høyere reguleringsgradenn Glomma og Lågen kan vassdragsreguleringene ha en enda større flomdempende virkning. I godt regulerte Østlandsvassdrag, der tilsigsforløpene var tilnærmet lik det man fant i Glomma og Lågen, kan det dokumenteres en vesentlig flomreduksjon i 1995.

8.2.3 Kraftutbygging og flomdemping

Reguleringen av vassdragene i Norge tok til omkring århundreskiftet. Utbyggingstakten var stabil frem til annen verdenskrig. Fra 1950 og utover økte tempoet betydelig. Produksjon av elektrisk kraft har hele tiden vært det primære målet med reguleringene, og magasinstørrelse og manøvreringsreglement har vært fastsatt ut i fra det. Pr. i dag er rundt 114 TWh av det til nå registrerte vannkraftpotensialet på 178 TWh enten bygd ut eller gitt konsesjon for utbygging. Totalt foreligger 810 magasiner i Norge, med et samlet magasinvolum på 59047 mill. m³.

Hensynet til bruker- og verneinteresser setter grenser for hvor langt man kan gå i å etablere vassdragsreguleringer. Kravene til sikkerhet mot dambrudd m.v. må være store. Vassdragsreguleringer er også kostbare flomsikringstiltak, som medfører store investeringer til bygging av damanlegg og utgifter til drift og vedlikehold. Kraftverksutbygging innebærer en mulighet til å oppnå flomdemping uten å belaste samfunnet eller interesser i flomsikring med kostnader. Hensynet til en best mulig utbyggingsøkonomi setter imidlertid viktige begrensninger på hvilken flomdempingseffekt man kan oppnå ved vassdragsreguleringer.

I det følgende beskrives det generelle rammeverket for etablering av reguleringsmagasiner i Norge i dag. Videre foretas det en gjennomgang av hvilken betydning det har hatt for flomdempingen at vassdragsreguleringer er etablert i forbindelse med kraftproduksjon.

8.2.3.1 Verneplanene og Samlet plan for vassdrag

Verneplan IV, som ble vedtatt av Stortinget i april 1993 (St. prp. nr. 118 (1991-92) og Innst. S. nr. 116 (1992-93)), representerer en foreløpig sluttsten i en prosess som ble startet i 1960 med Stortingets beslutning om å opprette en landsplan for vassdrag som burde fredes. I løpet av de 33 årene verneplanarbeidet pågikk, ble det nedlagt et omfattende arbeid for å utrede og kartlegge verneobjekter med henblikk på å veie kraftutbyggings- og verneinteresser mot hverandre. Samlet er ca 35 TWh, eller ca 20 prosent av det økonomisk utnyttbare vannkraftpotensialet i Norge, vernet mot kraftutbygging. Verneplanene er å oppfatte som en bindende instruks til forvaltningen om ikke å gi konsesjon for regulering eller utbygging av vassdraget til kraftutbyggingsformål. I medhold av plan- og bygningslovens § 17-1 er det gitt rikspolitiske retningslinjer som skal gi vernevedtakene betydning også i forhold til andre former for vassdragsinngrep.

Samlet plan for vassdrag ble sist rullert ved behandlingen av St. meld. nr. 60 (1991-92), jf. Innst. S. nr. 116 (1992-93). I planen er konkrete utbyggingsprosjekter i vassdrag som ikke er vedtatt vernet i verneplanene gruppevis prioritert i to kategorier, ut fra konfliktgrad og utbyggingsøkonomi. Dette betyr at man først ønsker å bygge ut de vannkraftprosjektene som vil gi den billigste kraften og som samtidig er minst konfliktfylt i forhold til andre interesser. Reguleringslovens § 7 gir konsesjonsmyndighetene hjemmel til å utsette behandlingen av utbyggingssøknader i henhold til Samlet plan. Prosjekter med et samlet potensial på 15,2 TWh er plassert i kategori I som er åpen for konsesjonsbehandling nå. I tillegg er det åpnet for konsesjonsbehandling av 2,0 TWh fra prosjekter som er holdt utenfor Samlet plan. Prosjekter med et samlet potensial på 8,8 TWh er plassert i kategori II, som innebærer at de ikke kan konsesjonsbehandles nå.

I intervaller på fire til fem år har Samlet plan har vært oppe til revisjon i Stortinget. I forbindelse med vedtakelsen av någjeldende plan er det forutsatt at spørsmål om å endre planstatus skal forelegges Stortinget i alle tilfeller hvor det dreier seg om kontroversielle prosjekter. For å gi planverktøyet en større grad av fleksibilitet er det samtidig åpnet en adgang for administrativ endring av planstatusen fra kategori II til kategori I, for prosjekter som det ikke lenger er lokal motstand mot eller hvor kontroversielle elementer er tatt ut. Administrativ rullering forutsetter at det er enighet mellom miljøvernmyndigheter og vassdragsmyndigheter om at prosjektet ikke lenger er kontroversielt.

I arbeidet med Samlet plan har flom vært et eget tema, hvor flomdempende effekt er tillagt et pluss ved vurderingen av de enkelte utbyggingsprosjekter. Generelt er det de største magasinene som vil ha den største potensielle flomdempende effekten. Samtidig er det de største prosjektene som er vurdert som mest konfliktfylte. Flomdempingseffekten ved de enkelte prosjektene har ikke gitt noe stort utslag i vurderingen i Samlet plan. Ved vurderingen er det tatt utgangspunkt i tradisjonelle kraftutbyggingsprosjekter, slik at flomdemping heller ikke har gitt utslag for lokalisering eller utforming av de enkelte utbyggingsprosjekter i Samlet plan. Resultatet av dette er at mange prosjekter med magasinvolumer av interesse for flomdemping finnes i kategori II.

I arbeidet med verneplanene har ikke flomdemping vært noe generelt tema ved vurderingen av bruker- og verneinteresser. Dersom flomdemping har vært nevnt gjelder dette vurderinger i forbindelse med landbruksinteresser, høringsuttalelser fra kommuner eller i spesielle enkelttilfeller. Å si noe om hvor ofte flomdemping har vært et tema på denne måten i verneplansammenheng vil kreve en omfattende gjennomgang av underliggende saksdokumenter. I Gaulavassdraget, hvor et dr. ing. arbeide om flomdemping ved kraftutbygging (Guttormsen, 1984) foreligger, ble flomproblemene trukket frem gjennom behandlingen av St. prp. nr. 89 (1984-85) Verneplan III for vassdrag. Gaulavassdraget ble likevel varig vernet mot kraftutbygging. Flomproblemene i Trysilvassdraget og spørsmålet om varig vern ble vurdert gjennom behandlingen av St. meld. nr. 22 (1969-70) Om søknad om regulering av Femunden.

8.2.3.2 Konsesjonssystemet

Alle inngrep i vassdrag som berører allmenne interesser må ha konsesjon etter vassdragslovgivningen. Magasiner som tar sikte på en viss utjevning av vannføringen i et vassdrag over året etableres med konsesjon etter lov av 14.12.17 nr. 17 om vassdragsreguleringer (reguleringsloven). Også utbyggingsprosjekter som innebærer overføring av vann fra et vassdrag til et annet behandles etter reguleringsloven. Magasiner som er etablert med konsesjon etter lov av 15.03.40 nr. 3 om vassdragene (vassdragsloven) har en lavere utjevningskapasitet (døgn- og ukereguleringer), og vil derfor være av mindre betydning i flomdempingssammenheng.

Reguleringsloven gir anvisning på hvilken vurdering konsesjonsmyndighetene skal foreta ved spørsmålet om reguleringskonsesjon skal tildeles eller ei. Konsesjonsmyndighetenes oppgave er å sikre at utbyggingen bidrar til en samlet forsvarlig ressursforvaltning. Forholdet til berørte bruker- og verneinteresser vil være viktige elementer i konsesjonsmyndighetenes vurderinger.

Alle planer skal godkjennes av konsesjonsmyndighetene, og det skal føres løpende kontroll med at utbyggerne holder seg til de rammebetingelsene som ligger nedfelt i konsesjonen. Det skal tas hensyn til landskap, plante- og dyreliv, kulturminner, friluftsliv, landbruk og en rekke andre forhold av allmenn karakter. Som vilkår for konsesjonen fastsettes kompenserende tiltak for å redusere skadevirkninger. Her kan nevnes minstevannføring, terskelbygging, erosjonssikring, fisketrapper, og fiskeutsetting i elver, restriksjoner på manøvreringen av magasiner, bygging av vanningsanlegg og vannverk, opprettelse av nye stier og ferdselsårer der de gamle går tapt osv.

I det følgende gjennomgås situasjonen i dag når det gjelder ivaretakelse av flomdempingshensyn ved fastsetting av manøvreringsreglement og gjennom krav til utforming av damanlegg.

8.2.3.3 Flomdemping ved vanlig regulering for kraftproduksjon

8.2.3.3.1 Krav til utforming av dammer og tappeløp

Dammer dimensjoneres og utformes på en slik måte at man oppnår størst mulig sikkerhet mot dambrudd og andre uhell. Kravene til damanlegg er regulert i damforskriftene, fastsatt med hjemmel i kgl. res. 14.11.80. I sikkerhetskravene som stilles tas det høyde for at dammer i løpet av en lang levetid kan bli utsatt for svært store flommer.

I figur 8.1 - 8.3 er ulike aspekter ved damanlegg illustrert. Figur 8.1 og 8.2 gir et sidesnitt av en fyllingsdam, som hovedsakelig består av oppfylte og komprimerte materialer av jord, grus eller sprengstein, med angivelse av ulike vannstandsnivåer. Figur 8.3 gir et oppriss av en betongdam, med ulike flomavlednings- og tappeorganer. Damanlegg utformes ofte med en kombinasjon av fylling og betong for ulike seksjoner.

Etter damforskriftenes pkt. 8.1 må flomavledning og tapping kunne skje uten fare for dammens sikkerhet, for ukontrollert vannføring i vassdraget nedenfor, for erosjonsskader, eller for ukontrollert uttapping av magasinet. I den forbindelse er det forutsatt et det skal foreligge en instruks for manøvrering av reguleringsinnretninger og flomløp som skal ivareta disse sikkerhetshensynene. I praksis oppfylles dette kravet ved at regulanten oversender sin tappestrategi til vassdragsmyndighetene til orientering.

Når det gjelder utførelse av dammers flomløp er det i damforskriftens pkt. 8.2.1 et krav om at det ved dimensjoneringen av disse skal tas hensyn til at flomavledningen skal kunne skje slik at flomforholdene i vassdraget nedstrøms dammen så vidt mulig ikke forverres i forhold til naturlig tilstand. For å oppnå at avløpsflommen ikke øker ut over det som er naturlig, er det som regel nødvendig at det skjer en viss utjevning av vannføringen ved lagring i magasinet. Dette skjer ved at det tillates en stigning av vannstanden ut over høyeste regulerte vannstand (HRV). Øvre tillatte grense er dimensjonerende flomvannstand, som er den høyeste vannstand som kan opptre i magasinet ved dimensjonerende tilløpsflom (flom med et gjentaksintervall på 1000 år) og med åpne flomløp.

Når damforskriftenes krav til flomavledning er oppfylt, kan det være et spørsmål om man ved dimensjonering av flomløp også skal ta sikte på en ytterligere reduksjon av flomavløpet. Dette er et spørsmål som i tilfelle vurderes ut fra hva slags kostnader en ekstra vannstandsstigning i magasinet vil medføre ved bygging/påbygging av dammen, og en avveining mellom hvilke ulemper en slik regulering vil medføre for berørte interesser i magasinområdet og hvilke fordeler man vil oppnå i vassdraget nedstrøms magasinet.

Dimensjonering av flomløp er derfor produktet av en rekke avveininger som foretas fra tilfelle til tilfelle, noe som i praksis har gitt svært forskjellig dimensjonerende flomvannstand i magasinene, varierende fra 0,5 til 3 meter over HRV. I mange reguleringsmagasiner representer denne tilleggsstigningen betydelige magasinvolum som kan utnyttes til flomdemping. Det er imidlertid ikke alltid at mulighetene til å utnytte dette volumet ligger like godt til rette. Flomavledningen kan etter damforskriftenes pkt. 8.2.1 skje ved fritt overløp eller ved hjelp av manøvrerbare flomluker. Med manøvrerbare flomluker vil man oppnå en ekstra fleksibilitet i forhold til flomdemping, ved at man i større grad kan styre hvor stor flomvannstigning man skal få i magasinet, og på hvilket tidspunkt man skal få den. Av sikkerhetsmessige grunner er det imidlertid i damforskriftenes pkt. 8.2.3 en preferanse for faste overløp, idet manøvrerbare overløp bare skal anvendes der hvor en eventuell svikt i manøvreringen ikke medfører uholdbare sikkerhetsmessige konsekvenser. Det stilles strenge krav til den tekniske utformingen av manøvrerbare flomluker, og til vedlikehold og beredskap ved bruk av slike luker. Det ønskelige har derfor vært faste overløp på dammer i Norge. Den øverste grensen for bruk av reguleringsmagasiner til flomdemping er damforskriftenes krav til fribord mellom tetning/overkant av dammen og dimensjonerende flomvannstand.

Når det gjelder tappekapasitet for øvrig anlegges vanligvis et dyptappeløp med ventil eller luke, for tapping av driftsvann eller nedtapping av magasin for vedlikehold eller andre spesielle situasjoner. Ut over den kapasitet som kreves for tapping av driftsvann, er det som regel de beredskapsmessige kravene til krisetapping av magasinene som er dimensjonerende for kapasiteten til dyptappeløpene. Som regel vil tappekapasiteten være for liten i forhold til behovet for tapping før eller under en større flom. Dessuten er lukene ofte ikke konstruert for tapping over lengre tid med variabel vannføring.

8.2.3.3.2 Fastsetting av manøvreringsreglement

Reguleringslovens § 12 post 12 forutsetter at reguleringsanlegg skal manøvreres i henhold til et på forhånd fastsatt reglement. Manøvreringsreglementet inntas som en egen del av konsesjonen. Manøvreringsreglementet blir ofte betegnet som ryggraden i reguleringstillatelsen, og skal klart og konsist uttrykke rammebetingelsene for driften av reguleringsanleggene. Reguleringsmagasiner utnyttes i en normalsituasjon innenfor området mellom LRV og HRV. Med mindre det er fastsatt noe annet i manøvreringsreglementet, står regulanten fritt til å disponere magasinet innenfor disse nivåene. Dette gjør regulanten ved å styre tappingen av magasinet gjennom de tappeløp som finnes, ut fra hva som er en fornuftig vannhusholdning med henblikk på kraftproduksjon.

Ved fastsetting av manøvreringsreglement er det et grunnleggende prinsipp at reguleringer og overføringer ikke skal øke den naturlige flomvannføringen i vassdraget. Rundskriv 36 (NVE-publikasjon 10/1986) forutsetter at det ved søknad om reguleringskonsesjon skal legges til grunn at naturlig flomvannføring i hver enkelt vassdragsdel så vidt mulig ikke økes, dersom det ikke søkes spesielt om dette. Søknaden skal redegjøre utførlig for hvor og hvordan flommer er planlagt avledet. Videre skal behovet og mulighetene for å bruke reguleringene til flomdemping vurderes. Regulantene har som regel også en egen interesse i å oppnå størst mulig kontroll med flomavløpet.

Kraftutbyggers interesse i en mest mulig økonomisk manøvrering av magasiner kan imidlertid ofte, men slett ikke alltid, stå i motstrid til flomdempingshensyn. I kraftproduksjonen skjer det en nedtapping av magasiner i løpet av vinteren, når tilsiget som hovedregel er lavt og etterspørselen etter kraft stor. Normalt vil derfor kraftprodusentens interesse i en mest mulig økonomisk manøvrering falle sammen med behovet for demping av vårflommer. Forholdene ligger ikke så gunstig til rette for demping av sommer- og høstflommer, fordi magasinene da kan være fylt opp etter vårflommen eller før vinteren. I enkelte manøvreringsreglement er det fastsatt restriksjoner på fyllingen av magasinene, slik at man i perioder av året hvor det er fare for flom reserverer et visst buffervolum for å ta i mot flommen. Virkelig store flommer opptrer ganske sjeldent. Et krav om at regulanten uansett skal la være å fylle opp magasinet på visse tider av året kan medføre at lønnsomheten ved utbyggingen blir vesentlig redusert. På denne bakgrunn er det ikke vanlig å fastsette slike begrensinger i regulantens muligheter til å disponere vannet i manøvreringsreglementet.

I kap. 8.3 foretas en nærmere gjennomgang av innholdet i manøvreringsreglement og muligheten til å fravike disse i en flomsituasjon.

8.2.3.4 Oppsummering

Ved utbyggingen av vassdragsressursene er det ikke tatt spesielt hensyn til flomdemping ved fastsettingen av størrelsen eller ved plasseringen av reguleringsmagasiner. Dette er hovedsakelig blitt styrt av i hvilken grad ulike prosjekter har blitt funnet økonomisk utnyttbare og i hvilken grad disse har stått i konflikt med miljøhensyn og andre berørte interesser.

Etablering av reguleringsmagasiner har et potensial for flomdemping, selv om reguleringen primært tar sikte på å ivareta kraftproduksjonsformål. Hvilken flomdemping man faktisk oppnår ved den enkelte utbygging er avhengig av hvordan flomdempingshensyn blir avveid mot andre kryssende hensyn. Enkelte av de begrensningene som settes i forhold til å benytte vassdragsreguleringer til flomdemping er et resultat av at reguleringen skal benyttes til kraftproduksjon. Andre begrensninger følger av at det stilles sikkerhetsmessige og miljømessige krav til reguleringen og er for så vidt uavhengig av at anlegget skal benyttes til kraftproduksjon.

Den flomdemping som faktisk er oppnådd ved eksisterende reguleringer er mest en positiv sideeffekt av de utbygginger som er foretatt, og mindre et resultat av en bevisst strategi for å oppnå flomdemping ved vassdragsreguleringen. Flomtiltaksutvalget vurderer i kap. 8.5 mulige tiltak for i sterkere grad å ivareta flomdempingshensyn ved nye og allerede gjennomførte vassdragsreguleringer.

8.3 Behovet for og adgangen til å fravike manøvreringsreglementet i en flomsituasjon

8.3.1 Nærmere om innholdet i manøvreringsreglement

8.3.1.1 Oversikt

Gjennomgangen nedenfor tar sikte på å gi en beskrivelse av de bestemmelsene som normalt gis i et manøvreringsreglement og enkelte andre bestemmelser som ikke alltid gis, men som er relevante ut fra et flomdempingsperspektiv.

På grunn av de spesielle flomforholdene i Glomma og Lågen er NVE gitt myndighet til å overta manøvreringen av reguleringsanleggene ved Mjøsa og Øyeren i flomsituasjoner. Disse manøvreringsreglementene gjennomgås spesielt.

8.3.1.2 Reguleringshøyden

Kjernen i manøvreringsreglementet, og bestemmende for magasinets størrelse og utjevnende effekt, er reguleringshøyden som angis med høyeste og laveste regulerte vannstand (HRV og LRV). Reguleringshøyden fastsettes ut fra en avveining av kraftproduksjonsinteressene mot landskapsestetiske hensyn, friluftsliv, landbruk og fiskeinteresser. Også hensynet til flom- og erosjonsforhold spiller en viktig rolle ved fastsetting av reguleringshøyden.

8.3.1.3 Oppfyllingstidspunkt

Ut fra landskapsestetiske hensyn er det mange steder, særlig ved lavlandsmagasiner hvor det er bosetting av et visst omfang, fastsatt krav i manøvreringsreglementet om at magasinet skal være fylt opp til et visst nivå og holdes stabilt (normalt rundt HRV) i sommersesongen. Datofesting av oppfyllingen vil ofte gå på bekostning av flomdempingshensyn, ved at det er liten eller ingen kapasitet igjen i magasinet i de tilfellene flommen setter inn etter at magasinet er fylt opp.

8.3.1.4 Fyllings- og tappebestemmelser

Maksimal flomstigning er et vannstandsnivå over HRV som magasinet unntaksvis kan heves til under flom, med sikte på å opprettholde magasinets naturlige flomdempende evne.

Fyllingsrestriksjoner innebærer fastsetting av et tidspunkt for når magasinet kan påbegynnes oppfylt, slik at det er kapasitet igjen i magasinet når vår og/eller høstflommen setter inn.

Ulike restriksjoner som i manøvreringsreglementet er satt på tappingen av magasinet av hensyn til interesser nedstrøms, kan ha betydning for muligheten til å forhåndstappe magasinet før flommen inntreffer.

Krav om minstevannføring vil ikke ha betydning for flomforholdene.

8.3.1.5 Overføringer

Også der det gis tillatelse til å overføre vann fra et vassdrag til et annet forutsettes det at den enkelte vassdragsdel skal avlede sin egen flom som før også etter reguleringen. Dersom overføring av flommer finnes riktig ut fra flomvernhensyn i en vassdragsdel, må det søkes spesielt om tillatelse til dette. Med mindre slik tillatelse foreligger, skal regulanten ha mulighet til å stoppe overføringen av vann fra en vassdragsdel til en annen i flomsituasjoner.

8.3.1.6 Plikt til å unngå flomøkning ved manøvreringen

Et standardvilkår som går igjen i de aller fleste manøvreringsreglementer lyder som følger:

«Ved manøvreringen skal det has for øyet at vassdragets naturlige flomvannføring nedenfor magasinene og overføringsstedene såvidt mulig ikke skal økes.»

I de reglementene hvor vilkåret er utelatt, slås det ofte bare fast at «vannslippingen foregår etter behovet i de nedenfor liggende kraftverker». I slike tilfeller bør det normalt ha vært søkt om og gitt tillatelse til å øke vassdragets naturlige flomvannføring ved reguleringen. Dette er antakeligvis mest praktisk ved overføringer. I andre tilfeller er standardvilkåret erstattet med eller supplert med konkrete bestemmelser om manøvreringen ut fra flomdempingshensyn.

I tillatelser gitt frem til 1971 ble vilkåret formulert slik:

«Det skal ved manøvreringen has for øye at vassdragets flomvannføring ikke økes».

I manøvreringsreglementet for Steinbusjøen og Øyangen (kgl. res. 05.11.71) ble reservasjonen «såvidt mulig» for første gang tatt inn i vilkåret, og er siden konsekvent brukt. Ved søknad om tilleggsreguleringer og revisjoner av gitte tillatelser har formuleringen også blitt gjort gjeldende for eldre reguleringer. Det ble ikke gitt noen begrunnelse for denne «oppmykingen» av bestemmelsen.

Bestemmelsen tar hovedsakelig sikte på at flomavløpet etter reguleringen ikke skal være større enn det i naturlig tilstand ville ha vært med naturlig tilløp. For et normalt nedbørfelt uten overføringer og med faste flomoverløp, er det i reglementet ideelt sett en logisk sammenheng mellom flomtilløp, flomstigning i magasinet og maksimalt avløp. Forholdene legges dermed til rette for at den naturlige flomvannføringen i vassdraget ikke økes. Regulantens plikt til å unngå at den naturlige flomvannføringen i vassdraget ikke økes, må da bety at reguleringsanlegget skal manøvreres på en slik måte at denne balansen ikke forstyrres. Flomvannføringen økes dermed ikke i forhold til det som ville være naturlig. Det må imidlertid nevnes at beregningen av naturlig avløp kan være usikker. I tillegg kan det, særlig i større flomsituasjoner, oppstå problemer med anleggets tappekapasitet, f. eks. ved driftsstans i turbiner eller tilstopping av overløp. At den naturlige flomvannføringen «såvidt mulig» ikke skal økes er vel hovedsakelig en praktisk erkjennelse av disse usikkerhetsfaktorene.

Regulantens plikt til å ha for øyet ved manøvreringen at de naturlige flomforholdene i vassdraget ikke forverres er overordnet andre bestemmelser i manøvreringsreglementet. Har manøvreringsreglementet bestemmelser som vil virke uheldig på flomforholdene i vassdraget har regulanten med andre ord rett og plikt til å fravike disse, i den grad de medvirker til en forverring i forhold til «naturtilstanden».

Tilsiget under en flom er ikke stabilt, men vil normalt øke mot en flomtopp for deretter å reduseres. Et spørsmål som da kan oppstå er om regulanten til enhver tid må unngå at vassdragets naturlige flomvannføring ikke øker, eller om det gis mulighet til å forsere uttappingen på et tidlig stadium av flommen for å redusere vannstanden i magasinet (forhåndstapping) eller holde av ledig plass i magasinet før flomtoppen setter inn. Ved forsert tapping øker flomvannføringen nedstrøms i forhold til «normal» avløpskurve. Samtidig vil en flomtopp som overstiger magasinets kapasitet føre til enda større skadevirkninger. Dersom forsert tapping kan bidra til at flomtoppen reduseres eller deler av flomvolumet holdes tilbake, vil derfor de totale skadevirkningene bli redusert.

Forsert tapping for å redusere flomtoppen forutsetter en riktig plan for manøvreringen. Det vil derfor være nødvendig med solide vannføringsprognoser. I utgangspunktet må det være klart at regulanten ikke har noen plikt til å foreta forsert tapping. Dersom manøvreringsreglementet har bestemmelser som ikke er forenlige med forhåndstapping (f. eks. regler om magasinfylling) vil det heller ikke være anledning til å fravike disse uten særskilt tillatelse eller pålegg. Om regulantens plikt til å ha for øyet at den naturlige flomvannføringen ikke økes ved manøvreringen i seg selv er til hinder for forhåndstapping, er mer usikkert. Formålet med bestemmelsen er at vassdragsreguleringen ikke skal føre til økte flomskader. Ut fra en formålsbetraktning bør det da være anledning til å øke flomvannføringen på et tidlig stadium hvis dette kan bidra til å redusere skader. Regulanten tar imidlertid på seg en risiko ved at flommen kan kulminere på et lavere nivå enn prognosert.

8.3.1.7 Manøvreringsreglementet for Øyeren

Manøvreringsreglementet for Øyeren ble opprinnelig fastsatt ved kgl. res. 29.06.34, etter at Stortinget hadde avgitt sitt forhåndssamtykke, jf. St. prp. nr. 57 (1934) og Innst. S. nr. 126 (1934). Vannstanden i Øyeren reguleres ved Solbergfoss dam, som samtidig er inntaksmagasin for Solbergfoss kraftverk.

På bakgrunn av flommene i Glomma- og Lågenvassdragene i 1966 og 1967 ble ved kgl. res. 23.06.67 nedsatt et utvalg (1976-utvalget) for å utrede mulighetene for sikring mot skadeflom i disse vassdragene. På grunnlag av opplysninger i en utredning fra Statskraftverkene om at en åpning av to omløpstunneler ved Solbergfoss ville kunne bidra til en senking av flomvannstanden, fremla 1967-utvalget et forslag for Industridepartementet om å åpne omløpstunnelene ved Solbergfoss dam. Åpningen av omløpstunnelene, som opprinnelig var anlagt i forbindelse med byggingen av dammen, ble med daværende avløpskapasitet ved Solbergfoss og samme vannføring som under 1967-flommen beregnet å gi en senking av kulminasjonsvannstanden i Øyeren på 40 cm. I brev av 16.12.67 til Flomsikringskomitéen ga Industridepartementet komitéen tillatelse til å igangsette de forberedende arbeider med sikte på å åpne omløpstunnelene før neste vårflom. Etter forsinkelser på grunn av uhell og uforutsette forhold under arbeidene var omløpstunnelene først klare til bruk våren 1969. Ved kgl. res. 14.05.69 (ikke publisert i Meddelte vassdragskonsesjoner) ble det bestemt at manøvreringsreglementets §§ 3 og 4 ikke skal være til hinder for at NVE med hjemmel i vassdragslovens § 120 nr. 2 senker Øyeren for å forebygge eller begrense flomstigning. Vedtaket gir med andre ord NVE et forhåndssamtykke fra Regjeringen til å sette til side manøvreringsreglementets bestemmelser om vannslipping, og forutsetter at manøvreringsreglementet midlertidig settes ut av kraft uten ansvar for regulanten når omløpstunnelene tas i bruk.

På grunnlag av 1967-utvalgets innstilling, avgitt 29.10.69, ble det fattet vedtak i Stortinget om å foreta en flomsenkning på 2 meter i Øyeren ved utsprengning av elveprofilet mellom Mørkfoss og Solbergfoss, jf. St. prp. nr. 114 (1971-72). Arbeidene ble avsluttet i 1975. Det gis en nærmere omtale av senkingarbeidene i Øyeren i kap. 10.4.5.3. Som forutsatt av Industrikomiteen ble manøvreringsreglementet for Øyeren ved kgl. res. 15.05.81 endret, for bedre å utnytte flomdempingsmulighetene som senkingstiltakene ga. Under flommen i 1995 viste det seg at senkingstiltakene var vellykket. Med vannføringer tilsvarende 1967-nivået ga senkingstiltakene en reduksjon av kulminasjonsvannstanden på ca 2,2 meter, tilsvarende det man beregnet da senkingstiltakene ble planlagt.

NVEs myndighet til å benytte omløpstunnelene i Solbergfoss ble ikke omtalt ved revisjonen av manøvreringsreglementet for Øyeren, fastsatt i kgl. res. 15.05.81. Kgl. res. 14.05.69 har derfor fremdeles betydning for bruken av omløpstunnelene.

Omløpstunnelene ved Solbergfoss ble av NVE besluttet åpnet under 1995-flommen. Etter økningen av tappekapasiteten ved Solbergfoss dam er betydningen av omløpstunnelene redusert noe. Omløpstunnelene har en avløpskapasitet på 800 m³/s. Driftsforholdene ved omløpstunnelene er ikke tilfredsstillende. Det vises til kap. 9.6 hvor avløpsforholdene ved Solbergfoss dam er vurdert.

Det har vært reist kritikk de senere år vedrørende reguleringen av Øyeren etter vintre med lite isdekking og lite tilsig tidlig om våren. Nærings- og energidepartementet ga ved brev 18.01.96 tillatelse til en endret praktisering av manøvreringen, med en prøvetid på fem år. Prøvereglementet tar sikte på å forene miljø- og kraftinteresser, ved at det er fastsatt en høyere vårvannstand samtidig med at mulighetene for korttidsregulering er utvidet. Konsesjon av 29.06.34 løp ut for de private deltakerne i Øyerenreguleringen i 1984. Stortingets behandling av ny reguleringskonsesjon for de private deltakerne er utsatt til etter at man har høstet erfaringer med prøvereglementet.

8.3.1.8 Manøvreringsreglementet for Mjøsa

Manøvreringsreglementet for Mjøsa ble første gang gitt ved kgl. res. 10.09.06 og 27.11.07, etter at Stortinget hadde avgitt sitt forhåndssamtykke. Ved ministerpresidentens vedtak 13.05.43, som ble stadfestet ved kgl. res. 08.08.47, ble reguleringstillatelsen midlertidig utvidet. Ved kgl. res. 08.08.47 ble det gitt tillatelse til en varig utvidet regulering etter at Stortinget hadde avgitt sitt forhåndssamtykke, jf. St. prp. nr. 107 og Innst. S. nr. 154 for 1947. Tillatelse til nok en ytterligere utvidelse av reguleringen ble gitt ved kgl. res. 09.06.61 etter at Stortinget hadde avgitt sitt forhåndssamtykke, jf. St. prp. nr. 110 (1959-60), Innst. S. nr. 168 (1960-61).

Vannstanden i Mjøsa reguleres ved Svanfoss dam, som er en ren reguleringsdam. Utnytting av vannet til kraftproduksjon skjer ved nedenforliggende kraftverk (i alt 8 kraftverk). Hovedsiktemålet med manøvreringen under flomforhold er uendret avløp sammenliknet med tidligere etablerte forhold. Reglementet forutsetter at dammen åpnes slik at flommen slipper gjennom så fort som mulig når vannstanden overstiger øvre reguleringsgrense (5,25 m på Hamar vannmerke), dog slik at det has for øyet at skadevirkningene nedover vassdraget ikke blir større enn de ville ha vært uten regulering av Mjøsa. Videre bestemmer reglementet at Mjøsa så vidt mulig skal være nedtappet ved flommens inntreden om våren (reglementets pkt. 2). Manøvreringsreglementet legger imidlertid begrensninger på adgangen til forhåndstapping, gjennom detaljerte retningslinjer for tappingen fra de tre lukene i Svanfoss på stigende vannstand under smelteflom om våren og regnflommer om sommeren og høsten (pkt. 3 og 5).

Etter flommene i 1966 og 1967 ble det gjort beregninger som viste at en utvidet adgang til forhåndstapping av Mjøsa ville medføre ikke ubetydelige fordeler for såvel Mjøsa som Øyeren i forbindelse med flomkulminasjon. Mjøsa har en lavere vannstand når vannføringsforholdene i de senere faser av en vårflom blir mer kritiske i Glomma og Vorma. Økt forhåndstapping er for øvrig muliggjort gjennom de senkingsarbeidene som ble gjennomført i Øyeren. I forbindelse med at manøvreringsreglementet for Øyeren ble justert etter gjennomføringen av senkingstiltakene på strekningen Mørkfoss - Solbergfoss, ble det derfor ved kgl. res. 15.05.81 foretatt endringer også i manøvreringsreglementet for Mjøsa (ny post 11). Når snø- og/eller nedbørsmålinger i nedbørfeltet om våren eller inntredende regnflom om sommeren og høsten indikerer at vannstanden i Mjøsa vil overstige 6 meter på Hamar vannmerke, kan NVE pålegge forsert forhåndstapping, så fremt skadevirkningene nedover i vassdraget derved ikke blir større. Reglementet forutsetter eksplisitt at forsert forhåndstapping av Mjøsa ikke skal medføre ekstra vannstigning i Øyeren.

8.3.2 Adgangen til å fravike manøvreringsreglementet

8.3.2.1 Problemstillinger

Det er helt unntaksvis gitt tillatelse til vassdragsreguleringer som innebærer en forverring av flomforholdene i vassdraget sammenliknet med naturtilstanden. Spørsmålet om adgang til å fravike manøvreringsreglementet i en flomsituasjon vil derfor som regel oppstå når det er behov for å benytte reguleringsmagasinet til å forbedre flomforholdene i vassdraget i forhold til naturtilstanden.

I utgangspunktet kan det være aktuelt å fravike alle bestemmelser i manøvreringsreglementet som motvirker det som vil være en optimal manøvrering med sikte på å forebygge/hindre flom. I praksis har det særlig vært bestemmelser i manøvreringsreglement om oppfyllingstidspunkt som det har vært aktuelt å fravike i en flomsituasjon. De fysiske forutsetningene for manøvreringen vil imidlertid sette en absolutt grense for hvilke tiltak det er mulig å gjennomføre. Mulighetene for å fylle opp magasinet over HRV bestemmes av hva slags flomstigning man kan ta i magasinet og de praktiske mulighetene man har til å styre tappingen på dette nivået. Når det gjelder forhåndstapping av magasinet ved senking under LRV, vil dette sette så store krav til magasinets tappekapasitet at det neppe er praktisk.

Forsert tapping kan øke flomvannføringen i et tidlig stadium av flommen, men samtidig bidra til å få redusert flomtoppen og dermed de totale skadene. Regulantens plikt til å unngå at den naturlige flomvannføringen i vassdraget ikke økes er ikke i seg selv til hinder for slik forsert tapping, jf. kap. 8.3.1.6. Regulanten påtar seg imidlertid en risiko ved forsert tapping dersom flommen kulminerer på et lavere nivå enn prognosert og det oppstår skader ved den forserte tappingen. Det kan derfor være aktuelt å gi regulanten pålegg om forsert tapping.

8.3.2.2 Praksis

Etter legalitetsprinsippet krever et pålegg eller en tillatelse til regulanten om å manøvrere på en bestemt måte eller fravike manøvreringsreglementet hjemmel i lov. Offentlige myndigheter har imidlertid også en sedvanemessig kompetanse til å gjennomføre tiltak/drive maktutøvelse etter reglene om nødrett.

I perioden fra 1983 til 1995 har departementet i 8 tilfeller gitt tillatelse til å fravike manøvreringsreglementet i flomsituasjoner, jf. vedlegg 4.Alle tillatelsene som ble gitt til å fravike reglementet gjaldt unntak fra bestemmelser om oppfyllingstidspunkt. Alle tillatelsene er midlertidige, på basis av en aktuell flomsituasjon, og ble gitt hurtig uten at det fant sted noen omfattende saksbehandling fra vassdragsmyndighetenes side. I de tilfellene det var tid til det, ble det innhentet synspunkter fra berørte interesser. Gjennomgangen viser at departementet i 5 tilfeller benyttet alminnelige nødrettsbetraktninger som hjemmel for å gi tillatelse til å fravike manøvreringsreglementet. I det øvrige 3 tilfellene benyttet departementet delegert myndighet i manøvreringsreglementet til å samtykke i mindre planendringer som hjemmel for tillatelsen.

Som nevnt i kap. 8.2.2 besluttet NVE under 1995-flommen å redusere vannføringen ut av Mjøsa. Hensikten med dette tiltaket var å redusere flomstigningen i Øyeren, uten at flomtoppen i Mjøsa derved ble øket. Pålegget ble utferdiget etter at berørte kommuner og fylkesmenn hadde fått anledning til å uttale seg. Vassdragsloven § 120 nr. 2 ble angitt som hjemmel for å fravike manøvreringsreglementet for Mjøsa i den aktuelle situasjonen.

Det fremgår av praksis at både delegert myndighet til å samtykke i planendringer, nødrettsbetraktninger så vel som vassdragsloven § 120 nr. 2 har vært benyttet av vassdragsmyndighetene som hjemmel til å fravike manøvreringsreglementet. Disse hjemlene vil i det følgende bli vurdert.

8.3.2.3 Delegert myndighet til å samtykke i planendringer

Etter reguleringsloven § 2 gis konsesjon til vassdragsreguleringer av Kongen. Ved større utbygginger skal saken først forelegges Stortinget. Siden 1955 har det vært vanlig praksis at departementet har forbeholdt seg myndighet til å avgjøre eventuelle mindre planendringer i forhold til det vedtatte prosjektet, uten at spørsmålet blir forelagt Kongen eller Stortinget, jf. reguleringstillatelse for Nedre Heimdalsvatn, Kalfjord, Øyvatn og Øyangen m.v. (St. prp. nr. 66 (1955)).

Ved behandlingen av regulerings- og overføringstillatelse for Eksingedalsvassdraget (St. prp. nr. 89 (1964-65)) ble det for første gang eksplisitt tatt forbehold om at departementet også kunne foreta endringer i manøvreringsreglementet:

«Man forutsetter at departementet som vanlig kan samtykke i mindre planendringer og i den forbindelse foreta rettinger i manøvreringsreglementet.»

Forbeholdet har siden temmelig konsekvent vært inntatt i større utbyggingssaker.

Slik forbeholdet er formulert, synes det å være en klar forutsetning at rettingene i manøvreringsreglementet skal henge sammen med eller være en konsekvens av slike planedringer som departementet kan samtykke i. En tillatelse til å fravike manøvreringsreglementet i en flomsituasjon er muligens en «mindre» endring av manøvreringsreglementet, fordi tillatelsen vil være situasjonsbestemt og midlertidig, men forutsetningen om at endringen i reglementet skal henge sammen med en planendring må kun i unntakstilfelle antas å være oppfylt. Behovet for å fravike manøvreringsreglementet i en flomsituasjon vil normalt skyldes de hydrologiske forholdene i vassdraget, og ikke endringer i planene for utbyggingen av reguleringsanleggene.

Departementets praksis med å gi tillatelse til å fravike i manøvreringsreglementet i flomsituasjoner etter delegert myndighet i konsesjonsvedtaket antas derfor ikke å ha en fullt ut tilfredsstillende hjemmel.

8.3.2.4 Fravikelse med hjemmel i nødrettsbetraktninger

Etter lov 22.05.02 nr. 10 om straff (straffeloven) § 47 er nødrettshandlinger ikke straffbare:

«Ingen kan straffes for Handling, som han har foretaget for at redde nogens Person eller Gods fra en på annen Maade uafvendelig fare, naar Omstendighederne berettigede ham til at anse denne som særdeles betydelig i Forhold til den Skade, som ved hans Handling kunne forvoldes.»

I praksis er det godtatt at offentlige myndigheter uten lovhjemmel kan iverksette redningsaksjoner etter analogi fra bestemmelsen.

Hvordan den fare man søker å avverge har oppstått er etter nødrettsreglene likegyldig. Også farer som følge av naturbegivenheter omfattes av reglene. Alle private og offentlige økonomiske interesser kan beskyttes.

Det oppstilles ingen grenser med hensyn til nødhandlingens karakter. Også et slikt inngrep i regulantenes og berørte grunneiere/ rettighetshavere sine rettigheter som en fravikelse av manøvreringsreglementet innebærer, kan utføres.

Hovedvilkåret for bruk av nødrettsreglene er at den skade som søkes avverget er «særdeles betydelig» i forhold til skaden man forvolder med å avverge den. Det må med andre ord foreligge en klar interesseovervekt for å fravike manøvreringsreglementet. Om fordelene ved å fravike manøvreringsreglementet klart overstiger ulempene må vurderes konkret i det enkelte tilfellet.

Straffeloven § 47 forutsetter at faren skal være «paa anden Maade uafvendelig». En nødhandling må imidlertid være berettiget selv om faren kunne vært avverget på annen måte, hvis dette ville kreve uforholdsmessige anstrengelser eller omkostninger. At skadene kan forhindres f. eks. ved bygging av midlertidige flomvoller vil ikke i seg selv være til hinder for å fravike manøvreringsreglementet etter nødrettsbestemmelsene. Også her må det foretas en konkret avveiing av ulempene/omkostningene med å fravike manøvreringsreglementet mot ulempene/omkostningene ved alternative tiltak.

8.3.2.5 Fravikelse med hjemmel i vassdragsloven § 120 nr. 2

Vassdragsloven inneholder flere generelle bestemmelser om tiltak i vassdrag. Disse kommer til anvendelse også på tiltak som har tillatelse etter reguleringsloven, med mindre noe annet følger av reguleringsloven. Vassdragsloven § 120 nr. 2 har følgende ordlyd:

«Også ellers kan Norges vassdrags- og energiverk la utføre slike rådgjerder i vassdrag som anses påkrevd til vern mot overhengende fare.»

Ved tolkningen av § 120 nr. 2 må det ses hen til bestemmelsen i § 120 nr. 1:

«Når et anlegg i vassdrag er så dårlig bygd eller vedlikeholdt eller av andre grunner i en slik tilstand at det etter Norges vassdrags- og energiverks mening frembyr fare for menneskeliv eller for offentlige eller almene interesser eller for vesentlig skade på annenmanns eiendom, kan Norges vassdrags- og energiverk gi eieren pålegg om straks å sette anlegget i forsvarlig stand eller ta det bort. Etterkommer han ikke pålegget, kan Norges vassdrags- og energiverk la arbeidet utføre på hans kostnad.»

Etter § 120 nr. 2 kan altså NVE «også ellers» utføre nødvendige tiltak til avvergelse av overhengende fare. Etter ordlyden i § 120 nr. 2 er det ingen begrensninger på de tiltakene som NVE kan gjøre, heller ikke at NVE gir tillatelse til eller påbud om fravikelse av manøvreringsreglement. Forutsetningen er at dette anses påkrevd til vern mot «overhengende fare». Dersom det skal være praktisk mulig å avverge faren kan ikke dette være et krav om at faren er nært forestående. For at faren skal være «overhengende» må det være tilstrekkelig at det er overveiende sannsynlig at fare vil inntreffe. Andre krav til faren stilles ikke. Det må derfor være likegyldig om faren skyldes menneskelige inngrep eller naturforholdene.

Det foreligger ikke rettspraksis som kan gi holdepunkter for en nærmere fastsetting av anvendelsesområdet for § 120 nr. 2. Forarbeidene gir imidlertid enkelte holdepunkter for å fastslå bestemmelsens anvendelsesområde. Bestemmelsen ble opprinnelig foreslått i Vassdragslovkommisjonens utkast av 1918 til vassdragsloven.

Bestemmelsene i § 120 må sees i sammenheng med at denne myndigheten av Vassdragslovkommisjonen var tenkt lagt til et eget oppnevnt vassdragstilsyn, som i følge Vassdragslovkommisjonen skulle ha til formål å ivareta det offentliges og allmennhetens interesser i vassdragene. Vassdragslovkommisjonen sier videre at «[s]om offentlige interesser i vassdragene anerkjender imidlertid utkastet dem, som knytter seg til færsel, fløtning, fremkomst for fisk, vandets renhet og sikkerhet mot farefor menneskeliv og eiendom, paa en saadan maate, at en inngripen fra opsynet til varetagelse av disse interesser aldrig kan avvises paa grundlag av, at der kun handles om en ren privat rettighet» (side 133 kommisjonens utheving).

Av Vassdragslovkommisjonens merknader til § 120 nr. 2 fremgår det «[v]ed tilføyelsen av [den nye bestemmelsen, jf. avsnittet ovenfor om § 120 nr. 2,] er regelen angaaende vasdragsopsynets virksomhet til avvergelse av fare gjort mere almindelig»(side 138 vår utheving).

Under den videre behandlingen av Vassdragslovkommisjonens lovutkast ble forslaget om å opprette et alminnelig vassdragstilsyn avvist, jf. Ot. prp. nr. 65 (1939) s. 83, blant annet på grunn av kostnadene et slikt tilsyn ville innebære. Det ble imidlertid sørget for å gi Kongen hjemmel til å «anordne offentlig tilsyn med vassdrag og med utførelse, bruk og vedlikehold av anlegg i eller over vassdrag» i den utstrekning det finnes nødvendig, jf. vassdragslovens kap. 13. Bestemmelsene i § 120 skulle samtidig gjelde «uansett om det var etablert offentlig tilsyn» og ble derfor inntatt i vassdragslovens kap. 10 som gir alminnelige bestemmelser om tiltak i vassdrag. Myndigheten etter § 120 ble med vedtakelsen av loven lagt til Hovedstyret for Vassdrags- og Elektrisitetsvesenet. (Etter omorganiseringen i 1986 ble myndigheten lagt til NVE.)

Formålet med bestemmelsen er å ivareta offentlige interesser i vassdragene, herunder at det gis sikkerhet mot fare for menneskeliv og eiendom. Det forutsettes også i forarbeidene at bestemmelsen skal ha en alminnelig rekkevidde. Ut fra bestemmelsens ordlyd og det man kan utlede om dens formål og rekkevidde i forarbeidene skulle det derfor ikke være noe i veien for at § 120 nr. 2 kan benyttes som hjemmel for å gi pålegg eller tillatelse til å fravike manøvreringsreglement.

NVE har såvidt vites kun ved to anledninger benyttet til § 120 nr. 2 som hjemmel for å fravike manøvreringsreglementet:

Som nevnt i kap. 8.3.2.2 benyttet NVE § 120 nr. 2 som hjemmel til å fravike manøvreringsreglementet for Mjøsa under 1995-flommen.

Etter åpningen av omløpstunnelene ved Solbergfoss våren 1969, jf. kap. 8.3.1.7, ble det ved kgl. res. 14.05.69 bestemt at tappereglene i manøvreringsreglementet for Øyeren «ikke [skal] være til hinder for at NVE med hjemmel i § 120, pkt. 2 i vassdragsloven av 15. mars 1940 senker Øyeren for å forebygge eller begrense flomstigning». NVE åpnet omløpstunnelene for første gang under 1995-flommen.

8.3.2.6 Forslaget til ny vannressurslov

Vassdragslovutvalget foreslår i § 45 første ledd i utkastet til ny vannressurslov en bestemmelse om tiltak i alvorlige faresituasjoner som skal avløse vassdragsloven § 120 nr. 2:

«Når forholdene i et vassdrag skaper en særskilt og uvanlig fare for mennesker, miljø eller eiendom, kan vassdragsmyndighetene pålegge enhver tiltakshaver å innrette sin virksomhet for å minske faren.»

Forslaget omtaler adressaten for påleggene som «tiltakshaver». Det antas at pålegg etter bestemmelsen kan rettes mot den som faktisk har det operative ansvaret for anleggene, uavhengig av de eiendomsforhold som måtte foreligge.

Det forutsettes at bestemmelsen ikke bare skal gjelde fare som skyldes vassdragstiltak, men også faresituasjoner som oppstår naturlig. Enhver tiltakshaver i vassdraget - også om vedkommende er helt uten skyld i faren - kan få pålegg om å innrette sin virksomhet på en måte som minsker faren.

Den foreslåtte bestemmelsen har for øye «ekstreme faresituasjoner», og kan i følge Vassdragslovutvalget bli aktuell både ved ekstrem nedbør og snøsmelting, ved stor isgang og ved overhengende fare for at f. eks. et damanlegg bryter sammen. Lovmotivene kan muligens styrkes noe på dette punktet ved å antyde noe om hvilke verdier og eller interesser som kan søkes vernet gjennom bestemmelsen. Det antas imidlertid at den nærmere avgrensingen må skje i praksis ut fra en konkret vurdering av situasjonen i det enkelte tilfellet, og at vassdragsmyndighetene må ha en betydelig frihet i å vurdere dette.

Alle eksisterende vassdragstiltak må kunne brukes på en måte som motvirker faren. Vassdragslovutvalget nevner eksplisitt at bestemmelsen i praksis kan benyttes av vassdragsmyndighetene også til å gi dameier pålegg om manøvreringen for å minimalisere truende flomskader. Bestemmelsen kan selvfølgelig også brukes til å gi tillatelser, dersom søknad om å fravike manøvreringsreglementet kommer fra regulanten.

8.3.2.7 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Det foreligger i dag hjemmel til å gi tidsbegrenset pålegg om og tillatelse til å fravike manøvreringsreglement i konkrete flomsituasjoner i vassdragsloven § 120 nr. 2 og etter alminnelige nødrettsbetraktninger. Disse hjemlene er i hovedsak sammenfallende når det gjelder hvilke situasjoner de hjemler inngrep i.

Etter gjennomgangen av de tillatelser som er gitt til å fravike manøvreringsreglementet i perioden 1983 - 1995 synes det etter Flomtiltaksutvalgets vurdering å være behov for å klarlegge vassdragsmyndighetenes praksis på området. Departementets praksis med å fravike manøvreringsreglementet i flomsituasjoner etter delegert myndighet til å samtykke i mindre planendringer antas ikke å være fullt ut hjemlet. Etter gjeldende rett bør vassdragsloven § 120 nr. 2 benyttes som hjemmel.

Vassdragslovutvalgets foreslåtte § 45 første ledd i utkastet til ny vannressurslov erstatter vassdragsloven § 120 nr. 2. Det nevnes eksplisitt at § 45 første ledd kan benyttes til å gi dameier pålegg om manøvreringen for å unngå truende flomskader. Forslaget innebærer ingen vesentlig endring i forhold til dagens rettstilstand. På ett punkt er det dog en forskjell, i og med at kompetansen etter lovutkastets § 45 første ledd er lagt til vassdragsmyndigheten, og ikke eksplisitt til NVE. Etter vedtakelsen av loven forutsetter Flomtiltaksutvalget at avgjørelsesmyndigheten fastsettes i delegasjonsvedtak og legges til sentralforvaltningen. Flomtiltaksutvalget viser til at det i flomsituasjoner ofte vil være behov for å fatte vedtak hurtig, og at dette bør tillegges vekt ved fastsettingen av hvem som skal ha avgjørelsesmyndigheten. Utvalget anbefaler at det i tillegg bør gis klare retningslinjer for i hvilken grad spørsmålet om å fravike manøvreringsreglementet skal forelegges berørte interesser.

8.4 Ansvarsforhold

I utgangspunktet er det regulanten alene som har ansvaret for manøvreringen av reguleringsanlegg. Av flerbrukshensyn er det ved enkelte reguleringer gitt ulike interesser anledning til å påvirke regulantens manøvrering. Manøvreringsreglementet for Vansjø ved Moss (kgl. res. 03.06.66 endret ved kgl. res. 05.08.83) er et eksempel på at grunn- og brukseiere samt fylkesmannen har fått oppnevnt en representant som skal gi regulanten råd i forbindelse med tapping før høstflommen. Det går imidlertid igjen i de ulike flerbruksordningene at de representerte interessene ikke kan gi bindende pålegg om manøvreringen og at regulanten alene er ansvarlig for manøvreringen.

I samsvar med reguleringsloven § 12 post 19, pålegges regulanten i konsesjonen å underkaste seg den kontroll med overholdelsen av konsesjonsvilkår og manøvreringsreglementet som vassdragsmyndighetene finner nødvendig. Tilsynet er lite utbygd. Kontrollen med overholdelsen av manøvreringsreglementet baserer seg i dag primært på oppgaver over manøvreringen fra regulanten. Stort sett blir man kjent med brudd på manøvreringsreglement gjennom klager fra berørte interesser eller grunneiere. Med hjemmel i reguleringsloven § 12 post 21 annet og tredje ledd, fastsettes det i konsesjonen bestemmelser om tvangsmulkt for overtredelse av manøvreringsreglementet og om at konsesjonen kan bli inndratt ved gjentatte eller fortsatte overtredelser.

Etter vassdragsloven §§ 108 nr. 3 og 115 nr. 2, er dameieren objektivt erstatningsansvarlig for skader som oppstår ved ulykker ved reguleringsanlegget som skyldes konstruksjonssvikt eller dårlig vedlikehold. Regulanten er også objektivt ansvarlig for skader som oppstår ved brudd på manøvreringsreglementet.

Når det gjelder skader som oppstår som følge av manøvrering innenfor reglementet, kan regulanten bli erstatningsansvarlig etter skyldregler. Etter rettspraksis må det foreligge spesielt klanderverdige forhold før regulanten kan pålegges erstatningsansvar for manøvrering under flom, så lenge han holder seg innenfor manøvreringsreglementet. I Agder Lagmannsretts dom 30.05.72 gikk en rekke grunneiere i vassdraget nedstrøms et reguleringsanlegg til søksmål mot en brukseierforening for skader som var oppstått på grunn av uaktsom manøvrering under flom. Manøvreringsreglementet var ikke overtrådt, men regulanten ble pålagt erstatningsansvar fordi det ble ansett klart klanderverdig at magasinet ikke var blitt tappet ned før sommeren. Forholdene var ekstraordinære, med store snømengder og forsinket snøsmelting, slik at regulanten burde ha innrettet seg på forholdene.

Dersom det etter søknad fra regulanten gis tillatelse etter vassdragsloven § 120 nr. 2 til å fravike manøvreringsreglementet, har regulanten fremdeles ansvaret for manøvreringen. Når flomdemping skjer ved fravikelse av manøvreringsreglementet, kan det skje en overføring av ulemper fra en del av vassdraget til en annen. Praktisk innebærer dette at flombelastningen tas i magasinet til fordel for vassdraget nedstrøms anlegget. I forbindelse med etableringen av vassdragsreguleringen blir det ved skjønn utmålt erstatning for tap av eiendom og ulemper på resteiendom som reguleringen påfører berørte interesser. En vanlig forutsetning som har vært brukt ved erstatningsutmålingen, er at det tillates en flomstigning på et nærmere bestemt nivå over HRV. Der reguleringsanlegget tillater det (tilstrekkelig damhøyde m.v.) kan det bli aktuelt å la det skje en flomstigning i magasinet som overstiger det som er forutsatt ved skjønnet, for å oppnå en økt flomdemping i vassdraget nedstrøms ut fra en vurdering av hva som gir minst skader totalt sett. Dersom det er gitt tillatelse til å fravike manøvreringsreglementet og anlegget benyttes i strid med forutsetningene for skjønnet, vil regulanten måtte finne seg i etterskjønn og krav om erstatning fra berørte interesser for tidligere ikke erstattede ulemper ved reguleringen.

I tilfeller der vassdragsmyndighetene gir pålegg om å fravike manøvreringsreglementet skjer det en overføring av ansvaret for manøvreringen fra regulant til vassdragsmyndighet, noe som også er forutsatt når NVE overtar manøvreringen i en flomsituasjon etter manøvreringsreglementene for Mjøsa og Øyeren. Når det ved pålegg om manøvreringen skjer en flomstigning i magasinet som overstiger det som er fastsatt i forutsetningene for skjønnet, overtar vassdragsmyndighetene regulantens ansvar for eventuelt etterskjønn og krav om erstatning fra berørte grunneiere i magasinområdet. Ut over slike ekspropriasjonsrettslige synsmåter påligger det vassdragsmyndighetene i forhold til tredjemenn et aktsomhetsansvar ved pålegget om å fravike manøvreringsreglementet. Det skal imidlertid mye til før et slikt ansvar blir aktuelt. For det første vil det ofte være tale om en handling som er utført i en nødssituasjon, hvor kravet til aktsomhet er mindre strengt. For det andre er det tale om offentlig bistands- og hjelpevirksomhet hvor skadelidte har et svakere erstatningsrettslig vern, jf. forutsetningene for praktiseringen av det offentliges ansvar etter lov 13.06.69 nr. 26 om skadeserstatning § 2-1 i Ot. prp. nr. 48 (1965-66) s. 79.

I tillegg til at vassdragsmyndighetene ved pålegg om manøvreringen overtar regulantens ansvar i forhold til berørte tredjemenn, kan det også oppstå tap hos regulanten som vassdragmyndighetene må svare for etter ekspropriasjons- eller erstatningsrettslige prinsipper. Tapping av Mjøsa forutsetter at vannstanden i inntaksmagasinet for Rånåsfoss kraftverk reduseres, noe som normalt vil innebære et produksjonstap for kraftverket. Det er derfor inngått en avtale med Akershus Energiverk om økonomisk kompensasjon for produksjonstap i tilfeller der NVE overtar manøvreringen av Mjøsa.

Når spørsmålet ikke er regulert i avtale slik som ved tappingen av Mjøsa, må det tas standpunkt til om pålegget om å fravike manøvreringsreglementet er et inngrep i en rettighet hos regulanten som er ekspropriasjonsrettslig vernet. Slike tap behøver ikke å bli særlig omfattende for regulanten, fordi magasinet ved store vannføringer raskt vil bli fylt opp. I noen tilfeller vil man imidlertid løpe den risiko at magasinet ikke blir fylt opp, fordi tilsiget blir lavere enn prognosert. Grunnloven § 105 forutsetter at det gis full erstatning til den som må avstå sin eiendom eller rettigheter til fordel for fellesskapet. Pålegg om manøvreringen i en flomsituasjon innebærer en innskrenking i regulantens muligheter til å disponere over vannet i magasinet. For at det skal bli aktuelt med erstatning til regulanten, må pålegget om å fravike manøvreringsreglementet innebære en rådighetsinnskrenking som kan likestilles med avståelse. Sett på bakgrunn av at et slikt pålegg vil være av midlertidig karakter, som er bestemt ut fra behovet i den aktuelle flomsituasjonen, vil dette normalt kunne være en rådighetsinnskrenking som regulanten må finne seg i uten at det gis kompensasjon.

Når det gjelder krav om erstatning etter vanlige erstatningsrettslige prinsipper fra regulanten for produksjonstap eller andre ekstrakostnader som skyldes pålegget, forutsetter Vassdragslovutvalget at regulanten i utgangspunktet ikke har krav på dette, jf. NOU 1994:12 s. 450:

«Den konsesjon som tiltakshaveren har fått til å utnytte vassdraget, må således forstås med det forbehold at vedkommende må virke til det felles beste i faresituasjoner. Bare hvis det er åpenbart at pålegget var uforsvarlig i lys av den situasjon som forelå, eller det innebar en klart usaklig forskjellsbehandling sammenliknet med andre tiltakshavere i vassdraget kan det tenkes at vassdragsmyndigheten kan pådra seg noe ansvar.»

8.5 Kan forholdene legges bedre til rette for flomdemping ved bruk av vassdragsreguleringer?

8.5.1 Innledning

Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering reiser flomdemping ved hjelp av vassdragsreguleringer to hovedproblemstillinger: For det første om flomdemping bør tillegges større vekt ved disponeringen av vassdragressursene. For det andre hvordan flomdemping ved den enkelte vassdragsregulering skal avveies mot andre motstridende interesser som miljø, sikkerhet og utbyggingsøkonomi.

Det er lagt ned betydelige ressurser for å komme frem til den disponeringen av vassdragsressursene som foreligger i dag. Utvalgets mandat forutsetter at det foretas en kartlegging av mulighetene for ytterligere reguleringer i vassdrag med lav reguleringsgrad, og i kap. 8.6 er det foretatt en kartlegging i et utvalg vassdrag med sikte på flomdemping. Flomtiltaksutvalget har ikke hatt mulighet til å foreta en tilsvarende grundig vurdering av verne- og brukerinteressene som i verneplanene og Samlet plan.

Ved vassdragsreguleringer kan vassdragsressursene ideelt sett tenkes disponert på tre forskjellige måter - som rent flomdempingsmagasin, som flerbruks- eller tobruksmagasin eller som kraftverksmagasin med flomdemping som tilleggsgevinst. Det har hittil ikke foreligget investeringskilder av en slik størrelsesorden at rene flomdempings- eller flerbruksmagasiner har latt seg realisere.

8.5.2 Rent flomdempingsmagasin

Flomdemping har aldri vært hovedformålet ved vassdragsreguleringer i Norge. Reguleringsmagasinene i Aursunden, Storsjøen og Osensjøen er eksempler på reguleringsmagasiner som opprinnelig ble planlagt som flomdempingsmagasiner etter storflommen i Glomma og Lågen i 1910, men som ble utbygget til kraftproduksjonsformål.

At slike flomdempingsmagasiner ikke finnes kan antakelig forklares med at brukere av magasinet vanskelig lar seg definere og organisere i dagens system. Av samme grunn vil finansiering ofte bli et problem, idet det i de aller fleste tilfellene vil være vanskelig å forsvare kostnadene ved en utbygging av større format.

En skal ikke se bort fra at det kan finnes lønnsomme prosjekter på lokal basis hvor forholdene ligger til rette for etablering av slike magasiner og det er lettere å samle interessene. I NVE-rapport nr 17/1996 er det trukket fram et eksempel på et slikt lokalt flomdempingstiltak hvor forholdene fra naturens side lå til rette for etablering av et flomdempingsmagasin. Ved utløpet av Illstigvatn, som ligger oppe i fjellet, er det av stedlige steinmasser murt opp en dam med et spalteformet gjennomløp. Ved dette enkle tiltaket oppnås en innsnevring av utløpet i forhold til naturtilstanden, med flomdemping som resultat. Tiltaket er gjennomført i årene 1933-37 for å sikre jord og eiendommer til gården Muldal i Norddal kommune i Møre og Romsdal.

8.5.3 Flerbruks eller to-bruks magasiner

To-bruksmagasiner burde gi en bedre mulighet for å få etablert gode flomdempingsmuligheter. Så lenge avkastningsmulighetene på kraftdelen av magasinet er akseptable, burde det være mulig å finne frem til løsninger hvor flomdempingsinteressene kan organiseres til en finansiering av den delen av magasinet som skal benyttes til flomdempingsformål. Dette krever imidlertid vilje til å benytte midler som ellers ville gå til andre flomdempingstiltak eller flomskadeerstatninger til finansiering av prosjektet.

8.5.4 Kraftverksmagasin med flomdemping som tilleggsgevinst

8.5.4.1 Innledning

I det følgende, hvor det i første rekke er tenkt på vannkraftutbygging, pekes det på noen muligheter til å bedre flomdempingen ved vassdragsreguleringer ved nye krav til utforming av dammer og tappeløp og til manøvrering og drift av reguleringsanlegg.

For flere enkeltvassdrag og enkeltutbygginger er det foretatt detaljerte undersøkelser av hvordan vassdragsreguleringer virker på flomdempingsforholdene. Det er imidlertid ikke foretatt noen systematiske undersøkelser som kan gi grunnlag for generelle konklusjoner som er holdbare også for håndteringen av flomspørsmål ved konsesjonsbehandling av reguleringstiltak. For å gi vassdragsforvaltningen og kraftutbyggere et bedre grunnlag for å ivareta flomdemping ved vassdragsreguleringer kan det være grunn til å vurdere flere av de mulighetene som skisseres i forsknings- og utviklingssammenheng.

For nye anlegg kan det stilles krav til utforming og drift av reguleringsanlegg i forbindelse med konsesjonsbehandlingen. Store deler av landets vannkraftressurser er imidlertid allerede utbygd, og det er derfor svært viktig at flomdempingshensyn også kan bli bedre ivaretatt ved allerede eksisterende reguleringer. Der regulanten selv har nytte av at forholdene legges til rette for flomdemping, har han mulighet til selv å søke om de nødvendige endringene i manøvreringsreglement og andre vilkår for tillatelsen. For allerede eksisterende reguleringer kan det også innføres nye krav i forbindelse med at konsesjonen løper ut eller at konsesjonsvilkårene forfaller til revisjon. I kap. 8.5.5 diskuteres derfor først adgangen til å innføre nye krav til eksisterende reguleringer.

8.5.4.2 Innføring av flomdempingsvilkår ved ny konsesjonsbehandling og revisjon

Etter reguleringsloven § 10 nr. 1 gis konsesjon for et bestemt tidsrom av inntil 60 år. Bestemmelsen fikk sin nåværende ordlyd i 1969. Ved utløpet av konsesjonen må det søkes om ny konsesjon og vassdragsmyndighetene står da fritt til å gi nye vilkår for tillatelsen, derunder å revidere manøvreringsreglementet. På samme måte står regulanten fritt til å akseptere de nye vilkårene for tillatelsen eller si fra seg reguleringen.

Konsesjoner til kommuner, fylkeskommuner og kommunalt og fylkeskommunalt eide selskaper er som hovedregel gitt på ubegrenset tid med hjemmel i reguleringsloven § 10 nr. 2. Også samtykke til vassdragsreguleringer som er gjennomført av staten er gitt på ubegrenset tid. Tidsubegrensede tillatelser for offentlige vassdragsreguleringer anses som en særordning i forhold til reguleringsloven § 10 nr. 1, men på bakgrunn av at stat og kommuner disponerer 85% av installert effekt, er det gitt tidsubegrensede tillatelser for de fleste utbygginger.

Ved lov 19.02.92 nr. 62 om endringer i vassdragsreguleringsloven m.fl. ble det innført en adgang til å ta vilkårene for både tidsbegrensede konsesjoner og tidsubegrensede konsesjoner opp til alminnelig revisjon etter 30 år, jf. reguleringsloven § 10 nr. 3. Ved ikrafttredelsesbestemmelsene ble revisjonsadgangen gitt tilbakevirkende kraft, dog slik at tidsubegrensede konsesjoner gitt før lovendringen kan revideres 50 år etter konsesjonstidspunktet men senest 30 år etter lovendringen.

Situasjonen etter lovendringen i 1992 er at vassdragsmyndighetene i løpet at de nærmeste ti-årene vil få mulighet til å revidere alle tidligere gitte tidsubegrensede konsesjoner.

Det materielle omfanget av revisjonen er imidlertid problematisk i forhold til forbudet i Grunnloven § 97 mot tilbakevirkende lover og hensynet til forutberegnelighet for konsesjonæren. I forarbeidene til lovendringen (Ot. prp. nr. 50 (1991-92) s. 41) ble det vist til at en innføring av revisjonsadgang neppe i seg selv kan rammes av forbudet i Grunnloven § 97, men at det er innholdet av de konkrete vedtak som treffes i forbindelse med en revisjon som eventuelt kan skape problemer. Samtidig ble det foretatt en viss avveining i forhold til konsesjonærens interesser ved fastsettingen av selve revisjonsintervallet på 30 år, noe som ble regnet som en forsvarlig økonomisk avskrivningstid på foretatte investeringer.

Når det gjelder det nærmere omfanget av revisjonsadgangen omtales revisjonen i forarbeidene som en «mini-konsesjonsbehandling», der alle vilkårene for konsesjonen kan, men ikke nødvendigvis vil, bli tatt opp til behandling. Ny lovgivning, endringer i samfunnsoppfatningen, interessekonflikter, nye skader eller ulemper, økologiske, hydrologiske eller økonomiske forhold kan begrunne endringer i konsesjonsvilkårene. Det nevnes spesielt at også manøvreringsreglementet kan gjøres til gjenstand for revisjon. I den forbindelse forutsettes det imidlertid at revisjonen «ikke skal medføre vesentlig produksjonstap for regulanten» (Ot. prp. nr. 50 (1991-92) s. 47).

Flomdempingshensyn er blant de hensyn man kan trekke inn i forbindelse med revisjon av reguleringskonsesjoner. Flomdempingsvilkår som forutsetter vesentlige tilleggsinvesteringer som ikke er relevante ut fra kraftproduksjonsformål eller restriksjoner på manøvreringen som medfører en vesentlig endret utbyggingsøkonomi, vil imidlertid ikke kunne innføres i forbindelse med en alminnelig revisjon. Nøyaktig hvor langt man kan gå i forbindelse en revisjon må vurderes konkret i forhold til hvilke vilkår det kan være aktuelt å pålegge den enkelte konsesjonær.

I tilfeller der flomdempingshensyn forutsetter vilkår som det ikke er adgang til å innføre i forbindelse med revisjon, vil man være henvist til å gjennomføre endringene ved at samfunnet bekoster tiltakene eller kompenserer produksjonstapet på samme måte som man finansierer andre flomsikringstiltak. Der man ikke oppnår en frivillig overenskomst med regulanten om en slik ordning, kan slike vilkår tenkes innført ved at vassdragsmyndighetene eksproprierer seg adgang til å innføre vilkår for vassdragsreguleringer for å ivareta flomdempingshensyn. Slik ekspropriasjon kan gjennomføres uten hinder av Grunnloven § 97. Det er mulig at en slik ekspropriasjonsadgang foreligger allerede i dag i vassdragsloven § 102 nr. 1, som gir Kongen hjemmel til å kreve avstått rettigheter til tiltak i vassdrag når formålet er å trygge jord eller andre herligheter mot flomskade. Ekspropriasjonshjemmelen i vassdragsloven § 102 er av Vassdragslovutvalget foreslått videreført i lov 23.10.59 om oreigning av fast eigedom § 2. Flomtiltaksutvalget forutsetter at mulighetene for bruk av denne ekspropriasjonshjemmelen til innføring av nye krav til flomdemping for allerede gitte reguleringskonsesjoner klarlegges av Nærings- og energidepartementet i forbindelse med det arbeidet som nå pågår med forslaget til ny vannressurslov.

8.5.4.3 Krav til manøvrering og drift av reguleringsanlegg og til utforming av dammer og tappeløp

8.5.4.3.1 Generelle vurderinger

For å oppnå en mest mulig optimal utnyttelse av driftsvannet og hindre ødeleggelse av egne anlegg, har regulantene en egeninteresse i å drive overvåking av flomforholdene og utforme fornuftige tappestrategier for flomsituasjoner. I så måte er regulanten en viktig ressurs når det gjelder drift av reguleringsanlegg i flomsituasjoner. Denne ressursen blir imidlertid ikke utnyttet fullt ut i dag. Regulantenes prognosemodeller og simuleringer er mer rettet inn på damsikkerhet og kraftproduksjon enn de er mot flomdemping. Regulantens tappestrategier tar med utgangspunkt i etablerte vannføringskurversikte på at flommer ikke skal økes, og inneholder sjelden retningslinjer som tar sikte på en aktiv demping av flommer i forhold til naturtilstanden. Selv om regulantene er de nærmeste til å overvåke forholdene i sine vassdrag og ved sine anlegg, foreligger det ikke i dag virkemidler som kan sikre at regulanten informerer vassdragsmyndighetene om utviklingen når flom truer eller er under utvikling.

Som vi tidligere har vært inne på utgjør manøvreringsreglementet ryggraden i vassdragsreguleringskonsesjonen. Selv om det er erkjent at det er svært vanskelig å gi gode retningslinjer for alle mulige situasjoner i manøvreringsreglementet, har tradisjonen vært at reguleringsmagasiner skal disponeres etter detaljerte bestemmelser. Der flomforholdene har tilsagt det, har man utformet egne bestemmelser i manøvreringsreglementet som skal ivareta flomdempingshensyn. Med slike bestemmelser unngår man at vassdragsmyndighetene under tidspress og på begrenset grunnlag må ta stilling til behovet for å fravike manøvreringsreglement i en flomsituasjon. Samtidig har nok tradisjonen med detaljerte bestemmelser medført en svært lite fleksibel holdning i forhold til manøvreringsreglementer. Dette har medvirket til at man ikke har lagt tilstrekkelig vekt på tappestrategier for å oppnå en optimal manøvrering ut fra flomdempingshensyn i en konkret situasjon.

Det må etter utvalgets vurdering stilles krav om større ivaretakelse av flomdempingshensyn ved regulantens drift og manøvrering av reguleringsanlegg, og at man er mer bevisst problemet ved fastsetting av manøvreringsreglement. Å oppnå bedre flomdemping ved å stille nye krav i manøvreringsreglementet vil kunne være kontroversielt i forhold til kraftproduksjonen så vel som andre interesser. Siktemålet må være å oppnå en forbedring av flomdempingen som er balansert i forhold til disse interessene. En mulighet som peker seg ut er å finne frem til løsninger, hvor man i større grad enn i dag åpner for å vurdere manøvreringen i den enkelte situasjon. Dette vil imidlertid stille nye krav i forhold til kontroll og oppfølging med at vilkårene for reguleringstillatelsen er oppfylt.

Når det gjelder utforming av dammer og tappeløp kan man øke vassdragsreguleringers flomdempende effekt enten ved at magasinkapasiteten eller tappekapasiteten økes. I tillegg kan man øke mulighetene til å utjevne flomtoppen ved at forholdene legges bedre til rette for å styre flomavløpet, slik at man oppnår en mer kontrollert bruk av kapasiteten i magasinet når vannstanden nærmer seg dimensjonerende flomvannstand.

En økning av maksimal flomvannstand innebærer at flomproblemene øker i magasinet. Dette er derfor et tiltak som kun er aktuelt for høyereliggende magasiner hvor det ikke er så store flomutsatte verdier. En økning av maksimal flomvannstand vil berøre interesser i magasinområdet, og utløse krav om tilleggsskjønn. Det vil også være nødvendig at spørsmål om økning av maksimal flomvannstand og tappekapasitet konsesjonsbehandles, slik at de ulike interessene som blir berørt blir ivaretatt. En ekstra vannstandsstigning i magasinet vil ofte forutsette en heving av tetningskjernen/påbygging og eventuelt forsterking av dammen, avhengig av dammens utforming.

8.5.4.3.2 Utvalgets anbefalinger

Flomtiltaksutvalget anbefaler at regulantene bedrer mulighetene for å prognosere flommer, ved bruk av operative prognose- og simuleringsmodeller og opplegg for beregning av snømagasinet. Utvikling og drift av prognoseverktøy og beredskapstjenester medfører kostnader, men vil også være til nytte for regulantenes egen virksomhet. Slike prognoseverktøy har også betydning for varsling av flommer i regulerte vassdrag, jf. kap. 7.5.3. Etter reguleringsloven § 12 nr. 13 kan regulanten pålegges å utføre hydrologiske observasjoner og stille materialet til disposisjon for det offentlige. Det er imidlertid noe uklart hvor langt vassdragsmyndighetene ved konsesjonsbehandling og revisjoner kan gå med å pålegge regulantene å skaffe og sette i drift nødvendig verktøy for prognosering av flommer. Flomtiltaksutvalget forutsetter at vassdragsmyndighetene vurderer behovet for pålegg og eventuell lovendring dersom ikke regulantene skaffer og setter i drift slikt utstyr på frivillig basis.

Regulantenes overvåking av flomforholdene i sine vassdrag er av stor betydning for iverksetting av tiltak. Vassdragsmyndighetene kan ikke ha den samme oversikt over flomforholdene i regulerte vassdrag. Flomtiltaksutvalget anbefaler at det fastsettes en plikt for regulanten til å varsle vassdragsmyndighetene om potensielle flomsituasjoner. Det må utredes nærmere hva en slik varslingsplikt skal innebære av ansvar for regulanten.

Som nevnt i kap. 8.2.3.2 blir tappestrategier i dag oversendt vassdragsmyndighetene til orientering. Flomtiltaksutvalget forutsetter at vassdragsmyndighetene etablerer en godkjenningsordning, hvor ivaretakelsen av flomdempingshensyn i tappestrategier blir vurdert.

For å oppnå nødvendig fleksibilitet for å møte ekstremsituasjoner anbefaler Flomtiltaksutvalget at vassdragmyndighetene vurderer bestemmelser i manøvreringsreglementene som er til hinder for optimal manøvrering ut fra flomdempingshensyn. Ved å knytte bestemmelser for oppfylling av reguleringsmagasin opp mot forventet tilsig er det mulig å oppnå flomdempingsmagasin i flere vassdrag. Bestemmelsene kan utformes slik at dato for oppfylling kan fravikes i tilfeller der tilsiget vil bli mye større enn normalt. På denne måten kan man i år med normalt tilsig ivareta interessene til de som ønsker en tidlig oppfylling av magasinet.

For å oppnå en bedre demping av sommer- og høstflommer vil det være nødvendig å fastsette krav om buffervolum i manøvreringsreglementet, ved at det legges restriksjoner på regulantens muligheter til å fylle opp magasinet i sommer- og høstmånedene. Krav om buffervolum medfører fare for redusert oppfylling av magasiner før vinteren og tapt kraftproduksjon. Flomtiltaksutvalget anbefaler at mulighetene for å fastsette krav om buffermagasin for demping av sommer- og høstflommer utredes nærmere. I en slik utredning bør det også ses nærmere på hva slags prisutvikling man kan vente med markedsbasert kraftforsyning.

Flomtiltaksutvalget anbefaler at NVE utreder mulighetene for å dempe flommer ved å ta en ekstra vannstandsstigning i magasiner. En økning av flomvannstanden innebærer en flytting av ulemper til magasinområdet, og må derfor skje ut fra en totalvurdering av hvor i vassdraget skadene blir minst. For å unngå en del av de konsekvensene en økt flomstigning kan innebære for interessene i magasinområdet, kan det være et alternativ at vannstandsstigningen gjennomføres i kombinasjon med avbøtende tiltak som bygging av voller, erosjonshindrende tiltak m.v.

For å oppnå en mer kontrollert utnyttelse av magasinkapasiteten når vannstanden nærmer seg dimensjonerende vannstand og/eller en bedre mulighet for forhåndstapping og tapping under flom, anbefaler Flomtiltaksutvalget at NVE utreder mulighetene for å gjøre bruk av manøvrerbare flomløp og/eller benytte tappekapasiteten i dammers bunntappeløp.

Utredningene bør ta sikte på å kartlegge damanlegg hvor slike tiltak ut fra en kost/nytte-vurdering kommer gunstig ut sammenliknet med alternative flomsikringstiltak i vassdraget nedstrøms.

Det vises for øvrig til omtalen av de rettslige begrensningene for endring av eksisterende reguleringstillatelser i kap. 8.5.5.

8.6 Mulighetene for ytterligere reguleringer i vassdrag med lav reguleringsgrad

8.6.1 Kartlegging av reguleringsmuligheter

8.6.1.1 Innledning

Mandatets pkt. 2 forutsetter at det skal foretas en gjennomgang av hvilke muligheter som foreligger for ytterligere reguleringer i vassdrag med lav reguleringsgrad.Flomtiltaksutvalget har foretatt en kartlegging av reguleringsmuligheter i et utvalg på 8 flomutsatte vassdrag med sikte på å dempe flommer:

• Glomma og Lågen

• Trysilelva

• Drammensvassdraget

• Jølstravassdraget

• Daleelva (Høyanger)

• Gaulavassdraget

• Drivavassdraget

• Bardu/Målselvvassdraget

Vassdragenes plassering fremgår av kartet i vedlegg 5.

På bakgrunn av de spesielle flomproblemene og den lave reguleringsgraden har det stått sentralt å undersøke mulighetene for ytterligere reguleringer i Glomma og Lågen.

De øvrige vassdragene har blitt valgt ut av Flomtiltaksutvalget med utgangspunkt i en liste over vassdrag som av NVEs regionkontorer er vurdert som de mest flomutsatte vassdrag i de respektive regioner. Det er forutsatt at vassdragene har et stort skadepotensial knyttet til flom. Dambrudd er unntatt fra definisjonen. Utvalget er foretatt for å få en god geografisk spredning av vassdragene og dekke flommer av ulik karakter. Reguleringsgraden i vassdragene varierer fra 0% (Trysilvassdraget) til 42% (Daleelva).

Noen av vassdragene som er utredet er helt eller delvis vernet mot kraftutbygging. Utvalget har valgt å foreta en gjennomgang også i slike vassdrag, for å belyse hvilke flomdempingsmuligheter som kan oppnås ved ytterligere reguleringer. Gjennomgangen må i utgangspunktet betraktes som en eksemplifisering av hvordan man skal vurdere flomdempingseffekten ved planlegging av nye reguleringstiltak. Det har ikke vært mulig å kartlegge de økonomiske fordelene som ulike interesser vil ha av flomdempingen.

Så vel mulighetene for tilleggsreguleringer i eksisterende magasiner som nye utbyggingsmuligheter har vært vurdert. Det er også kartlagt om reguleringene kan la seg kombinere med opprusting/utvidelse av eksisterende kraftverk eller bygging av nye kraftverk for å forbedre økonomien i prosjektene. NVE har på oppdrag fra Flomtiltaksutvalget fungert som utredningsleder og har i samarbeid med GLB og andre innleide konsulenter foretatt en teknisk/økonomisk beskrivelse av prosjektene. Konsekvenser for bruker- og verneinteresser er vurdert av fylkesmennene i de fylker som er berørt.

8.6.1.2 Vurdering av konsekvenser for berørte bruker- og verneinteresser

Fylkesmennene som har uttalt seg om konsekvenser for miljø og landbruk har ikke hatt tid til å fremskaffe nye konsekvensutredninger. For nye prosjekter som ikke tidligere er vurdert i Samlet plan eller i forbindelse med verneplanene er det gitt en kortfattet beskrivelse av hva man antar vil være de viktigste konsekvensene basert på embetets kunnskaper om berørte brukerinteresser og verneinteresser. For prosjekter som før har vært vurdert likt eller tilnærmet likt i Samlet plan og prosjekter i vassdrag som er helt eller delvis vernet, er arbeid og utredninger som er gjort i forbindelse med disse planene blitt benyttet direkte eller indirekte i vurderingene. Det påpekes imidlertid at det siden prosjektene ble behandlet i Samlet plan eller verneplan, kan ha skjedd ting som gjør at vurderingene nå ville blitt annerledes, uten at det har vært tid til å vurdere dette. Fylkesmannen i Oppland har pekt på at både verneverdier og konfliktgrad må vurderes høyere i dag, særlig for prosjekter som ligger i vernede vassdrag, men at også økt vektlegging på biologisk mangfold i forhold til prosjekter i Samlet plan vil gi slike utslag.

Virkninger for ulike brukerinteresser som naturvern, friluftsliv, vilt, fisk, jord- og skogbruk og vern mot forurensing, er vurdert på en skala med «meget store negative», «store negative», «middels negative», «små negative», «små positive», «middels positive», «store positive» og «meget store positive» konsekvenser.

8.6.1.3 Beregning av flomdempende virkning

Det er generelt ikke enkelt å beregne flomdempende virkning av et magasin. Ingen flommer er like, og det er mange lokale forhold som spiller inn. Virkningene er enklere å simulere rett nedstrøms damanlegget. Flomdempingen for større deler av vassdraget vil i stor grad avhenge av flomforløpet, og klarlegging av virkningene her vil kreve et omfattende beregningsopplegg.

Metoden som er benyttet for å beregne flomdempende effekt er forskjellig for de ulike vassdragene. Den viktigste årsaken til dette er at GLB har et bedre utgangspunkt for å simulere flomdempende effekt i Glomma og Lågen enn det som er tilgjengelig i de fleste andre vassdrag, i det de kjenner vassdraget godt og har et godt beregningsverktøy og gode modeller. For de fleste andre vassdragene er det foretatt enkle simuleringer av NVE, delvis er beregningene utført av den aktuelle konsulenten. Det er også referert til annet tilgjengelig materiale der hvor det tidligere er gjort beregninger av flomdemping. Spesielt gjelder dette Gaulavassdraget hvor det foreligger et dr. ing. arbeide om flomdemping ved kraftverksutbygging (Guttormsen, 1984).

I Glomma og Lågen er det for alle prosjekter simulert flomdempingseffekt for flommer med et gjentaksintervall på 50 år. Det gir muligheter, ut fra et relativt sikkert datagrunnlag, til å vurdere flomdempingen som kan påregnes med utgangspunkt i en stor flom, men begrenset veiledning for flomdempingen ved mer ekstreme flommer. I tillegg kommer nytten av reduserte flomskader i mange mindre flommer. For de aller fleste prosjektene i Glomma og Lågen er det imidlertid i tillegg simulert flomdempende effekt for de tre største flommene i dette århundret. Flomdempingen er ved alle simuleringer angitt i m³/s rett nedstrøms reguleringen. I Glomma og Lågen er det også gitt grunnlagstall for å vurdere samlete virkninger ved vannmerkene Stai (Stor-Elvdal kommune) og Elverum i Glomma, samt Losna i Lågen. Ved kombinasjon av flere prosjekter kan ikke slike tall adderes uten videre, men må justeres i forhold til samlagringseffekt.

For de øvrige vassdragene er det med utgangspunkt i den største flommen i dette århundret hovedsakelig foretatt relativt enkle simuleringer av redusert vannføring i m³/s rett nedstrøms reguleringen.

8.6.2 Glomma og Lågen

Glomma og Lågen har et nedbørfelt på ca 42000 km² beliggende i Sør-Trøndelag, Oppland, Hedmark, Akershus og Østfold fylker. Magasinkapasiteten etter dagens reguleringer utgjør 3600 Mm³, som gir en reguleringsgrad på 16%. Omtrent 32% av vassdragets nedbørfelt er vernet mot kraftutbygging. Mulighetene for ytterligere reguleringer et utredet av NVE i samarbeid med GLB. Utredningen foreligger i NVE-rapport nr. 28/1996.

Kartleggingen i Glomma og Lågen har frembragt i alt 50 prosjekter. 36 prosjekter er vurdert nøyere, hvorav 16 prosjekter berører vernede vassdrag, 7 prosjekter er i kategori I og 6 i kategori II i Samlet plan. 7 prosjekter er nye og er ikke vurdert i verneplanene eller Samlet plan, og berører heller ikke vernede vassdrag. Samlet sett er det kartlagt muligheter til å anlegge 5100 Mm³ nytt magasin eller over 140% mer magasin enn det Glomma og Lågen har i dag. Dette vil kunne danne grunnlag for nye kraftutbygginger som kan gi totalt 7 TWh ny kraft pr. år (70% av midlere årsproduksjon i Glomma og Lågen i dag), hvorav 6,5 TWh kan tas ut som vinterkraft (115-120% mer enn i dag). De fleste prosjektene vil ha en kostnad på mellom 2 og 2,5 kr/kWh, og vil ligge i økonomiklasse 2 i henhold til NVEs opplegg for økonomiklassifisering av kraftprosjekter, jf. vedlegg 6.De fleste tilleggsreguleringer til eksisterende magasiner har kostnader på mellom 0,5 og 1,5 kr/kWh (økonomiklasse 1).

I Glomma er det normalt vårflommene som gir størst skade. I Otta/Lågen er sommer/ høstflommene som historisk sett har gitt de største skadeflommene. For de prosjektene som er vurdert i Glomma og Lågen er flomdempingen beregnet både for vårflommer og for sommer/høstflommer. Det er ikke lagt inn annet enn ordinær drift av magasinene for kraftproduksjonsformål. De fleste magasiner har langt bedre dempingseffekt for vårflom enn for sommer- og høstflommer. Det er imidlertid viktig for dempingen av vårflommer at reguleringene har god tappekapasitet på lav vannstand, slik at magasinene kan tappes helt ned til begynnende flomskadenivå, dvs. til det tidspunkt hvor det er nødvendig at vannet holdes tilbake i magasinet. Det viktigste virkemiddelet for å oppnå en bedre demping av sommer/høstflommer vil være en annen drift av magasinene. Det vil imidlertid endre utbyggingsøkonomien og for mange magasiners del er det også ønskelig at de fylles opp tidligst mulig om sommeren av estetiske hensyn.

Etter kriteriene som er brukt i Samlet plan er det registrert store konflikter for berørte verne- og brukerinteresser for de fleste tiltakene. Graden av konflikt varierer imidlertid noe for de ulike prosjektene. Som ventet er det særlig prosjekter i de vernede vassdragene og kategori II-prosjekter i Samlet plan som er mest kontroversielle.

I et stort vassdrag som Glomma og Lågen er det ikke fra de samme områdene hovedtyngden av en flom kommer hver gang. For å kunne dempe flest mulig flommer er det derfor ønskelig enten å legge magasinene langt nede i vassdraget eller å spre magasinene best mulig i feltet, slik at flommen fanges opp flere steder. En del sidevassdrag er også flomutsatt i seg selv, og da har selvsagt magasinene stor betydning for de lokale forholdene.

Med vekt på geografisk plassering av prosjektene i Glomma og Lågens nedbørfelt og på demping av vårflommer i Glomma og sommer/høstflommer i Lågen, konstaterer Flomtiltaksutvalget at det foreligger et betydelig flomdempingspotensiale for følgende prosjekter:

• Tunna/Savalen

• Burua kraftverk

• Storsjøen i Rendalen

• Osensjøen - Østre Æra/Vesle-Flisa

• Storsjøen i Odalen

• Raudalsvatnet/Øvre Otta

• Jora - Aura II

• Bygdin

• Vinsteren/Heimdalsvatn

• Mjøsa

Prosjektene er nærmere omtalt i de følgende kapitler. Prosjektenes plassering i Glomma og Lågens nedbørfelt fremgår av kartet i vedlegg 7. Det er ikke foretatt beregninger av reguleringenes virkning på lokal vannstand. Lokal flomdempingseffekt er derfor angitt i m³/s.

Samlet oversikt over prosjektenes flomdempingseffekt, status i Samlet plan og utbyggingsøkonomi er gitt i tilknytning til utvalgets vurderinger og anbefalinger i kap. 8.6.10. Der er det også angitt samlet flomdempingseffekt, justert for samlagringseffekt, i m³/s og virkning på vannstanden ved Stai, Elverum og Losna.

8.6.2.1 Reguleringsprosjekter i Glomma

8.6.2.1.1 Tunna/Savalen

Savalen er i dag regulert med 4,7 meter og kan i de fleste år holde tilbake lokaltilsiget og overført vann fra Einunna. Tynset/Alvdal-området nedenfor Tunna er flomutsatt, og de store flommene i 1958, 1966 og 1995 gjorde spesielt stor skade.

Prosjektet innebærer en tilleggssenking av Savalen på 8,4 meter og overføring av vann fra Tunna og bekkene Lona og Magnilla. Lona og Magnilla overføres til inntaket for Tunna ved Fossbakken pumpestasjon, hvorfra vannet overføres videre til Savalen.

Prosjektet vil gi et tilleggsmagasin i Savalen på 77 Mm³ og vil dempe en 50 års vårflom ved Alvdal med 50 m³/s. Simulert med vannføringer som ved 1995-flommen vil prosjektet innebære en demping på 70 m³/s. Flomdempingseffekten vil være noe mindre på Tynset og i Stor-Elvdal.

Prosjektet er beregnet å gi en netto økt energiproduksjon på 147 GWh, hvorav 116 GWh er vinterkraft. Beregnet utbyggingskostnad er 394 mill. kroner eller 2,68 kroner pr. kWh. Prosjektet ligger i økonomiklasse 2. Prosjektet er plassert i kategori I i Samlet plan.

I fylkesmannens vurdering av konsekvenser for berørte bruker- og verneinteresser vises til at Tunna har betydelig referanseverdi som det største sidevassdraget til Glomma i kambro-silurområdene i den nordlige delen av Hedmark. Områdene rundt Magnilla og Lona er lite påvirket av menneskelige inngrep, og representerer en interessant og produktiv naturtype både botanisk og zoologisk. Deler av nedbørfeltet inngår i planområdet for arbeidet med sikte på opprettelse av Gausdalsvidda/Forelhogna nasjonalpark med tilgrensende landskapsvernområde i Magnildalen/Busjødalen. Området rundt Savalen er utpekt som satsingsområde for turisme og reiseliv, og et fritidssenter og et stort antall hytter bruker området til nærrekreasjon. Fylkesmannen konkluderer foreløpig med at prosjektet vil ha meget store negative konsekvenser for friluftsliv, store negative konsekvenser for naturvern, fisk, jord- og skogbruk, middels negative konsekvenser for vilt, vern mot forurensning og kulturminner, og små negative konsekvenser for vannforsyning.

8.6.2.1.2 Burua kraftverk/Glomma-Storsjøen i Rendalen

Prosjektet innebærer en overføringstunnel på 9 km fra Glomma ved Koppang til Burua kraftverk med utløp til Storsjøen i Rendalen. Overføringstunnelen er dels en flomtunnel og dels drifttunnel for kraftverket. Overføringskapasiteten er 140 m³/s under flom når tunnelen bygges med et tverrsnitt på 50 m².

Prosjektet vil dempe en 50 års vårflom med 140 m³/s. Dersom prosjektet realiseres i kombinasjon med en ytterligere regulering av Storsjøen i Rendalen, jf. kap. 8.6.2.1, vil det innebære en vesentlig avlastning i hele Glomma syd for Koppang.

Prosjektet er beregnet å gi en økt energiproduksjon inntil 145 GWh pr. år i nytt Burua kraftverk og 130 GWh i eksisterende Løpet kraftverk, til sammen 275 GWh. 42 GWh vil kunne tas ut som vinterkraft. Beregnet utbyggingskostnad er 295 mill. kroner eller 1,07 kroner pr. kWh. Prosjektet ligger i økonomiklasse 1.

Prosjektet er nytt og ikke tidligere vurdert i Samlet plan.

Den tekniske beskrivelsen av dette prosjektet har inneholdt for få opplysninger til at det er mulig å forutsi konsekvensene av tiltaket. I fylkesmannens vurdering av konsekvensene for berørte bruker- og verneinteresser konkluderes det med at redusert vannføring i Glomma i sterk grad vil kunne forringe naturvernfaglige verdier som er knyttet til det spesielle elveslettelandskapet mellom Sundfloen og Stai (Koppangsøyene). Fylkesmannen konkluderer foreløpig med at det foreligger store verdier i området for naturvern, friluftsliv, vilt og fisk. På grunn av den korte tidsrammen for arbeidet er vurderingene usikre, og må suppleres med omfattende utredningsarbeider for å kunne si noe mer presist om konsekvensene av en eventuell utbygging.

8.6.2.1.3 Storsjøen i Rendalen

Storsjøen i Rendalen er i dag regulert med 3,64 meter. Prosjektet innebærer en tilleggssenking på 7 meter og en tilleggsheving under flom på 2 meter. Senkingen må gjennomføres med installering av en pumpe med kapasitet 100-150 m³/s, avhengig av nivået i magasinet.

Prosjektet vil gi et tilleggsmagasin i Storsjøen på 410 Mm³, hvorav 100 Mm³ vil være flommagasin knyttet til tilleggshevingen, og vil ha en vesentlig flomdempingseffekt i Rena elv og i Glomma fra og med Rena og nedover. Prosjektet vil dempe en 50 års flom med 300 m³/s om våren og 200 m³/s om sommeren/høsten. Simulert med vannføringer som ved 1995-flommen vil prosjektet gi en demping på 300 m³/s.

Netto er prosjektet beregnet å gi en økt energiproduksjon på 97 GWh vinterkraft med en beregnet utbyggingskostnad på 156 mill. kroner eller 1,60 kroner pr. kWh. I tillegg konverteres 25 GWh av dagens sommerproduksjon til vinterkraft. Prosjektet ligger i økonomiklasse 1.

Prosjektet er nytt og ikke tidligere vurdert i Samlet plan.

Fylkesmannens viser til at det er bratte barskoglendte lisider ned mot den lange og smale Storsjøen både på østsiden og vestsiden. Ytterligere regulering av sjøen vil derfor berøre relativt begrensede arealer. Helt i nord, i området ved Åkrestrømmen og der Mistra renner ut i Renaelva, og helt i sørenden av sjøen, finnes flate lavereliggende strand-og våtmarksarealer og store løsmasseforekomster i grunnen. Det er knyttet meget store fiskeinteresser til både Storsjøen og Søndre Rena. Søndre Rena er av Hedmarks aller mest besøkte områder. Fra før berøres området sterkt av militær utbygging. Reguleringen i Rena, Storsjøen og Osen har redusert harr- og ørretbestandene ved at vandringene er vanskeliggjort. Siden prosjektet ikke tidligere er vurdert i Samlet plan, er vurderingene av bruker- og verneinteressene usikre. Fylkesmannen har ut fra embetets samlede kunnskaper om området foreløpig konkludert med at prosjektet vil ha store negative konsekvenser for friluftsliv, middels negative konsekvenser for fisk og vern mot forurensning, og små negative konsekvenser for naturvern, vilt og jord- og skogbruk. Konsekvensene for vannforsyning og kulturminner er ikke vurdert.

8.6.2.1.4 Osensjøen - Østre Æra/Vesle-Flisa

Osensjøen er i dag regulert med 6,60 meter, og blir om våren i år med store snømagasin forhåndstappet av hensyn til flomforholdene i Søre Osa, Rena og Glomma.

Prosjektet som her er vurdert innebærer en tilleggssenking på 1 meter og en ytterligere flomstigning på 1 meter i Osensjøen. I tillegg foreslås det overføring av vann fra Østre Æra og Vesleflisa til Osensjøen.

Prosjektet vil gi et tilleggsmagasin på 81 Mm³, hvorav 46 Mm³ vil være flomdempingsmagasin knyttet til tilleggshevingen, og vil ha flomdempingseffekt i Osa og Rena elv og i Glomma fra og med Rena og nedover. Prosjektet vil dempe en 50 års flom med 20 m³/s om våren og 200 m³/s om sommeren/høsten. Simulert med vannføringer som ved 1995-flommen vil prosjektet dempe flommen med 100 m³/s.

Prosjektet er beregnet å gi en økt energiproduksjon på 54 GWh, hvorav 39 GWh er vinterkraft. Beregnet utbyggingskostnad er 25 mill. kroner eller 0,5 kroner pr. kWh. Prosjektet ligger i økonomiklasse 1.

Prosjektet er delvis nytt. Et prosjekt som omfatter overføringene fra Østre Æra og Vesleflisa samt en tilleggssenking på 0,3 meter i Osensjøen er plassert i kategori I i Samlet plan.

I fylkesmannens vurdering av konsekvenser for berørte bruker- og verneinteresser vises til at naturverninteressene i tilknytning til området rundt Østre Æra synes å være begrensede, og området er fra før sterkt påvirket av menneskelige inngrep. Friluftsinteressene i området er imidlertid store, spesielt i områdene rundt Osensjøen, hvor det ligger en del hyttebebyggelse og flere reiselivsbedrifter. Osmundsanden er i ferd med å bli sikret som et offentlig friluftsområde av regional betydning. Osen-Ena-området representerer en skogbruksbygd som er et spesielt verdifullt kulturlandskapsområde i Hedmark. Fisket i Osa var svært populært før reguleringen, og elva blir fremdeles besøkt en del. Fylkesmannen konkluderer foreløpig med at prosjektet vil ha store negative konsekvenser for friluftsliv og vern mot forurensning, middels negative konsekvenser for naturvern, vilt og fisk, og små negative konsekvenser for jord- og skogbruk og vannforsyning. Når det gjelder kulturminner er det pekt på at konsekvensene ved overføringen fra Øvre Flisa muligens vil ha meget store negative konsekvenser, men at dette kun kan verifiseres ved nærmere undersøkelser.

8.6.2.1.5 Storsjøen i Odalen

Storsjøen i Odalen er ikke regulert i dag. Normalt har Storsjøen avløp gjennom Opstadåa til Glomma. Fallhøyden er imidlertid så lav at Glomma ofte under flom strømmer inn i Storsjøen, og medfører flom- og erosjonsproblemer der.

Prosjektet går ut på å bygge en oppblåsbar gummidam i Opstadåa og hindre vann i å strømme fra Glomma og opp i Storsjøen under vårflommen og under høstflom før flommen nærmer seg skadeflom i Glomma nedstrøms Opstadåa. Under flom skal lokaltilsiget pumpes fra Opstadåa (inntil 30 m³/s) ut i Glomma. Magasinet tømmes i perioden januar-april ved at gummiluken legges ned.

Prosjektet vil gi et magasin på 59 Mm³ i Storsjøen og vil dempe en 50 års flom med 100 m³/s om våren og 50 m³/s om høsten/sommeren. Den flomdemping som kan oppnås i Glomma ved samløpet med Opstadåa ved Skarnes er avhengig av hvilken innstrømming i Storsjøen som kan tillates av hensyn til erosjon. Det antydes en reduksjon av vannføringen på 100 m³/s i Glomma, sammenliknet med den naturlige flomdempingen som skjer i Storsjøen i mange år.

Prosjektet er beregnet å gi en netto økt energiproduksjon på 24 GWh, hvorav 16 GWh er vinterkraft. Beregnet utbyggingskostnad er 40 mill. kroner eller 1,6 kroner pr. kWh. Prosjektet ligger i økonomiklasse 1.

Prosjektet er plassert i kategori I i Samlet plan.

I fylkesmannens vurdering av konsekvenser for berørte bruker- og verneinteresser vises til at det hydrologiske systemet som utgjøres av Glomma, Opstadåa og Storsjøen, med Opstadåa som «reversibel» elv og årviss innstrømming av flomvann til Storsjøen, er unik i landssammenheng. Vegetasjon og dyreliv i og rundt sjøen er tilpasset dette systemet. Seimsjøen naturreservat er et våtmarksreservat som omfatter Grunnsjøen, Seimsjøen og Nora, med stor verdi for fuglelivet og en interessant vegetasjon. Det pågår arbeid for å bygge opp krepsebestanden i Storsjøen. Fylkesmannen konkluderer foreløpig med at prosjektet vil ha meget store negative konsekvenser for naturvern, store negative konsekvenser for vern mot forurensning, middels negative konsekvenser for friluftsliv, vilt og fisk, små negative konsekvenser for kulturminnevern, ingen konsekvenser for vannforsyning, og store positive konsekvenser for jord- og skogbruk.

Bygging av dam i Opstadåa er skissert i NVE-publikasjon 01/1994 sammen med flere andre tiltak for å redusere flomskadene i området Funnefoss - Skarnes - Storsjøen i Odal. I Glomma nedstrøms Storsjøen ligger Funnefoss kraftverk, som er et elvekraftverk. Det er imidlertid så lite fall på strekningen at vannstanden ved overvannet på Funnefoss har virkning helt opp til Opstadåa/ Storsjøen-området.

Blant de andre tiltakene som er vurdert i NVE-publikasjon 01/1994 er mulighetene for å utnytte tappekapasiteten ved Funnefoss kraftverk til flomsenking i områdene oppstrøms, inklusive områdene rundt Storsjøen i Odal. Gjeldende manøvreringsreglement forutsetter at overvannet ved Funnefoss følger en kurve som skal tilsvare forholdene slik de var med den gamle dammen ved Funnefoss. Rent teknisk er det i dag mulig å senke flomvannstandene oppstrøms ved vannføringer opp til ca 2000-2500 m³/s ved å utnytte tappekapasiteten maksimalt. En slik utnyttelse forutsetter at manøvreringsreglementet endres. I NVE-publikasjon 01/1994 er det forutsatt at tapt kraftproduksjon ved høye vannføringer kompenseres med at kraftproduksjonen øker på grunn av høyere vannstand ved lave vannføringer, enten hele året eller bare om vinteren. Slik tiltaket er skissert, kan det oppnås en senking av middelflommen (ca 1500 m³/s) med ca 20 cm.

Det er svært kompliserte strømningsforhold i dette området. For å se nærmere på mulig effekt med hensyn til flomdemping og konsekvenser for øvrig av en dam i Opstadåa, kan det være grunn til å studere disse forholdene nærmere. I denne sammenheng kunne det også legges inn en nærmere vurdering av om det kan oppnås en viss flomsenking også for store flommer ved å endre manøvreringsreglementet for Funnefoss kraftverk, enten alene eller i kombinasjon med dam i Opstadåa. Det vises i denne forbindelse til utvalgets anbefaling til forskningsprogrammet Hydra, kap. 12.2.

8.6.2.2 Reguleringsprosjekter i Lågen

8.6.2.2.1 Raudalsvatnet/Øvre Otta

K/L Opplandskraft har nylig søkt konsesjon for Glitra/Øyberget-utbyggingen i Øvre Otta, hvor Tora, Frøysa, Måra, Vulu, Glitra og diverse andre sideelver med et samlet nedbørfelt på 536 km² planlegges overført til Raudalsvatn/Breidalsvatn som i dag er regulert med 30,3 meter (Glitra og Øyberget-prosjektene).

Prosjektet som her er vurdert innebærer en tilleggssheving i Raudalsvatn på 50 meter.

Prosjektet vil gi et tilleggsmagasin på 500 Mm³ og vil dempe en 50 års sommer/høstflom med 125 m³/s med virkning for Otta og Lågen med avtagende virkning ned til Mjøsa. Simulert med vannføringer som ved 1995-flommen vil prosjektet dempe flommen med 100 m³/s.

Prosjektet er beregnet å gi en økt energiproduksjon på 250 GWh pr. år, med en beregnet utbyggingskostnad på 165 mill. kroner eller 0,66 kroner pr. kWh. I tillegg vil det konverteres 575 GWh pr. år fra sommer- til vinterkraft. Prosjektet kan teknisk lett tilpasses Glitra og Øyberget-prosjektene som K/L Opplandskraft har søkt konsesjon for. Ved en utbygging av Nedre Otta vil den her vurderte reguleringen av Raudalsvatn konvertere ytterligere 250 GWh pr. år fra sommer- til vinterkraft.

Prosjektet er i økonomiklasse 1. Prosjektet er med en tilleggsheving på 100 meter plassert i kategori II i Samlet plan. En tilleggsheving på 50 meter er ikke vurdert i Samlet plan.

I fylkesmannens vurdering av konsekvenser for verne- og brukerinteresser konkluderes det foreløpig med at prosjektet vil ha store negative konsekvenser for naturvern, friluftsliv, vilt, fisk, jord- og skogbruk og vern mot forurensning. Fylkesmannen viser imidlertid til at konfliktgraden for vilt, fisk, jord- og skogbruk og vern mot forurensning kan være redusert til middels negativ siden reguleringshøyden i dette prosjektet er halvert i forhold til det prosjektet som er vurdert i Samlet plan.

8.6.2.2.2 Jora - Aura II

Jora er et sidevassdrag til øvre del av Lågen med et nedbørfelt på 350 km². Prosjektet innebærer at Joravassdraget overføres til Aursjømagasinet i Aura-vassdraget i Møre og Romsdal. Vannet forutsettes utnyttet i eksisterende Aura kraftverk, eventuelt i et opprustet Aura II hvor det foreligger planer for effektinstallasjoner (500 MW).

Jora har under de største skadeflommene i dette århundret hatt en vannføring på opptil 150 m³/s. Prosjektet vil dempe en 50 års flom i Lågen med 125 m³/s om våren og 100 m³/s om sommeren/høsten, med betydning for Lågen fra Dombås til og med Mjøsa. Simulert med vannføringer som ved 1995-flommen ville prosjektet gitt en demping på 125 m³/s.

Flomdempingen forutsetter at Aura ikke har skadeflom samtidig. En sammenlikning NVE har foretatt av historiske vannføringsdata fra Jora og Aura, viser at disse har liknende avløpsforhold over året. Fordeler og ulemper med en overføring til Aura må derfor utredes nærmere.

Netto er prosjektet uten en opprusting av Aura kraftverk beregnet å gi en økt energiproduksjon på 382 GWh pr. år, hvorav 156 GWh er ny vinterkraft. Beregnet utbyggingskostnad er 250 mill. kroner eller 0,65 kroner pr. kWh. Prosjektet ligger i økonomiklasse 1.

Med en opprusting av Aura kraftverk (Aura II), er prosjektet totalt beregnet å gi en økt energiproduksjon på inntil 506 GWh, hvorav 293 GWh kan tas ut som vinterkraft. Samlet utbyggingskostnad er beregnet til 1775 mill. kroner eller 3,5 kroner pr. kWh. Dette prosjektet ligger i økonomiklasse 4.

Prosjektet er med tunneltverrsnitt på 30 m² og en overføringskapasitet på 60 m³/s plassert i kategori I i Samlet plan. Prosjektet som her er vurdert, forutsetter en økning av tunneltverrsnittet til 50 m² som gir en overføringskapasitet på 125 m³/s, slik at maksimal flomdemping oppnås i Lågen.

I vurderingen av virkningene for berørte verne- og brukerinteresser konkluderer fylkesmannen foreløpig med at prosjektet vil ha meget store negative konsekvenser for vilt, store negative for naturvern og friluftsliv, middels negative for fisk og små negative konsekvenser for jord- og skogbruk og vern mot forurensning. Konsekvensene for vannforsyning og kulturminner er ikke vurdert.

8.6.2.2.3 Bygdin

Bygdin er i dag regulert med 9,15 meter (8,25 meter senking). I henhold til dagens manøvreringsreglement skal Bygdin under stor flom stige over HRV med begge flomlukene helt åpne.

Prosjektet som her er vurdert, innebærer en tilleggssenking på 1,5 meter og en ytterligere flomstigning på 2 meter i Bygdin. Flomstigningen forutsetter en forsterking av dammen. Videre forutsettes det (jf. kap. 8.6.2.2) en overføring av 40 Mm³ fra Nordre Heimdalsvatn til Bygdin ved hjelp av ny grentunnel til Vinsteren, og pumping mellom Vinsteren og Bygdin. Det er også forutsatt utvidet regulering av Vinsteren og bygging av Bygdin pumpekraftverk og Øyangen kraftverk. Bygdin pumpekraftverk vil øke tappekapasiteten ved dagens LRV med 24 m³/s. Det øker friheten i disponeringen av Bygdin med sikte på flomdemping.

Prosjektet vil gi et tilleggsmagasin i Bygdin på 140 Mm³, hvorav 90 Mm³ vil være flomdempingsmagasin knyttet til tilleggshevingen. Prosjektet vil dempe en 50 års flom med 10 m³/s om våren og med 100 m³/s om sommeren/høsten med virkning for Vinstra og Lågen med avtagende virkning ned til Mjøsa.

Netto er prosjektet beregnet å gi en økt energiproduksjon på 50 GWh vinterkraft med en beregnet utbyggingskostnad på 235 mill. kroner eller 4,7 kroner pr. kWh. I tillegg konverteres 72 GWh av dagens sommerproduksjon til vinterkraft. Prosjektet ligger i økonomiklasse 5.

Prosjektet er delvis nytt. Et prosjekt som innebærer en utvidet regulering av Vinsteren ved en tilleggssenking på 0,6 meter, overføring av 40 Mm³ fra Nordre Heimdalsvatn til Vinsteren og pumping videre fra Vinsteren til Bygdin er tidligere plassert i kategori I i Samlet plan.

I fylkesmannens vurdering av konsekvenser for berørte bruker- og verneinteresser konkluderes det foreløpig med at prosjektet vil ha middels negative konsekvenser for naturvern og friluftsliv, små til middels negative konsekvenser for fisk og små negative konsekvenser for vilt. For jord- og skogbruk, vern mot forurensning, vannforsyning og kulturminner er det ikke angitt hvilke konsekvenser utbyggingen vil ha.

8.6.2.2.4 Vinsteren/Heimdalsvatn(/Bygdin)

Vinsteren er i dag regulert med 4 meter (hvorav 3 meter senking). I henhold til dagens manøvreringsreglement kan Vinsteren under stor flom stige kortvarig til 0,5 meter over HRV. Magasinet kan senkes ytterligere da det er brukbar tappekapasitet på lave vannstander. Vinsteren kan også stige ytterligere 1 meter under flom uten at dammen må forsterkes.

Prosjektet som her er vurdert innebærer en tilleggssenkning på 2,1 meter og en flomstigning på 1,5 meter i Vinsteren. Videre legges det opp til en overføring av 40 Mm³ fra Nedre Heimdalsvatn til Bygdin, ved hjelp av en ny grentunnel til Vinsteren fra eksisterende tunnel mellom Nedre Heimdalsvatn og Sandvatn på 3 km, eller ved en helt ny tunnel fra Nedre Heimdalsvatn til Vinsteren på 8 km, og pumping mellom Vinsteren og Bygdin.

Prosjektet vil gi et tilleggsmagasin i Vinsteren på 83 Mm³, hvorav 40 Mm³ vil være flomdempingsmagasin knyttet til tilleggshevingen. Prosjektet vil dempe en 50 års flom med 30 m³/s om våren og med 75 m³/s om sommeren/høsten med virkning for Vinstra og Lågen med avtagende virkning ned til Mjøsa.

Netto er prosjektet beregnet å gi en økt årlig energiproduksjon på 20 GWh vinterkraft med en beregnet utbyggingskostnad på 55 mill. kroner eller 2,75 kroner pr. kWh (korteste tunnelalternativ). I tillegg vil 80 GWh pr. år av eksisterende sommerproduksjon konverteres til vinterkraft. Prosjektet ligger i økonomiklasse 2.

Prosjektet er delvis nytt. Et prosjekt som innebærer en utvidet regulering av Vinsteren ved en tilleggssenking på 0,6 meter og overføring av 40 Mm³ fra Nedre Heimdalsvatn til Vinsteren og pumping videre fra Vinsteren til Bygdin er tidligere plassert i kategori I i Samlet plan.

I fylkesmannens vurdering av konsekvenser for berørte bruker- og verneinteresser konkluderes det foreløpig med at prosjektet vil ha middels negative konsekvenser for naturvern og friluftsliv, små til middels negative konsekvenser for fisk og små negative konsekvenser for vilt. For jord- og skogbruk, vern mot forurensning, vannforsyning og kulturminner er det ikke angitt hvilke konsekvenser utbyggingen vil ha.

8.6.2.2.5 Mjøsa

Mjøsa er i dag regulert med 3,61 meter, men på grunn av tappesvikt blir Mjøsa sjelden tømt og det er ikke mulig å øke avløpet fra begynnelsen av februar. Prosjektet som her er vurdert innebærer en økning av avløpskapasiteten i Mjøsa, slik at magasinet kan tappes ned før vårflommen. Prosjektet forutsetter en tilleggssenking av Mjøsa på 1,75 meter, noe som vil gjøre det mulig å redusere flomvannstanden i Mjøsa betydelig og samtidig redusere flomvannføringen i vassdraget nedstrøms Mjøsa.

Slik prosjektet opprinnelig ble fremlagt i NVEs utredning, var det foreslått at avløpskapasiteten ble økt enten ved at det anlegges en dam ved Minnesund og at vannet pumpes fra Mjøsa og ut i Vorma eller ved større kanaliseringsarbeider i Vorma. Når det gjelder kanalisering av Vorma er dette usikkert gjennomførbart og antakeligvis svært dyrt. Med en pumpeløsning og dam ved Minnesund vil man dessuten kunne opprettholde vannstanden i Vorma.

Med en tilleggssenkning av Mjøsa på 1,75 meter vil man få et tilleggsmagasin på 700 Mm³. Simulert med vannføringer som ved 1995-flommen og pumpekapasitet på 400 m³/s ville prosjektet redusert kulminasjonsvannstanden i Mjøsa med 1,32 meter og kulminasjonsvannstanden i Øyeren med 1,47 meter.

Netto energiproduksjon er beregnet til 162 GWh pr. år som vinterkraft. Beregnet utbyggingskostnad er 325 mill. kroner eller 2 kroner pr. kWh. Prosjektet ligger i økonomiklasse 1.

Prosjektet har ikke tidligere vært vurdert i Samlet plan.

Fylkesmannen i Hedmark viser i sin vurdering av konsekvensene for berørte bruker- og verneinteresser til at Mjøsa har stor betydning i friluftssammenheng for befolkningskonsentrasjonene rundt Mjøsa. Viktige bruksområder er bading, fiske og båtliv. I tilknytning til Mjøsa ligger flere områder vernet i medhold av naturvernloven. Åkersvika naturreservat er i tillegg oppført på Ramsar-listen over våtmarksområder av internasjonal verdi for trekkende fugl. Området er også voksested for flere plantearter som er på den norske Rødlisten over truede arter. Åtte større vannverk rundt Mjøsa forsyner i dag ca 80000 personer. I Hedmark er Mjøsa hovedvannkilde for Hamar-regionen, dvs. 35-40% av Hedmarks befolkning. Mjøsa er vannkilde for vanning av store jordbruksarealer i Mjøskommunene. En ytterligere senking av Mjøsa på 1,75 meter under dagens lavvannstand vil på våren tørrlegge store våtmarks- og gruntvannsområder, noe som vil berøre de fleste brukerinteressene negativt. Fylkesmannen i Hedmark konkluderer foreløpig med at prosjektet vil ha meget store negative konsekvenser for naturvern, friluftsliv, jord- og skogbruk og vannforsyning, store negative konsekvenser for vilt og middels negative konsekvenser for fisk. Konsekvenser for vern mot forurensning må utredes nærmere. Det er pekt på at det ikke foreligger tilstrekkelig data-/arkivmateriale som gjør det mulig å foreta en konsekvensvurdering for kulturminner.

Fylkesmannen i Oppland viser til at flere Mjøskommuner arbeider aktivt for å få til en sikrere årlig fylling av Mjøsa i sommerhalvåret og at Mjøsa pumpe vil være et klart skritt i feil retning for en slik målsetting. Når det gjelder vurderingen av virkningene for berørte bruker- og verneinteresser viser fylkesmannen i Oppland til vurderingene som er foretatt av fylkesmannen i Hedmark.

Fylkesmannen i Akershus har pekt på at prosjektet vil ha meget store negative konsekvenser for berørte bruker- og verneinteresser i Vorma. Vurderingene er gjort under forutsetning av at reguleringen av Mjøsa gjennomføres ved en kanalisering av Vorma. Fordi en kanalisering av Vorma er svært dyrt og usikkert gjennomførbart, vil det være mest aktuelt å gjennomføre prosjektet ved dam og pumpestasjon ved Minnesund.

8.6.3 Trysilelva

Trysilvassdragets nedbørfelt ned til Sagnfossen er ca 4550 km², beliggende i Hedmark og med avrenning til Klaraelven i Sverige. Vassdraget er vernet mot kraftutbygging. Vassdraget er helt uregulert, noe som gjør det spesielt utsatt for flommer. Av de stedene som er spesielt rammet er Innbygda og Nybergsund. I nyere tid kan nevnes 1934, 1966 og 1967 i tillegg til 1995 som år med store skader på grunn av vårflom. Det er også registrert flomskader i Sverige, noe som har ført til ønske derfra om flomdempende tiltak.

Mulighetene for etablering av reguleringsmagasiner er utredet av NVE. Utredningen foreligger i NVE-rapport nr. 29/1996.

Etablering av reguleringsmagasiner i sjøene Rogen, Sølensjøen, Engeren, Femunden og Isteren i øvre deler av Trysilvassdraget vil kunne gi betydelig flomreduksjon. Med de fremlagte reguleringer er reduksjonen beregnet til ca 200 m³/s i forhold til høyeste ukemiddel (uke 22) under vårflommen i 1967.

I kombinasjon med kraftutbygging etter planer identiske med de som ble utarbeidet av Studieselskapet for Norges vannkraft på 1950- og 1960-tallet, kan man i Trysilvassdraget oppnå en produksjon på 896 GWh pr år ved bygging av Heggeriset og Trysil kraftverk. I tillegg vil reguleringene øke produksjonen med 14 GWh pr år i de eksisterende kraftverkene Sagnfossen og Lutufallet. Kostnadene for en slik utbygging er beregnet til 1525 millioner kroner, noe som gir en investeringskostnad på 1,68 kroner pr. kWh.

Fylkesmannen har foretatt en vurdering av konsekvenser for landbruk og miljø ut fra de fremlagte regulerings- og utbyggingsplaner. Fylkesmannens foreløpige konklusjon er at de fremlagte inngrep vil ha meget store negative konsekvenser for naturvern, friluftsliv, vilt, fisk og kulturminnevern, middels negative konsekvenser for jord- og skogbruk og vannforsyning og små negative konsekvenser for vern mot forurensning. Fylkesmannen anbefaler med bakgrunn i vassdragets vernestatus og de åpenbart store verneverdiene som ligger i vassdraget at det ikke gås videre med planene i Trysilvassdraget.

8.6.4 Drammensvassdraget

Drammensvassdraget har et nedbørfelt på ca 17100 km² beliggende i Oppland og Buskerud fylker. Magasinkapasiteten etter dagens reguleringer utgjør 3.538 Mm³, som gir en reguleringsgrad på ca 34%. Omtrent 30% av vassdragets nedbørfelt er vernet mot kraftutbygging, men det foreligger også 44 utbyggingsprosjekter som er behandlet i Samlet plan, hvorav 16 er plassert i kategori I og 28 i kategori II.

Ut fra hvor det er registrert flomskader ble det valgt spesielt å behandle vassdragsgrenene Rødøla i Vang, Etna og Simoa. I Rødøla i Vang var det storflom i 1993 og i Etna i 1934. I Simoa ble det registrert skadeflommer i 1934, 1938 og 1987. I vassdragets nedre del er det sett på ytterligere flomdempingsmuligheter i Sperillen, Randsfjorden og Tyrifjorden. Dessuten er det sett på mulighetene for ytterligere regulering av Hallingdalsvassdraget.

Mulighetene for ytterligere reguleringer et utredet av NVE i samarbeid med Oslo Energi Konsult. Utredningen foreligger i NVE-rapport nr. 29/1996.

8 prosjekter er lagt frem:

• Øye kraftverk (Rødøla i Vang, vernet vassdrag)

• Overføring av Etna til Dokka, to alternativer (Etna er et vernet vassdrag)

• Soneren i Simoa, kanalisering og ny dam Kråkefjord

• Randsfjord kraftverk med 1 meter tilleggssenking av Randsfjorden

• Begna kraftverk med 1 meter tilleggssenking av Sperillen og kanalisering av Kongsstrømmen

• Begnarand kraftverk: Fellesalternativ for Begna og Randsfjord kraftverker, med mulighet for overføring av Begna til Randsfjorden, som er bedre regulert enn Sperillen

• Kanalisering av Tyrifjorden

• Hol IV, pumpekraftverk med utvidet magasin i Strandevatn (plassert i kategori II i Samlet plan)

Alle prosjektene vil kunne gi flomdempende virkning. Øye kraftverk og overføring av Etna til Dokka vil kunne finansieres med kraftproduksjon. De øvrige prosjektene, med mulig unntak av Hol IV hvor økonomien ikke er vurdert, kan ikke finansieres med kraftproduksjon.

Særlig tiltakene som berører vernede vassdrag vil gi store negative konsekvenser for andre brukergrupper. Soneren i Simoa synes å gi minst negative virkninger.

8.6.5 Jølstravassdraget

Jølstravassdraget har et nedbørfelt på ca 714 km² beliggende i Sogn og Fjordane fylke. Vassdraget er svakt regulert, med en reguleringsgrad på ca 3%. Jølstravannet er det eneste reguleringsmagasinet, med reguleringshøyde på 1,25 meter og et magasinvolum på 50 Mm³. Tre andre større innsjøer i vassdraget (Holsavatn, Åsvatn og Movatn) bidrar imidlertid med sin naturlige reguleringsevne, slik at flomdempingen er noe bedre enn reguleringsgraden tilsier.

Det har vært tre større flommer i vassdraget i den senere tid, i 1957, 1971 og 1983. Øverst i Jølstravassdragets nedbørfelt ligger deler av Jostedalsbreen og Grovabreen. Holsavassdraget har med sine større innsjøer en viss selvreguleringsevne, mens elva Anga, som renner ut i Jølstra like øst for Førde, har lite sjøareal og er derfor en karakteristisk flomelv. På grunn av de sterkt varierende forhold oppstår det gjerne lokale flommer, og det er sjelden det er flom i hele vassdraget på én gang.

Mulighetene for ytterligere reguleringer er utredet av NVE i samarbeid med Oslo Energi Konsult. Utredningen foreligger i NVE-rapport nr. 29/1996.

Det er lagt frem 2 prosjekter i Jølstravassdraget:

• Ytterligere 2 meter senking og 1 meter heving av Jølstravatnet

• Regulering på 33,5 meter av Trollevatn og overføring av sideelver på sydsiden av Jølstravatnet

Maksimal flomdemping ved ytterligere regulering av Jølstravatnet er anslått til henholdsvis 100 (sommer) og 35 (høst) m³/s. Fylkesmannen vurderer en ytterligere regulering av Jølstravatnet som meget konfliktfylt.

Maksimal flomdemping ved regulering av og overføringer til Trollavatn er beregnet til 35 m³/s i sommerperioden. Prosjektet vil ikke gi demping om høsten, fordi en da må regne med at magasinet er fullt. En regulering av Trollavatn har mindre konsekvenser, men fylkesmannen vet lite om forholdene der og det er derfor usikkerhet knyttet til konsekvensene for andre brukergrupper.

8.6.6 Daleelva (Høyanger)

Daleelva er ca 6 km lang fra innerst i Dalsdalen til utløpet ved Høyanger, Sogn og Fjordane fylke. Kraftverkene i Høyanger sentrum, med sine inntak i Bergsvatn og Nedre Breidalsvatn, har en reguleringsgrad på ca 42%. De utnytter avløpet fra nedbørfelt på i alt 232 km², hvorav 145 tilhører Daleelva.

Daleelvas totale nedbørfelt er på ca 172 km², hvorav de nederste 27 km² er uregulerte. Størstedelen av nedbørfeltet er et snaufjellområde på mellom 600 og 1400 meter over havet. I den nedre delen går Daleelva gjennom et trangt dalføre, med utløp i Høyangerfjorden etter å ha rent gjennom Høyanger sentrum.

Etter at Gautingsdalsreguleringen ble gjennomført i 1979, har det vist seg at reguleringsgraden er høy nok til å eliminere faren for vårflom i forbindelse med snøsmeltingen. Men flomfaren er fortsatt til stede sent på høsten, ved sterk nedbør samtidig med smelting av nysnø etter at magasinene er fulle.

Mulighetene for ytterligere reguleringer er utredet av NVE i samarbeid med konsulent Ingvard Lange. Utredningen foreligger i NVE-rapport nr. 29/1996.

Kraftutbyggingen rundt Høyanger har pågått i tiden 1922-1979, og Daleelva er på det nærmeste fullt utnyttet til kraftproduksjon. Mulighetene til å bygge nye magasiner er derfor ikke store. Det er derfor kun foreslått ett realistisk prosjekt: Bygging av en ny og høyere dam ved Nedre Breidalsvatn. Eksisterende dam ble bygget i 1922 og vil trenge omfattende rehabiliteringsarbeider. I stedet for å rehabilitere eksisterende dam er det vurdert å bygge en ny og høyere dam.

Det er ikke foretatt simulering av flomdempende virkning på Daleelva. Siden det bare er sommer- og høstflommer som er et problem i Daleelva, kommer den flomdempende virkning an på magasinfyllingen.

Prosjektet vil gi økt vinterkraftproduksjon, redusert flomtap og besparte rehabiliteringsutgifter, men er ikke lønnsomt ut fra dette alene.

8.6.7 Gaulavassdraget

Gaulavassdraget har et nedbørfelt på ca 3685 km² beliggende i Sør-Trøndelag fylke. Magasinkapasiteten etter dagens reguleringer utgjør 155 Mm³, som gir en reguleringsgrad på ca 4%. Vassdraget for øvrig er vernet mot kraftutbygging.

Det foreligger vannføringsmålinger fra 1907 og Gaula har lenge vært kjent som en farlig flomelv. Begrenset selvregulering i feltet gir store og raske svingninger i vannføringene. Den største flommen i dette århundret, i august 1940, var på 3060 m³/s ved Haga bru (Støren), med et gjentaksintervall på 100 - 400 år.

Ovenfor Støren og i sideelvene er vannhastigheten stor og erosjonsskader er dominerende. Spesielt utsatt er området mellom Singsås og Støren. Fra og med Støren forekommer omfattende skader både på grunn av høy vannstand og sedimentasjon. Nedenfor Gaulfossen er det først og fremst oversvømmelse av dyrket mark og vannskader i bygninger som dominerer. Skader på bruer, flomverk etc. kan forekomme langs hele vassdraget.

Mulighetene for ytterligere reguleringer er utredet av NVE på grunnlag av tidligere utredninger som er foretatt blant annet i forbindelse med Samlet plan. Utredningen foreligger i NVE-rapport nr. 29/1996.

En omfattende utbygging av vassdraget vil kunne dempe flommer betydelig, men er forbundet med store konflikter med andre brukerinteresser. NVE har valgt å legge frem «Gaulaprosjektet», som er en totalplan for utbygging av Gaulavassdraget, utarbeidet av Sør-Trøndelag kraftselskap og Trondheim energiverk. I tillegg er det sett på fire mindre overføringer til andre vassdrag samt to mindre reguleringer:

• Overføring av Store Hiåsjøen til Orkla

• Overføring av Store Ensjøen til Orkla

• Overføring av Forolsjøen til Glomma

• Overføring av Fjellsjøen til Glomma

• Magasinøkning av Holtsjøen

• Magasinøkning av Samsjøen

Flomdempende virkning av de mindre prosjektene er beregnet lokalt i vassdraget rett nedstrøms tiltakene. Flomdemping ved overføringene til Glomma og Orkla vil være like god for vår-, sommer- og høstflommer, med en maksimal flomdemping på 77 m³/s. Ved overføringene må det imidlertid tas hensyn til at det kan være flom i Glomma og Orkla samtidig. Orkla er imidlertid regulert og en må anta at vannet vil gjøre mindre skade der enn i Gaula i en flomsituasjon. Når det gjelder Glomma er sannsynligheten for stor flom samtidig i de to vassdragene mindre, slik at overføringene totalt sett vil være nyttige. Flomdempingen ved magasinøkning i Holtsjøen og Samsjøen vil være god om våren. Demping av sommer- og høstflommer vil være avhengig av manøvreringen.

Gaulaprosjektet ble opprinnelig behandlet i Samlet plan og plassert i kategori II. Prosjektet ble imidlertid skrinlagt etter vedtaket om å verne Gaula i Verneplan III. Flomdempingseffekten ved denne utbyggingen er vurdert tidligere i en dr. ing. avhandling (Guttormsen, 1984), hvor det er grundig dokumentert at det er fullt mulig å dempe flommene i Gaula betydelig i kombinasjon med regulering for kraftproduksjonsformål.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vurderer konfliktene ved overføringene til Orkla og Glomma til å være store og middels store. Ved utvidelse av de to magasinene som er beskrevet i Holtsjøen og Samsjøen blir konfliktene med andre brukerinteresser beskrevet som middels negative og områdenes verdi før utbygging blir vurdert til middels. For Gaulaprosjektet er konfliktene større.

8.6.8 Drivavassdraget

Drivavassdraget har et nedbørfelt på ca 2486 km² beliggende i Oppland, Møre og Romsdal og Sør-Trøndelag fylker. Vassdraget er kun i liten grad regulert for kraftutbygging. Magasinkapasiteten utgjør 285 Mm³, som gir en reguleringsgrad på ca 13%. Driva er vernet mot kraftutbygging i det uregulerte restfeltet i Sør-Trøndelag, samt i sideelva Grøvu som ligger i Møre og Romsdal.

Driva kan karakteriseres som den farligste flomelva i Møre og Romsdal. Storofsen i 1789 og Vesleofsen i 1995 som begge hadde størst virkning på Østlandet førte også til skadeflommer i Driva.

En betydelig del av Drivas nedbørfelt ligger på høgfjellet, mellom 500 og 1500 meter over havet. Dette gjør at vårflommen kommer sent, fra midten av juni og utover. Den største flommen i dette århundret fant sted i 1932 og var på 1250 m³/s målt ved Elverhøy bru (gjentaksintervall 200 - 500 år). Driva veksler mellom bratte stryk og roligere partier. Nedover dalsidene i Sunndalen fosser store og små sideelver. Her går det ofte ras i snø og løsmasser, særlig om våren. Det er eksempler på at slike ras har ført til oppdemming av elva. Som følge av årvisse og betydelige flom- og erosjonsskader på bebyggelse, dyrket mark, industri m.m. er elvebreddene i betydelig grad forbygd, for det meste som erosjonssikring men også i form av flomverk.

Mulighetene for ytterligere reguleringer er utredet av NVE. Utredningen foreligger i NVE-rapport nr. 29/1996.

I alt 7 forskjellige tiltak er vurdert. De omfatter tilleggsregulering av eksisterende magasin, etablering av nye magasiner i kombinasjon med nytt kraftverk og overføringer uten eller ved hjelp av pumpe:

• Olbu pumpe (pumping fra Driva ved Olbu til Gjevilvatn)

• Gjevilvatn (tilleggsheving)

• Vassli pumpe (økt pumpekapasitet fra Angårdsvatn til Gjevilvatn)

• Svåni (overføring - kontroll med om avløpet skjer til Driva eller Lågen)

• Driva II (nytt kraftverk - overføring av sideelver til kunstig magasin i Grøvudalen)

• Åmotselv (overføring til Lindøla i forbindelse med Driva II)

• Grynningsdalsvatn i Grøa (overføres til Aura)

Flomdempingen i Driva vil i stor grad avhenge av hvilken flom som legges til grunn. De fremlagte tiltakene gir i varierende grad flomdemping. Gjennom hvert av tiltakene kan det oppnås en flomreduksjon varierende fra 0 til 118 m³/s med flomåret 1968 som referanseår. Med 1973 som refereanseår, oppnås en flomreduksjon varierende fra 0 til 257 m³/s for hvert av tiltakene, da flomforløpet var noe annerledes. Det har vært vanskelig å beregne den samlete effekten av tiltakene nøyaktig, men samlet reduksjon av flomvannføringen med 1973 som referanseår vil trolig ligge i området 350-400 m³/s ved Ristefoss vannmerke, dersom alle tiltakene ble gjennomført.

De fremlagte tiltakene vil gi en kraftproduksjon på ca 830 GWh pr år i eksisterende og nye kraftverk. I eksisterende verk vil det skje en omfordeling fra sommer- til vinterproduksjon. Total kostnad for alle tiltak er beregnet til 2000 mill. kroner. Sett i forhold til kraftproduksjon alene gir dette en utbyggingskostnad på 2,41 kroner pr. kWh.

Det vil være konflikter forbundet med alle tiltakene, men størst vil de være i tilknytning til bygging av kraftverket Driva II. Feltene som omfattes av denne utbyggingen er vernet mot kraftutbygging.

8.6.9 Bardu- og Målselvvassdraget

Barduvassdraget har et nedbørfelt på 2289 km² beliggende i Troms fylke. Vassdraget er utbygd ved Innset, Straumsmo og Bardufoss kraftverk. Reguleringsmagasinet ved Altevatn har et volum på 1.027 Mm³, som gir en reguleringsgrad på ca 40%.

Målselvvassdraget, med et nedbørfelt på 5720 km², knytter seg opp mot Barduvassdraget rett sør for utløpet til Malangen. Vassdraget er regulert ved at øvre deler er overført til Altevatn i Bardu og ved Dividalen kraftverk i Divielva, som gir en reguleringsgrad på ca 3%.

Vassdraget inneholder ikke store tiltaksmuligheter med tanke på reguleringer for flomdemping. Store områder er vernet mot kraftutbygging og mye benyttet som friluftsområde.

Mulighetene for ytterligere reguleringer er utredet av NVE i samråd med Troms Kraftforsyning og Statkraft SF, som begge er aktuelle utbyggere i området. Utredningen foreligger i NVE-rapport nr. 29/1996.

Ved Fosshaug i Barduvassdraget er det et flomutsatt område, hvor elva på stor flom og kjøring av kraftstasjonene oversvømmer ca 100 dekar dyrka mark omtrent hvert tredje år. For øvrig kjenner man ikke til andre steder langs Barduelva det er oversvømmelser under flom. I Barduelva er det i området fra utløp til fjorden og opp til Bardufoss kraftverk flomskader i form av utrasninger grunnet dårlige grunnforhold. De største flommene som er registrert i vassdraget er på ca 1230 m³/s. Dette er en vårflom målt ved Setermoen vannmerke.

Målselva kan være stor under flom og ved Moen og ved Elverum i Mellombygd har henholdsvis ca 60 og 200 dekar dyrka mark vært oversvømmet årlig.

Kirkeselva (Kirkesdalen) og Sørelva (Sørdalen) som er bielver til henholdsvis Målselv og Barduelva, er to elver hvor det er store flomskader lokalt.

Vassdragene inneholder ikke store tiltaksmuligheter med tanke på reguleringer for flomdemping. Store områder er vernet mot kraftutbygging og mye er benyttet som friluftsområde. Betrakter man det fra en kraftprodusents ståsted, ligger det heller ikke særlig til rette for å bygge nye reguleringer eller kraftproduksjonsanlegg med tilfredsstillende økonomi etter dagens priser.

Det er beskrevet 6 mulige tiltak mot flomskader. Med unntak av tilleggsregulering av Altevatn og til dels regulering av Gjevdnajavrre, vil tiltakene først og fremst ha lokal effekt.

Alle de tiltak som er fremlagt er meget konfliktfylte og vil møte stor motstand lokalt og regionalt. Indre Troms er kanskje fylkets viktigste og mest brukte friluftsområde. Noen av tiltakene ligger i områder som er vernet mot kraftutbygging.

Fylkesmannen i Troms stiller seg noe uforstående til at vassdraget er valgt ut i dette prosjektet, da han ikke har inntrykk av at flomskadeproblemene i Bardu- og Målselvvassdragene er særlig utbredte.

8.6.10 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

De vassdrag og prosjekter som er trukket frem er ikke ment å ekskludere muligheter for ytterligere reguleringer med sikte på flomdemping i andre vassdrag eller ved andre prosjekter. Utvalget har heller ikke tatt sikte på å gi en uttømmende prioriteringsliste. Flomtiltaksutvalget vil understreke at bruk av vassdragsreguleringer til flomdemping må vurderes i forhold til alternative tiltak og underlegges kost/nytte-vurderinger hvor det tas hensyn til de samlede samfunnsinteresser.

Generelt gir den gjennomgangen som er foretatt grunnlag for å konstatere at det i de fleste vassdragene som er vurdert foreligger prosjekter som er interessante ut fra et flomdempingsperspektiv.

Når det gjelder vernede vassdrag har Stortinget gjennom behandlingen av verneplanene I-IV fastlagt at det ikke er grunnlag for å foreslå reguleringstiltak i disse. Som omtalt i kap. 8.3.2.1 ble flomdemping ved kraftutbygging vurdert i forbindelse med fastsettingen av vernestatusen for Gaula og Trysilvassdraget. Skaderisikoen i disse vassdragene synes å være størst fra og med Støren og nedover i Gaula og rundt tettsteder i Trysilvassdraget. Flomtiltaksutvalget viser til at flomsikringstiltak bør vurderes i disse områdene, innenfor rammene av differensiert forvaltning og rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag.

De fleste prosjektene som er trukket frem i Glomma og Lågen har en god utbyggingsøkonomi. Konfliktgraden varierer noe: To av prosjektene befinner seg allerede i kategori I i Samlet plan. Fire av prosjektene er plassert i kategori I i Samlet plan, men inneholder elementer som er nye og som ikke tidligere er vurdert. Tre prosjekter er helt nye og er ikke vurdert i Samlet plan over hodet. I tillegg kommer Raudalsvatnet hvor et prosjekt med en reguleringshøyde på 100 meter tidligere er vurdert og plassert i kategori II i Samlet plan. Prosjektet som her er vurdert i Raudalsvatnet innebærer en halvering av reguleringshøyden i forhold til Samlet plan-prosjektet, og kan derfor vurderes som et nytt prosjekt.

Utvalget anbefaler at de av prosjektene i Glomma og Lågen som er nye eller inneholder nye elementer vurderes etter den adgangen som Stortinget har gitt i Samlet Plan til administrativ klarering for konsesjonsbehandling uavhengig av rulleringen av Samlet Plan. Utvalget har ikke funnet grunnlag for å fremheve enkeltprosjekter i de øvrige vassdragene.

En samlet oversikt over prosjektene i Glomma og Lågen med unntak av Mjøsa er gitt i tabell 8.1 og 8.2, med opplysninger om lokal flomdempingseffekt, status i Samlet plan og utbyggingsøkonomi.

Ser man på flomdempingen for større deler av vassdraget, vil prosjektene i Glomma (bortsett fra Storsjøen i Odalen) justert for samlagringseffekt dempe en vårflom med gjentaksintervall på 50 år med 0,5 meter ved Stai (ca 10 % av vannføringen) og 0,5 meter ved Elverum (ca 17%). Tilsvarende vil en høstflom bli dempet med 0,5 meter i Elverum (ca 21%).

Prosjektene i Lågen vil justert for samlagringseffekt dempe en sommer/høstflom i Lågen med gjentaksintervall på 50 år med 0,5 meter ved Losna (ca 18% av vannføringen). Tilsvarende vil en vårflom bli dempet med 0,2 meter (ca 6%). Samlet flomdempingseffekt for disse prosjektene er fremstilt i tabell 8.3.

Prosjektene med referanse vannmerke Stai omfatter Tunna og Burua. Storsjøen i Rendalen og Osensjøen har referanse Elverum. Referanse Losna omfatter alle prosjektene i Lågen.

Prosjektet i Mjøsa og Storsjøen i Odalen er ikke omfattet av tabell 8.3. Simulert med vannføringer som ved 1995-flommen ville prosjektet i Mjøsa redusert kulminasjonsvannstanden i Mjøsa med 1,32 meter og kulminasjonsvannstanden i Øyeren med 1,47 meter. For flomdempingen ved Storsjøen i Odalen vises til prosjektomtalen i kap. 8.6.2.1.

9 Tunneler

9.1 Bruk av tunneler til flomdemping og flomavledning

Ved kraftutbygginger brukes ofte tunneler til overføring av vann fra en del av vassdraget til en annen, eller fra et vassdrag til et annet, med den hensikt å skaffe produksjonsvann. I de vassdrag eller vassdragsdeler vannet overføres fra, vil slike overføringer kunne ha en gunstig virkning på flomforholdene. Ulempen ved dette er at overføringer vil virke tilsvarende ugunstig på flomforholdene i de vassdrag eller vassdragsdeler vannet overføres til. Som nevnt i kap. 8.3.1.5 stilles det derfor i manøvreringsreglementer for slike overføringer normalt krav om at overføringene skal stenges i flomperioder. I enkelte tilfeller er det dog gitt tillatelse til å overføre, ut fra en vurdering av hvor flomproblemene er størst og hvorvidt fordelene ved å overføre flomvannet oppveies av ulempene ved dette.

I forbindelse med bygging av damanlegg lages det ofte omløpstunneler som permanent eller midlertidig brukes til å lede vannet forbi damanlegget. Av hensyn til flomforholdene i Øyeren er to omløpstunneler tatt i bruk for å øke avløpskapasiteten ved Solbergfoss, jf. kap. 8.3.1.7. Omløpstunneler kan også tenkes tatt i bruk for å lede flomvannføring forbi vanskelige partier i et vassdrag.

Bruk av tunneler til flomdemping kan være meget effektivt dersom avledningskapasiteten er tilstrekkelig. En måte å unngå at flomproblemene bare overføres til andre deler av vassdraget eller til andre vassdrag kan være å overføre flomvannføringen direkte til sjø. Avhengig av dimensjonering og lengde og hvorvidt slike flomtunneler inngår i et rentabelt kraftverksprosjekt eller ikke, har imidlertid flomdempingstunneler en kostnadsside som ofte er avskrekkende. Samtidig vil slike overføringer kunne utgjøre kraftige inngrep i vassdragenes hydrologi, og gi uheldige miljøkonsekvenser i vassdraget så vel som i sjøen der dette er aktuelt.

Etter 1995-flommen tok SINTEF ved brev 23.06.95 til nærings- og energiministeren initiativ til at en tunnel fra Øyeren til Oslofjorden ble utredet, med sikte på å unngå oversvømmelser særlig ved Øyeren og i de nedre deler av Glomma ved neste storflom. Henvendelsen ble formidlet videre til Flomtiltaksutvalget. Ved brev 27.09.95 til Flomtiltaksutvalget tok SINTEF initiativ til å utrede forskjellige tunneler for å løse flomproblemene i vassdraget oppstrøms Øyeren. I kap. 9.2 gis det en oversikt over SINTEFs forslag. Tunnel fra Øyeren til Oslofjorden vurderes i kap. 9.3 og flomtunneler for Mjøsa og øvre deler av Glomma i kap. 9.4.

På initiativ fra NVE har Flomtiltaksutvalget fått utredet mulighetene for å anlegge omløpstunneler rundt Sarpsfossen, som et alternativ for å sikre avløpsforholdene ved Sarpsfossen og som en mulighet for å dempe flommer ved Sarpsborg og de nedre deler av Glomma. Resultatet av disse utredningene gjengis og vurderes i kap. 9.5.

Driftsforholdene for omløpstunnelene ved Solbergfoss er ikke tilfredsstillende. NVE har derfor, blant annet med hjelp av konsulentfirmaet Berdal Strømme, foretatt en utredning av ulike flomavledningsmuligheter ved Solbergfoss og konsekvensene av disse. Resultatet av denne utredningen gjengis og vurderes i kap. 9.6.

9.2 SINTEFs forslag

SINTEF har kommet med en forslagspakke for å lede vekk vannmengder ved hjelp av overføringstunneler som virkelig monner fra elveleiene i nedre halvpart av Glomma- og Lågenvassdragene, dvs. fra Elverum/Mjøsaområdet til Oslofjorden. Forslagspakken består av en to- og en tretrinns løsning:

To-trinns løsning:

1. Overføringstunnel fra Glomma (i Elverumsområdet) til Mjøsa (fire alternativer)

2. Overføringstunnel direkte fra Mjøsa til Oslofjorden

Tre-trinns løsning:

1. Overføringstunnel fra Glomma (i Elverumsområdet) til Mjøsa (fire alternativer)

2. Overføringstunnel eller kanalisering fra Mjøsa til Glomma (Eidsvoll - Bingsfoss)

3. Overføringstunnel fra Øyeren til Oslofjorden

Traséene for de ulike tunnelalternativene fremgår av vedlegg 8.

En overføringstunnel med tilstrekkelig kapasitet fra Øyeren til Oslofjorden vil i praksis kunne eliminere fremtidige flomproblemer i Øyeren og nedre del av Glommavassdraget. SINTEF har foreslått en tunnel på 18 kilometer mellom Nordby ved Øyeren og Nordstrand ved Bunnefjorden i Oslo nærmere utredet.

Når flomproblemene i Øyeren kommer under kontroll vil en slik tunnel også gjøre det mulig i større grad å tappe flomvann fra Mjøsa uten at bosettinger og næringsliv ved Øyeren og nedre del av Glommavassdraget blir skadelidende. Tappekapasiteten fra Mjøsa er imidlertid begrenset på grunn av de trange avløpsforholdene i Vorma. Deler av strekningen Mjøsa - Svanfoss har svært vanskelige geotekniske forhold, med stadige utrasninger og forgrenede ravineområder. Det skal være kvikkleire i noen avstand fra elva. Ved en eventuell kanalisering vil det kreves omfattende geotekniske undersøkelser i forbindelse med planleggingen, antakelig med betydelige sikringsarbeider som resultat. Dersom kanalisering av elveløpet fra Mjøsa til Svanfoss medfører større vannføringer ut av Mjøsa enn under 1995-flommen vil det antakeligvis også kreves utvidelser og/eller sikring langs Vorma nedenfor Svanfoss. Selv mindre vannføringer kan, hvis de går over mange døgn, medføre fare for utgravninger og ustabile elvebredder i nedre del av Vorma. For å utnytte de muligheter en overføringstunnel mellom Øyeren og Bunnefjorden gir for å redusere flomproblemene i vassdraget oppstrøms Øyeren, foreslår SINTEF at en overføringstunnel fra Mjøsa til Glomma nedenfor Bingsfoss i Glomma (rett oppstrøms Øyeren) vurderes som et alternativ til kanalisering av Vorma.

Som et alternativ til overføringstunnel fra Mjøsa til Øyeren eller kanalisering av Vorma har SINTEF foreslått en tunnel direkte fra Mjøsa til Oslofjorden på ca 60 km nærmere utredet.

Når tappekapasiteten fra Mjøsa er ordnet, enten ved bygging av tunnel direkte fra Mjøsa til Oslofjorden eller via Øyeren, åpnes mulighetene for å redusere flomproblemene i Glomma nord for Øyeren. SINTEF har foreslått utredet fire ulike tunneltraséer med lengder fra 25 til 42 kilometer, som kan avlede flomvannføringer i Østerdalen. Korteste vei fra Glomma til Mjøsa er mellom Elverum og Åkersvika ved Hamar (ca 25 kilometer). Flyttes inntaket lenger nord i Østerdalen slik at også Rena-området får glede av tunnelen, øker lengden.

SINTEF har gjort et grovt overslag på kostnadene på basis av opplysninger fra entreprenører om tunneldrivingskostnader. Tunnel Øyeren - Oslofjorden er med et tverrsnitt på 200 til 300 m² kostnadsberegnet til et sted mellom 700 millioner og 1,5 milliarder kroner avhengig av kapasiteten på tunnelen. Tunnel Glomma - Mjøsa er med et tverrsnitt på 300 m² og en lengde på 25 km kostnadsberegnet til 1 mrd. kroner. Tunnel Mjøsa - Oslofjorden er med et tverrsnitt på 400 m² og en lengde på ca 60 km kostnadsberegnet til 2 mrd. kroner.

SINTEF tar til orde for at kostnader med tiltak for å redusere store flomskader må sees i sammenheng med alle oppnåelige gevinster. Med tunnelene vil man spare penger på andre flomsikringstiltak. Videre vil tunnelene ligge der for generasjoner framover og gi avkastning i form av sparte flomskader mange ganger. Tunnelene fra Øyeren og Mjøsa til Oslofjorden foreslås kombinert med bygging av kraftverk.

Ved å bruke flomtunnelen mellom Øyeren og Oslofjorden som kraftverkstunnel utenom storflommene og bygge et kraftverk i Nordstrandsområdet, kan prosjektet i følge SINTEF også gi betydelig kraftproduksjon og inntekter, som kan dekke i alle fall en del av kostnadene. Siden nedre del av Glomma allerede nyttes til kraftproduksjon, vil ikke prosjektet øke den totale energiproduksjonen i vesentlig grad. Det er først og fremst tilgjengelig effekt som øker. I motsetning til de fleste kraftverkene på Østlandet vil et kraftverk på Nordstrand kunne kjøres som et effektverk og dermed ta toppene i strømforbruket. Samtidig reduseres overføringstapene i kraftledningene fra Vestlandet til Oslo og samkjøringsforholdene på nettet forbedres. Noe mer kraft vil bli produsert i normale flomperioder (mai - juni) fordi kraftverket på Nordstrand kan utnytte flomvannet som ellers ville ha blitt sluppet forbi kraftverkene i nedre Glomma. Med tiden kan også Nordstrand kraftverk overta produksjon for noen eldre små turbiner i nedre Glomma, som kan utfases i steden for at de fornyes.

SINTEF har også vist til at vannutskiftningen i Oslofjorden kan forbedres ved å bygge et Nordstrand kraftverk med dykket utløp i Bunnefjorden. Erfaringene fra andre norske kraftverk med dykkede utløp tilsier at kraftverksvannet fortynnes 7 - 8 ganger, ved at 1 del ferskvann fra kraftverket river med seg og blander seg med 6 - 7 deler saltvann. Dette betyr at når kraftverket f. eks. kjøres med en vannføring på 100 m³/s, vil det gå en brakkvannsstrøm på 7 - 800 m³/s gjennom fjorden forbi Drøbak. Vannet som strømmer utover må erstattes av saltere sjøvann fra Ytre Oslofjord som strømmer innover langs bunnen over Drøbaksterskelen og videre forbi Nesodden til Bunnefjorden. Nordstrand kraftverk med dykket utløp vil derfor fungere som en gigantisk «pumpe» som sørger for bedre sirkulasjon i indre Oslofjord. Forutsatt at vannet i dypere vannlag i Ytre Oslofjord er rimelig rent, vil en få en renere Indre Oslofjord på kjøpet. Med riktig utforming av utløpet fra kraftverket vil også isproblemene i Oslo havn bli mindre enn i dag.

Mulighetene for kraftproduksjon i tunnelen mellom Mjøsa og Oslofjorden er mer begrenset. Ved maksimal utnyttelse av tunnelen til flomdemping vil det ikke bli effektiv fallhøyde igjen til kraftproduksjon. Utnyttes tappekapasiteten bare delvis, f. eks. til å holde Mjøsa på HRV lengst mulig ved mindre flommer, blir det en restfallhøyde som kan nyttes i et flomkraftverk i tunnelen. Avhengig av flomsituasjonen i Glomma vil dette gi energigevinst eller tap. I følge SINTEF kan det under normale vannføringsforhold ligge rasjonaliseringsmuligheter i alternativ bruk av tunnelen til kraftproduksjon, spesielt når det foregår revisjon av kraftverk i Glomma. SINTEF har også pekt på muligheten av å installere et pumpekraftverk i tunnelen. Med nye el-kabler vil Norge kunne bygge pumpekraftverk basert på et en kjøper rimelig overskuddskraft fra kontinentet om natta og pumper vann opp i magasiner. En overføringstunnel fra Mjøsa til havet representerer i seg selv en meget stor vannmengde som kan pumpes tilbake om natta. Ved å pumpe bare på ferskvannsvolumet i tunnelen unngår en å få saltvann opp i Mjøsa. Hvis den 60 km lange tunnelen har et tverrsnitt på 400m², blir volumet av vannmengden i tunnelen 24 millioner m³. Med en fallhøyde på 120 meter representerer denne vannmengden en energimengde på ca 8 millioner kWh. Hvis kraften f. eks. kan selges med en netto fortjeneste på 10 øre pr. kWh blir fortjenesten 800.000 kroner pr døgn eller ca 300 mill. kroner pr. år. Arealet av Mjøsa er ca 360 km². Pumpevannmengden på 24 millioner m³ tilsvarer da en vannstandsstigning på ca 0,07 meter i Mjøsa.

SINTEF har også pekt på muligheten av å finansiere tunnelene ved produksjon av byggematerialer fra tunnelmassene (pukk, plastringsstein, fyllingsstein etc), eventuelt for salg også i utlandet.

Ved kanalisering av Vorma har SINTEF pekt på muligheten av å senke laveste regulerte vannstand (LRV) i Mjøsa for å lagre større mengder flomvann for kraftproduksjon enn det man gjør i dag. Eksempelvis vil én meter ekstra reguleringshøyde gi en vannmengde på ca 360 millioner m³. Med brutto fallhøyde på ca 120 meter gir det ca 100 GWh energi ekstra pr år. Det vises for øvrig til omtale av tilleggssenking i Mjøsa i kap. 8.6.2.2.

9.3 Tunnel fra Øyeren til Oslofjorden

9.3.1 Innledning

Bygging av en tunnel mellom Øyeren og Oslofjorden har vært vurdert tidligere. Studieselskapet for Norges vannkraft utredet i 1964/65 en plan for bedre utnyttelse av fallhøyden i nedre Glomma ved tunnel fra Øyeren til Bunnefjorden og kraftverk på Nordstrand i Oslo. Basert på tidligere vurderinger og forslaget fra SINTEF er det foretatt en grov teknisk og økonomisk beskrivelse på forprosjekt/skissenivå av en tunnel med og uten kraftverk på Nordstrand. Norsk Vandbygningskontor (NVK) har foretatt en gjennomførbarhetsstudie for flomtunnelen og anslått kostnaden. Miljøkonsekvenser i Oslofjorden er utredet av Norsk institutt for vannforskning (NIVA). Miljøkonsekvensene i og nedenfor Øyeren er vurdert av fylkesmennene i Akershus og Østfold. GLB har foretatt produksjonssimuleringer ved bygging av et kraftverk på Nordstand og en vurdering av flomavledningskapasiteten. NVE har fungert som utredningsleder og vurdert kostnadene ved bygging av et kraftverk ved Nordstrand samt konsekvensene for erosjon i deltaet i nordre Øyeren. Utredningene foreligger i NVE-rapport 36/1996 og 10/1996 samt i Bjerkeng et al., 1996.

Som kriterium for dimensjonering av flomtunnel til Oslofjorden er det lagt til grunn at vannstanden i Øyeren maksimalt skal være på kote 106 ved dimensjonerende vannføring. Dimensjonerende flom ut av Øyeren er satt til 4600 m³/s. Dette innebærer at tunnelen må ha et tverrsnitt på 120 m² for å kunne overføre 600 m³/s. Resten, ca 4000 m³/s, kan avledes over dammen ved Solbergfoss.

Flomtunnelen vil redusere vannstanden i Øyeren med ca 1 meter ved dimensjonerende flom sammenliknet med dagens avledningskapasitet. Flomvollen som bygges rundt Lillestrøm (til kote 106,5) vil da være dimensjonert for en tusenårsflom.

En flomtunnel til Oslofjorden blir ca 18 km lang. Med et tverrsnitt på 120 m² er den kostnadsberegnet til ca 700 millioner kroner, med en anslått usikkerhet på ± 20-30%.

Som kraftverkstunnel vil tunnelen overføre ca 100 m³/s. Dette krever en installasjon i Nordstrand kraftverk på 85 MW. Kraftverket er kostnadsberegnet til ca 300 millioner kroner og vil komme i tillegg til tunnelkostnadene. I forbindelse med utredningen av miljøkonsekvensene i Øyeren kom det frem at inntaksområdet ved Nordby/Rundsand i Øyeren er svært langgrunt. For å unngå problemer med erosjon ved tunnelinntaket må derfor tunnellengden økes dersom den skal nyttes til kraftproduksjon.

Flomkraftproduksjonen i kraftverket oppnås i perioden april - november når avløpet fra Øyeren overstiger 1000 m³/s eller slukeevnen i eksisterende kraftverk nedstrøms Øyeren. Det kan påregnes 100 GWh/år i middel, gitt et flomvolum på 450 Mm³/år.

Miljøkonsekvensene ved en flomtunnel er for Øyeren avhengig av vannstandsnivået når denne benyttes. Økt erosjon med påfølgende endringer i Øyeren-deltaet representerer den største belastningen på naturmiljøet i Øyeren. Ved at det legges begrensinger for når tunnelen åpnes i manøvreringsreglementet, kan de negative konsekvensene ved en flomtunnel reduseres vesentlig.

Miljøkonsekvensene nedstrøms Øyeren er små ved avledning av store flommer og ved energiproduksjon når restvannføringene ut av Øyeren er høyere enn ca 1000 m³/s. Generelt vil konsekvensene være store for fiske- og båtliv hvis restvannføringen ut av Øyeren blir lavere enn 500 m³/s.

NIVA har foretatt en første grovvurdering av miljøkonsekvensene i Oslofjorden under to scenarier. Scenario I er et flomår (gjentaksintervall 50 år) hvor det i 14 dager tilføres 600 m³/s i to uker og deretter 100 m³/s i fire uker i tidsrommet 01.05 til 01.08, samt 100 m³/s mellom kl. 08.00-16.00 mandag til fredag i tidsrommet 01.08 til 01.05. Scenario II er et «normalår» (årlig) med overføring av 100 m³/s i 6 uker om sommeren og 100 m³/s kl. 08.00-16.00 mandag til fredag i tidsrommet 01.08-01.05. Enkelte av forutsetningene for NIVAs undersøkelse bygger på SINTEFs notat, hvor det er gjort en del beregninger av fortynning og utskifting av overflatelaget.

I følge NIVA vil en overføring av Glommavann til indre Oslofjord med opp til 600 m³/s i flomår forårsake store forandringer i fjorden den aktuelle tiden (forsommeren). Med en økt ferskvannstilførsel på ca 100 m³/s også resten av året hvert år vil det også bli permanente forandringer. Tilførsel av næringssalter (spesielt nitrogen og silikat), organisk stoff og partikler vil øke, og strømsystem og saltholdighetsregime samt oppholdstiden på fjordens overflatelag vil forandres. Dette vil resultere i et forandret økosystem på grunt vann, som er tilpasset den nye situasjonen og vil ligne på brakkvannsområder som finnes i deler av Hvalerområdet og Drammensfjorden. Enkelte algearter vil kunne forsvinne, mens forekomsten av grønske (grønnalger), som ofte forekommer i forurensede områder, vil øke. Økt primærproduksjon og økt tilførsel av organisk stoff vil resultere i en økt belastning av oksygenforbrukende materiale på fjordens dypvann. Oksygenreduksjonen vil kunne bli betydelig (ca 0,5 ml/l). Dette betyr i sin tur minket livsrom for dyrelivet i disse vannmasser (f. eks. bunnfauna og fisk). Videre vil eksisterende og planlagte rensetiltak, som baserer seg på dagens forhold, måtte revurderes. Sammenliknet med den planlagte reduksjonen av næringssalter med eksisterende og planlagte rensetiltak, vil antakeligvis mye av de forventede virkningene bli redusert ved en overføring av Glommavann.

9.3.2 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering er kostnadene ved bygging av tunnel mellom Øyeren og Oslofjorden uakseptabelt høye i forhold til nytten. Kraftverksprosjektet vil ikke bli rentabelt ved produksjon av kraft i flomperioder alene. Lønnsomheten ved utvidet produksjon og eventuell utfasing av eksisterende kraftverk i Nedre Glomma vil antakeligvis bli noe bedre, men vil neppe kunne bidra til å finansiere tunnelkostnadene. Miljøvirkningene i Oslofjorden er dessuten svært negative. Utvalget vil frarå videre vurderinger av dette prosjektet.

9.4 Flomtunneler for Mjøsa og for Glomma nord for Elverum

9.4.1 Innledning

Rådgivende ingeniører Berdal Strømme as har foretatt en grov kostnadsberegning av SINTEFs forslag. NVE har vært utredningsleder. Utredningen foreligger i NVE-rapport nr. 31/1996.

Til grunn for kostnadsberegningen av tunnelen mellom Mjøsa og Oslo er det antatt utløp omkring Lysaker, som med alternative traséer vest og øst for Hurdalsjøen gir tunnellengder på ca 73,5 og 71,5 km og med tverrsnitt på 200 og 300 m². Billigste alternativ er beregnet til 3,1 mrd. kroner med en usikkerhet på ± 40%.

Billigste alternative tunnel mellom Glomma og Mjøsa er kostnadsberegnet til 1 mrd. kroner med samme usikkerhet.

Det er ikke tatt stilling til kanalisering av Vorma. En tunnel mellom Eidsvoll og Bingsfoss på 39 km og med tverrsnitt på henholdsvis 200 og 300 m² er imidlertid vurdert. Det er forutsatt gunstig beliggenhet av fjell på flere usikre punkter langs denne traséen. Billigste alternativ er kostnadsberegnet til 2 mrd. kroner med samme usikkerhet som de øvrige.

9.4.2 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering er tunnelkostnadene også her uakseptabelt høye i forhold til nytten. Ingen av tunnelprosjektene kan tenkes å utløse noe kraftverksprosjekt basert på slike kostnader. Utvalget vil også anta at overføring av Glommavann til Mjøsa og videre derfra til Oslofjorden vil bli et meget vanskelig og kontroversielt miljøspørsmål. Utvalget vil derfor frarå videre vurderinger av disse prosjektene.

9.5 Omløpstunnel rundt Sarpsborg

9.5.1 Bakgrunn

Under 1995-flommen ble det på et tidlig tidspunkt prognosert meget høye vannføringer i Glomma som, på grunn av avledningsproblemer oppstrøms Sarpsfossen, kunne medføre så høye vannstander at Glomma teoretisk kunne ta nytt løp over Borregaardsområdet i Sarpsborg.

Fallet i Sarpsfossen utnyttes i Sarp kraftverk med tilhørende damanlegg (konsesjonsfri utbygging i sameie mellom Hafslund og Orkla Borregaard). Avledningsproblemene er hovedsakelig knyttet til elvetverrsnittet 100 - 150 meter oppstrøms dammen, hvor det er anlagt veg og jernbanebru. Under 1995-flommen var vannstanden ved dammen halvannen meter lavere enn vannstanden rett oppstrøms brua. Sarp kraftverk var hele tiden i drift under 1995-flommen og avledet 450 m³/s. Dette bidro til å senke vannstanden oppstrøms vegbrua med ca 60 cm. Det er derfor svært viktig å holde kraftverket i drift i en flomsituasjon.

Sameiet i Sarpsfossen har etter anmodning fra NVE foretatt en utredning av flomavledningskapasiteten ved Sarpsfossen og behovet for flomsikring. Dimensjonerende flom ut av Øyeren er definert til 4.600 m³/s. Ved å tillegge vannføringen 100 m³/s ned til Sarpsborg og fordele 10% av vannføringen til Ågårdselva, er dimensjonerende flom for Sarpsfossen definert til 4.200 m³/s. Dimensjonerende vannstand for Sarpsfossen ved et vannmerke rett oppstrøms vegbrua på Borregaardssiden blir da kote 29,63 (NGO). Med usikkerheter knyttet til ekstrapolering av vannføringskurven, er det ved planleggingen av flomsikringstiltak tatt utgangspunkt i kote 30,0 som dimensjonerende vannstand. Forutsatt kritisk tverrsnitt under veg og jernbanebru som i dag, har sameiet for å kunne håndtere en flom på 4.200 m³/s bl.a. foreslått at Glomma oppstrøms veg-/jernbanebru flomsikres til kote 30,0. Nedstrøms veg og jernbanebru foreslås Glomma flomsikret fra kote 30,0 minskende til kote 28,5 ved overkant gangbrupillarer/lukehus.

Det foreligger en godkjent hovedplan for omlegging av vegbrua over Sarpsfossen. Bygging av jernbane for høyhastighetstog gjennom Østfold forutsetter også en ny trasé for jernbanebrua over Sarpsfossen. Det er derfor igangsatt et samarbeid mellom vegvesenet, NSB og Sarpsborg kommune om en ny felles bru over Sarpsfossen.

Sarpsborg kommune har for øvrig i sin arealplanlegging påbegynt et arbeid som legger opp til et «flomsikringsbelte» som skal beskytte arealer 3 meter over normal vannstand i Glomma oppstrøms og nedstrøms Sarpsfossen. Det er uklart om det i flomsikringsbeltet skal nedlegges byggeforbud eller pålegges flomsikringstiltak.

NVE har pekt på muligheten for å dempe flommer i de nedre deler av Glomma ved å anlegge en omløpstunnel rundt Sarpsborg, som en alternativ måte å sikre flomavløpet ved dimensjonerende flom.

9.5.2 Utredning av omløpstunnel rundt Sarpsborg

Med tanke på en økning av flomavledningskapasiteten ved Sarpsfossen er fire forskjellige traséalternativer for omløpstunneler vurdert:

1. Omløpstunnel på østsiden av dagens Sarp kraftverk

2. Kraftverkstunnel på vestsiden av Sarpsfossen

3. Omløpstunnel Sarpsfossen - Sannesund

4. Omløpstunnel Sarpsfossen - Tose/Skjebergkilen

Traséalternativene fremgår av vedlegg 9.

Norsk Vandbygningskontor (NVK) har foretatt en kartstudie og gitt grove kostnadsoverslag for de alternative tunneltraséene. NVE har vært utredningsleder og har i samarbeid med GLB foretatt en teknisk/økonomisk vurdering av tunnelprosjektene. Utredningen foreligger i NVE-rapport nr. 31/1996.

9.5.2.1 Omløpstunnel rundt dagens Sarp kraftverk

Dette alternativet har en flomavledningskapasitet på 2000 m³/s og vil senke dimensjonerende vannstand med 2,1 meter. Inntaket er tenkt plassert rett øst for dagens inntak til Sarp kraftverk. Under 1995-flommen var det en oppstuving av vannmassene, og maksimal observert vannstand var på 28,43 meter. Med en lengde på 150 - 200 meter og et tverrsnitt på 220 m² er tunnelkostnadene beregnet til 29 millioner kroner med en usikkerhet på ± 20-30%. Det må vurderes nærmere om det virkelig er behov for en avledningskapasitet på 2.000 m³/s. Det må regnes med produksjonsstans i noen tid i Sarp kraftverk i forbindelse med byggingen av tunnelen.

9.5.2.2 Kraftverkstunnel på vestsiden av Sarpsfossen

Bakgrunnen for dette prosjektet er en gjennomførbarhetsstudie foretatt av Hafslund av mulige utvidelser av kraftproduksjonen i Sarpsfossen (Molle, 1986). Av de tidligere vurderte plasseringene er det grepet fatt i et alternativ med inntak oppstrøms neset ved Tarris på vestsiden av Glomma som har en meget god plassering både i forhold til flomavledning og energiproduksjon. Målinger av vannstander under 1995-flommen viser en markert oppstuving av vannmengder oppstrøms Tarrisneset. Med en lengde på 350 meter og et tverrsnitt på 120 m² er tunnelkostnadene beregnet til 29 millioner kroner (± 20-30%). Tunnelen vil ha en flomavledningskapasitet på 1.000 m³/s og senke dimensjonerende vannstand med 1,6 meter.

Installasjon av et aggregat på 75 MW ble i 1986 beregnet til å gi en tilleggsproduksjon på 180 GWh, forutsatt en utfasing av eksisterende installasjoner. Kostnaden for dette prosjektet var i 1986 beregnet til ca 300 millioner kroner. Med kostnadsnivå 1995 skulle dette tilsvare ca 400 millioner kroner.

9.5.2.3 Omløpstunnel Sarpsfossen - Sannesund

Dette alternativet har en flomavledningskapasitet på 750 m³/s og vil senke dimensjonerende vannstand med 1,3 meter. Tunnelen vil dessuten redusere flomproblemene på strekningen Sarpsfossen - Sannesund. Inntaket er tenkt plassert som kraftverkstunnelen med inntak oppstrøms neset ved Tarris på vestsiden av Glomma. Med en lengde på 2,5 kilometer og et tverrsnitt på 120 m² er tunnelkostnadene beregnet til 129 millioner kroner (± 20-30%). Det kan være aktuelt å dykke tunnelen for å gå klar av eventuelle løsmassefylte dyprenner. Velger man ut fra flomhensyn å gå videre med denne tunnelen, kan energiproduksjon vurderes som ved kraftverkstunnel på vestsiden av Sarpsfossen. Tunnelen til Sannesund gir en økt fallhøyde og noe høyere energiproduksjon.

9.5.2.4 Omløpstunnel Sarpsfossen - Tose/Skjebergkilen

For sammenlikningens skyld er det utredet alternativ tunnel fra oppstrøms Sarpsfossen med utløp direkte i sjøen ved Tose- eller Skjebergkilen. Med en lengde på 9 kilometer og et tverrsnitt på 120 m² er tunnelkostnadene beregnet til 332 millioner kroner (± 20-30%). På grunn av lengden og den lave fallhøyden vil tunnelen ha lav flomavledningskapasitet (400 m³/s), og bare senke dimensjonerende flom ved Sarpsfossen med 0,9 meter. En eventuell dobling av kapasiteten kan i følge NVK sannsynligvis best løses ved to parallelle tunneler.

9.5.3 Utvalgets anbefalinger

Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering er det viktig å sikre flomavledningskapasiteten ved Sarpsfossen. En eventuell omlegging av jernbane- og vegbru over Sarpsfossen bidrar også til at flomproblematikken ved Sarpsfossen må vurderes nøye. Eventuell bruk av tunneler for å løse flomproblemene i Sarpsfossen må i en totalvurdering veies opp mot alternativ sikring av Borregaardsområdet, bebyggelse, veg, jernbane og annen infrastruktur. Av foreliggende tunnelalternativer synes alternativene med en omløpstunnel rundt dagens Sarp kraftverk og en kraftverkstunnel på vestsiden av Sarpsfossen særlig aktuelle ut fra kostnader og flomavledning. Utvalget anbefaler at NVE utreder forslag om flomsikringstiltak for Sarpsfossen i samarbeid med Sarpsborg kommune, NSB, Vegdirektoratet og kraftverkseierne.

9.6 Flomavledningen ved Solbergfoss

9.6.1 Bakgrunn

Mørkfoss - Solbergfossanlegget besto inntil 1985 av en gammel kraftstasjon med 13 aggregater installert fra 1924 til 1959. I 1985 ble en ny kraftstasjon med ytterligere ett aggregat satt i drift.

Som flomavledningsorganer på dammen er det montert tre like valseluker med kjedeopptrekk. Lukene har funksjonert siden 1924 og er meget godt vedlikeholdt. Lukene vil derfor fortsatt kunne tjene sin funksjon i mange år. I 1969 ble to omløpstunneler, som ble laget i forbindelse med bygging av kraftstasjonen, gjenåpnet for å øke avløpskapasiteten ved anlegget. Ved gjenåpningen ble betongpropper fjernet, og det ble installert nye rulleluker inne i tunnelene. I tillegg bygde man en inntakskonstruksjon av betong med rister og flyndrer for å holde tømmer og annet drivgods borte. Inntakskonstruksjonen skulle videre fungere som fangdam ved tørrlegging av tunnelene, ved å legge plater på varegrindene. Omløpstunnelene har en samlet avløpskapasitet på 800 m³/s ved normal vannstand.

Gjenåpningen av omløpstunnelene ble, sammen med de utspregningsarbeider som ble foretatt ved Mørkfoss - Solbergfoss, i sin helhet finansiert av staten. Ansvaret for vedlikehold og manøvreringen tilligger NVE. Omløpstunnelene skal kun benyttes i ekstreme flomsituasjoner.

Til tross for at det senest i 1990 ble gjort forsøk på utbedringer, er inntakskonstruksjonene i dag i en svært dårlig forfatning. Det er observert alvorlig skade på grindarrangementet i inntaket. Flere grindseksjoner er helt forvridde og stålflyndrer har løsnet fra betongdragerne som også har fått flere alvorlige sprekker. Skadene er så omfattende at det ikke er tilrådelig å bruke inntakskonstruksjonen som revisjonsstengsel. Vedlikehold vil derfor kreve omfattende fangdams-arbeider med dertil hørende kostnader. Omløpstunnelene tilfredsstiller heller ikke damforskriftenes krav om sikring mot tilstopping. Inspeksjon av lukene kan i dag kun foregå ved hjelp av fjernstyrt miniubåt med videokamera. Lukene har etter hvert utviklet betydelige utettheter. Selv om lukene fungerte som forutsatt under 1995-flommen, knytter det seg en usikkerhet til manøvreringsdyktigheten, særlig ved lukking.

9.6.2 Alternative løsninger for flomavledningen

NVE har blant annet med innleid hjelp fra konsulent Berdal Strømme utredet ulike tiltak som kan bringe avløpsforholdene ved Solbergfossdammen til et mer forskriftsmessig teknisk nivå, samtidig som flomforholdene både oppstrøms og nedstrøms dammen ikke forverres, jf. NVE-rapport 26/1996.

Videre bruk av omløpstunnelene til flomavledning forutsetter en omfattende ombygging. Eksisterende ristarrangement og revisjonsstengsel har vist seg å være en for enkel løsning. Det antas at skader som er observert på innløpskonstruksjonen har sammenheng med en uheldig hydraulisk utforming når vannhastigheten kommer opp i ca. 10 m/s. For at anlegget skal være sikkert og vedlikeholdet relativt enkelt bør det være to likeverdige luker i serie. I tillegg må det være en grov grind foran inntaket for å hindre trær og tømmer i å komme inn i systemet.

En slik ombygging av omløpstunnelene er kostnadsberegnet til 20 mill. kroner. En ombygging vil imidlertid aldri bli en fullgod løsning. Det er vanskelig å gjøre noe med innløpsforholdene og det vil alltid være en mulighet for gjentetting med drivgods mot grinden. Under flommen i 1995 ble det brukt store ressurser på oppsamling av rekved ved utløpet av Øyeren og beredskapstiltak ved innløpet til tunnelene. Dessuten vil det være vanskelige forhold for vedlikehold. NVE har ikke egen kompetanse til vedlikehold og drift av omløpstunnelene, og ønsker at regulanten ved Solbergfoss skal overta dette ansvaret. Regulanten har imidlertid ikke vært villig til å overta ansvaret for omløpstunnelene.

Som alternativer til ombygging av omløpstunnelene, er innbygging av nye flomluker i selve Solbergfoss dam vurdert for å sikre flomavledningen. Det forutsettes da at omløpstunnelene gjenstøpes. En segmentluke med lengde på 15 meter alternativt to segmentluker med en lengde på 14 meter hver er vurdert. Regulanten har sagt seg villig til å overta ansvaret for manøvrering, vedlikehold og drift dersom omløpstunnelene gjenstøpes og erstattes med moderne luker i dammen.

Innbygging av én segmentluke er kostnadsberegnet til 31 mill. kroner. Denne løsningen innebærer en senking på 0,13 meter av vannstanden i Øyeren for en 1000 års flom, og en økning på 0,10 meter for flommer tilsvarende 1995-flommen.

Innbygging av to segmentluker er kostnadsberegnet til 48 mill. kroner. Dette alternativet vil gi en senking av vannstanden i Øyeren med ca 0,5 meter for en 1000 års flom, og 0,03 meter for 1995-flommen.

I tabell 9.1 gis det en oversikt over hvilken effekt omløpstunnelene og lukene har på vannstanden i Øyeren ved ulike flomstørrelser.

9.6.3 Nytten av ulike løsninger for flomavledning ved Solbergfoss

Som underlag for vurderinger og anbefalinger knyttet til den framtidige flomavledning ved Solbergfoss-anlegget er det sett på hvilken flomskaderisiko de ulike alternativene medfører.

Følgende alternativer er vurdert:

• Alt. 0: Situasjon uten tiltak

• Alt. 1: Situasjon med omløpstunneler (som idag)Alt. 2: Situasjon med erstatning av omløpstunnelene med 2 luker

Alternativet med erstatning av omløpstunnelene med 1 luke er såvidt likt alt. 1 at det ikke er regnet på særskilt.

Som grunnlag for beregning av skaden ved ulike vannstander i Øyeren er benyttet Innstilling om sikring mot skadeflom i Glomma- og Lågenvassdragene, avgitt til Industridepartementet 29.10.69, Fet kommunes flomplan samt flomsonekart over nordre del av Øyeren som ble utarbeidet under flommen i 1995. Følgende tall ved ulike koter er lagt til grunn:

• 103,30: 20 hus

• 104,60: 80 hus

• 105,60: 280 hus

• 106,60: 1250 hus (kulminasjonsvannstand i 1967)

• 108,0: 2000 hus.

Antallet hus benyttes først og fremst for å finne fordelingen mellom ulike nivåer. Det må kunne forutsettes at verdiene i området i dag er betydelig høyere enn i 1967, særlig over nivået på flommen i 1995. Ved kote 108 blir det meste av Lillestrøm oversvømmet. Det er ikke tatt hensyn til effekten av flomvoller som er under bygging eller planlagt i Skedsmo/ Fet-området. For øvrig vises til kap. 10.4.5.3, der det er redegjort noe nærmere for hvilke verdier som har hatt nytte av senkingstiltakene i Øyeren.

Skadene i 1967 var ca 40 mill. kr. I 1995 var skadene med ca 2,2 m lavere vannstand ca 100 mill. kroner. For vannstand kote 104,5 er dette tallet lagt til grunn. For å finne fram til skadene på de øvrige nivåer er det tatt utgangspunkt i antall hus i 1967 og en antatt gjennomsnittsskade på 300.000 kroner pr. bolig. Disse verdiene benyttes som utgangspunkt for anslag på fordeling av verdier på ulike høydenivåer. Skjønnsmessig er verdien som framkommer ved å se på antall boliger justert opp for å fange opp skader på industri og andre større bygg, samt økning i antall hus siden 1967. Dette er gjort ved å multiplisere anslaget ovenfor med en faktor. Det er grunn til å presisere at grunnlaget for skadeestimatene er svært usikkert. Det er derfor foretatt to alternative beregninger, basert på et høyt og et lavt skadeestimat. Som grunnlag for et antatt høyt estimat er benyttet faktoren 3. Som grunnlag for et antatt lavt estimat er benyttet faktoren 1,5.

Beregningene av årlig flomskaderisiko framgår av tabell 1.1 - 3.2 i vedlegg 10. Årlig risiko er beregnet for intervallet mellom sannsynlighet 0,01 (100 års flom) og 0,0005 (2000 års flom). Det er grunn til å presisere at alternativene 1 og 2 også kan ha nytte ut over disse grensene, men i denne sammenheng antas det ikke å ha vesentlig betydning for konklusjonene. Reduksjon i årlig flomskaderisiko i forhold til alt. 0 representerer nytten av tiltakene i henholdsvis alt. 1 og 2. Ved å benytte 7 % rente og 40 år som tidshorisont, framkommer følgende kapitaliserte nytte av de to alternativene, som kan sammenliknes med aktuelle investeringskostnader:

Alt. 1 - høyt estimat: Ca 49 mill. kroner

Alt. 2 - høyt estimat: Ca 72 mill. kroner

Alt. 1 - lavt estimat: Ca 22 mill. kroner

Alt. 2 - lavt estimat: Ca 34 mill. kroner

Av disse beregningene synes nytten av å beholde omløpstunnelene eller å erstatte disse med 1 luke å ligge i størrelsesorden 20 - 50 mill. kroner. Erstatning av omløpstunnelene med 2 luker synes å gi en nytte på 30 - 70 mill. kroner. De planlagte investeringene kan dermed gi økonomisk lønnsomhet, noe avhengig av hvilket estimat en legger til grunn.

Det er verdt å merke seg at dersom de planlagte flomvollene i Fet og Skedsmo gjennomføres, vil forutsetningene for beregningene av nytten endres vesentlig. På tilsvarende måte vil beregningene av nytten av flomvollene påvirkes av senkingstiltakene ved Solbergfoss. Dette understreker at det er nødvendig å se flomsikringstiltak som har virkning i samme område i sammenheng.

9.6.4 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Etter utvalgets vurdering vil en ombygging av omløpstunnelene ved Solbergfoss være en lite egnet måte å sikre flomavledningen på, idet en gjentetting av grinden eller ødeleggelse ved flom ikke er usannsynlig. En rensking av grinden i en flomsituasjon vil være svært vanskelig. Innsetting av flomluker i eksisterende massivdam vil gi et moderne fullverdig flomløp, noe opprusting/ombygging av flomtunnelene ikke vil gi. Videre oppnår man den fordel at ansvaret for manøvrering, drift og vedlikehold kan plasseres hos regulanten. Utvalget kan ikke se at dette i fremtiden bør være en oppgave for forvaltningsorganet NVE.

Begge de alternative lukeløsningene som er vurdert vil gi en fremtidig sikker flomavledning ved Solbergfoss. Løsningen med én flomluke innebærer en viss forverring av vannstandsnivået i Øyeren i forhold til dagens tilstand ved flommer som i 1995 eller lavere. Alternativet med to flomluker vil gi en forbedring av flomforholdene i Øyeren for alle flommer større enn flommen i 1995.

Utvalget har delt seg i et flertallog et mindretallnår det gjelder spørsmålet om å erstatte omløpstunnelene i Solbergfoss med flomluker i massivdammen. Etter flertalletssyn er erstatning av dagens omløpstunneler med én luke ikke en tilfredsstillende løsning. Innsetting av to luker vil gi mulighet for forbedring av flomforholdene i Øyeren ved de største flommene hvor også skadepotensialet er betydelig. Beregningene av kost/nytte tilsier at tiltaket kan forsvares rent økonomisk, samtidig som ansvaret for lukene helt og holdent tillegges regulanten. Utvalgets flertallanbefaler at man velger løsningen med to flomluker. Det er nødvendig å se tiltakene ved Solbergfoss i sammenheng med andre tiltak for å redusere flomproblemene i nordenden av Øyeren.

Utvalgets mindretall - utvalgsmedlem Odd Rune Heggheim -finner ikke at nyttesiden av de forskjellige alternative flomavledningsløsningene er tilstrekkelig analysert, jf. at bygging av flomvoller i Lillestrøm og eventuelt i Fet kommuner vil påvirke lønnsomheten. Mindretallet finner på denne bakgrunn at man ikke har det nødvendige grunnlag for å komme med en konkret tilråding, og at spørsmålet må utredes videre før man fatter en beslutning.

10 Flom- og erosjonssikringstiltak

10.1 Innledning

Reguleringer og overføringer påvirker vannføringen i vassdraget og kan få stor betydning for hele vassdraget nedstrøms. Flom- og erosjonssikringstiltak har som formål å redusere flomskadene lokalt. Problemstillingen kan være erosjon i elvesider eller elvebunn eller at høy vannstand i flomperioder fører til skader på tilliggende arealer og verdier for øvrig.

I kap. 10.2 gis det en oversikt over ulike typer flom- og erosjonssikringstiltak, dimensjonering og omfang av slike tiltak i Norge, samt saksbehandlingsrutiner.

Selv om tiltakenes primære hensikt er lokal flomsikring, kan de også ha sideffekter blant annet i form av påvirkning på flomforløpet nedstrøms. Denne effekten er belyst og vurdert i kap. 10.3.

I kap. 10.4 er det redegjort for omfang og årsaker til skader på flom- og erosjonssikringstiltak i Glomma og Lågen som følge av flommen våren 1995. Det er gjennom eksempler belyst ved skader som oppstod på verdiene innenfor som følge av brudd i flomverk, samt verdier som ble spart for skader som følge av anlegg som fungerte.

På bakgrunn av erfaringene fra 1995-flommen foreslås endringer av utformingen av slike tiltak i kap. 10.5.

Utvalget er videre bedt om å vurdere om det er aktuelt med ytterligere sikringstiltak i flomutsatte områder. I kap.10.6 foretas en generell vurdering av behovet for nye sikringstiltak i Norge, på bakgrunn av erfaringene fra 1995-flommen.

Eierskap til flomverk og ansvarsforhold i normalsituasjoner og under flom gjennomgås i kap. 10.7.

Erfaringene med bruk av distriktsandel og alternative ordninger til dagens finansiering med 25 % distriktsandel er gjennomgått og vurdert i kap. 10.8.

10.2 Flom- og erosjonssikring, oversikt, omfang og saksbehandlingsrutiner

10.2.1 Oversikt over anleggstyper

Flom- og erosjonssikring omfatter forskjellige typer sikringsanlegg. En grov inndeling og funksjonsbeskrivelse er gitt nedenfor:

• Erosjonssikring av elvetverrsnittet beskytter mot vannets graving.

• Flomverk eller flomfyllinger langs elvebreddene beskytter bebyggelse, infrastruktur, landbruksområder og annet mot oversvømmelse.

• Masseavlagringsbasseng fanger opp erosjonsmasser for å hindre disse i å bygge opp elvebunnen nedover i vassdraget.

• Senking og elveløpskorreksjoner reduserer flomfaren ved at elveløpet får større rom og dermed økt kapasitet.

• Sikringsvoller mot løsmasseskred langs bratte, masseførende elver. Samme sikringsmetodikk nyttes også som snøskredsikring. Ofte tjener sikringsvollene begge hensikter.

Det går et hovedskille mellom erosjonssikring og flomsikring. Flomverk, masseavlagringbasseng og flomsenking defineres inn under fellesbegrepet flomsikring. Sikringsvoller er en spesiell form for flomsikring som beskytter vel så mye mot de løsmasser elva tar med seg som mot selve vannmengdene.

Flomsenking kan være kombinert med senking av lavvannstand i forbindelse med nydyrking av myr og andre vassrike områder. I dag er lavvannssenking sjelden aktuelt, særlig av miljøhensyn, men også fordi økning av jordbruksarealene for tiden ikke er aktuell politikk.

10.2.2 Erosjonssikring

Sikring av elvebredder ved kledning med erosjonsbestandig materiale som blant annet stein forbindes ofte med begrepet elveforbygning. Hensikten er å hindre elva i å grave seg innover land og utvide sitt leie sidevegs. Dermed søker en å unngå at dyrka mark, veger, hus, boligfelter, kraftlinjer og annet blir tatt av elva. Dersom utviklingen ikke stopper av seg selv, må menneskelig innsats settes inn. Sikring av skråning og elvebunn er ofte to sider av samme sak, fordi en ustabilitet i skråningen gjerne utløses av en forutgående bunnsenking som forplanter seg inn mot siden.

10.2.2.1 Sikring av skråninger

Skråningssikring utføres her i landet oftest ved bruk av sprengstein.

Buner eller utstikkere leder vannstrømmen ut fra elvebredden og er en gammel og anerkjent metode å hindre erosjon i skråningen. Noen steder blir det bygd utstikkere for å lage gode fiskeplasser.

Erosjonssikring kan også utføres i betong. Blant annet kan fallforhold og vannhastigheter, av og til gjøre det nødvendig å bruke betong ut fra stabilitetshensyn. En slik løsning er valgt for deler av sikringen av Moksa etter flommen i 1995.

Alternative metoder for erosjonssikring kan være bruk av overflateforsterkende matter, duker og nett (geonett) for å få vegetasjon til å etablere seg. Dessuten kan en bruke netting-kister fylt med stein (gabioner).Disse metodene er lite brukt i Norge.

10.2.2.2 Sikring av elvebunn

Formålet med bunnsikring er å hindre skadelig erosjon og senking på en miljømessig forsvarlig måte. Ustabilitet og senking inntrer når bunnmaterialene er for fine til at et dekksjikt dannes. Stabilitet og ustabilitet kan enkelte steder veksle med flomperiodene.

Stabil bunn kan bygges opp ved å tilføre tilstrekkelig grovt bunnmateriale kunstig over de utsatte elvestrekninger. Aktuelle tiltak er hel bunnplastring, terskler og steinbånd.

En utretting av en sving i et elveløp vil føre til at et bestemt fall i elvebunnen må skje over en kortere elvestrekning enn før. En vanlig måte er å fange opp det mer konsentrerte fallet i trappetrinn, gjennom en eller flere terskler. Mellom tersklene er fallet som før, slik bunnmaterialet tåler.

Enhver terskel som bygges opp i et elveleie vil føre til at belastningen på bunnen nedenfor terskelen blir større enn på elvebunnen for øvrig. En lokal erosjonsgrop vil derfor utvikles i de aller fleste tilfeller. En plastret elvestrekning med innlagt ekstra fall vil kunne gi samme stabiliserende virkning som en terskel. Betegnelse som bunnterskel, steinbånd eller bunnforsterkning er også brukt.

Slike steinsatte områder i en elv med ellers fine og ensartede bunnmaterialer, vil gi skjulesteder og fine oppvekstområder for småfisk. Dette kan derfor være et eksempel på biotopforbedrede tiltak.

10.2.3 Flomsikring

Flomsikring innebærer å hindre oversvømmelse av et område som skal tjene bestemte nytteformål, f.eks. boligområde, dyrka mark, veger, rekreasjon m.m. Denne type lokal flomsikring kan oppnås ved bygging av flomverk, bygging av masseavlagringsbasseng, opprensking av avlagret masse i elveløp eller ved inngrep som fører til lokal senking av vannstandene i elveløp eller innsjø. Et flomsikringstiltak kan bestå av flere av disse elementene.

10.2.3.1 Flomverk

Flomverk er en voll som er bygget for å hindre oversvømmelse av områder langs elv eller innsjø.

Tradisjonelle flomverk bygges oftest med tetting, og vil i flomperioder stenge for inntrenging av flomvann. Normalt er mindre lekkasjer i verket uten betydning ettersom flomperioden har kort varighet. Støttefyllingen i flomverket bygges av stedlige masser. Tettingen utføres ved bruk av foliebelagt fiberduk eller stedlige leir-/siltholdige tettemasser. Flomverkene sikres vanligvis med steinsetting på vannsiden og tilsåing med gras på innsiden. Innenforliggende områder dreneres gjennom flomverket, noen steder med pumpestasjoner eller rør med enveisventilter.

10.2.3.2 Masseavlagringsbasseng

Masseavlagring i elveløpet fører til at bunnen hever seg, med det resultat at elva kan oversvømme omkringliggende områder. Problemet kan i enkelte tilfeller løses ved at det etableres masseavlagringsbasseng. Et masseavlagringsbasseng lages ved at bunnbredden økes, og sider og bunn flates ut, slik at vannhastigheten blir redusert så mye at massene akkumuleres. Masseavlagringsbassenget kombineres gjerne med en terskel i overgangen fra bassenget til nedenforliggende elveløp.

10.2.3.3 Flomsenking

Utretting og senking har vært vanlige inngrep for å øke kapasiteten på elveløpet og redusere oversvømmelser. Noen ganger er formålet også å senke grunnvannstanden, særlig i jordbruksområder.

Foruten ved utretting/elvekorreksjon, kan senking av flomvannstandene i forhold til omliggende terreng, oppnås på flere måter:

• Senking ved bestemmende profiler, f.eks. ved en oppstuvende fjellterskel

• Senking av elveleiet over en lengre strekning

• Profilutvidelse over en lengre strekning

• Profilutvidelse ved naturlige eller kunstige innsnevringer, f.eks. brugjennomløp

Senkingen oppnås enten ved at kapasiteten økes som følge av større profil eller ved at hele elveløpet senkes til et lavere nivå. Ved alle senkingstiltak må en ta hensyn til faren for økt erosjon, som følge av økte hastigheter i elveløpet oppstrøms tiltakene eller ved innløpet til innsjøer som senkes.

10.2.4 Dimensjonering av flom- og erosjonssikringstiltak

10.2.4.1 Dimensjonering av erosjonssikringstiltak

Grunnleggende for dimensjoneringen er kravene til blokkstørrelser, sortering av materialet samt utførelse av plastringslaget. Med utgangspunkt i valgte hellingsgrader baseres valg av steinstørrelse og utførelse på antatte påkjenninger fra:

• Vannhastigheter, vannstander og turbulens

• Materialtransport

• Isflater og isflak i bevegelse

• Bølger

• Raske vannstandsendringer, f.eks. senking av vannstanden i et reguleringsmagasin.

For noen av disse parameterne vil det finnes statistikk som kan gi grunnlag for en dimensjonering knyttet til f.eks. gjentaksintervall for bestemte vannføringer og tilhørende vannhastigheter. Vurdering av de mer lokale forhold, basert på et faglig skjønn og erfaring fra liknende forhold, vil ofte være vel så viktig. Det er heller ikke slik at de største flommene nødvendigvis gir de største erosjonskreftene. Merkostnaden ved å øke sikkerhetsnivået med hensyn til eksempelvis steinstørrelse kan ofte være svært beskjeden. I sum har dette ført til at erosjonssikringstiltak i stor grad dimensjoneres etter «største antatte påkjenning».

10.2.4.2 Dimensjonering av flomsikringstiltak

Dimensjonering av flomverk vil omfatte en rekke forhold. Først og fremst må det defineres hvilken flomhøyde fyllingene skal bygges for å stå imot. Gitt en bestemt flomhøyde, må en ta hensyn til stabilitet av fyllingen, faren for lekkasjer gjennom fyllingen og grunnen under, erosjonskrefter på vannsiden, drenering av områdene på innsiden m.m. I denne sammenheng konsentreres oppmerksomheten om hvilke flomhøyder det skal sikres mot.

Ved flomsikring i Norge har en som regel tatt utgangspunktet i kjente flomvannstander på den aktuelle strekning i vassdraget. Der bygninger eller viktig infrastruktur har vært berørt, har flomverkene ofte blitt dimensjonert etter «største kjente flom». Der en har hatt tilgang til mer omfattende observasjonsmateriale, har en gjerne valgt et nivå i høyde med ca en 100 års flom. Dette har vært ansett for å være i tråd med vanlig praksis i Mellom-Europa. Der bare dyrka mark eller mindre viktige veier etc. har vært berørt, har ofte lavere nivåer blitt valgt, anslagsvis flommer med 30-50 års gjentaksintervall. Noen mindre, private flomverk er dimensjonert for flommer med enda lavere gjentaksintervall.

For de større flomsikringsprosjektene langs Glomma og Lågen har det vært vanlig å sikre mot den største flommen i dette århundret, før 1995-flommen. Hvilken flom dette har vært, varierer fra strekning til strekning. Langs Glomma varierer det stort sett mellom 1916-flommen og 1934-flommen, mens 1938-flommen har vært dimensjonerende langs Lågen. Dette har blitt en form for standard som ikke er fraveket selv om kun jordbruksarealer har vært berørt.

Ved dimensjonering av senkingstiltak tar en på samme måte utgangspunkt i bestemte flomnivåer som det ønskes en bestemt senking av. Utformingen av nye utløpsprofiler fra innsjøer eller terskeloverløp på elvestrekninger må stå i forhold til dette. Formen på utløpsprofilet vil blant annet avhenge av om problemene er knyttet bare til flomvannstander eller om lavvannsenking også er ønskelig eller akseptabelt. Det samme gjelder ved endringer i profilet i elveløp over lengre strekninger. Kombinasjoner mellom utvidelse/senking og opplegging av voller kan være aktuelt.

I sterkt masseførende elver vil dimensjonering og utforming av masseavlagringsbasseng være avgjørende for flomsikringseffekten. I stor grad har utforming og dimensjonering skjedd på bakgrunn av skjønnsmessige vurderinger kombinert med de fysiske muligheter på den aktuelle strekning. Systematiserte data om masseføring i form av bunntransport har som regel ikke latt seg framskaffe.

10.2.5 Omfanget av forbygningsvirksomheten

Med forbygningsvirksomhet siktes her til alle lokale tiltak som er gjennomført for flomsikring, erosjonssikring, samt senkingstiltak for tørrlegging og innvinning av dyrkbart areal.

10.2.5.1 NVEs forbygningsvirksomhet

Staten engasjerte seg tidlig i gjennomføring av flom- og erosjonssikringstiltak. Allerede fra Kanalvæsenets opprettelse i 1813 ble dette ansett som en viktig offentlig oppgave. Kanalvæsenet hadde, ved siden av å gjøre vassdragene farbare over lengre strekninger, til oppgave å gjennomføre sikringstiltak i vassdrag. Som et apropos til hendelser under flommen i 1995 kan det nevnes at det under en storflom i 1827 oppstod farlige elvebrudd i Solør og videre nedover til Odalen. Glomma truet med å ta nytt løp ved Gruetjern (Kirkenærområdet). Omfattende undersøkelser ble satt i gang i Kanalvæsenets regi og flere sikringstiltak ble gjennomført.

En av hovedoppgavene til NVE er å redusere flom- og erosjonsskader. Blant virkemidlene er fysiske sikringstiltak. På NVEs budsjett er det avsatt egne midler til forbygningsarbeider. Etter søknad fra berørte, foretar NVE undersøkelser, planlegging, finansiering og gjennomføring av tiltak som anses samfunnsmessig forsvarlige. Midlene til slike tiltak har i de senere år ligget i størrelsesorden 40-50 mill. kroner pr. år. For tiden er det en distriktsandel på minst 25 % på disse bevilgningene, jfr. kap. 10.8.

Gjennom tidene har NVE gjennomført mer enn 4000 sikringstiltak. Svært mange av disse er små tiltak. Rene erosjonssikringstiltak er klart dominerende i antall. Det er også gjennomført en del større flomsikrings- og flomsenkingstiltak, ikke minst langs Glomma og Lågen. I Glomma er det siden 1967 brukt mellom tre og fire hundre millioner løpende kroner over NVEs og Landbruksdepartementets budsjetter til flom- og erosjonssikringstiltak. En oversikt over antall og lengde på tiltakene på landsbasis er vist i tabell 10.1, sortert etter type tiltak.

Utgangspunktet for NVEs forbygningsvirksomhet er å redusere skader som følge av naturlige prosesser i vassdragene. Dersom skadene skyldes menneskelige inngrep, forutsetter NVE at den ansvarlige erstatter skader og eventuelt sørger for nødvendige sikringstiltak.

Ofte vil det være en samvirkning mellom naturlige forhold og endringer som følge av menneskelige inngrep. Et eksempel på dette kan være kraftutbyggingssaker der utbyggingen fører til fare for økte erosjonsproblemer. I nyere konsesjoner har det vært tatt hensyn til dette ved at utbygger er forpliktet til å dekke kostnadene ved å avhjelpe erosjonsproblemer. Dersom den naturlige erosjonen også er av betydning, kan det avtales en kostnadsdeling mellom utbygger og staten.

Noen flomsikringsprosjekter har vært kombinert med omlegging av riksveg, ved at vegfyllingen utformes slik at den samtidig tjener som flomverk. Finansiering og gjennomføring har skjedd i nært samarbeid mellom NVE, Statens vegvesen og de berørte grunneiere. Ettersom landbruk ofte har vært en dominerende interesse for flomsikring har det i disse tilfellene også vært gitt tilskudd fra Landbruksdepartementet. I Glommavassdraget er det 4 eksempler på at flomsikring og omlegging av riksveg har blitt kombinert.

10.2.5.2 Landbruksdepartementets engasjement i forbygningsvirksomhet

Det er gitt tilskudd over Landbruksdepartementets budsjett til et stort antall tiltak. De fleste tilskudd er gitt til senking av bekker, elver og tjern, dels for å hindre flomskader, men mest for å vinne inn ny dyrkingsjord. Det er også gitt tilskudd til mindre erosjonssikringstiltak. Normalt har det enkelte tiltak vært beskjedent i størrelse. Ansvarlig for gjennomføringen av de mindre tiltakene er den enkelte søker. Flomsikringstiltak som er gjennomført i regi av søkeren, har som regel også vært små i den forstand at de sikrer mot de mer vanlige flommene, opp til ca 10-årsflom.

De større senkings- og flomsikringstiltakene har vært gjennomført i et samarbeid med NVE, der NVE har stått for planlegging og gjennomføring av tiltakene. Finansieringen har ofte vært delt mellom NVE og Landbruksdepartementet. Samarbeidsprosjektene med NVE inngår i oversiktene over tiltak gjennomført av NVE i kap. 10.2.5.1. Fra 1971 ble tilskuddsordningene lagt til Landbrukets Utbyggingsfond (LUF). Tilskuddene til senkingstiltak bortfalt i 1990. Tildelte midler i perioden 1971-1992 summeres av LUF til 747,4 mill. løpende kroner (LUF, 1994). Årlig innvilget tilskudd var størst i 1982 med 76,6 mill.kr. Søknadsmengden lå i perioden 1973-88 på 2000-5000 pr. år.

Det finnes ikke noen samlet oversikt over hvor store arealer som har fått bedrete forhold for jordbruksdrift som følge av disse tiltakene.

Statens Naturskadefond kan i tilknytning til erstatningssaker også yte tilskudd til sikringstiltak. Tilskuddene til flom- og erosjonssikringstiltak i perioden 1962-1995 summeres til 11 mill. kr. Største tildeling i et år var i 1987 med 1,05 mill. kr.

10.2.5.3 Forbygningsvirksomhet i regi av andre

Det gjennomføres også sikringstiltak av andre statlige etater og kommunene. Omfanget er relativt lite og det har ikke latt seg gjøre å framskaffe eksakte tall. Eksempelvis har både Statens vegvesen, NSB og andre statlige etater gjennomført erosjonssikringstiltak for å sikre egne anlegg. Det samme gjelder for kommunene for å sikre sine anlegg. Det er ikke sjelden at også andre interesser vil få nytte av tiltakene. I slike tilfeller har ofte NVE stått for planlegging og utførelse av tiltakene. Andre offentlige etater med sterk egeninteresse i tiltaket, eksempelvis Statens vegvesen, vil da delta med betydelig andel i finansieringen.

Det er relativt sjelden at flom- og erosjonssikringsprosjekter av noen størrelse har blitt gjennomført i helt privat regi. Dette har sammenheng med at økonomisk berettigede sikringstiltak oftest har blitt finansiert og gjennomført med midler fra NVE eller over Landbruksdepartementets budsjett. Langs mindre elver og bekker er det gjennomført en del sikringstiltak i privat regi, uten at det finnes noen samlet oversikt over dette.

10.2.6 Saksbehandling av flom- og erosjonssikringstiltak

Kravene til saksbehandling av tiltakene finnes særlig i vassdragsloven og plan- og bygningsloven, men en rekke spesiallover er også aktuelle.

I plan- og bygningsloven er særlig byggesaksbestemmelsene relevante. I noen tilfeller kan også tiltakene kreve avklaring i forhold til planbestemmelsene. Flom- og erosjonssikringstiltak har oftest vært betraktet som meldepliktige anlegg etter § 84, sjeldnere har det vært ansett aktuelt med byggetillatelse etter § 93. I det følgende redegjøres vesentlig for prosedyrer i forhold til vassdragslovens bestemmelser.

Vassdragsloven § 8 er en hovedbestemmelse og gir rammene for den fysiske eierrådighet i vassdrag. Selv om man er grunneier eller på annen måte rettighetshaver, kan man ikke benytte retten som man vil. Det må tas hensyn så vel til andre rettighetshavere i vassdraget som til de allmenne interesser som knytter seg til bruken av det. Dersom tiltak i vassdrag berører allmenne interesser av noen betydning, skal det konsesjonsbehandles etter vassdragsloven §§ 104-105, jfr. § 106.

Flomsikringstiltak og tiltak mot utrasing er særskilt behandlet i vassdragsloven kap. 9, mens senkings-/ tørrleggingssaker er behandlet i lovens kap. 3. Lovens kap. 9 inneholder først et generelt forbud mot arbeider som kan medføre skader ved utrasing. Til forskjell fra den generelle bestemmelsen i § 8 behøver ikke arbeidet virke direkte på vannstrengen. Det er tilstrekkelig at det foregår i nærheten på en slik måte at det kan føre til utrasing. I vassdragsloven §§ 102-103 har Staten fått hjemmel til ekspropriasjon og fordeling av utgifter for nødvendige flomsikringsarbeider.

I praksis har flom- og erosjonssikringstiltak i NVEs regi i det alt vesentlige blitt gjennomført i minnelighet mellom berørte parter. Dette følger naturlig av at de grunneiere som blir berørt av tiltakene vanligvis er de samme som får nytten av tiltaket. Det finnes imidlertid noen eksempler på at ekspropriasjon har vært nødvendig for å få gjennomført tiltak. Det er senkingssakene som oftest har nødvendiggjort slik prosedyre. Staten har ikke gått inn som ekspropriant, men har gitt ekspropriasjonstillatelse til kommunen på vegne av de som er interessert i tiltaket. Ekspropriasjon forutsetter at det i utgangpunktet er interesseovervekt for tiltaket.

For andre offentlige etater som gjennomfører sikringstiltak, vil situasjonen være noe annerledes, idet de oftest gjennomfører sikringstiltaket som ledd i sine primæroppgaver, f.eks. i tilknytning til framføring av veg. Hjemmel til eventuell ekspropriasjon vil da normalt finnes i oreigningsloven eller spesiallover.

Et vesentlig moment i saksbehandlingen av flom- og erosjonssikringstiltak er avklaringen av forholdet til de allmenne interesser, herunder om konsesjonsbehandling er nødvendig. I prinsippet skal alle tiltak i vassdrag gjennom en slik vurdering. Prosedyrene for denne avklaringen er nedfelt i NVEs retningslinjer (NVE-publ. 02/1993).

Flom- og erosjonssikringstiltak i privat regi følger prosedyrer som er lagt for en rekke tiltak som omfatter bygging i eller over vassdrag, grusuttak m.v. Det er nedfelt egen prosedyre for de flom- og erosjonssikringstiltakene som NVE planlegger og står for gjennomføringen av. Prinsippet er at det sendes søknad om planleggings- og finansiell bistand til NVE via kommunen. NVE foretar i samarbeid med fylkesmannen en sakssortering, der det søkes avklart om det aktuelle tiltaket får nevneverdige virkninger for allmenne interesser. Basert på denne sakssorteringen får den enkelte sak noe ulik behandling. Forskjellen går hovedsakelig på omfanget av planprosessen og innhenting av uttalelser. Planene sendes via fylkesmannen til kommunen som forestår den lokale høring og sørger for nødvendig avklaring i forhold til eventuelle vedtak etter plan- og bygningsloven. I sluttfasen av denne prosessen tar NVE etter råd fra fylkesmannen stilling til om tiltaket krever konsesjon etter vassdragsloven §§ 104-105, jfr. § 106. For bindende avklaring av dette spørsmålet kan skjønn være nødvendig. Det finnes til nå bare to eksempler på saker der konsesjonsbehandling er gjennomført. Begge var senkingssaker. Selv om svært få saker har vært til konsesjonsbehandling er det ikke sjelden at planene for tiltaket i løpet av planprosessen avgrenses eller justeres, slik at tiltaket ikke får uheldige virkninger av betydning for allmenne interesser.

10.2.7 Bevilgning og utførelse av forbygningstiltak i NVEs regi

Dagens prinsipper for bevilgning har ligget noenlunde fast siden 1932. Det tildeles en årlig ramme over statsbudsjettet til NVE, som fordeler denne til aktuelle prosjekter.

NVE tar idag først stilling til bevilgningsspørsmålet når tiltaket har vært gjennom den tildels omfattende høringsprosessen som det er redegjort for ovenfor. En forutsetning for bevilgning og gjennomføring i NVEs regi er at kommunene fatter et vedtak som garanterer for rett innbetaling av distriktets andel av finansieringen, det framtidige vedlikehold av anleggene, ansvar for eventuelle erstatninger m.v., jfr. vedlegg 9 og kap.10.7.3. Kommunen kan videreføre dette ansvaret til de berørte gjennom undergarantier. Kommunene pålegges å etablere en tilsynsnemnd som skal påse at anleggene vedlikeholdes på en tilfredsstillende måte.

Når nødvendige vedtak fra kommunen foreligger, blir sakene liggende i påvente av at det blir funnet plass innenfor de årlige tildelingene på statsbudsjettet. Dette kan for ordinære arbeider ta flere år, men flomskadearbeider får alltid første prioritet. I en del tilfeller har Stortinget også gitt tilleggsbevilgninger til slike arbeider.

NVEs forvaltningsansvar på forbygningssiden dekker hele prosessen fra planlegging, via saksbehandling til gjennomføring av tiltakene, herunder å opptre som byggherre ved gjennomføringen av tiltakene. Den fysiske gjennomføringen av anleggene er gjort dels ved egne ansatte og egen maskinpark, dels ved innleide entreprenører. Med virkning fra 01.01.94 ble forbygningsvirksomhetens anleggsdrift omorganisert. Den entreprenørmessige siden ved anleggsdriften ble skilt fra forvaltningen i form av regionale resultatenheter underlagt den enkelte regionsjef, men med egen leder og resultatansvar. Resultatenhetene er en del av NVE og underlagt det stalige regelverk, men må konkurrere om oppdragene på linje med private entreprenører. Ordningen ble innført som en prøveordning for to år. Mens Flomtiltaksutvalget holdt på med sin utredning, var et utvalg nedsatt av Nærings- og energidepartementet i gang med en evaluering av ordningen.

10.3 Effekter av flom- og erosjonssikringstiltak på flomforløpet

10.3.1 Vassdragenes selvregulerende evne

Når elvene går over sine bredder eller når vannstanden i innsjøer stiger i forbindelse med flom, oppnås en naturlig flomdemping, som er en del av vassdragenes selvregulerende evne. Effekten kan være særlig stor der vassdraget har en stor andel sjøer i nedbørfeltet eller en stor sjø i nedre del av feltet. Dette ses tydelig hvis en studerer forløpet av tilløpet til en sjø i en flomepisode og det tilsvarende avløpet. Et prinsippeksempel er vist i figur 10.1, som viser tilløp og avløp til en sjø. Differansen skyldes magasinering i sjøen og i eventuelle løsmasser på sidene. Ved siden av effekten på flomtoppens størrelse, ser en også at toppen kommer på et noe senere tidspunkt.

En tilsvarende effekt oppnås når elvene går over sine bredder. Flomvann magasineres midlertidig både i løsmasser og som overvann på elveslettene, noe som fører til en demping av flomtoppen og forskyving i tid.

Størrelsen av denne effekten vil avhenge blant annet av hvort stort magasinvolumet er i forhold til de aktuelle vannføringer. I tillegg er virkningen svært avhengig av forløpet av den enkelte flom. Langvarige flommer uten markerte topper blir dempet lite. Kortvarige flomtopper dempes i større grad. Det er dermed ingen entydig sammenheng mellom en bestemt flomtopps størrelse og effekten av de naturlige magasiner i vassdraget.

10.3.2 Virkning på vassdragets selvregulerende evne av flom- og erosjonssikringstiltak generelt

Erosjonssikringstiltak skal i utgangspunktet ikke påvirke flomvannstandene i vassdraget, og vil ut fra det ikke påvirke vassdragets selvregulerende evne.

Flomsikringstiltak har som formål å senke vannstandene eller på annen måte redusere oversvømmelsene og kan av den grunn påvirke vassdragets selvregulerende evne i negativ retning, idet mengden vann som magasineres blir redusert. Effekten går da i den motsatte retning av det som er skissert i figur 10.1, idet avløpsflommen vil få en raskere stigning og synking enn naturlig og flomtoppen når et høyere nivå.

Ved senking av elveløp eller ved bygging av flomverk, er denne effekten nokså entydig. Det er viktig å være klar over tiltakenes begrensning. Særlig tydelig er dette for flomverk, som må dimensjoneres i høyde i forhold til en bestemt flomstørrelse. For flommer større enn dette, vil ikke flomverket fungere som flomsikring og heller ikke påvirke flomforløpet i negativ retning.

Ved flomsenking av innsjøer, kan effekten gå i noe ulik retning avhengig av utløpsprofilets utforming. Dersom både lavvannstand og flomvannstand senkes, slik at magasinvolumet beholdes, kan forholdene nedstrøms være upåvirket.

Effekten av flomsikringstiltak på flomforløpet, må fastslås på grunnlag av konkrete beregninger for det aktuelle vassdragsavsnitt, fortrinnsvis på faktiske flomforløp, eventuelt modellerte forløp der gode observasjoner mangler.

10.3.3 Eksempler på beregning av effekten av flomsikringstiltak på flomforløpet nedstrøms

10.3.3.1 Effekt på flomforløpet av flomverk langs Glomma

Det er gjort få konkrete beregninger her i landet av effekten av flomverk på flomforløpet nedstrøms. En slik beregning er imidlertid gjort for Solør-området, jf. NVE-publikasjon nr 01/1994. I dette området er det gjennomført omfattende flomsikringsarbeider i form av åtte større flomverk, blant annet for å sikre tettstedet Kirkenær i Grue kommune og Hof sentrum i Åsnes kommune.

Med store anlegg menes i denne sammenhengen at de stenger ute betydelige vannmengder. Flomverkenes lengde gir liten anvisning til hvor stor betydning flomverket har for vassdragets selvregulerende evne. Det er volumet av utestengt vann som er det interessante. I tillegg vil det ha betydning hvordan dette volumet fordeler seg med hensyn til høyde. For de aktuelle flomverkene er det maksimale volumet som flomverkene kan holde ute fra elveslettene beregnet til ca 67 mill m³. Det tilsvarende naturlige elvemagasinet på den aktuelle strekningen er ca 300 mill m³.

Effekten på flomforløpet er beregnet for tre vannmerker nedstrøms: Nor vannmerke ligger nedstrøms alle flomverkene i Åsnes og Grue. Norsfoss vannmerke ligger ved Kongsvinger, mens Skarnes vannmerke ligger like nedtrøms Opstadåa, der vann fra Glomma går inn i Storsjøen i Odalen. Det er beregnet effekten på 3 konkrete flomforløp: 1982, 1966 og 1967. Flommen i 1982 tilsvarer ca en middelflom, mens flommene i 1966 og 1967 begge var store flommer med omfattende oversvømmelser. Flommen i 1966 hadde én markert topp med rask stigning, mens flommen i 1967 var svært langvarig med flere topper. Effekten av flomverkene på flomtoppen er vist i tabell 10.2.

Som ventet blir effekten størst for 1966-flommen. Flomtoppen for en flom som i 1966 er beregnet å øke med ca 70-80 m³/s, tilsvarende 8-10 cm på de aktuelle vannmerkene. Ved Skarnes er effekten dempet til ca 30 m³/s, som følge av økt magasinering i Storsjøen i Odalen. Det bør nevnes at det ligger visse begrensinger i nøyaktigheten både med hensyn til inngangsdata og som følge av at beregningene er gjennomført med en hydrologisk modell der elvestrekningene betraktes som sjøer. Ved å benytte en hydraulisk modell for elvestrekningene, vil effekten kunne slås fast med enda større sikkerhet. Det henvises i denne forbindelse til forskningsprogrammet Hydra, hvor det forutsettes at denne problemstillingen vurderes nærmere.

Det er ikke gjennomført tilsvarende beregning av effekten på flomforløpet i 1995. Ingen av flomverkene på strekningen er egentlig dimensjonert for å holde flommer på størrelse med flommen i 1995 ute. Det oppstod brudd ved tre av de åtte flomverksprosjektene under flommen i 1995.

En beregning med hydraulisk modell er imidlertid gjort for strekningen Skjefstadfoss - Braskereidfoss i Elverum kommune, der det er bygget ett flomverk, rundt Heradsbygda. Det er beregnet at inntil 3,5 mill m³ kan holdes ute av flomverket. SINTEF (Kjellesvig og Skoglund, 1996b) har beregnet at vannstanden i elva ved flomverket blir 9 cm høyere enn i naturtilstand ved en flom som i 1995. Det forutsettes da at flomverket er så høyt at det holder vannet ute fra den aktuelle elvesletta. Den lokale effekten skyldes både at elveslettene i området i en naturtilstand delvis er aktive i strømningen og at elveslettene oversvømmes og derved fungerer som magasin. Ved et profil ca 6 km nedstrøms er effekten redusert til ca 5 cm, mens effekten 15 km nedstrøms er redusert ytterligere til ca 3 cm (ca 14 m³/s). Ved siden av effekten på størrelsen av flomtoppen påvirkes også forløpet av flommen. Forplantningshastigheten til flombølgen reduseres slik at passeringstiden for den simulerte elvestrekning (20 km) reduseres med 1,5 til 2 timer i forhold til en situasjon med flomverk som holder vannet ute fra området.

10.3.3.2 Effekt på flomforløpet av flomsenking av innsjøer

Før gjennomføring av flomsenking av Vangsvatnet i Voss, ble det foretatt beregning av effekten på flomtoppen i vassdraget nedstrøms. Flomvannstandene ble etter beregningene senket med ca 1,3 m for middelflom avtagende til ca 1,0 m for en 30-årsflom. Lavvannstanden ble noe hevet. For to konkrete flomforløp, i 1971 og 1986, er effekten av senkingen beregnet. Flommen i 1971 var en typisk regnflom med kortvarig og spiss flomtopp på ca 508 m³/s tilsvarende ca en 30-års flom, mens flommen i 1986 var en typisk snøsmelteflom med noe mer langvarig flomtopp på 330 m³/s tilsvarende en middelflom. Det ble beregnet at flomtoppen nedstrøms ville øke med ca 9 m³/s for 1971-flommen og ca 1,4 m³/s for 1986-flommen.

Det er senere gjennomført beregninger for samme innsjø med teoretiske flomforløp som gir større utslag av senkingen enn beregningene ovenfor. Det er beregnet at en kraftig, kortvarig flom av ca middelflomstørrelse øker fra ca 310 m³/s til ca 376 m³/s. Flomkulminasjonen er beregnet å komme ca 3 timer tidligere enn før. For en høyere, men noe mer langvarig flom er det beregnet at toppen øker fra 501 m³/s til 536 m³/s. Flomkulminasjonen er beregnet å inntreffe ca 1 time tidligere enn før.

Det er utført beregninger for 1995-flommen gjennom Øyeren, basert på avløpsforholdene før gjenåpning av omløpstunneler og siste utsprengning ved Mørkfoss for å kunne vurdere konsekvensene videre nedover i vassdraget mot utløpet ved Fredrikstad. Resultatet av beregningene viser at avløpstoppen ved Solbergfoss er tilnærmet uavhengig av disse arbeidene. En økning på ca 10 m³/s er beregnet, men det er uten praktisk betydning for konsekvensene nedover i vassdraget (NVE-notat 07/1996).

10.3.3.3 Eksempler fra andre land

Fra Polen finnes 2 eksempler på beregninger av effekt av bygging av flomverk (NVE-rapport 17/1996).

Omlag 100 km oppstrøms byen Wroclaw ble det vurdert bygging av flomverk. Både jordbruk og bebyggelse er flomutsatt. Bygging av flomverket ble utsatt/nektet pga økt flomrisiko blant annet for byen Wroclaw. Bygging av dette flomverket ville øke 100-årsflommen i Wroclaw fra 2400 m³/s til 3200 m³/s.

En beregning for elva Wisla oppstrøms Warszawa viser at bygging av nye flomverk ville øke flom 1934 med 22 % fra 5700 m³/s til 6960 m³/s.

For en strekning langs øvre deler av Rhinen er det gjort tilsvarende beregning av effekten av inndemning for kraftproduksjon, bygging av flomverk og andre inngrep. Beregningene viser at 200-årsflommen ved Maxau var økt fra tidligere (1955) 5000 m³/s til i dag (etter 1977) 5700 m³/s. Flomtoppen ble videre beregnet å inntreffe ca 30 timer tidligere enn før (Engel, 1990).

10.3.4 Effekt av flomverk på flomvannstandene oppstrøms

I varierende grad kan bygging av flomverk også påvirke den lokale vannstanden oppstrøms ved en gitt vannføring. En forutsetning for dette er at flomverket påvirker det tverrsnittet av elva som bidrar effektivt til avledning av vannføringen. Det kan oppstå en lokal oppstuvingseffekt som følge av innsnevringer av det effektive tverrsnittet. Dette er en effekt som på de aktuelle vassdragsavsnitt viser seg i form av noe høyere vannstand oppstrøms tiltaket. Effekten vil gradvis avta med avstanden til tiltaket og vil uansett avgrenses av første stryk oppstrøms.

Når det gjelder elvestrekningen i Glomma mellom Flisa og Kongsvinger, er det etter en foreløpig grov vurdering ikke spesielle tegn som tyder på at en slik effekt er observert. Ved å sammenlikne den observerte vannlinjen fra flommen i 1995 med tidligere observerte flomlinjer, viser disse stor grad av parallellitet. Som en grov tilnærming, skulle dette tilsi at det effektive tverrsnittet ikke er påvirket. Nærmere analyser må imidlertid til for å fastslå dette mer eksakt.

Når det gjelder elvestrekningen forbi Heradsbygd, er det beregnet en slik effekt i størrelsesorden noen centimeter (Kjellesvig & Skoglund, 1996 b).

Eksemplene ovenfor viser behovet for å undersøke disse forhold lokalt. Det kan ikke trekkes generelle konklusjoner basert på observasjoner fra ett bestemt elveavsnitt.

10.3.5 Flomverk brukt til flomdemping

Bruk av flomverk til flomdemping innebærer at flomverk åpnes for å dempe flommen med sikte på reduksjon av skader nedstrøms, mot at arealer bak det aktuelle flomverket blir skadelidende. Effekten av slik åpning vil være størst i vassdraget rett nedstrøms flomverket som åpnes. Effekten av magasinet innenfor flomverket ved denne form for åpning, blir potensielt større enn den som skjer ved naturlige oversvømmelser, idet en større vannmengde kan magasineres omkring flomkulminasjonen og i prinsippet «kutte av» denne.

Aktiv innslipping av vann innenfor flomverk med sikte på flomdemping er kjent fra andre land. Flomtiltaksutvalget har derfor funnet det naturlig med en faglig utredning av denne muligheten, med sikte på å klarlegge om dette kan være et aktuelt tiltak i Norge. SINTEF har gjennomført beregninger ved hjelp av hydraulisk modell, jfr. Kjellesvig og Skoglund, (1996a). Som utgangspunkt for beregningene har en benyttet elvestrekningen mellom Skjefstadfoss og Braskereidfoss. Dette er en 20 km lang relativt oversiktlig strekning med kraftverk i begge ender. Videre ble flomverket ved Heradsbygd åpnet under flommen 1995 etter beslutning av NVE. Det foreligger en del opplysninger om denne åpningen som er nyttig for beregningene.

Det gjøres i denne forbindelse oppmerksom på at det er uenighet mellom NVE og Heradsbygd verkeforening om motivet for åpningen av flomverket ved Heradsbygd. NVEs begrunnelse for beslutningen om åpning var faren for større skader som følge av ukontrollert brudd fordi flommen oversteg det flomverket var dimensjonert for. Heradsbygd verkeforening hevder at åpningen ble foretatt for å redusere flomtoppen og skadevirkningene av flommen nedstrøms. Flomtiltaksutvalget har ikke tatt stilling til spørsmålet.

SINTEF har gjennomført beregninger basert på to ulike måter å slippe inn vann på. I det første tilfellet graves det hull i flomverket, uten at det er laget spesielle innretninger for å styre vannmengdene som strømmer inn. Det vil etter hvert oppstå en dambruddssituasjon, der forløpet av innstrømningen er utenfor kontroll. Det var slik forløpet var ved åpningen av flomverket ved Heradsbygd. I og med at dette var den observerte situasjon, er det forløpet utenbrudd i flomverket som må beregnes. SINTEF har beregnet at vannstanden ved flommens kulminasjon i 1995 ville ha blitt ca 5 cm høyere på strekningen ned til Braskereidfoss, forutsatt at flomverket hadde vært høyt nok til å holde alt Glommavann ute fra området. I vannføring tilsvarer dette en økning med ca 30 m³/s.

En slik åpningsmetode gir ikke optimal utnyttelse av magasinet innenfor flomverket med hensyn til demping av flomtoppen. I tillegg oppstår store erosjonsskader ved åpningspunktet. En optimal utnyttelse av magasinet forutsetter at innstrømningen kan styres ved hjelp av luker. Analysen viser da at det teoretisk vil være mulig å senke maksimalvannstanden på denne strekningen med ca 10 cm for en flom med forløp som i 1995. I vannføring tilsvarer det en reduksjon med 70 m³/s.

Den samme analysen er gjort med den forutsetning av det finnes tilgjengelig henholdsvis 7, 14 og 21 mill m³ magasin. Maksimal reduksjon av kulminasjonsvannføringene er da beregnet til henholdsvis 115, 185 og 230 m³/s, som i et antatt representativt profil tilsvarer henholdsvis ca 20, 25 og 30 cm senking av kulminasjonsvannstanden.

Man må være oppmerksom på at en slik optimalisering i operativ drift krever både en god prognose for flommen noe framover i tid og en hydraulisk modell av vassdraget som beregner optimalt forløp av innslippingen. I en praktisk situasjon vil det nødvendigvis ligge usikkerheter i om forløpet blir som prognosert.

Den faktiske effekt har stor sammenheng med varigheten på flomtoppen. Under flommen i 1995 var vannstanden innenfor de øverste 10 cm i ca 12-13 timer i det aktuelle området. Under flommen i 1967 var varigheten omtrent 55 timer innenfor de samme 10 cm. Optimal effekt av et magasin på 7 mill m³ reduseres da fra ca 20 cm for en relativt kortvarig flomtopp som i 1995, til ca 6-7 cm for en relativt langvarig flomtopp som i 1967. Av de større flommene i dette århundret i dette området kan flomtoppene i 1934 og 1967 karakteriseres som relativt langvarige, mens flomtoppene i 1916, 1966 og 1995 kan karakteriseres som relativt kortvarige.

En klar begrensning ligger også i høyden på de flomverk som eventuelt skal benyttes til flomdemping. Når disse flomverkene er overtoppet, vil muligheten for å benytte magasinene på innsiden til demping av flomtoppen være borte.

Det er i NVE-rapport nr 17/1996 sett på kostnaden ved å etablere luker i tre større flomverk samt økonomiske skader ved oversvømmelse av de innenfor liggende landbruksarealene. Kostnaden ved å etablere luker er beregnet til ca 60 mill. kr. Skadene som følge av oversvømmelse er vurdert til ca 10 mill kr for hver gang arealene settes under vann. Totalt ville ca 6200 dekar jordbruksarealer bli satt under vann. Volumet bak flomverkene er beregnet til ca 17 mill m³. Denne kostnaden kan settes opp mot alternative tiltak for å oppnå samme sikkerhet.

10.3.6 Oppsummering og utvalgets vurdering

Flomsikringstiltak kan få konsekvenser for flomforløpet nedstrøms som følge av at oversvømmelser og derav den naturlige flomdempingen reduseres. Flomtoppen kan bli høyere og komme på et tidligere tidspunkt. Ut fra de begrensete, konkrete beregninger som er gjort i Norge, ser ikke utvalget at flomsikringstiltakene alene har ført til slike konsekvenser av stor betydning. Det forutsettes imidlertid at forskningsprogrammet Hydra klargjør virkningen av slike inngrep ytterligere. Dersom det påvises en slik selvstendig virkning, eventuelt i samvirkning med andre inngrep i nedbørfeltet, kan det være grunn til å se nærmere på mulige mottiltak.

Erfaringer fra andre land som har gjennomført flomsikring av større omfang enn i Norge, gir grunn til større oppmerksomhet omkring problemstillingen. Ved eventuell konsesjonsbehandling eller annen vurdering i forhold til vassdragsloven av flomsikringstiltak og andre inngrep som kan påvirke vassdragets selvregulerende evne, bør den konkrete effekten for nedstrøms flomforhold i større grad vurderes konkret.

Magasinene på innsiden av flomverk kan ved særskilt tilrettelegging i form av luker, benyttes til flomdemping. Slike magasiner er under etablering i noen andre land, blant annet langs Rhinen i Tyskland. Flomdempingseffekten er potensielt betydelig ved innslipping styrt med luker, men krever i operativ drift både en god prognose for flomforløpet noe framover i tid og en hydraulisk modell av vassdraget som beregner optimalt forløp av innslippingen. På bakgrunn av de store usikkerhetene omkring den praktiske virkningen på flomtoppen og skadene som påføres arealene som settes under vann, vil utvalget ikke anbefale å etablere slike magasiner i forbindelse med eksisterende flomverk. Dersom virkningen kan gjøres sikrere og nytten i form av flomdemping står i rimelig forhold til skadene som påføres arealer som settes under vann og kostnadene forøvrig, kan slike tiltak bli mer aktuelle. Differensiert flomsikring, jf. kap. 10.5.4.1, synes som et bedre alternativ for å ivareta hensynet til vassdragenes selvregulerende evne. Før en eventuelt foreslår endringer av eksisterende flomverk med sikte på flomdemping, forutsettes at praktiske og ansvarmessige sider klargjøres ytterligere. Forskningsprogrammet Hydra vil være aktuelt for utredning av praktiske muligheter for å oppnå flomdemping.

10.4 Erfaringer med flom- og erosjonssikringstiltak fra 1995-flommen

10.4.1 Innledning

Flomtiltaksutvalget er bedt om å vurdere hvordan flom- og erosjonssikringstiltakene fungerte under flommen i 1995. Det er viktig å være bevisst at det for alle byggverk gjelder at de er bygget etter bestemte dimensjoneringskriterier. Et viktig spørsmål er derfor om anleggene har fungert slik det var forutsatt da de ble bygget. Dimensjonering i denne sammenheng kan eksempelvis relateres til flomverkenes høyde. Flommen på Østlandet var flere steder større enn dimensjonerende flom. Under slike ekstreme situasjoner vil skader på anleggene være å forvente.

Skadeomfanget på ulike tiltakstyper er drøftet i forhold til ulike skadeårsaker. Det er også undersøkt i hvilken grad skader på anleggene også førte til skader på verdiene innenfor. Videre er det gjennom eksempler søkt belyst hvilken betydning gjennomførte sikringstiltak hadde med hensyn til skader som ble unngåttunder flommen i 1995.

10.4.2 Registrerte skader på sikringstiltakene

I NVE-notat 7/1996 er det sett utførlig på hvilke skader som oppstod på flom- og erosjonssikringstiltak under flommen i 1995. Det er sett på de anlegg som NVE har stått for byggingen av. Det er videre gjort en fysisk avgrensning i vassdraget, der de deler som opplevde størst flom er plukket ut. Samtidig er det tatt hensyn til hvor de største anleggsskadene befinner seg.

For erosjonssikringsanlegg er det valgt å se på hvor mange kilometer som er skadet. Her vil det være god sammenheng mellom antall meter skadet, reparasjonskostnader og mulige skader på de verdier anlegget skulle beskytte.

Skade på flomverk og senkingsanlegg kan også måles i lengde, men for disse typene anlegg gir ikke det nødvendigvis noe bilde av hverken reparasjonskostnader eller konsekvensene forøvrig. Eksempelvis kan et flomverk på 5 km ha et brudd på 50 m, dvs at 1 % av anleggets lengde er skadet. Samtidig kan konsekvensen av bruddet være at flomverket fullstendig mistet sin funksjon som beskyttelse mot oversvømmelse av områdene på innsiden av flomverket. Reparasjonskostnadene kan være betydelig større enn andelen av anleggets lengde skulle tilsi.

Som følge av flommen i 1995 er det registrert skader på 115 av 478 anlegg. Reparasjonskostnadene er beregnet til 74 mill kroner. Tabell 10.3 viser anleggene som var berørt av flommen i 1995 fordelt etter anleggstype. Reparasjonkostnad for de ulike anleggstypene er angitt.

Det framgår av tabell 10.3 at 21 km (6 %) av totalt 333 km erosjonssikret lengde er skadet som følge av flommen. For flomverk er 33 ( 56 %) av totalt 59 anlegg skadet. For senkingsanlegg er 3 (25 %) av totalt 12 anlegg skadet. For å få et bedre bilde av hvor store reparasjonskostnadene er, kan disse også framstilles i forhold til utbyggingskostnadene. Dette er gjort for 31 av de flomverks- og senkingsanleggene som ble skadet i 1995. Opprinnelig investeringskostnad for de 31 anleggene var ca 208 mill. 1995-kroner. Reparasjonskostnadene i 1995 var på ca 39 mill. kroner og utgjør dermed ca 19 % av utbyggingskostnaden.

10.4.3 Skadeårsaker

Anleggsskadene er inndelt i fire typer skadeårsaker:

Det er usikkerhet forbundet med å finne årsaken til skade eller brudd på anlegg. De fire årsaksgruppene vil i praksis overlappe hverandre, og ofte vil bruddårsaken være en kombinasjon av disse. Likevel har man under innhenting av grunnlagsmaterialet prøvd å finne en dominerende årsak.

Det var også tendenser til gjennombløting av noen eldre flomverk, men dette har ikke blitt definert som hovedårsak til skade.

Tabell 10.4 viser at grunnbrudd og overtopping av flomverk forårsaket store reparasjons- og vedlikeholdskostnader. Skade på erosjonssikringsanlegg på grunn av erosjon og masseavlagring har også medført store reparasjons- og vedlikeholdskostnader, men kostnadene er fordelt over et større antall anlegg.

Omfanget av erosjonsskader er størst i Nord-Østerdalen. Masseavlagring er en skadeårsak først og fremst i de bratte sideelvene i øvre del av Glomma og sideelvene til Lågen.

Grunnbrudd som skadeårsak er knyttet til 8 flomverk i Solør-området og er betinget av relativt vanskelige grunnforhold. En del grunnbrudd oppstod hvor flomverk krysset gamle elveløp. Ved 4 anlegg var det tendenser til grunnbrudd og ved ytterligere 4 anlegg ble det utviklet fullstendig grunnbrudd. Reparasjons- og vedlikeholdskostnadene på disse anleggene beløper seg til ca. 14 mill. kroner.

Totalt 13 flomverk ble overtoppet. Det vil si at de ikke var bygget for en flom av 1995-flommens størrelse, men at flomverkene holdt stand opp til den høyden de var bygget for å tåle. Det oppstod fullstendig brudd ved 12 av disse flomverkene. Reparasjonskostnadene er kalkulert til ca. 21 mill. kroner.

Mangelfullt vedlikehold er i noen tilfeller helt eller delvis årsak til skadene på anleggene. Rapporter om eldre flomverk som var overgrodd med skog og flomverk med huller pga revehi indikerer mangelfull oppfølging av vedlikeholdsbehovet. Det samme gjelder gradvis avlagring av masser i elveløpene, som har ført til skader på erosjonssikringsanlegg.

10.4.4 Skader på verdier innenfor sikringstiltakene.

Skader på anleggene fører ikke nødvendigvis til skader på verdiene innenfor. Det oppstod fullstendig brudd i 24 av 33 flomverk med skade, hvorav hovedårsakene fordeler seg slik: overtopping 12 stk, grunnbrudd 4 stk, erosjon 6 stk og masseavlagring 2 stk. Ved 2 av 3 skadde senkingsanlegg oppstod det skade på verdiene innenfor. Ved 42 av 79 erosjonssikringsanlegg med skade, eller ca. 15 km av ca. 21 km, oppstod også skader på verdiene innenfor.

Det har ikke latt seg gjøre å foreta en generell kobling mellom rapporterte skader på flom- og erosjonssikringsanlegg og skader på de verdier som anleggene tok sikte på å beskytte. For erosjonssikringstiltakene er det rapportert at skadene på verdiene innenfor er beskjedne. For flomverksanlegg er skadene tildels svært omfattende. Skadeomfanget er søkt belyst gjennom noen utvalgte eksempler. Som referanse er det også vist investeringskostnaden for de aktuelle prosjektene. Det er valgt ut tre større anlegg:

• Flomverk mot Glomma ved Heradsbygd, Elverum kommune

• Flomverk mot Glomma ved Stemsrud - Namnå, Grue kommune

• Flomverk/senkning av Rena ved Østamyrene, Rendalen kommune

Flomverket i Heradsbygd i Elverum kommune er 4,6 km langt og ble utført i slutten av 1980-årene. Flomverket skal beskytte bebyggelse og 2800 daa dyrket mark mot flommer opp til nivå med flommen i 1934. Flommen i 1995 gikk høyere enn dette og NVE fant det nødvendig å åpne flomverket i nedre ende. Hele arealet inklusive bygninger m.v. bak flomverket ble dermed oversvømmet, utgravingsskader oppstod ved åpningsstedet samt betydelige sandavsetninger på jordbruksarealene.

Flomverket ved Stemsrud - Namnå er 3,9 km langt og ble bygget fra 1990, og utgjør en investering i 1995-kroner på 6,6 mill. kr. Anlegget er bygd for å beskytte 1250 daa dyrket mark samt boliger mot flommer opp til nivå med flommen i 1916. Under flommen brøt verket sammen som følge av grunnbrudd i et gammelt elvefar i nedre ende. Dyrket mark og boliger ble oversvømt, og utgravingsskader oppstod ved bruddstedet.

Flomverket/senkingstiltaket ved Østamyrene er totalt 15,9 km langt. Anlegget ble bygd i samarbeid med Landbruksdepartementet for å gjøre myrarealer dyrkbare. Det skal beskytte ca. 9000 daa dyrket og dyrkbar mark. Byggeperioden var fra 1977 - 1987. Flomverket ble under flommen i 1995 overtoppet i øvre ende, og ca 2700 daa dyrket mark på vestsiden av Rena ble oversvømt og påført skade.

Det har vært vanskelig å få data om flomskader på en form som lot seg benytte direkte til dette formålet. Det har vist seg spesielt vanskelig å få kartlagt flomskader på bygninger i de avgrensete områdene som er valgt ut. Tildels har en måttet benytte gjennomsnittstall for hele kommunen. I kostnadene for bygninger inngår ikke tall for skader på inventar og maskiner m.v. i industri- og andre næringsbygg. Kommunale og andre kostnader omfatter skader på kommunale veier, vann- og avløpsanlegg, forbygging, opprydding og evakuering. I stor grad har en også her måttet anslå en andel av kommunens totale kostnader basert på bolig- og arealandel. Resultatet av undersøkelsene er vist i tabell 10.5.

10.4.5 Verdier som ble beskyttet mot skade

Ved vurderingen av hvordan flom- og erosjonssikringstiltakene fungerte under årets flom, er de skadene som ikke oppstod også svært interessante. Dette temaet velges belyst gjennom eksempler. Det er valgt ut 3 steder i Glommavassdraget hvor NVE har gjennomført store flomsikringsarbeider som forhindret oversvømmelse:

• Flomverk ved Kirkenær (Grue)

• Flomverk ved Balnes (Åsnes)

• Senking av Øyeren (Skedsmo, Fet)

Grunnlaget for tallene for verdier innenfor varierer og er beheftet med usikkerhet. Tallmaterialet anses likevel å gi en indikasjon på hvilke forhold en har mellom disse verdier og de investeringer som er gjort i flomsikring.

10.4.5.1 Kirkenær (Grue)

Flomverket mot Glomma ved Kirkenærområdet er 8,3 km langt. Flomverket ble bygd i tidsrommet 1968 - 1974 og utgjør en investering i 1995-kroner på 21 mill. kr. I området var det flere eldre, mindre flomsikringsanlegg. Anlegget omfatter også pumpestasjon med kapasitet 7,5 m³/s, sekundærverk ved Gardsjøen som utgjør pumpemagasinet og reguleringsmagasin i Frysjøen.

Anlegget er bygd for å sikre området ved Kirkenær tettsted inklusive ca 10.000 dekar dyrka mark samt bygninger, veger, industri m.v. mot flommer opp til nivå med flommen i 1916. Flommen i 1995 gikk til et høyere nivå enn dette. Det var derfor fare for overtopping av flomverket. Det ble lagt sandsekker på toppen av fyllingen i flere kilometers lengde for å hindre dette. Det var også tendenser til grunnbrudd flere steder. Tidlig i flommen utviklet hovedverket grunnbrudd i nordenden ved Gruetjern og oversvømte mindre jordbruksarealer. Sekundærverket (Byrønningsverket) ble forhøyet ved hjelp av stor lokal innsats. Dette, sammen med tiltakene forøvrig langs hele flomverket førte til at Kirkenær ble spart for store flomskader. Det oppstod ikke skader på bygninger bak flomverket. De kommunale kostnader til utbedring av veger, vann- og avløpsanlegg og forbygging/ opprydding beløp seg til ca 14 mill.kr. Videre oppstod det avlings-/ naturskader for ca 1 mill. kr. Reparasjon av flomverket er kostnadsregnet til ca 5 mill. kr.

Den samlete verdi av bygninger innenfor flomverket ved Kirkenær er beregnet av Grue kommune ved å kombinere opplysninger fra bygningsregisteret i GAB og digitalt kart. Resultatet framgår av tabell 10.6. Samlet verdi av bygninger er beregnet til 2,3 milliarder kroner. Dette tallet representerer skadepotensialet for bygninger i området. I hvor stor grad disse ville blitt skadet ved en oversvømmelse er ikke klarlagt. Av type bedrifter som ligger i Kirkenær er trelastbruk, trevarefabrikk, vindusfabrikk, impregneringsverk, kornsilo og mølle, lampe- og skjermfabrikk. Ved siden av potensielle skader på selve bygningene, kommer potensielle skader på inventar og indirekte skader som følge av avbrudd i produksjonen m.v. Særlig for industriell virksomhet kan disse kategoriene skader utgjøre betydelige beløp. Fylkesmannen i Hedmark har anslått sannsynlig avlingsskade ved en oversvømmelse av området til ca. 16 mill. kr.

10.4.5.2 Balnes (Åsnes)

Flomverket mot Glomma ved Sparbysund - Balnes er 4 km langt. Flomverkene i Balnes ble bygget av NVE i perioden 1979 - 1987. I 1995-kroner tilsvarer investeringene 22 mill. kr.

Anlegget er bygd for å hindre oversvømmelser av et areal på 5600 dekar hvorav ca. 4300 er dyrket, samt bebyggelse, veger, o.a. mot flommer opp til nivå med flommen i 1916. Flommen i 1995 gikk høyere enn dette nivået. Flomverket holdt under flommen, men det var på flere steder nær fullt utviklede grunnbrudd. Disse stedene må forsterkes for å stå imot en ny stor flom.

Flomverket forhindret flomskader med unntak av noen mindre tilfeller. Totalt skadeomfang i 1995 var på ca. 1,5 mill. kr, hvorav 0,7 mill. kr er knyttet til avling/naturskade og 0,8 mill. kr er knyttet til reparasjoner på flomverk.

Potensiell avlings-/ naturskade i området bak flomverket er beregnet av fylkesmannen i Hedmark til ca. 4 mill. kr. Mellom 7000 og 10 000 dekar dyrket mark ville ha blitt berørt.

På bakgrunn av erfaringstall fra Lauta, har Åsnes kommune antatt at beskyttede verdier ligger i størrelsesorden 200 - 300 mill. kr. Ut fra flom- og terrenghøydene for Hof-sletta, ville et eventuelt brudd på flomverkene medført flomskader på ca. 300 bygninger. I det potensielle området for oversvømmelse ligger flere større offentlige bygninger som skole/ barnehage, kirke, forretninger, store driftsbygninger og aldershjem, samt en telefonsentral som i følge Telenor ville blitt påført skader på nær en million kroner. Sentralen dekker om lag 850 abonnenter som ville blitt skadelidende i 2 - 3 uker. Om lag 400 personer bor innenfor risikoområdet.

En oversvømmelse ville også medført skader på el. forsyning deriblant en trafo-stasjon, vann- og avløpssystem, flomvern, offentlige og private veger.

10.4.5.3 Senking av Øyeren

10.4.5.3.1 Oversikt og historikk

Hovedtilløpet til Øyeren er Glomma, som etter samløpet med Vorma passerer Rånåsfoss og Bingsfoss. Herfra har Glomma lite fall forbi Fetsund. Øvrige tilløpselver er Nitelva og Leira. Mellom disse ligger Lillestrøm. Mesteparten av de flomtruede arealene ved Øyeren ligger mellom utløpet av Glomma og Nitelva.

Utløpet fra Øyeren dannes av et trangt fjellparti ved Mørkfoss, hvor det tidligere var en reguleringsdam. Nå reguleres Øyeren ved Solbergfoss kraftverk, som ligger ca. 5 km nedenfor Mørkfoss. For kraftproduksjon kan Øyeren reguleres 2,4 m. Høyeste regulerte vannstand (HRV) er på kote 101,34.

Som følge av oppstuving under flom i det trange utløpspartiet ved Mørkfoss - Solbergfoss har betydelige områder i Lillestrøm og Fet vært utsatt for flom i årenes løp. Skader oppstår når vannet overstiger kote 103,50. Det har i alt skjedd ca. 50 ganger siden 1860.

Flommen i 1967, som var den største siden 1860, kulminerte på kote 106,60. Det er 5,3 m over høyeste regulerte vannstand. Mer enn 10.000 dekar jord og ca. 1250 hus ble den gang rammet av flommen.

10.4.5.3.2 Sprengningsarbeider ved Mørkfoss og omløpstunneler ved Solbergfoss

Det har vært utført sprengningsarbeider ved Mørkfoss i tre omganger over en periode på vel 100 år.

I 1860-69 ble det sprengt ut ca. 110.000 m³ fjell. Det antas at virkningen av det arbeidet var en flomsenkning av Øyeren med 1,7 m ved stor flom.

I forbindelse med utbyggingen av Mørkfoss - Solbergfossanlegget i 1918-24 ble det sprengt ut ytterligere ca. 135.000 m³ i utløpet, vesentlig for å utnytte reguleringsmagasinet i Øyeren. Flomsenkningen av dette arbeidet ble ikke beregnet. Ved byggingen var det en periode nødvendig å lede vannet i tunneler forbi damstedet. Tunnelene ble deretter stengt.

Etter storflommen i 1967 ga Stortinget sin tilslutning til gjenåpning av de gamle omløpstunnelene ved Solbergfoss og ytterligere utsprengning ved Mørkfoss. Arbeidet med omløpstunnelene ble foretatt i 1968-69 og utsprengningen i årene 1972-75. I alt ble det fjernet ca. 500.000 m³ fjell og løsmasse. Samlet anleggskostnad ved avslutning av arbeidet var ca. 45 mill. 1973-kroner. Senkingseffekten ved flom tilsvarende 1967-størrelse ble beregnet til 2,3 m, inklusive virkningen av omløpstunnelene.

10.4.5.3.3 Senkingseffekt

Flommen i 1995 kulminerte på kote 104,39 i Øyeren ved Mørkfoss og vannføring 3580 m³/s ved Solbergfoss. Avløpstoppen ved Solbergfoss var tilnærmet lik for flommene i 1967 og 1995. Senkingseffekten kan dermed leses direkte ut til ca. 2,2 m. Dette tallet kan imidlertid ikke uten videre sammenlignes med den forventede ca. 2,3 m senkingseffekten som er angitt for prosjektet. Årsaken er at Solbergfoss II kraftstasjon, som ble satt i drift i 1985, har øket slukeevnen for kraftverkene med ca. 400 m³/s ved stor flom.

Konklusjonen er imidlertid at flomsenkningen i Øyeren, basert på omløpstunnelene og utsprengningsarbeidene ved Mørkfoss i 1972-75, utgjør ca. 2,2 m. En har dermed oppnådd den effekten som var forventet.

Virkningen for berørte flomutsatte interesser er det ikke enkelt å beregne. Kartlegging og beregninger for 1967-flommen viser imidlertid følgende forbedringer:

• Av i alt 1250 bolighus som ble berørt i 1967 vil 1160 være helt flomfrie

• 92 industribedrifter i Lillestrømområdet vil være flomfrie

• Bygninger for Luftforsvaret, NSB, Postverket, Televerket, Vegvesenet og kommunen vil stort sett være flomfrie

• Boligområde på ca. 3100 dekar og jordbruksareal på ca. 5300 dekar vil være flomfrie.

Utvalget vil presisere at det er svært vanskelig å angi nytteverdiene av senkingen i kroner. Ethvert forsøk på å beregne dette må bli anslagsmessig. Basert på gjennomsnittstall for skadetakster andre steder har en imidlertid vurdert den økonomiske nytteverdien for 1995-flommen til 800 mill. kroner. Dertil kommer den rent menneskelige faktor som neppe kan måles økonomisk.

10.4.5.4 Andre områder som ble beskyttet mot skade

En rekke områder utenom eksemplene ovenfor, ble spart for skader som følge av at sikringstiltakene fungerte som forutsatt. For erosjonssikringstiltakene vil vurdering av de potensielle skadene kreve for store undersøkelser og dessuten måtte baseres på stor grad av skjønn. Det er derfor ikke sett nærmere på det her.

For flomsikringsanlegg er det enklere å fastslå hvilke verdier som ble spart for skade. Det er sett på noen større flomsikrings/ flomsenkingsanlegg i tillegg til de ovennevnte. På tross av at flommen gikk over dimensjoneringsnivået, holdt de flomvannet ute og sparte verdiene på innsiden for flomskader:

• Flomverk mot Glomma ved Holmen-Godtland (Grue): 3150 daa dyrka mark beskyttes

• Flomverk mot Glomma ved Grinder (Grue): Bebyggelse og 1700 daa dyrka mark beskyttes

• Flomverk mot Glomma ved Rymoen-Roverud (Kongsvinger): Bebyggelse, veger, jernbane og idrettsanlegg samt 5250 daa dyrket mark beskyttes

• Senking og flomverk mot Lågen ved Lesjaleirene (Lesja): Ca 8200 daa dyrka og dyrkbar mark beskyttes.

10.4.6 Oppsummering av erfaringene fra flommen i 1995

Det er registrert relativt lite skader på erosjonssikringsanlegg som var berørt av flommen i 1995. Av i alt 333 km erosjonssikret lengde er det skader eller vedlikeholdbehov knyttet til 21 km, tilsvarende ca 6 %. Årsaken til skadene er særlig å finne i stor påkjenning som følge av den høye vannføringen og løpsforandringer som har ført til undergraving av skråningsbeskyttelsen. I om lag 1/4 av skadetilfellene skyldes skadene masseavlagring i elveløpet som har ført til endringer i strømforholdene. Kostnadene forbundet med utbedring av skader på erosjonssikringsanleggene er beregnet til 33 mill. kroner.

For flomverksanleggene er andelen med skader betydelig høyere. Her er det skader og vedlikeholdsbehov på 33 av 59 anlegg. Som følge av at flommen i 1995 var større enn dimensjonerende for flomverket ble 13 anlegg overtoppet, med beregnet reparasjonskostnad ca 21 mill. kroner. Ved 4 anlegg var det tendenser til grunnbrudd og ved ytterligere 4 anlegg ble det utviklet fullstendig grunnbrudd. Reparasjonskostnadene knyttet til grunnbrudd er beregnet til 14 mill. kroner. Ved 12 flomverksanlegg oppstod det skader og vedlikeholdsbehov vesentlig som følge av erosjon og masseavlagring, til beregnet kostnad 5 mill. kroner.

For senkingsanleggene er andelen med skader og vedlikeholdbehov 3 av ialt 12 anlegg, med beskjedne 0,6 mill. kr i reparasjonskostnad.

Skader på anleggene fører ikke nødvendigvis til skader på de verdier som skal beskyttes. Av 21 km erosjonssikring som ble skadet er det skader på verdier innenfor på 15 km av disse. Totalt oppstod det brudd i 24 flomverksanlegg slik at områdene på innsiden ble oversvømt og tildels store skader oppstod. Årsaken var ved 12 anlegg overtopping, ved 4 anlegg grunnbrudd, ved 6 anlegg erosjon og ved 2 anlegg masseavlagring. Skadeomfanget vil variere, men særlig for større flomverksanlegg kan dette være betydelig. Som illustrasjon er det valgt ut 3 større saker, der samlet skadeomfang i 1995-flommen er beregnet til ca 44 mill. kr. Av dette utgjør reparasjonskostnadene for selve flomverksanleggene ca 8 mill. kroner. Ved 2 av senkingsanleggene med skade oppstod det også skader på verdiene innenfor.

Til tross for at anleggene ikke var dimensjonert for så høye vannstander som oppstod under flommen i 1995, klarte en å hindre brudd i 35 av 59 flomverksanlegg. For en del anlegg var lokal innsats i stor grad årsaken til at fullstendig brudd ble hindret, deriblant 2 svært betydningsfulle anlegg, ved Kirkenær i Grue kommune og ved Balnes i Åsnes kommune. Samlete verdier av bygningsmassen bak disse to anlegg alene er anslått til ca 2,5 milliarder kroner. Omlag 1750 bygninger ville blitt berørt, deriblant flere større offentlige bygg, industribedrifter og andre næringsbygg. I tillegg ville ca 15.000 dekar dyrka mark blitt oversvømt ved brudd i flomverkene.

En gjennomgang av 4 andre, større flomsikringstiltak langs Glomma og Lågen viser at disse sparte bebyggelse, veier m.v., samt ca 20.000 dekar dyrka mark mot oversvømmelse.

Senkingstiltakene som ble gjennomført ved utløpet av Øyeren viste seg å fungere som forutsatt. Vannføringen i 1995 var omtrent den samme som i 1967, men vannstanden ble ca 2,2 m lavere. Kartlegging i forbindelse med planlegging av dette senkingstiltaket viser at av i alt 1250 hus som fikk flomskader i 1967, skal 1160 ha unngått flomskader i 1995. Tilsvarende skal 92 industribedrifter ha unngått flomskade, ved siden av en rekke bygninger for Luftforsvaret, NSB, Postverket, Televerket, Vegvesenet og kommunen. Med forbehold om usikkerhet i vurderingene, er sparte flomskader i 1995-flommen beregnet til ca 800 mill kr. i Lillestrøm/ Fetsund-området som følge av senkingstiltakene.

10.4.7 Utvalgets vurdering

Gjennomføringen av ulike flom- og erosjonssikringstiltak har utvilsomt redusert skadeomfanget under flommen i 1995 med betydelige beløp. Kartlegging av verdiene bak noen av de mest betydningsfulle anleggene som fungerte under flommen, indikerer at skadene under flommen i 1995 kunne blitt mer enn dobbelt så store som de faktisk inntrufne.

Verken andel erosjonssikringsanlegg med skader eller skadeomfanget gir etter utvalgets vurdering grunn til store endringer av disse anleggenes utforming. Noen forbedringspunkter er likevel angitt i kap. 10.5.

Skadeomfanget ved brudd i flomverk er såvidt høyt og konsekvensen for bakenforliggende verdier så store at det gir grunn til å se nærmere både på utformingen av anleggene og dimensjoneringen med hensyn til hvilke flomhøyder en skal ta sikte på å sikre mot. Flomtiltaksutvalget ser spesiell grunn til å fokusere på tilfellene av grunnbrudd som viste seg i Solør-området. Ved noen av flomverkene oppstod grunnbrudd før vannstanden i elva nådde dimensjonerende vannstand for flomverket, noe som gir særlig grunn til å vurdere disse anleggenes utforming.

De rene senkingstiltakene ser ut til å ha fungert godt og blitt påført lite skader. Tilsvarende som for flomverk bør det imidlertid også her ses nærmere på dimensjoneringsgrunnlaget. Dette drøftes i kap. 10.5.4.

Mangelfullt vedlikehold er i noen tilfeller helt eller delvis årsak til skadene på anleggene. Dette medfører i sin tur økt fare for skade på verdiene innenfor, noe som gir grunn til å vurdere en innstramming av tilsyns- og vedlikeholdsrutinene. Ansvaret for tilsyn og vedlikehold er behandlet i kap. 10.7.

10.5 Endring av eksisterende sikringstiltak

10.5.1 Innledning

Flommen 1995 var større enn de fleste tiltakene var dimensjonert for. Til tross for det, viser registreringene referert i kap. 10.4 at storparten av tiltakene fungerte etter hensikten uten å bli påført alt for store skader. Erfaringene fra flommen viser likevel at en del kunne vært bedre. I dette kapitlet drøftes noen slike punkter. Dette gjelder både tekniske sider ved erosjonssikrings- og flomsikringsanlegg samt landskaps- og miljømessige sider ved de samme anleggstypene. Vurderingene er basert på NVE-rapport nr 17/1996 med vedlegg, herunder NGI-rapport 950058-2 pr. 1. mars 1996 vedrørende brudd i flomverk langs Glomma.

Forbedringspunkter knyttet til erosjonssikringsanlegg og flomsikringsanlegg er behandlet henholdsvis i kap. 10.5.2 og 10.5.3. Dimensjoneringsgrunnlaget for begge typer anlegg er drøftet i kap. 10.5.4. I kap. 10.5.5. drøftes en forankring av forslagene til forbedringer i retningslinjer. Forbedringspunkter knyttet til landskap og miljø er tatt opp i kap. 10.5.6. Forsknings- og utviklingsbehov som utvalget har identifisert, er trukket fram i kap. 10.5.7.

10.5.2 Erosjonssikring

Registrerte skader er stort sett avgrenset til elveskråningen. Det er bare beskjedne skader på arealene innenfor som kan tilbakeføres til brudd i skråningsbeskyttelsen.

Der skader har oppstått, har disse med få unntak sin årsak i undergraving i skråningsfoten. Ett forbedringspunkt vil derfor være mer solid fundamentering av skråningsbeskyttelsen, f. eks. som vist i figur 10.2.

Det er ikke registrert svakheter som skulle tilsi endringer i dimensjoneringsgrunnlaget for stabil erosjonssikring ved bruk av stein. Befaringsrapporter etter flommen antyder imidlertid at steinstørrelsen på enkelte anlegg i sidevassdragene kunne vært større, mens steinstørrelsen på anlegg i hovedvassdrag kan synes unødig stor. Forbedringspunkter på dette området kan være å bedre grunnlaget for å forutsi aktuelle strømkrefter.

Bedre rutiner for tilsyn og vedlikehold ville trolig i noen grad ha redusert skadene. Dette fordi slik oppfølging vil gi muligheter for å forsterke anlegg i forhold til endringer i elveløpet. Særlig aktuelt vil det være i forbindelse med sedimenttransport og ørdannelser som kan forårsake tverrstrømmer og økt erosjonspåkjenning på nye treffpunkter for vannstrømmen.

Framtidige alternative materialer i erosjonssikringsanlegg kan være bionedbrytbare materialer som matter, i kombinasjon med hurtig etablering av vegetasjon ved bruk av stiklinger og rotkraftige grasarter. Mattene vil holde på fuktigheten og beskytte jordskråningen mot erosjon, inntil ny vegetasjon er tilstrekkelig utviklet til å tåle påkjenningen fra vannstrømmen. Det forutsettes at foten av elveskråningen er erosjonssikret og solid fundamentert med stein.

10.5.3 Flomsikring

Flommen 1995 viste at flere av bruddene i flomverkene artet seg som grunnbrudd i lavpunkter/gamle elveløp. Mange flomverk fikk imidlertid også store skader pga. overtopping.

10.5.3.1 Tetting og drenering av flomverk

Grunnbrudd utvikler seg i lagdelte masser, der fingraderte masser ligger over grovere masser, og der vanntrykk får bygge seg opp i grunnen. For å hindre slik oppbygging av poreovertrykk i grunnen, er det viktig at lekkasjevegen under flomverkene forlenges. Dette kan utføres ved ramming av spunt, ved injisering av massene i grunnen eller, ved begrensede dybder, bruk av foliebelagt fiberduk eventuelt masseutskifting under flomverket. NVE har utarbeidet kalkyle som viser kostnaden ved bedring av sikkerheten mot grunnbrudd ved stålspunt. Tetting av grunnen med stålspunt ned til 6 m under terreng og utlegging av tetningsduk på flomverket vil koste ca 6300 kroner pr løpemeter. Kalkylen er basert på forsterking av en 100 m lang parsell.

Erfaringer fra flommen i 1995 viser ellers at drensledningene i bakkant av flomverkene heller ikke har

fungert tilfredsstillende. Drenasje langs luftsiden av flomverkene har som formål å redusere faren for oppbygging av poreovertrykk i bakkant av fyllingen, samt å virke som filter for å unngå utvasking av kanaler i grunnen under verket. Forbedring vil oppnås ved å anlegge en drens- og filtergrøft langs bakkant av flomverkene. Drens- og filtergrøft vil være mest påkrevet ved høye flomfyllinger. En slik drens- og filtergrøft er av NVE kostnadsregnet til ca 450 kroner pr. løpemeter.

Figur 10.3 viser prinsippskisse av flomverk med forbedringer med hensyn til tetting og drenering.

Det er også for flomverkene svært viktig med et velfungerende tilsyn og vedlikehold både i normalsituasjon og i flomsituasjoner. Det er rapportert forhold fra 1995-flommen som indikerer mangelfullt tilsyn- og vedlikehold med anleggene. Det må holdes oppsyn med om grevling, rev eller rotter graver huller som svekker flomverket. Videre bør trær på selve flomfyllingen holdes nede, da store røtter kan føre til lekkasjeveier i flomverket, ved siden av at tilsynsmulighet og adkomst i kritiske situasjoner kan bli vanskeliggjort. I forkant av flommer må det ses til at rør med enveisventiler, pumper m.v. fungerer som de skal. I flomsituasjoner må flomverkene patruljeres for å observere mulige svakhetspunkter, lekkasjer, grunnbruddstendenser, eventuell erosjon m.v.

10.5.3.2 Sikkerhet mot skader ved overtopping - bakvann og overløpspunkter

På flere steder ble både flomverk og arealene på innsiden under flommen i 1995 påført store erosjonsskader som følge av overstrømning/ overtopping. Dersom det tilrettelegges for at vann slipper inn kontrollert når dimensjonerende flom overskrides, kan disse skadene i stor grad unngås. Dette kan gjøres på flere måter.

Bakvanner stillestående vann som tillates å komme inn og oversvømme arealer innenfor flomverket. For å oppnå den tilsiktede virkning må flomverket ha størst sikkerhetsmargin i forhold til flomvannstandene i øvre ende. Det innebærer at overstrømming vil skje ved nedre ende før det eventuelt renner over i øvre deler. Det er nødvendig i hvert enkelt tilfelle å foreta nærmere analyser for å finne det faktiske forhold mellom bakvann og overstrømning. Det er hovedsakelig på landbruksarealer det anses aktuelt å la bakvann oversvømme de beskyttede landområdene ved store flommer.

Der det ikke anses aktuelt å la bakvann oversvømme arealene på innsiden gradvis, kan det etableres erosjonssikrete overløp eller andre innretninger med tanke på rask oppfylling av arealene på innsiden når overtopping anses uunngåelig.

For å sikre kontrollert innslipping av bakvann ved fare for overtopping, er det flere forhold som må ivaretas. Området for innslipping bør lokaliseres til nedre del av flomverket for å hindre raskt strømmende vann ved oppfylling. Oppfyllingshastigheten er viktig. Innslippingspunktet må ha så stor kapasitet at området bak flomverket fylles opp før flomverket blir overtoppet. Likeledes må bakvannet kunne dreneres ut tilnærmet like raskt som vannstanden i elva går ned, for å hindre for stort trykk på innsiden av flomverket. Selve innslippingspunktet må utformes slik at det ikke oppstår erosjonsskader på selve flomverket og området innenfor. Det er også viktig at innslipping av vann kan foregå på en slik måte at skader på mennesker unngås.

Aktuelle alternativer kan være eroderbart felt, erosjonssikret overløp i forskjellige varianter, eventuelt manøvrerbare luker. Felles for alle løsningene vil være behov for klare regler for når vann skal slippes inn og hvem som skal stå for åpningen.

Ut fra en helhetsvurdering har NVE i rapport nr 17/1996 anbefalt en løsning med eroderbart felt i flomverket med et fast innløp støpt i betong nede i flomverket. Et grovt kostnadoverslag viser at et slikt gjennomløp i et flomverk med innenforliggende volum på 3,5 mill m³ vil koste i størrelsesorden 4,5 mill kr.

10.5.3.3 Kontrollert masseavlagring og opprenskning

Materiale som tilføres fra bratte sideelver kan akkumuleres i elveløpet på elveviftene der fallet avtar og ute i hovedvassdraget nedstrøms for sideelva. Denne hevingen av elveløpet over tid, kan føre til løpsendringer. I en stor flom kan elveløpet raskt fylles med masser slik at elva tvinges over i et nytt løp.

Masseavlagringsbassenger på eller ovenfor viftene kan forhindre en slik utvikling. Masseavlagringsbassengene må tømmes med jevne mellomrom slik at elveløpene nedenfor ikke tilføres masse og holdes åpne. Volumet av masse kan variere fra år til år.

Systematisk oppfølging og uttak av masser på problemstrekninger kan være et alternativ til egne avlagringsbassenger. Det vil forutsette et system for oppmåling/ registrering av avlagrede masser i vassdrag.

10.5.4 Dimensjonering av flomsikringstiltak - differensiert flomsikring

10.5.4.1 Generelt

For generelle betraktninger om risiko og dimensjonering vises til kap. 5. Her behandles problemstillinger rundt dimensjonering av flomsikringstiltak spesielt.

Ved valg av sikkerhetsnivå knyttet til flomsikringstiltak er det flere forhold som må tas i betraktning, herunder verdien av objekter/ arealer som skal beskyttes, faremomenter under flom, virkning av større flommer enn dimensjonerende, muligheter for at arealutnyttelsen endres over tid og virkningen av flomsikringstiltaket utenfor det flomsikrede området.

Alle disse momentene har vært med i vurderingen av sikkerhetsnivå til nå, men vektleggingen og i hvilken grad det har fått praktiske konsekvenser for valg av høyde og utforming av anleggene for øvrig synes å ha vært ganske ulik.

Problemstillingen vedrørende dimensjonering av flomsikringstiltak har mange paralleller til vurdering av flomfare i forbindelse med beslutninger om arealbruk og plassering av byggverk. Et spørsmål som bør vurderes i forbindelse med dimensjonering av flomsikringstiltak er hvorvidt og eventuelt hvordan utnyttelsen av områdene vil endre seg i løpet av den valgte tidshorisont. Gjennomføring av flomsikringstiltak kan føre med seg et inntrykk av «total» sikkerhet mot flomskader. Det er derfor viktig med et bevisst forhold til flomfaren ved forvaltning av arealene etter gjennomført flomsikring. Det bør i størst mulig grad være avklart hvilken utnyttelse området skal ha i framtiden i forbindelse med beslutning om dimensjoneringsnivå for flomsikringstiltak. Det bør herunder vurderes restriksjoner med hensyn til arealutnyttelsen.

Erfaringene fra flommen i 1995, spesielt problemene i bebygde områder, tilsier at dimensjoneringskriteriene bør revurderes. I en slik vurdering må alle de momenter som er listet innledningsvis tas med i betraktningen.

Utvalget har i kap. 5 anbefalt større grad av differensiering med hensyn til sikkerhetsnivå blant annet for flomsikringstiltak. Det er ikke enkelt å fastslå hva som er akseptabel sannsynlighet for flomskade. Som vist i kap. 5, varierer praksisen med hensyn til valgt sikkerhetnivå i forbindelse med flomsikring. Gjennomgående synes imidlertid sikkerheten lagt på et høyere nivå enn i Norge for konsentrert bebyggelse og viktig infrastruktur. Dimensjonering mot flommer opp til gjentaksintervall 200-500 år synes vanlig. Det synes også å være en trend i retning av differensiering av sikkerhetsnivå i forhold til hvor store og hvilken type verdier som skal beskyttes.

Et moment som særlig synes undervurdert er konsekvensene av større flommer enn dimensjonerende. Spesielt viktig er dette for flomverkene der brudd kan arte seg svært dramatisk i form av dambrudd. For senkingstiltak arter dette seg noe annerledes. Når dimensjonerende flom overstiges vil en ved slike tiltak få en mer gradvis avtakende senkingseffekt. Effekten kan bli alvorlig nok , f. eks. der elva tar nye løp, men dambruddsvirkningen vil en ikke få. For erosjonssikringstiltak blir det tilsvarende effekt når anlegget bryter sammen. De naturlige prosesser vil da gå sin gang. Også her kan utfallet bli alvorlig i form av større utrasninger.

I større grad enn til nå, bør det tas hensyn til det faktum at dimensjonerende flom før eller siden vil bli overskredet. Det kan i den forbindelse være aktuelt å stille nærmere krav både til anleggenes utforming og til de som skal ha ansvar for anleggene. Ansvarsforholdene er drøftet særskilt i tilknytning til flomverk i kap. 10.7.

Ved valg av dimensjonerende høyde, er det også et spørsmål om hvor stor kostnaden er ved å gå «opp et nivå» i sikkerheten. Forskjellen i vannstand mellom 100-årsflom og 200-årsflom er ikke alltid så stor. Et alternativ til å bygge stadig høyere flomverk, er å ha et ytre (primær) verk på ett nivå særlig med sikte på sikring av jordbruksarealer og et indre (sekundær) verk på et høyere nivå for å beskytte områder med større skadepotensiale, som vist i figur 10.4. Ved siden av at flomverkshøyden på det indre verket da normalt blir lavere, vil lengden også kunne bli betraktelig mindre. Dette gjør at kostnaden ved stor grad av sikkerhet blir mindre. En konsekvens er også langt mer oversiktlige forhold i en flomsituasjon. På den annen side kommer at bygninger kan bli liggende svært nær fyllingen, noe som ved et eventuelt brudd kan gi dramatiske situasjoner.

I områder der vannet kan få betydelig hastighet og kan føre med seg grove løsmasser, er det viktig at det er tatt hensyn også til de situasjoner der elva går ut av sitt opprinnelige leie. Avskjermende voller i øvre ende rundt enkelthus eller husgrupper vil her være et alternativ til stadig større sikkerhet ved dimensjonering av elveløp eller voller, som vist i figur 10.5. Også her vil det avhengig av de lokale forhold kunne legges inn betydelig større sikkerhet mot omfattende skader ved sekundærverkene enn ved primærsikringen.

10.5.4.2 Eksempel på kost/nytte-vurdering av endret dimensjoneringsgrunnlag, Kirkenærområdet

For generelle betraktninger om kost/nytte-analyser og flomrisiko vises til kap. 5.

Som illustrasjon på hvordan nytten av ytterligere sikkerhet mot flomskader kan kvantifiseres, er det sett på mulighetene for å heve flomverket rundt Kirkenær-området med 0,5 m. Kostnaden forbundet med 0,5 m heving er beregnet til ca 8,5 mill. kr. På den måten antas her at sikkerheten heves fra nivå med en 100-årsflom til opp til nivå med en 200-årsflom. En kost/nytte-beregning kan da gjennomføres som i tabell 10.7 og 10.8. Tallene for flomskade i tabellene er anslått og må sammen med det øvrige grunnlaget verifiseres nærmere i en endelig kost/nytte-analyse. Tabell 10.7 og 10.8 må derfor først og fremst ses på som en illustrasjon av metode.

Differansen i årlig risiko på 3,15 mill. kroner kan kapitaliseres. Vi velger en tidshorisont på 40 år og kalkulasjonsrente på 7 %. Kapitalisert nytte av investeringen i økt flomsikkerhet blir da ca 45 mill. kr.

Tilsvarende regnestykker kan settes opp for en rekke av de eksisterende flomsikringstiltak i Glomma og Lågenvassdraget og andre steder.

10.5.5 Retningslinjer for bygging og drift av flomverk, klassifisering

I flom vil flomverkene fungere som dammer, med de sikkerhetsmessige sider dette representerer i form av fare for brudd. Ukontrollerte brudd i flomverk, innebærer stor fare for personer som måtte befinne seg på eller innenfor flomverket. Videre kan de økonomiske skadene som følge av bruddene bli store.

Utvalget har i det foregående pekt på en rekke forbedringspunkter knyttet til flomverk og andre sikringstiltak. Sikkerhet mot grunnbrudd, lekkasjer i fyllingen og overtopping står sentralt. På grunn av de tildels svært alvorlige konsekvensene av brudd, vil det for flomverkene være særlig aktuelt å forankre disse anbefalingene i et regelverk.

For utforming av et slikt regelverk vil det være naturlig å dele anleggene inn i ulike klasser. Inndelingen må bygge på visse kriterier. Det vesentlige i denne sammenheng vil være hva som kan skje av ukontrollerte hendelser og konsekvensen av disse. Størrelsen på flomverksprosjektet i form av høyde eller lengde, eventuelt volum vann som utestenges kunne brukes som kriterium. Et vesentlig punkt vil være hvilke verdier som vil bli skadet ved et brudd. Sannsynligheten for at personer oppholder seg innenfor flomverket og kan bli påført skade må være det viktigste kriteriet for en klassifisering av flomverk. Dernest må en se på potensielle skader av økonomisk art. Det må fokuseres på ulike scenarier av ukontrollerte hendelser. Samtidig må det være klart at områdene også før flomsikring hadde et potensial for flomskader. Hvis faremomentene ved brudd ikke er annerledes enn de var før området ble flomsikret, kan det stilles spørsmål om det er riktig å plassere flomverket i en kategori som innebærer strenge krav til sikkerhet.

Ved vurdering av et nærmere regelverk for bygging av flomverk, må det has for øye at mange anlegg allerede er bygget. De største og i denne sammenheng antatt mest aktuelle er bygget av NVE. Dersom NVE definerer krav til utformingen av flomverk i form av retningslinjer, vil den nødvendige sikkerhet i stor grad kunne oppnås for nye anlegg. Forutsatt at finansieringen går i orden, vil det også kunne gjennomføres nødvendig oppgradering av eksisterende anlegg. Dagens finansieringsordning innebærer at distriktet må bidra med 25 % av kostnadene.

10.5.6 Landskap og miljø

10.5.6.1 Vegetasjon generelt

Vegetasjon i forbindelse med flom- og erosjonssikringsanlegg har høy estetisk verdi. Flommen i 1995 viste at vegetasjon også kan styrke og beskytte selve anleggene, i tillegg til å hindre overflateerosjon på bakenforliggende arealer. Økt bevissthet rundt bevaring, styrking og etablering av ny kantvegetasjon er derfor viktige forbedringspunkter. Samtidig er riktig skjøtsel viktig for å unngå at vegetasjon på selve anlegget fører til svekkelser av dette.

Ved planlegging og utføring av tiltak i og langs vassdrag er det viktig at en tar vare på mest mulig av den naturlige vegetasjonen langs vassdraget. Oppbygging av ny kantvegetasjon kan gjøres, men tar lang tid og gir som regel en dårligere og dyrere løsning enn å ta vare på den opprinnelige vegetasjonen. Samtidig bør ikke kantvegetasjon fjernes eller forringes senere som følge av utbygging, dyrking eller lignende.

Undersøkelser som Jordforsk har gjort (Øygarden et.al, 1996), viser at brudd i vegetasjonsbeltet langs vassdragene, var en viktig årsak til dannelsen av erosjonsgroper inne på dyrka mark under flommen i 1995. Bevaring og riktig skjøtsel av vegetasjonbeltet langs vassdragene er derfor viktig for å begrense omfanget av erosjon på overflaten.

10.5.6.2 Flomverk

Ved plassering av et flomverksanlegg, må det avklares hvilke arealer som primært må sikres, og hvilke som kan tåle en flom. Elvekorridorene har vært under hardt press med tanke på landbruk, industri, veger m.m. Det har vært sterke interesser for å plassere flomverkene i eller nær elva for å frigjøre areal. Ved å trekke flomverkene tilbake fra elvekanten, kan vegetasjon nær elva bli spart.

Det er viktig å holde trevegetasjonen på selve flomverket nede for å hindre at røtter lager lekkasjekanaler i flomverket.

10.5.6.3 Erosjonssikring

Erosjonssikring bør kombineres med bevaring av eksisterende vegetasjon såvidt mulig. Sikrings- og tildekkingsmasser kan mange steder legges opp i elveskråningen fra elvesiden. Det gir større muligheter for å bevare den eksisterende vegetasjon i kantsonen. Der bevaring av eksisterende vegetasjon ikke er mulig, bør det tilrettelegges for etablering av ny vegetasjon.

Styrking av eksisterende kantvegetasjon på særlig utsatte steder kan være en fordel. Utvidelse av vegetasjonssonen der beltene er smale, samt skjøtsel for å framelske ønskelige treslag og styrke bunndekket, kan være aktuelle metoder. Likeledes er det viktig å fjerne stor vegetasjon som kan skade skråninger og anlegg ved rotvelte.

Trær i god vekst er den vegetasjonsformen som gir best vern mot erosjon pga. dyptgående rotsystem som gir god stabilitet. Trær som setter rot- og stubbeskudd er fordelaktige. Salix-arter som selje, pil og vier, samt gråor og til dels rogn, er spesielt egnet til å gi en hurtig stabilisering. Gras og annen vegetasjon med liten stivhet er strømningsmessig glatt og gir liten motstand, og beskytter godt mot erosjon der vegetasjonen danner en tett matte.

Enkelte steder kan det være vanskelig å få vegetasjon til å etablere seg på grunn av grunnforhold, hyppige flommer og annet. På slike utsatte steder kan bruk av fiberduk, vekstmatter eller ulike typer nett anvendes sammen med gras eller busketableringer. Fiberduk og vekstmatter gir jevne overflater og skråninger, men skråningsvinklene kan variere noe. Denne form for erosjonssikring kan også kombineres med stein, f. eks. stein i foten og duk/matte øverst i skråningen. Disse alternative sikringsmetodene reduserer bruken av sprengstein og fremmer hurtig vegetasjonetablering i sikringssonen. De har økologiske fordeler og vil i mange tilfeller være å foretrekke ut fra estetiske hensyn.

10.5.7 Forsknings- og utviklingsbehov

For erosjonssikringstiltak er det ønskelig med et bedre grunnlag for å forutsi aktuelle strømkrefter som grunnlag for dimensjonering.

Det er ønskelig å vite mer om kildene for materialet som transporteres i vassdragene og hvordan forskjellige naturlige faktorer og menneskelig aktivitet kan påvirke erosjonsforholdene i norske vassdrag. Det bør derfor igangsettes et måle- og registreringsprogram som kan gi mer eksakte data på volumet av tilførte masser og variasjonen med tiden.

Det bør samtidig gjennomføres oppmåling av tverrprofiler og registrering av bunnmaterialets sammensetning både i sideelver og i hovedvassdraget for å klarlegge endringene etter hver flom. Slik registrering vil kunne koordineres med behov for oppmåling av tverrprofiler som grunnlag for flomsonekart. I et risikoperspektiv vil slike registreringer gi grunnlag for endringer av flomsonene og eventuelle mottiltak.

Menneskelig virksomhet som f.eks. uttak av sand og grus kan innvirke på stabiliteten i elveløpene og medføre andre negative effekter. Måleprogrammene kan gi grunnlag for beregninger som kan gi en bedre forståelse av prosessene. Dette vil i et langsiktig perspektiv gi en bedre oversikt over konsekvensene av forskjellige inngrep og aktiviteter, samt muligheter for å avgrense spesielt følsomme områder.

De praktiske mulighetene for å kombinere sikkerhet mot ukontrollert brudd i flomverk med flomdemping nedstrøms ved hjelp av sikrete overløp/ gjennomløp bør undersøkes noe nærmere.

Det er behov for videre forskning og utprøving av metoder for mer miljømessig gunstig flom- og erosjonssikring. Alternativ materialbruk og metoder for bedre vegetasjonsetablering må utprøves i ulike vassdragstyper, under ulike klimaforhold, forskjellige steder rundt omkring i landet, slik at metoder egnet for de ulike regionale forhold kan utvikles.

10.5.8 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Ytterligere sikring av foten av skråningen mot undergraving synes å være det viktigste forbedringspunktet for erosjonssikringsanlegg på bakgrunn av erfaringene fra flommen i 1995. Steinmengden lengre opp i skråningen kan reduseres, og erstattes med tiltak som tilrettelegger for etablering av vegetasjon. Steinstørrelsen har enkelte steder i sidevassdragene vist seg å være for liten, mens det en del steder i hovedvassdraget synes å være brukt unødig stor stein i skråningsbeskyttelsen.

Tilsyn og vedlikehold med erosjonssikringsanleggene må ivaretas. Spesielt viktig er det å følge med masseavlagring som kan skape økt erosjonspåkjenning.

Flomtiltaksutvalget anbefaler en gjennomgang og prioritering av eksisterende flomverk der supplerende grunnundersøkelser og vurdering av fare for grunnbrudd gjennomføres. Tiltak for bedring av sikkerheten mot grunnbrudd som står i rimelig forhold til anleggenes betydning, anbefales gjennomført. Det anbefales videre en gjennomgang spesielt av eldre anlegg med sikte på en avklaring av om anleggene har tilfredsstillende stabilitet, tetning og drenering. Ved framtidige, større flomverksprosjekter anbefales at det legges stor vekt på grunnundersøkelsene, spesielt for å lokalisere eventuelle soner med fare for grunnbrudd.

Med mindre flomsikringseffekten dermed blir for liten, anbefaler Flomtiltaksutvalget at det tilrettelegges for at bakvann gradvis fyller opp områdene på innsiden av flomverk for å hindre store skader som følge av overtopping. Dette kan i noen tilfeller oppnås ved å ha større sikkerhetsmargin mot flomvannstanden i øvre ende av flomverket slik at eventuell overtopping skjer fra nedsiden. Der gradvis oppfylling av områdene på innsiden ikke er aktuelt, anbefales det tilrettelagt punkter der vannet kan strømme inn når flommen går over dimensjoneringsnivået.

Det er viktig med et velfungerende tilsyn og vedlikehold slik at skader kan repareres i tide, at trevegetasjonen på selve flomverket blir holdt nede og at lekkasje- eller grunnbruddstendenser i forbindelse med flomsituasjoner observeres og tiltak iverksettes.

Av miljøhensyn bør flomverk plasseres inntil det som skal sikres mot flom og forlandet bevares. Bevaring av et forland med riktig skjøttet vegetasjon anbefales både av miljøhensyn og av hensyn til sikkerheten for flomverkene. Bevaring og riktig skjøtsel av vegetasjonsbeltet langs vassdragene er også viktig for å begrense omfanget av erosjon inne på dyrka mark. Nærmere retningslinjer for ivaretakelse av denne vegetasjonen anbefales vurdert.

Basert på erfaringene fra flommen i 1995 anbefaler utvalget at dimensjoneringskriteriene for flomsikringstiltak revurderes. I en slik vurdering må en rekke forhold tas med i betraktningen, blant annet verdien av objekter og arealer, faremomentene under flom, mulighetene for at arealutnyttelsen endres over tid samt virkningen av flomsikringstiltaket utenfor det flomsikrede området. Der større bebygde områder og viktig infrastruktur kan bli rammet, synes det rimelig med sikkerhet mot flommer med 200-500 års gjentaksintervall. Generelt anbefales en differensiering av sikkerhetsnivå i forhold til hvor store og hvilken type verdier som skal beskyttes. Utvalget understreker viktigheten av at det tas hensyn til de situasjoner der dimensjonerende nivå overskrides (sekundærsikring). Klare ansvarsforhold er ikke minst viktig i forbindelse med beredskaps- og redningsarbeid i slike situasjoner.

Flomtiltaksutvalget anbefaler at det foretas en gjennomgang av eksisterende flomsikringsanlegg med sikte på nærmere vurdering av dimensjonering og utforming for øvrig, basert på de prinsipielle betraktninger utvalget har gjort. Det anbefales å ta sikte på en klassifisering av anleggene etter konsekvensene ved overskridelse av dimensjonerende flom og planlegging av tiltak tilpasset dette. Spesiell fokus må rettes mot flomverk, der brudd kan få dramatiske konsekvenser. For tiltak som foreslås gjennomført, må økonomisk nytte og betydning for andre samfunnsfunksjoner kvantifiseres så vidt mulig.

Det bør vurderes en forankring av de endringsforslag utvalget fremmer i retningslinjer for bygging og drift av flomverk. Kravene i retningslinjene må stå i rimelig forhold til bruddkonsekvensene. Vassdragsmyndighetene bør vurdere dette nærmere, herunder om det er behov for å knytte slike retningslinjer opp til vassdragsloven.

Utvalget anbefaler videre forskning og utvikling på flere punkter av teknisk og miljømessig art knyttet til flom- og erosjonssikringstiltak. Dette gjelder:

• forbedring av grunnlaget for dimensjonering av erosjonssikringsanlegg i forhold til strømkrefter

• alternativ materialbruk i erosjonssikring

• utprøving av metoder for vegetasjonsetablering

• utredning av de praktiske mulighetene for å kombinere sikkerhet mot ukontrollert brudd i flomverk med flomdemping nedstrøms ved hjelp av sikrete overløp/gjennomløp

• forbedring av grunnlaget for dimensjonering av masseavlagringsbasseng; måle- og registreringsprogram for massetransport

10.6 Nye sikringstiltak i flomutsatte vassdrag

10.6.1 Innledning

Flomtiltaksutvalget har ikke sett mulighet for å foreta noen fullstendig vurdering av behovet for nye sikringstiltak i Norge. Det gjøres derfor kun en generell vurdering av behovet for nye tiltak, basert på erfaringer fra flommen på Østlandet i 1995.

10.6.2 Utvalgets vurdering

Flommen i 1995 viste at store jordbruksarealer og bebyggelse ligger utsatt til for flomskader. En del av disse områdene er flomsikret, men ble oversvømt som følge av at flommen i 1995 var større enn tiltakene er dimensjonert for. Forbedringspunkter med hensyn til utforming og gjennomgang av dimensjoneringsgrunnlaget for disse tiltakene er drøftet i kap. 10.5.

Nye sikringsprosjekter av jordbruksarealer må vurderes i det enkelte tilfelle. Utvalget vil peke på at sakene må vurderes kritisk med hensyn til effekter på flomforløpet nedstrøms. Ved å velge et lavere dimensjoneringskriterium for jordbruksarealer enn for bebygde områder, slik det er foreslått i kap. 10.5, kan vassdragets selvregulerende evne i stor grad opprettholdes for de større flommene.

Områder med konsentrert bebyggelse, områder med sentrumsfunksjoner og industri vil ha behov for høy sikkerhet mot flomskader. De samme prinsipper som ligger til grunn for forslagene om endring av dimensjoneringskriterier for eksisterende flomsikringstiltak, bør legges til grunn i vurderingen av nye prosjekter. Dermed bør en del bebygde områder som ligger på et lavere nivå enn vannstanden ved 200-500-årsflommen sikres mot flomskader. En rekke av tettstedene langs Glomma, Lågen og Trysilvassdraget vil ut fra dette ha behov for nye sikringstiltak. Det foreligger søknader og er under utarbeidelse planer om ny eller ytterligere sikring av flere av disse tettstedene. Basert på en grov vurdering har NVE anslått kostnadene til disse sikringstiltakene til ca 100 mill. kroner.

Det som er sagt ovenfor vil også gjelde for andre vassdrag i Norge. Vurderingen av omfanget og utformingen av sikringstiltakene må skje i et skjæringspunkt mellom kost/nytte-vurderinger, befolkningens behov for sikkerhet, eventuelle konsekvenser for vassdragets selvregulerende evne og miljøinteresser. Utvalget viser for øvrig til sine prinsipielle merknader omkring endringer av eksisterende sikringstiltak. Det må i forbindelse med nye sikringsprosjekter også klargjøres hvilken arealbruk som for framtiden kan aksepteres innenfor sikringstiltakene. Disse prinsippene anbefales lagt til grunn ved vurdering av finansiering av tiltakene. I tillegg forutsettes at konsesjonsbehandling og annen saksbehandling avveier konsekvensene for de ulike interesser.

10.7 Eier - og ansvarsforhold til flomverk

10.7.1 Eierforhold

Det er eieren av grunnen flomverket blir bygget på som i utgangspunktet blir eier av flomverket. At staten bidrar med en vesentlig del av kostnadene til bygging av flomverk innebærer ikke i seg selv at staten får noe eierskap til disse.

Vassdragsloven § 102 gir hjemmel for ekspropriasjon av grunn til tiltak for å avverge flomskader. Denne hjemmelen kan benyttes der grunneieren motsetter seg å avgi grunn til oppføringen av anlegget. Det har imidlertid ikke vært noen særlig aktuell problemstilling at grunneiere har motsatt seg flomsikringstiltak, fordi det er grunneieren selv som vil nyte godt av tiltaket og som gjerne har tatt initiativ til å sette i gang prosjektet.

Eieren av grunnen der anlegget plasseres behøver ikke å være den eneste som nyter godt av tiltaket. Det gjelder ikke minst på Østlandet, hvor flomverkene beskytter store områder. I slike situasjoner vil det være urimelig at bare den ene eller noen få skal bære belastningen med å avsette grunn til byggingen av flomverket. Dette løses vanligvis ved at de berørte grunneierne organiserer seg i en forening (grunneierlag, senkingslag eller verksforening), hvor de i fellesskap blir eiere av flomverket. Bakenforliggende grunneiere bidrar da med kompensasjon til den som eier grunnen flomverket blir oppført på. Jordskifte har vært praktisert som et alternativ til økonomisk kompensasjon.

Landbruksmyndighetene har vært en viktig bidragsyter for å legge forholdene til rette for utgiftsdeling og dannelse av grunneierlag ved utarbeidelse av standardavtaler og normalvedtekter. Fra midten av 1980 årene har det vært krav om etablering av grunneierforeninger der det ble gitt støtte til flomsikring over Landbruksdepartementets budsjett.

I noen få tilfeller har kommunen funnet det hensiktsmessig å bli eier av flomverk som står på privat grunn. Grunnen flomverket er oppført på har da blitt ekspropriert med hjemmel i vassdragsloven § 102.

10.7.2 Dikeforbund

Fra Tyskland har Flomtiltaksutvalget hentet erfaringer fra en liknende organisasjonsform, «Deichverband» ledet av en «Deichgraf» - her valgt oversatt som dikeforbund og dikegreve. Dette er organisasjoner som opererer uavhengig, men i samspill med vassdragsmyndighetene som faglige støttespillere for dikeforbundene. Ordningen er gammel og bygger på regelverk for dikebygging langs Rhinen fra 1767. Dikeforbundet er en form for stiftelse. Forbundet har myndighet til å kreve inn avgifter fra alle grunneiere eller huseiere som har nytte av dikene. Disse midlene benyttes til ordinære vedlikeholdsarbeider. For større arbeider gis offentlig støtte. Ved omfattende forsterkningsarbeider og nybygging tar det offentlige større ansvar også med hensyn til finansieringen.

Dikeforbundet har ingen ansatte. Dikegreven og hans medspillere er valgte representanter som opererer på frivillig basis. Dikegreven sørger for jevnlig inspeksjon av dikene i flomsituasjoner. Ved fare for dikebrudd er dikegreven ansvarlig for vernet og alle tiltak som gjøres i området. Dersom situasjonen tilsier det, vil samfunnets katastrofeberedskap tre inn og formelt overta ansvaret, også økonomisk.

10.7.3 Ansvarsforhold i normalsituasjoner

En forutsetning for at NVE går inn med støtte til bygging av flomverk er at kommunen forplikter seg til å betale distriktsandel, organisere tilsyn og betale for vedlikehold i forbindelse med byggingen av anlegget, jf. standard mal for kommunevedtak i vedlegg 9(«skjemavedtaket»). Ordningen har lange tradisjoner. Siden Kanalvæsenets tid i forrige århundre har man benyttet seg av en lignende ordning. I 1921 ble det utarbeidet et skjemavedtak som ble godkjent av Arbeidsdepartementet. Dette vedtaket har bare gjennomgått mindre endringer.

Etter pkt. 1 i skjemavedtaket forplikter kommunen seg til å innbetale sin andel av anleggskostnadene etter hvert som arbeidene skrider frem og statsbevilgning blir gitt. Gjeldende ordning er at distriktene betaler en andel på minst 25 % av kostnadene ved flom- og erosjonssikringstiltak, jf. diskusjon av denne ordningen i kap. 10.8.

Etter skjemavedtakets pkt. 2 påtar kommunen seg ansvaret for «alle erstatningskrav» som oppstår som følge av arbeidet, herunder jordskade og annen skade og ulempe samt for steinbrudd, massetak, m.v. Med jordskade er det særlig tenkt på skade på privat eiendom som følge av kjøring med anleggsmaskiner i terrenget. Annen skade og ulempe vil omfatte f. eks. riving av gjerder for å få adkomst til anleggsområdet. Flomverk bygges normalt av stedlige masser av hensyn til byggekostnadene. I utgangspunktet er utgifter til produksjon og transport av jord- og steinmasser inkludert i anleggskostnadene. Kommunen påtar seg imidlertid å betale eventuelle godtgjørelser til grunneiere for uttak av stein- og jordmasser.

Skjemavedtakets pkt. 2 forutsetter videre at eventuelle utgifter til skjønn, erstatninger eller konsesjonspålagte tiltak skal være staten uvedkommende. Siden flomverk i svært liten utstrekning har vært gjenstand for konsesjonsbehandling, har det ikke vært praktisk med konsesjonspålagte tiltak i forbindelse med bygging av flomverk. Med utgifter til skjønn og erstatninger siktes det til utbetalinger som påløper som følge av at anleggsarbeidene medfører ulemper av mer varig karakter for berørte grunneiere.

Kommunen står fritt til å overføre forpliktelsene etter skjemavedtakets pkt. 1 og 2 til berørte grunneiere, og i praksis blir dette gjort i betydelig grad. Dette innebærer at kommunene gjennom kommunevedtaket ovenfor NVE garanterer for grunneiernes forpliktelser. I utgangspunktet er det rimelig at mer eller mindre forutsigbare merutgifter som oppstår som en følge av at tiltaket påfører berørte private interesser ulemper, bæres lokalt av de som har nytte av tiltaket. Formuleringen om at «alle erstatningskrav» som oppstår som følge av arbeidet under anleggstiden og under senere vedlikehold synes imidlertid å være svært vidtrekkende. Sett i sammenheng med at kommunen også skal påta seg utgifter til skjønn og erstatninger blir ansvarsfraskrivelsen fra statens side nærmest altomfattende, og det kan være et spørsmål om ansvarsfraskrivelsen også omfatter merutgifter som oppstår som følge av at det er utvist uforsvarlig skjønn fra statens side under planleggingen og gjennomføringen av tiltaket. Spørsmålet har aldri blitt satt på spissen, fordi staten i praksis har påtatt seg det meste av slike merutgifter som oppstår som en følge av at tiltaket påfører berørte private interesser ulemper.

Det har vært reist spørsmål om kommunale garantistillelser i forbindelse med forbygningsarbeider er i strid med § 51 nr. 1 i lov 25.09.92 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), som lyder:

«En kommune kan stille garanti for andres økonomiske forpliktelser når det foreligger en særlig kommunal interesse, eller er bestemt i Stortingsbeslutning.

Det kan ikke stilles garanti for økonomiske forpliktelser som er knyttet til utøvelse av næringsvirksomhet.»

Kommunal- og arbeidsdepartementet har i brev 30.05.96 til Nærings- og energidepartementet fremholdt at Stortinget gjennom sitt vedtak i statsbudsjettet har forutsatt eller bestemt at det kan stilles kommunale garantier for forbygningstiltak. Når det gjelder sikring av eiendommer som det drives næringsvirksomhet på innebærer imidlertid i kommuneloven § 52 nr. 1 annet ledd et absolutt hinder for at det stilles kommunale garantier for disse grunneiernes forpliktelser. Etter Kommunal- og arbeidsdepartementets syn må det derfor ved praktiseringen av kommunevedtaket avgjøres hva slags virksomhet de aktuelle grunneierne driver, slik at man skiller ut og ikke krever kommunale garantier for grunneiere som driver landbruks- eller annen næringsvirksomhet.

Etter pkt. 4 i skjemavedtaket forplikter kommunen seg til å etablere tilsyn med anleggene så snart det er ferdig, i samsvar med en egen instruks, jf. vedlegg 10.Tilsynet kan legges til en fast nemnd eller til teknisk etat i kommunen. Adgangen til å legge tilsynet til teknisk etat i kommunen ble innført i instruksen i 1992. Når tilsynet legges til teknisk etat skal det oppnevnes en kontaktperson med særskilt ansvar for vedlikeholdet. Kommunen kan ikke føre ansvaret for tilsynet over på private grunneiere.

Tilsynet skal føre løpende kontroll med utviklingen på den aktuelle elvestrekning. Instruksen forutsetter at befaring skal foretas minst annet hvert år og ellers etter store flommer. Det skal skrives en rapport fra befaringene som skal sendes til NVE. Kravet om innsending av befaringsrapporter blir imidlertid i svært liten grad fulgt opp i praksis. Det er derfor grunn til å tro at tilsynet ikke er tilfredsstillende alle steder.

Etter pkt. 3 i skjemavedtaket forplikter kommunen seg til å stå for fremtidige vedlikeholdsarbeider. Kommunen kan velge å overføre ansvaret for betaling av vedlikehold til berørte grunneiere, og i praksis blir dette gjort i betydelig grad.

NVE fører leilighetsvis kontroll med vedlikeholdet, og kommunen forplikter seg til å følge opp pålegg om dette fra NVE. Når det gjelder omfanget av vedlikeholdsplikten, forutsettes det i skjemavedtaket at det ved større arbeider vil bli ytt statstilskudd. Ved vanskeligere og mer omfattende vedlikeholdsarbeider skal tilsynet ta kontakt med NVEs regionkontor, som foretar befaring og eventuell planlegging av vedlikeholdet. I den forbindelse blir det vurdert om det skal gis bevilgning til vedlikeholdet over NVEs budsjett. Bestemmelsen har vært praktisert slik at for vedlikeholdsarbeider som innebærer kostnader på mer enn 20-25.000 kroner dekker staten inntil 75 % av kostnadene.

Ved enklere arbeider skal tilsynet selv sørge for at utbedringer blir foretatt. Melding om slike arbeider skal etter instruksen gis til NVE. NVE mottar i praksis svært få meldinger om mindre vedlikeholdsarbeider. Det er grunn til å tro at dette ansvaret følges opp i liten grad. Kartleggingen av skader på anleggene, samt skadeårsaker, etter flommen i 1995 tyder også på at vedlikehold er et forsømt område, jf. kap. 10.4.3.

10.7.4 Kompetanse- og ansvarsspørsmål i flomsituasjoner

Under flom er det kommunene som har det primære ansvaret for iverksetting av lokale beredskapstiltak. Tilsyn med flomverk under flom hører naturlig med til de beredskapsoppgaver som skal utføres av kommuner. Hvordan arbeidet skal organiseres og hvem som skal utføre det, er et kommunalt anliggende. NVE kan bistå med faglig veiledning i den grad det er påkrevd.

Ved ekstrem flom kan vannstanden overstige det flomverkene er dimensjonert for. I slike situasjoner blir det ofte foretatt forhøying av flomverk med sandsekker eller påkjøring av masser for å hindre at flomverket oversvømmes. Slike provisoriske tiltak på et flomverk under flom skjer imidlertid under fare for at flomverket kan bryte sammen som følge av de påkjenninger det utsettes for. Dette reiser spørsmålet om hvem som skal ivareta sikkerhetsmessige hensyn og eventuelt pålegge stans av slike arbeider. Det kan også oppstå spørsmål om å åpne flomverket før det blir oversvømt, for å begrense skadene i forhold til hva som vil skje ved en ukontrollert instrømming av vannmasser. I det følgende redegjøres for kompetansen til å håndtere disse spørsmålene, og for ansvarsforhold ved pålegg om åpning av flomverk.

10.7.4.1 Avgjørelse om stans i arbeidet med påbygging av flomverk

Det kan oppstå fare for grunnbrudd under flomverk i forbindelse med flom. Grunnbrudd skjer ved at vanntrykket under flomverket blir så stort at grunnen svikter og anlegget bryter sammen, jf. kap. 10.4. Høye flomverk som er bygget helt ute ved elvekanten er spesielt utsatt.

Dersom vann trekker inn i selve flomfyllingsmassen vil massene bløtes opp. Ved bare et lite hull i flomverkets tetning mot vannsiden eller ved litt mer oppbløtning kan verket flyte bort når oppbløtningen har nådd et visst punkt. Dette er et fenomen som spesielt skjer hvor det er benyttet bestemte finkornede masser (siltige masser) i flomverket.

Grunnbrudd og brudd ved oppbløtning kan oppstå plutselig og er derfor svært farlig dersom det oppholder seg mennesker på flomverket. Det er viktig å avklare kompetanseforholdene med tanke på å nekte folk å utføre arbeid på flomverk der det foreligger slik fare. Grunneiere og andre som har tillatelse fra grunneiere har i utgangspunktet rett til å oppholde seg på flomverket. Det kreves derfor et særlig grunnlag for å nekte dem det.

Etter lov av 04.08.95 nr. 3 om politiet § 27 tredje ledd tilligger det politiet i ulykkes- og katastrofesituasjoner å iverksette tiltak som er nødvendige for å avverge fare og begrense skade. Bestemmelsen gir politiet kompetanse til å beordre folk bort fra flomverkene dersom opphold der innebærer fare for liv eller helse. Det samme gjelder selvsagt områdene bak flomverk dersom opphold der innebærer samme form for fare. NVE kan ha en rådgivende rolle i forhold til politiet når det gjelder spørsmål om å beordre folk vekk i ekstreme flomsituasjoner.

10.7.4.2 Avgjørelse om kontrollert åpning av flomverket før overtopping

Dersom flomvannstanden overstiger det flomverket er dimensjonert for, vil vannet renne over flomverket (overtopping). Med mindre flomverket er konstruert med faste overløp, vil vannet grave ut en åpning i flomverket, renne gjennom og fylle opp de arealene som flomverket tar sikte på å beskytte. Erfaringsvis blir skadene ved overtopping svært omfattende. Ved stor hastighet på vannet vil det skje en omfattende graving/erosjon på de arealene som ligger bak flomverket. Jordmasser vil bli transportert bort og fundamenter for bygninger m.v. kan bli undergravet. Dersom vannet strømmer over større deler av flomverket samtidig, kan i tillegg selve fyllingen bli totalskadet. Elva vil i så tilfelle fortsette å strømme over arealene innenfor, og i verste fall ta seg nytt løp. Ved å åpne flomverket bevisst, kan man sikre at innstrømning skjer på et «gunstig» sted, i forhold til hva som vil gi minst mulig utgraving. Samtidig konsentreres skaden på flomverket til selve åpningsområdet.

I og med at overtopping vil kunne påføre bakenforliggende arealer større skader enn ved en kontrollert åpning av flomverket, kan man tenke seg at grunneierne selv beslutter å ta hull på flomverket. Dette kan de gjøre i kraft av at de har eiendomsrett til flomverket.

Det normale vil imidlertid være at de lokale interessene ikke ønsker å ta hull på flomverket, i håp om at det vil stå imot flommen. Ofte kan det være vanskelig å vurdere om flommen vil stige ytterligere og om flomverket vil holde. Det kan da være behov for at vassdragsmyndighetene griper inn og tar hull på flomverket for å hindre en ukontrollert gjennomstrømning. Vassdragsmyndighetene har i dag hjemmel for å gjennomføre slike tiltak etter analogi fra nødrettsbestemmelsene i straffeloven § 47 og i vassdragsloven § 120 nr. 2 (myndigheten er tillagt NVE). For anvendelsen av straffeloven § 47 vises til kap. 8.3.2.4 og for tolkningen av vassdragsloven § 120 nr. 2 vises til kap. 8.3.2.5. § 45 annet ledd i Vassdragslovutvalgets utkast til ny vannressurslov (NOU 1994: 12) vil gi vassdragsmyndighetene hjemmel til å gjennomføre tilsvarende tiltak.

Ved pålegg om åpning av flomverk etter nødrettsreglene er handlingen rettmessig, men ikke ansvarsfri. Skadeserstatningsloven § 1-4 (ansvar for nødhandlinger) forutsetter at handleren er økonomisk ansvarlig for de skader som nødrettshandlingen medfører:

«Skadevolderen plikter å erstatte skade han lovlig har voldt for å avverge truende fare.»

Ansvaret er uavhengig av skyld. For å konstatere erstatningsansvar etter bestemmelsen må det foreligge en «ofringsdisposisjon», dvs. at skadevolderen har foretatt en bevisst overføring av risiko fra et interessefelt til et annet, jfr. Nygaard (1992) s. 486 flg. Det forutsettes med andre ord at det godet som blir ofret tilhører en annen person enn det som blir reddet ved å ta hull på flomverket. Normalt vil det imidlertid ikke foreligge noen ofringsdiposisjon ved åpning av flomverk, fordi det ofrede og det reddede gode tilhører samme person. Åpningen av flomverket skjer nettopp med sikte på å beskytte de bakenforliggende interesser mot en større skade enn det de ville blitt påført ved en ukontrollert innstrømning.

Det kan allikevel tenkes at noen interesser blir klart mer skadelidende enn de ellers ville ha blitt ved en åpning av flomverket. Hvis flomverket beskytter interessene til flere forskjellige grunneiere, er det særlig den grunneieren som har sin eiendom beliggende akkurat ved det stedet i flomverket hvor åpningen skjer som står i fare for å bli påført lokale erosjonsskader når vannet begynner å strømme gjennom flomverket. Under forutsetning av at vedkommende grunneier ikke ville blitt påført de samme skadene ved en ukontrollert innstrømning, kan det konstateres at det er foretatt en bevisst overføring av risiko til hans interessefelt. Det kan derfor bli aktuelt med erstatningsansvar i forhold til denne grunneieren.

Hvordan ansvaret skal plasseres er en annen sak. Etter skadeserstatningsloven § 1-4 er det «skadevolderen» som er ansvarlig. Dette er greit i de tilfelle hvor skadevolderen ofrer et gode for å ivareta sine egne interesser. Når NVE åpner et flomverk skjer det imidlertid for å ivareta interessene bak flomverket. I slike tilfeller er det i teori og rettspraksis enighet om at den grunneieren som får reddet sine interesser ved nødrettshandlingen som skal betale skaden for den grunneieren som får sine interesser ofret. Spørsmålet om skadevolderen skal kunne holdes ansvarlig i tillegg til de grunneierne som får sine interesser reddet er mer omstridt, jf. Nygaard (1974) s. 287 flg. Dersom NVE skulle bli pålagt et ansvar, vil NVE være solidarisk ansvarlig sammen med de grunneierne som fikk reddet sine interesser. Grunneieren ved åpningspunktet kan i tilfelle velge om han vil kreve NVE eller de andre grunneierne for hele beløpet. Dersom NVE blir avkrevd erstatning kan etaten søke regress hos de andre grunneierne for hele beløpet.

Ofringsdisposisjoner i forbindelse med åpning av flomverk kan hjemles både i nødrett og vassdragsloven § 120 nr. 2. Løsningen av erstatningsspørsmålet kan i slike tilfeller ikke være avhengig av hvilken hjemmel myndighetene påberoper seg. I Vassdragslovutvalgets utkast til ny vannressurslov § 45 annet ledd annet punktum forutsettes at eieren har rett til erstatning etter reglene om ansvar for nødhandlinger dersom tiltak for å avbøte skade eller avverge fare iverksettes på eiendom som ikke er truet. Erstatningsspørsmålet må løses på grunnlag av de bestemmelsene som gir den gunstigste løsningen for skadelidte.

Uavhengig av hvilken hjemmel som benyttes, kan NVE bli ansvarlig for åpning av flomverk etter vanlige skyldregler, jf. skadeserstatningsloven § 2-1 om det offentliges arbeidsgiveransvar. Som nevnt ovenfor kan det ofte være vanskelig å vurdere om flommen vil stige ytterligere og om flomverket vil holde. Ansvar etter skyldregler forutsetter at beslutningen om å åpne flomverket var uforsvarlig eller bygget på uforsvarlig grunnlag. Det skal imidlertid meget til for å konstatere skyldansvar ved åpning av flomverk i flomsituasjoner. For det første vil det som regel foreligge en nødssituasjon hvor kravene til skadevolder ikke er så strenge. For det andre er det tale om erstatningsansvar for offentlig bistands- og hjelpevirksomhet som ikke gir skadelidte det samme erstatningsrettslige vern som ved annen virksomhet, jf. motivene til skadeserstatningsloven § 2-1 (Ot. prp. nr. 48 (1965-66) s. 79).

10.7.5 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Selv om staten i betydelig grad bidrar til finansieringen av flomverk har ikke staten betinget seg eiendomsrett til disse. Eiendomsretten tilligger eieren av den grunn flomverket er oppført på eller flere grunneiere der disse er organisert i en verksforening. I noen sjeldne tilfelle har kommunen ekspropriert eiendomsrett til flomverk som er oppført på privat grunn. Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering er det en naturlig ordning at eiendomsretten tilligger de lokale interessene. I utgangspunktet er det de som har nytte av tiltakene som har størst interesse i at flomverkene blir forsvarlig vedlikeholdt. Det styringsbehov staten har i forhold til flomverk kan ivaretas tilfredsstillende på annen måte. Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering er det derfor ikke grunn til å endre på praksisen med at staten ikke har eiendomsrett til flomverk.

Det bør vurderes å stille generelt krav til etablering av verksforeninger eller tilsvarende organisering av de som har nytte av flomsikringstiltak. Flomtiltaksutvalget ser den tyske organiseringen som interessant. Ordningen bør tilpasses norske forhold. Hensikten vil være å sikre at alle som får nytte av tiltaket, deltar i den videre drift av anleggene. Videre vil en slik organisering gjøre det lettere for kommunen og NVE å forholde seg til grunneierne ved ivaretakelse av sine kontroll- og veiledningsoppgaver. Nødvendigheten av en særskilt lovhjemmel for å påby etablering av verksforeninger for tiltak som gjennomføres uten finansiell medvirkning fra NVE bør også vurderes.

Krav om etablering av verksforeninger kan også bidra til klargjøring av ansvarsfordelingen mellom grunneiere, kommunen og staten ved NVE. Verksforeningene bør få ansvar for vedlikeholdet i de tilfeller ikke kommunen påtar seg dette. Det synes naturlig i de fleste tilfeller at verksforeningene har ansvar for daglig drift av anleggene, så som ettersyn og drift av pumper. I flomsituasjoner vil det også være verksforeningene som må være ansvarlig for å inspisere anleggene og iverksette nødvendige tiltak for å sikre at anleggene fungerer etter hensikten. For større eller kompliserte anlegg, bør det vurderes å stille krav til kompetanse hos personer med operativt ansvar. Kommunen bør få et oppfølgingsansvar overfor verksforeningene og må i henhold til instruks foreta inspeksjon av anleggene. NVE bør ha en tilsvarende overordnet rolle i forhold til kommunene.

Av hensyn til kommunene synes det etter utvalgets vurdering å være behov for større forutsigbarhet i hvilke forpliktelser kommunene påtar seg, og at det blir større samsvar mellom hva kommunen formelt påtar seg og hva som faktisk kreves av dem. Særlig ansvarsfraskrivelsen i skjemavedtakets pkt. 2 synes unødvendig omfattende i forhold til hva som blir praktisert, og kan etter Flomtiltaksutvalgets vurdering presiseres nærmere i forhold til hvilke merutgifter ved tiltaket som faktisk skal bæres lokalt. Under enhver omstendighet bør man av hensyn til de lokale interessene unngå å skape inntrykk av at staten fraskriver seg ansvaret for uaktsomhet fra NVEs side ved planlegging og gjennomføring av flom- og erosjonssikringstiltak.

Etter Flomtiltaksutvalgets syn må det være en utilsiktet virkning av den nye kommuneloven § 51 nr. 1 at kommunene ikke kan stille garanti for grunneiere som driver landbruks- eller annen næringsvirksomhet i forbindelse med forbygningstiltak. Forbudet vil medføre en betydelig administrativ merbelastning for NVE, dersom etaten skal måtte skille ut og forholde seg direkte til grunneiere som driver næringsvirksomhet. Flomtiltaksutvalget anbefaler derfor at det foretas en endring av kommuneloven, slik at kommunevedtaket kan praktiseres slik det er lange tradisjoner for og i tråd med Stortingets forutsetninger.

Oppfølgingen av kommunenes tilsyns- og vedlikeholdsplikter synes ikke å være god nok. Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering må det foretas en innskjerping av kommunenes rapporterings- og vedlikeholdsrutiner. NVE må også styrke sine kontroll- og veiledningsrutiner ute i distriktene. Det bør vurderes konkrete pålegg om teknisk kompetanse i den lokale tilsynsfunksjonen. Det er nødvendig at NVE kan stille vassdragsteknisk kompetanse til disposisjon i oppfølging av tilsynsfunksjonen og for direkte bistand dersom krav om slik kompetanse ikke stilles. Etter utvalgets mening bør NVE sørge for jevnlig kursing og øvelse av lokalt personell med ansvar for flomsikringsanlegg.

I flomsituasjoner vil kommunen tre inn som beredskapsmyndighet etter behov og nødvendig prioritering. For anlegg som ikke får bistand fra beredskapsapparatet, vil verksforeningen beholde det operative ansvaret. Flomtiltaksutvalget anbefaler at NVE i samråd med berørte interesser vurderer aktuelle krav til kommuner og verksforeninger. Vassdragsmyndighetene må vurdere behov for særskilte lovhjemler knyttet til krav om kompetanse.

Når det gjelder NVEs rolle overfor kommunene generelt i beredskapssammenheng, vises til kap. 6.

10.8 Distriktsandel ved gjennomføring av flom- og erosjonssikringstiltak

10.8.1 Innledning

Gjennomføring av flom- og erosjonssikring i offentlig regi har en lang historie. Fram til 1932 ble hver sak behandlet i Stortinget, men fra dette året fikk NVEs hovedstyre delegert myndighet til å fordele en på forhånd bestemt sum. I 1946 ble hovedtrekkene i nåværende bevilgningsordning trukket opp med hensyn til tildeling på egen post på NVEs budsjett og distriktsandel. I 1959 fastsatte man satsene for distriktsandelen til 25 % i Sør-Norge og 20 % i Nord-Norge. Satsene varierte imidlertid også med type anlegg. Den var 50 % for senkningsarbeider og 16-20 % for flomskadearbeider, unntaksvis 10 %. NVE kunne i særlige tilfelle fravike normalsatsene.

Spørsmålet om å nedsette distriktsandelen ble tatt opp flere ganger i løpet av 1960-årene. I forbindelse med tiltakene etter de store flomskadene i 1966 og 1967 ble andelen redusert til 10 % for en rekke saker og sløyfet for 2 store anlegg. Først i 1975 kom det en utredning og Stortingsbehandling som konkluderte med at egenandelen skulle kuttes vekk fra og med 1976. For kombinerte anlegg hvor det både dreide seg om sikring og tørrlegging av areal for dyrking ble kostnadene som regel delt mellom NVE og Landbruksdepartementet. Grunneierne måtte bidra med 30-40 % av Landbruksdepartementets del.

Bortfallet av distriktsandelen gjorde at NVE kunne gjøre utbygginger billigere, fordi man kunne drive en mer helhetlig planlegging og bedre koordinere utbygginger med andre statsetater. I tillegg kunne NVE drive en mer selvstendig prioritering av anlegg ut fra etatens faglige vurderinger. På den negative siden noterte man at søknadsmengden økte sterkt, og at NVE ikke fikk kommuner og grunneiere med på en økonomisk vurdering og prioritering.

I siste halvdel av 1980-årene ble distriktsandelen på ny tatt opp til vurdering. NVE kom med et forslag om differensiering av distriktsandelen i forhold til kommuner og type anlegg. Stortinget fastsatte en generell egenandel på minimum 25 % av NVEs bevilgning da distriktsandelen igjen ble innført fra 1990. Etter dagens ordning er det bare ved ekstraordinære flomskader at distriktsandelen kan settes lavere enn 25 % eller falle helt bort. Det er Nærings- og energidepartementet som i samråd med Finansdepartementet avgjør om en sak faller inn under unntaksbestemmelsen, jf. St.prp. nr 1 for Olje- og energidepartmentet (1989-90). Etter flommen i 1995 ble det gitt ekstrabevilgning på 150 mill. kroner på NVEs budsjett til gjennomføring av flomskadetiltak på Østlandet. Tiltakene gjennomføres uten distriktsandel.

Flomtiltaksutvalget har engasjert Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) for å se på erfaringene med distriktsandel ved gjennomføringen av flom- og erosjonssikringstiltak. NIBR har kartlagt hovedtrekkene med hensyn til gjeldende støtteordninger og utbyggingsplaner på nasjonalt og fylkesnivå i perioden 1970-95. For å avdekke virkningene av oppheving og innføring av distriktsandel er det foretatt en mer detaljert undersøkelse av fem år før og etter 1976 og 1990 på kommunenivå. Resultatet av undersøkelsen foreligger i NIBRs rapport (Orderud, 1996).

10.8.2 Virkningene av distriktsandel

Hovedproblemstillingen når man skal vurdere hva slags virkning distriktsandelen har for gjennomføringen av flom- og erosjonssikringstiltak, er hvordan distriktsandelen påvirker prioriteringen av tiltak i forhold til det som ville være det optimale (Orderud, 1996). Både staten ved NVE og kommunene er med i prioriteringene. Prioriteringene i kommunene skjer først ved en utsiling av hvilke flom- og erosjonssikringstiltak det skal søkes om statlig støtte til og dernest, hvis det er krav om distriktsandel, gjennom en prioritering av hvilke prosjekter man skal bidra med lokal finansiering til. Statens prioriteringer skjer først gjennom en utsiling av søknader som finnes verdige for planlegging. Dernest prioriteres prosjekter med hensyn til bevilgning og utførelse etter at de er nærmere vurdert og ferdig planlagt.

Det er hovedsakelig de prioriteringene som skjer ute i kommunene som påvirkes av distriktsandelen. Ulike brukergrupper vil være involvert i prioriteringene, fordi henvendelser om flom- og erosjonssikringstiltak ofte kommer fra private grunneiere og fordi de som har nytte av tiltakene ofte selv må dekke distriktsandelen.

Antallet søknader om flom- og erosjonssikringstiltak økte sterkt i perioden uten distriktsandel. Antall avgitte planer holdt seg relativt konstant. Dette førte til at køen av søknader økte fra ca 500 i 1976 til ca 1000 i 1987. I perioden fra 1987 til 1994 gikk antallet søknader i køen ned igjen til ca 500. NIBR konkluderer med at det ser ut til å være en sammenheng mellom antall søknader og distriktsandel.

NIBR har også forsøkt å kartlegge om ordningen med distriktsandel bidrar til en mindre optimal utnyttelse av de midler Staten bevilger til flom- og erosjonssikringstiltak, ved at kommuneøkonomi kan være til hinder for å gjennomføre nyttige tiltak. Metoden NIBR har benyttet har gått ut på å se om det er noen sammenheng mellom kommuneøkonomi og gjennomføring av tiltak i kommunene.

NIBR konkluderer med at distriktsandelen ser ut til å bidra til å skyve kommuner med svak økonomi ut av utbyggingskøen, men at denne tendensen er usikker. Når det gjelder gjennomføringen av flom- og erosjonssikringstiltak har NVEs prioritering av prosjekter avgjørende betydning for prioritering av de midlene som bevilges over statsbudsjettet enten det kreves distriktsandel eller ikke. Selv om distriktsbidraget til en viss grad bidrar til å skyve kommuner med svak økonomi ut av utbyggingskøen, antas dette kun å ha marginal betydning i forhold til en optimal disponering av de ressursene som stilles til disposisjon. For enkelte kommuner med store behov for flom- og erosjonssikringstiltak kan imidlertid distriktsandelen etter NIBRs vurdering virke svært uheldig. Skal man få et nærmere svar på hvordan kommuneøkonomien virker i forhold til utbygginger, må utbyggingsnivået vurderes opp mot utbyggingsbehovet i de enkelte kommunene, noe det ikke var rom for i NIBRs undersøkelse.

10.8.3 Alternative ordninger

Et grunnleggende spørsmål er hvorvidt det skal være en distriktsandel knyttet til bevilgninger til flom- og erosjonssikringstiltak eller ikke. Dersom en velger å ha en distriktsandel, blir det neste spørsmålet hvor stor denne bør være. Det er også et spørsmål om det skal være noen grad av differensiering av distriktsandelen og i tilfelle hvilke parametre differensieringen skal følge. Kriterier for differensiering kunne være i forhold til anleggstype, mellom distrikter, eventuelt i forhold til behovet eller betalingsevnen i kommunen.

Ved valg av ordning må det ses på konsekvensene av ulike ordninger. Et sentralt siktemål er optimal utnyttelse av ressursene. I dette ligger både optimalitet med hensyn til hvilke prosjekter som blir gjennomført, gjennomføringsrekkefølgen og de administrative kostnadene knyttet til å få fram disse prosjektene. Distriktsandelen kan påvirke denne optimaliseringen. Et aktuelt spørsmål blir da hvilket nivå distriktsandelen bør legges på for å unngå forskyving av prioriteringene i en uheldig retning.

Det er også andre hensyn som kan trekkes inn. Det gjelder hensynet til distriktsandelens mulige virkning i forhold til beslutninger om etablering i flomutsatte områder, hensynet til at tiltak i størst mulig grad bør gjennomføres i forkant av skadeutviklingen og hensynet til eventuelle prinsipper om lokal deltakelse i finansieringen av visse typer tiltak. Utvalget vil i det følgende drøfte hvordan ordningen med distriktsandel kan tilpasses optimaliseringstanken og andre hensyn.

Optimal prioritering av prosjekter i et økonomisk perspektiv vil kunne skje basert på kostnytte-analyser, der prosjektene rangeres etter størrelsen på nyttekost-faktoren og gjennomføres i den rekkefølgen. Dette vil gi en riktig prioritering i forhold til den samfunnsøkonomiske nytten av tiltakene. En slik analyse er uavhengig av størrelsen på distriktsandelen. Kost/nytte-analyser ligger i dag til grunn for NVEs prioritering av ressursene til planlegging og gjennomføring av tiltak. Ut fra dette kan man oppnå økonomisk optimal utvelgelse av prosjekter uten distriktsandel.

Eventuell opphevelse av distriktsandelen vil sannsynligvis igjen føre til økning av søknadsmengden. Økt søknadsmengde vil føre til en merbelastning og økt ressursbruk til behandling og prioritering av søknader. Dette hensynet taler for å beholde en distriktsandel.

Hverken kommunene eller grunneiere har særlig sterke økonomiske motiver for å delta i finansieringen av flom- og erosjonssikringtiltak. I stor grad dekkes økonomiske tap som følge av flom gjennom etablerte forsikrings- og støtteordninger. Kommunene vil ha en viss motivasjon i å sikre anlegg som de står som selvassurandør av. I noen grad kan sysselsettingshensyn og leveranser av varer og tjenester fra lokalt næringsliv også motivere for å delta i finansieringen. For øvrig gjenstår motivasjonen vesentlig i ikke-økonomiske forhold i form av ubehag og ulike ulemper som påføres den enkelte i forbindelse med og etter flomepisoder. En høy distriktsandel kan virke til at den enkelte persons eller kommunes økonomiske stilling fører til at samfunnsøkonomisk gunstige prosjekter ikke blir realisert.

Behovet for flom- og erosjonssikringstiltak vil variere mellom kommunene. Noen kommuner kan i forhold til sitt folketall og økonomiske fundament ha store verdier knyttet til arealer som kan bli utsatt for skade fra vassdragene. Dette kan tale for at distriktsandelen generelt settes så lavt som det er mulig uten å komme i konflikt med hensynet til optimal ressursutnyttelse. Et alternativ kan være å differensiere nivået på distriktsandelen mellom kommuner i forhold til sikringsbehov og økonomisk fundament, eventuelt folketall. Prinsippet om differensiering ville være i tråd med skadeoppgjøret mellom staten og kommunene etter flommen på Østlandet i 1995. Kommunene fikk fastlagt en egenandel som ikke skulle overstige kr 40,- pr innbygger for skade som ikke ble dekket over forsikringsordninger, jf. Innst. S. nr 48 (1995-96).

En spesiell problemstilling er knyttet til tiltak der allmenne interesser utgjør den vesentlige motivasjon for tiltakene. Dette kan eksempelvis gjelde sikring mot erosjon primært for å redusere massetransport og forurensning av vassdraget nedstrøms, mens de direkte skader som følge av erosjonen er beskjedne. Ofte vil tiltakene ha nytte for en større eller vanskelig identifiserbar gruppe. I slike saker vil det være naturlig at en eventuell distriktsandel dekkes av kommunen uten å belaste en spesiell del av befolkningen. Svak kommuneøkonomi i kombinasjon med høy distriktsandel kan i slike saker føre til at samfunnsmessig gode prosjekter ikke blir realsiert.

En ideell målsetting for alle typer sikringstiltak må være å ligge i forkant av utviklingen, forutsatt at tiltaket er samfunnmessig forsvarlig å gjennomføre. Muligheten for å oppfylle dette målet vil variere i forhold til prosessene som utløser behov for tiltak og dermed også i forhold til tiltakstypene. For å motivere til gjennomføring av tiltak i forkant av skadeutviklingen, kunne en tenke seg å premiere visse typer tiltak gjennom en lavere distriktsandel. Tiltakstype var også et kriterium for differensiering av satsene for distriktsandelen fram til 1976. Etter dagens ordning er det bare ved ekstraordinære flomskader at distriktsandelen kan settes ned eller falle helt bort.

Det kan trekkes et prinsipielt skille mellom erosjons-/avlagringsprosesser og oversvømmelser i stabile områder. Det prinsipielle går særlig på om det er mulig å definere at tiltaket ligger i forkant av en utvikling.

Erosjon fører til utrasinger som kan betraktes som engangshendelser. Det gir da mening å si at det er mulig å ligge i forkant av utviklingen. Et eksempel kan være kontinuerlig erosjon i kvikkleireområder som kan føre til plutselig utrasing av store områder, med fare for skade på mennesker og store økonomiske verdier. I disse sakene vil det være særlig viktig å ligge i forkant av utviklingen. Det er også vanskelig ved etablering av virksomhet i det aktuelle området å fastslå med hvilken risiko dette skjer. Ut fra et slikt resonnement kunne denne type tiltak ha en lav distriktsandel.

Oversvømmelser er sykliske hendelser, knyttet til at en bestemt flomstørrelse har et bestemt gjentaksintervall. Sannsynligheten for en bestemt flomstørrelse er forutsetningsvis lik hvert år. Et valgt tidspunkt for gjennomføring av flomsikringstiltak kan dermed ikke sies å ligge i forkant av noen bestemt hendelse. Forutsatt at sannsynlighetene er kartlagt, kan etablering av virksomhet i flomutsatte områder skje med et bevisst forhold til risikoen. En lav distriktsandel kan føre til for liten vektlegging av flomskaderisikoen som følge av at kostnadene til sikringstiltak i det vesentlige faller på staten. Ved en differensiert sats for distriktsandelen, taler dette hensyn for en høyere andel knyttet til sikring mot oversvømmelse i stabile systemer.

Ved forandringer i vassdragene, så som masseavlagring, vil sannsynligheten for oversvømmelse og dermed forutsetningene for vurderingen av flomskaderisikoen kunne endres. Preventive tiltak for å hindre slik utvikling, innebærer at man ligger i forkant av utviklingen, noe som etter resonnementet foran skulle tilsi en relativt lav distriktstandel.

Flomskadetiltak omfatter utbedring av skader som har oppstått på eksisterende anlegg, sikring mot videre utvikling av nye erosjonssår, opprensking av avlagrete masser og andre tiltak for å hindre at de endrete forhold i vassdragene fører til enda større skader ved neste flom. Det er i slike saker viktig å handle raskt både av hensyn til skadeutviklingen og fordi tiltakene kan bli dyrere ved å utsette gjennomføringen. Ideelt sett kunne en tenke seg at sikringstiltak gjennomført i forkant av utviklingen skulle ha gjort slike tiltak unødvendige. Det er imidlertid urealistisk å kunne forutsi enhver hendelse i en stor flom. Det er heller ikke aktuelt å dimensjonere sikringstiltak mot enhver påkjenning som kan oppstå. Et visst omfang av flomskadetiltak vil en derfor måtte påregne i forbindelse med store flommer. Lav distriktsandel eller bortfall av distriktsandelen i slike saker er i tråd med gjeldende ordning. Det er også i tråd med prinsippene som er lagt til grunn ved fordelingen av kostnader mellom staten og kommunene i forbindelse med flommen på Østlandet i 1995, jf. St.prp. nr 2 (1995-96) og Innst. S. nr. 48 (1995-96). Kommunenes utgifter til forbygging og opprydding ble i sin helhet dekket av staten.

10.8.4 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets vurdering er det riktig at lokale interesser deltar i finansieringen av tiltak som innebærer varige fordeler lokalt. Hensynet til en rimelig ressursbruk til søknadsbehandling tilsier også at det normale bør være at bevilgningen til flom- og erosjonssikringstiltak er belagt med distriktsandel.

Utvalget ser en viss fare for at en generell høy distriktsandel kan føre til at nødvendige prosjekter ikke blir gjennomført, blant annet som følge av svak kommuneøkonomi i forhold til sikringsbehovet. Undersøkelsen gjennomført av NIBR gir imidlertid ikke klare holdepunkter for en slik tendens med dagens nivå på distriktsandelen. Utvalget ser at det kan være gode grunner til å differensiere nivået på distriktsandelen mellom kommuner i forhold til sikringsbehovet og det økonomiske fundament, men ser problemer med å identifisere disse relasjonene i den enkelte kommune.

Utvalget legger vekt på at ordningen med distriktsandel bør bidra til at tiltakene ligger i forkant av utviklingen. Etter utvalgets vurdering kan dette gjøres ved å åpne for en viss differensiering av satsene for distriktsandelen. Utvalget legger samtidig vekt på at nivået på distriktsandelen ikke må fjerne grunneieres og kommuners ansporing til et bevisst forhold til flomrisikoen ved etablering av virksomhet i flomutsatte områder.

Utvalget anser det som viktig ved differensiering av satsene for distriktsandelen at dette kan skje etter så klare kriterier som mulig. Dette er viktig både av hensyn til en rasjonell saksbehandling og av hensyn til prinsippet om lik behandling av sammenlignbare saker.

Utvalget ser i denne sammenheng at det kan være grunn til å skille mellom erosjonssikring og kontroll med masseføringen i vassdrag på den ene side og flomsikring i stabile systemer på den andre. Det kan være grunn til å sette distriktsandelen noe ned for førstnevnte kategori.

Utvalget vurderer flomskadetiltak etter store flommer som en naturlig konsekvens av begrensninger med hensyn til muligheten for å forutsi enhver hendelse og begrensningene knyttet til dimensjonering av anlegg. Nedsettelse eller bortfall av distriktsandelen bidrar til at tiltak for å hindre ytterligere skader kan iverksettes raskt. En slik ordning er i tråd med langvarig praksis samt prinsippene for fordeling av utgifter mellom staten og kommunene etter større kriser og katastrofer.

Aktuelle søkere om flom- eller erosjonssikringstiltak vil normalt ikke ha den nødvendige faglige bakgrunn for å vurdere behovet for tiltak. En risikerer derfor at et område først må bli utsatt for skade, for at sikringstiltak skal bli vurdert. For å sikre at de mest lønnsomme eller av andre grunner viktige prosjekter blir gjennomført, er det viktig at også NVE engasjerer seg i å kartlegge potensialet for flomskader og områder hvor sikkerheten mot skader fra vassdragene ikke er tilfredsstillende. Praksisen med kost/nytte-analyser som grunnlag for prioritering av bevilgningene, vurderes som et godt virkemiddel for å sikre at tiltakene gjennomføres i samfunnsmessig riktig rekkefølge.

10.8.5 Utvalgets anbefalinger

Flomtiltaksutvalget anbefaler at ordningen med distriktsandel ved gjennomføringen av flom- og erosjonssikringstiltak i hovedsak opprettholdes på dagens nivå. Dagens ordning med at distriktsandelen kan settes ned eller bortfalle helt ved ekstraordinære flomskader anbefales også opprettholdt.

For at distriktsandelen ikke skal være til hinder for at samfunnsmessig viktige tiltak gjennomføres i forkant av en utvikling, anbefaler utvalget at NVE gis myndighet til å nedsette eller helt fravike kravet om distriktsandel i følgende tilfeller:

• Sikring mot erosjon, der tiltak gjennomført i forkant kan redusere faren for tap av menneskeliv og større materielle verdier, eksempelvis som følge av kvikkleireskred

• Sikring mot erosjon eller kontroll med masseføringen der tiltakene primært er begrunnet med allmenne hensyn, eksempelvis for å hindre forurensning eller for å bedre forholdene for fisk i vassdraget.

For øvrig anbefales ikke endringer i system eller prinsipper knyttet til distriktsandel for bevilgningene til forbygningsarbeider på NVEs budsjett.

Det anbefales at NVE i sterkere grad er aktiv i å identifisere sikringsbehov og prioritere disponeringen av ressurser i forhold til sikringsbehov.