Del 4
Flomfare og arealbruk

ETTER EI FLAUMTID Mosen gror over steinane der bekken surkla og rann. Turt ligg det gamle fáret der bekken drøymde i djupe kulpar, der himmelen vogga i klåre netter og stjernone brann. Står det og minnes vårdagen bekken braut over barden og brøytte seg anna fár. Saktmele talar minni, tek han ved handi og leider han med seg inn att til det som var. Vårbekken fylte faret, fossa og gjekk i flaum så graset ved barden doggast og viergrenene rørde seg lik leitande hender fumla - Fjell stod urørlege. Tinden var høg av lengsel. Himmelen var blå av draum. Røyster som kalla - hender som held att. Nå er her stille og minne-lydt. Høyrer likevel røystene og kjenner hendene, som den gong valet var nytt. Står her og ser attende på alt han har levt og drøymt. Her var det kan hende han skulle vore - her var det han skulle strøymt. Jan-Magnus Bruheim

11 Bruk av flomutsatte områder

11.1 Problemstillinger og oversikt over fremstillingen

Flomutsatte områder utnyttes stadig sterkere. Ved siden av at utviklingen generelt medfører at stadig nye områder utnyttes, er det flere grunner til at etablering skjer i flomutsatte områder. Dels er elvesletter attraktive for jordbruk og etablering av bolig- og industriområder. Dels er tilgangen på områder som ikke er flomutsatt knapp i mange deler av landet. Dels går det i glemmeboka at et område er flomutsatt når det ikke har inntrådt flom på noen år. Dels tiltrekkes ny etablering når et flomutsatt område er begynt utnyttet, fordi man ønsker å benytte foreliggende infrastruktur. Enkelte steder er det over lang tid bygget opp infrastruktur i flomutsatte områder som gjør disse områdene særlig interessante for ny etablering. En spesiell problemstilling er at bygging av flomvoller og gjennomføring av vassdragsreguleringer ofte medfører en mer intens utnytting av «tidligere» flomutsatte områder. Flomvoller og vassdragsreguleringer vil imidlertid kun være effektiv opp til et visst nivå, og økt etablering i slike områder innebærer derfor at konsekvensene av flom blir mer alvorlig når flom av tilstrekkelig størrelse inntreffer.

Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv bør disponeringen av flomutsatte arealer foretas ut fra en avveining av fordeler og ulemper ved ikke-bruk av arealene, mot fordeler og ulemper ved utnytting av de samme arealene. Ikke-bruk av flomutsatte arealer har en kostnad som kan gi seg uttrykk i økte bygge- og transportkostnader ved etablering annet sted, eller tapte produksjonsinntekter fordi f. eks. jordbruksarealer står unyttet. Utnytting av flomutsatte arealer har en kostnad som i dag har sitt primære uttrykk i skadestatistikken og de investeringer som legges ned i flomsikringstiltak i vassdragene. Ved å legge mer ressurser i planleggingen kan også flomsikring oppnås ved en mer flomtilpasset utbygging og drift av flomutsatte arealer. Også dette vil ha en kostnad uttrykt i økte utbyggingskostnader og produksjonstap på grunn av restriksjoner i utnyttingen.

Ut fra et slikt regnestykke er det ikke gitt at det samfunnsøkonomisk sett vil være mest gunstig å legge til grunn en restriktiv arealbrukspolitikk som ikke tillater en utnytting av flomutsatte områder. I kommuner hvor tilgangen på arealer er knapp kan de samfunnsøkonomiske omkostningene ved ikke å tillate bruk av flomutsatte områder bli svært store. Videre vil skadepotensialet være avhengig av hva slags bruk man gjør av området og hva slags verdier som nedlegges i bygingsmasser m.v. I tillegg kan en flomtilpasset utforming av tiltakene og investering i flomsikring bidra til å redusere flomskaderisikoen vesentlig. For å få til en fornuftig disponering av flomutsatte områder må man i tillegg til å vurdere omde skal utnyttes, spørre til hvaog hvordan.

Det finnes derfor ikke noe enkelt svar på hva som er en fornuftig arealdisponering i forhold til flomfare. Vurderingen blir forskjellig for ulike typer vassdrag, ulik bruk av flomutsatte områder og ulike kommuner. Et hovedsiktemål for Flomtiltaksutvalget er å få flomskadeproblematikk sterkere inn i vurderingsgrunnlaget ved de arealdisponeringer som foretas, for på den måten å legge grunnlaget for en samfunnsmessig best mulig utnytting av flomutsatte arealer. Utvalget har også vurdert muligheten for å gi nærmere retningslinjer for arealplanlegging og etablering i flomutsatte områder.

Utvalget som ble oppnevnt ved kgl. res. 23.06.67 for å vurdere sikring mot skadeflom i Glomma- og Lågenvassdragene, fikk i mandat å vurdere arealbruk og flomfare. I kap. 11.2 ses det på 1967-utvalgets vurderinger og annen oppfølging som har skjedd på området.

Etter plan- og bygningslovens system ligger det primære ansvar for å vurdere utnytting og utbygging i flomutsatte områder hos kommunene. På oppdrag fra Flomtiltaksutvalget har Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) foretatt en kartlegging av hvordan flomproblematikken håndteres i arealplanlegging og byggesaker i dag i et utvalg kommuner som ble rammet av flommen på Østlandet våren 1995. Erfaringene fra denne undersøkelsen er gjennomgått i kap. 11.3.

Etter plan- og bygningsloven skal fareområder avsettes i reguleringsplaner. Dette er områder som på grunn av eksempelvis ras- eller flomfare ikke tillates utbygget eller bare skal utbygges på nærmere vilkår av hensyn til sikkerheten. Også i bygge- og delesaker stilles det krav til byggegrunnen. Grunn kan bare deles eller bebygges dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur eller miljøforhold. Kommunen kan for slike områder nedlegge forbud mot bebyggelse eller stille særlige krav til byggegrunn, bebyggelse og utearealer. I kap. 11.4 redegjøres det nærmere for mulighetene til å styre arealbruken etter plan- og bygningsloven i dag. Fremstillingen bygger på innspill fra Miljøverndepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet som er systemansvarlige plan- og bygningsmyndigheter.

Plan- og bygningsloven legger det primære ansvaret for utarbeiding av arealplaner og håndtering av bygge- og delesaker til kommunene. Kommunene skal under saksbehandlingen søke samarbeid med og innhente uttalelser hos andre offentlige myndigheter som har interesse i saken. Som sakkyndig organ i flomspørsmål og forvalter av vassdragslovgivningen skal NVE ha en sentral rolle som samarbeidspart og høringsinstans. NVE er derfor blitt bedt om å gjennomgå sine erfaringer med de plan- og bygningssaker som etaten har hatt til behandling. NVEs rolle i plan- og bygningssaker gjennomgås i kap. 11.5.

Som redegjort for i kap. 3 førte 1995-flommen til omfattende skader på jordbruksområdene langs Glomma og Lågen. I kap. 11.6 gjennomgås derfor problemstillinger knyttet til styring av arealbruk i jordbruket i forhold til flomfare.

1995-flommen førte også til sammenbrudd i viktig infrastruktur som veier, jernbane strømforsyning og telekommunikasjon. Det er også erfaring med at drikkevannsforsyning er utsatt under flom, når det gjelder infisering av drikkevannskilder og inntaksarrangement, skader på distribusjonsnettet og driftsavbrudd ved pumpestasjoner på grunn av oversvømmelse og utfall av strømforsyning. Forurensning av drikkevann og sammenbrudd av drikkevannsforsyning, veier, jernbanelinjer, telefonlinjer og strømforsyning kan ha svært uheldige konsekvenser for befolkningen og samfunnsøkonomien. Det dreier seg også om kostbare innretninger som det er dyrt å reparere. Det er derfor viktig at det tas hensyn til flomfare ved etablering av ny infrastruktur og at det foreligger planer for krisehåndtering i flomsituasjoner. Flomtiltaksutvalget har ikke gått noe nærmere inn på disse problemstillingene, men forutsetter at erfaringene fra 1995-flommen følges opp av berørte etater og myndigheter. Det vises for øvrig til utvalgets generelle betraktninger om akseptabel risiko og dimensjonering i kap. 5.2.5.

Flomtiltaksutvalgets vurderinger og anbefalinger er gitt i kap. 11.7.

11.2 Tidligere vurderinger og annen oppfølging av flomfare og arealbruk

Utvalget som ble oppnevnt ved kgl. res. 23.06.67 (1967-utvalget) etter skadeflommene i Glomma og Lågen i 1966 og 1967, fikk følgende mandat når det gjelder arealbruk og flomfare:

«I alminnelighet har kraftverksreguleringene i vassdragene en utjevnende og gunstig virkning i flomsituasjoner. Ettersom skadeflommene er blitt redusert i antall har det imidlertid vært en tendens til å utnytte lavereliggende arealer slik at skadene i dag blir langt mer følbare enn tidligere. For å unngå unødig store samfunnsmessige tap bør komitéen overveie om det er hensiktsmessig å fastsette restriksjoner for utnyttelse av utsatte arealer. Det kan tenkes at en ved fri utnyttelse av områder langs elven kan bli tvunget til senere å beskytte arealer til tross for at kostnadene ved sikringstiltakene blir større enn arealenes nytteverdi.»

1967-utvalget gikk ikke i vesentlig grad inn i denne problemstillingen. Utvalget peker på at fortsatt utnyttelse av flomtruede områder vil kunne øke skadebeløpene betydelig, både ved Øyeren, Mjøsa og elvestrekningene. Utvalget fant det påkrevet at bygningslovens bestemmelser om byggeforbud m.v. for flomtruede områder ble innskjerpet ovenfor berørte kommuner. 1967-utvalget anbefalte også at videre ekspansjon i slike områder ikke burde finne sted før det var sørget for nødvendige sikringstiltak, og at det ved utnyttelse av arealene måtte tas hensyn til hvilken grad av sikkerhet tiltakene representerte (Innstilling om sikring mot skadeflom i Glomma- og Lågenvassdragene 1969 s. 97).

I rundskriv nr. 5/68, datert 20.03.68, henstilte Kommunal- og arbeidsdepartementet til fylkesmennene om at de overfor kommunale myndigheter innskjerpet nødvendigheten av at man nøye passer på at det ikke skjer bebyggelse i potensielle fareområder. Bakgrunnen for rundskrivet oppgis å være de flom- og raskatastrofer som da hadde skjedd de senere år. I rundskrivet ble det gjort oppmerksom på adgangen til å nedlegge varig eller midlertidig byggeforbud i farlige områder, og muligheten til å avsette områder som på grunn av ras- eller flomfare ikke tillates bebygd som fareområder i reguleringsplan eller som natur-, jordbruks- eller skogområder i kommunale oversiktsplaner. Departementet ga videre uttrykk for at grunnforholdene måtte vies større oppmerksomhet i forbindelse med oversiktsplaner og reguleringsplaner, og at kommunene måtte søke frem til at ekspertundersøkelser blir gjort før det fremmes planforslag om bebyggelse i områder «hvor de topografiske, meteorologiske og geologiske forhold medfører fare for steinskred, snøskred m.v.»

Til oppfølging av rundskriv nr. 5/68, ble det av Kommunal- og arbeidsdepartementet gitt ut et nytt rundskriv nr. 3/69, datert 28.08.69, med nærmere retningslinjer for geotekniske vurderinger i forbindelse med kommunenes generalplanarbeid. Et viktig formål var å sikre at slike undersøkelser ikke blir mer omfattende enn det som er nødvendig for å avgjøre utbyggingsområdenes plassering, fremføring av tekniske anlegg m.v.

I retningslinjene ble det lagt opp til at man først bringer på det rene hvilke kommuner som geoteknisk sett er problemfrie. I de øvrige kommunene skulle det først foretas en grov geoteknisk kvalitetsvurdering før den nærmere bruk av utbyggingsområder avgjøres, som skulle gi grunnlag for en foreløpig disposisjonsplan som påviser åpenbare fareområder. Dernest skulle det foretas en nærmere geoteknisk kartlegging ved hjelp av flyfoto, befaringer og eventuelt markundersøkelser som skulle gi grunnlag for en entydig avmerking av fareområder.

Åpenbare og potensielle fareområder skulle i følge rundskrivet vurderes spesielt, med sikte på å presisere faregraden. Fareområder skulle entydig avmerkes på kart. Med fareområder ble det ment områder hvor det kan gå snøskred, jordskred, leirskred, stein- og fjellskred, og hvor flom og erosjon kan foregå.

Kommunenes generalplan (som i dag er avløst av arealdelen av kommuneplanen) skulle i følge rundskrivet forelegges geotekniker for kontroll og kommentarer, før endelig godkjenning hos fylkesmannen og i departementet.

I rundskriv nr. 3/69 ble det videre lagt opp til at det i fylker med betydelige leirområder skulle lages et program for å utarbeide et oversiktlig fylkeskart, hvor områder som kunne være aktuelle for utnytting skulle sones bl.a. på grunnlag av allerede foretatte geotekniske/geologiske registreringer. Et viktig formål med soningen var at den skulle brukes til å lage en fremdriftsplan for kartleggingen av farlige områder, som igjen skulle danne grunnlag for Kommunal- og arbeidsdepartementes fordeling av økonomisk planleggingsstøtte til kommunene.

Hovedsiktemålet for rundskriv nr. 3/69 var geotekniske undersøkelser og kartlegging av ulike typer rasfare. For skred- og rasfare har det i byggeforskriftene blitt utformet retningslinjer for plassering av ulike typer hus (jf. kap. 11.7.1.1), og Norges Geologiske Undersøkelser har på oppdrag fra Miljøverndepartementet foretatt en omfattende kartlegging av fareområder i hele landet. Områder hvor flom og erosjon kan foregå ble mer tilfeldig nevnt blant de fareområder som skal avmerkes på kart i forbindelse med generalplanarbeidet. Sentrale myndigheters oppfølging av flom- og erosjonsfare har heller ikke vært tilsvarende sterk som oppfølgingen av rasfare i forhold til arealplanlegging og byggesaksbehandling.

11.3 Skader og tiltak mot flom i noen flomrammede kommuner

11.3.1 Innledning

På oppdrag fra Flomtiltaksutvalget har NIBR foretatt en undersøkelse av skader, tiltak og strategier i et tilfeldig utvalg kommuner som ble rammet av 1995-flommen. Opplysninger ble hentet ved hjelp av spørreskjemaer fra Fet, Grue, Hamar, Ringebu, Skedsmo, Sunndal, Øyer og Åsnes kommuner. Gjøvik og Lillehammer var i utgangspunktet også med i undersøkelsen, men disse kommunene hadde ikke kapasitet til å svare på spørreskjemaet. Fet, Hamar og Øyer kommuner ble besøkt. I tillegg ble det tatt kontakt med fylkeskommunale og statlige myndigheter i 10 fylker og med NVE. Redegjørelsen for skader og eksempler på gjennomførte og planlagte sikringstiltak i disse kommunene er basert på NIBRs rapport (Jones & Tombre, 1996).

11.3.2 Skader

Omfanget av 1995-flommen var i oversvømt areal mindre enn i 1967 i disse kommunene, spesielt i tettsteder. Problemet i mange kommuner var ikke oversvømmelse av arealer, men erosjon og endringer i elveleier. F. eks. medførte sterke strømmer i sideelvene gjennom tettstedene Ringebu og Fåvang i Ringebu kommune mye av den skaden som oppstod på infrastruktur. Med unntak av sideelven Moksa som forårsaket store skader i Tretten i Øyer kommune, ble det ingen skader på bygg langs sideelvene, men enkelte steder var det knappe marginer før omfattende skader ville ha oppstått. Skadene Lågen påførte Øyer kommune og dens innbyggere var beskjedne, i forhold til skadene som ble gjort av sideelver som drenerer viddelandskapet øst for Lågen. Etter opplysninger fra Norsk Naturskadepool og Statens naturskadefond beløp skadene seg til ca 400 millioner kroner i de 13 kommunene. I tillegg kommer egenandeler på ca 22 millioner kroner.

De oversvømte arealene var i det alt vesentlige landbruks-, natur- og friluftsområder. Tettstedene slapp store ødeleggelser selv om katastrofe ofte var nær. I disse områdene gikk flommen over boligområder, industri- og næringsområder (Hamar), turistanlegg (Fet og Øyer), idrettsanlegg (Fet) og grøntområder. I Akershus, Hedmark og Oppland ble det gjort skade på et stort antall verneverdige bygninger og kulturminner.

36 millioner av utbetalingene fra Naturskadepoolen og naturskadefondet gikk til skader i landbruket. De største gjennomsnittlige skadene var i landbruket, hvor i enkelte tilfelle store arealer ble vasket ut. Samlet sett representerer landbruket imidlertid i underkant av 9 prosent av skadeutbetalingene fra Naturskadepoolen og naturskadefondet.

Skade på boliger utgjorde 142 millioner kroner eller 36 prosent av utbetalingene. Størst skade var i Åsnes kommune (ca 55 millioner kroner), deretter kommer Skedsmo (nesten 30), Fet (vel 25) og Øyer kommune (ca 15). Til sammen hadde disse kommuner ca 90 prosent av de totale boligskader for utvalget kommuner. Hamar, Lillehammer, Ringebu, Sarpsborg og Sel hadde beskjedne boligskader.

De resterende 55 millioner kroner (ca 14 prosent) som ble utbetalt fra Naturskadepoolen og naturskadefondet omfatter skader til alle andre typer bygg enn boliger og ulike anlegg samt sikring og opprydding.

Skade på offentlig eiendom dekkes ikke av naturskadefondet. En del slike skader dekkes heller ikke av forsikringer. Etter tall som er innsamlet fra fylkesmennene til Kommunal- og arbeidsdepartementet beløper skader på fylkeskommunal og kommunal infrastruktur i utvalget kommuner seg til ca 70 millioner kroner. I infrastrukturen oppstod skadene hovedsakelig i ulike punktkomponenter (nettstasjoner, kummer o.l) og i liten grad i selve ledningsnettet. På veiene oppstod skadene både som punktskader og skader over lengre strekninger.

Foreliggende oppgaver fra Naturskadepoolen og Naturskadefondet gir ikke grunnlag for en nærmere inndeling av skadene på landbrukseiendommer, boliger og annet, f. eks. etter type bolig eller annet. Oppgavene gir heller ikke grunnlag for en inndeling etter type utstyr eller innredning som ble skadet. Kommunale oppgaver over skader er imidlertid mer spesifisert, og gir grunnlag for i en viss grad å inndele utstyr og materialer etter aktuell eller potensiell skade som følge av flom. NIBRs gjennomgang av dette materialet viser at særlig elektrisk og elektronisk utstyr står for store beløp i skadeoppgjøret etter 1995-flommen.

11.3.3 Eksempler på gjennomførte og planlagte sikringstiltak

Mange av kommunene hadde erfart en storflom i 1967 eller andre år. Arealbrukspolitikken synes allikevel å være svært varierende. I flere kommuner har arealplanlegging gjennom flere tiår tatt hensyn til flomfaren, og det har ved godkjenning av bygg i randsonen til flomområdet blitt tatt hensyn til fare ved å bygge uten kjeller og/eller å fylle opp området til sikrere høyde. Arealknappheten har imidlertid ført til at flere kommuner den senere tid har vurdert å disponere flomutsatte arealer til bebyggelse, men erfaringene fra 1995-flommen har ført til en kritisk gjennomgang av arealbrukspolitikken i enkelte kommuner. Flommen har også gitt planlegging av flomsikringstiltak ny fart. Utbygging av flomverk i samarbeid med NVE har dannet et viktig grunnlag for arealbrukspolitikken i flere av kommunene.

Noen av de flomutsatte områdene ble utbygd for lenge siden, men det finnes en del områder som er utbygd de senere tiår. NIBR har ikke kjennskap til noen kommuner som har endret arealbruk på allerede utbygde områder som er utsatt for flom. Forskjellige andre tiltak har vært anvendt og planlegges anvendt.

I Åsnes var de oversvømte områdene i det alt vesentlige avsatt til landbruks-, natur- og friluftsområder i arealdelen av kommuneplanen. Flommen førte bare til begrensede skader på el-forsyning og telekommunikasjon. Langs Glomma og nedre del av Flisaelv i Åsnes er store områder sikret ved flomverk dimensjonert til å tåle en flom med et gjentaksintervall på ca 100 år. Flomverkene stod ikke mot vannmassene. Flomverkene Balnes og Sundenga som sikrer Hof-sletta holdt stand og reddet ca 300 bygg. I dette området er det også flere store offentlige bygg.

Grue kommunes strategi var bygget opp på bakgrunn av flomsikringsanleggene i kommunen. En har før 1995 regnet med at flomverkene ville være god nok sikring av arealene innenfor. Det viste seg i 1995 at strategien holdt for Kirkenærområdet, men ikke for området Namnå-Sorknes og noen andre mindre områder. Kommunen vil for ettertiden legge opp til en mer bevisst strategi.

I Hamar var det før flommen noen tilfeller av lokaliseringer og bruksendringer som fant sted mot kommunens advarsler. Bl.a. ble en politistasjon og en trafostasjon bygget i flomtruet område. En campingplass nær vannkanten som var godkjent av bygningsrådet ble påført betydelige skader under flommen. Ved planleggingen av Vikingskipet i Hamar ble det tatt hensyn til at anlegget skulle stå seg mot en flom med gjentaksintervall på 100 år. Kommunens arealpolitikk vil bli gjennomgått, og det ventes at denne vil bli betydelig mer bevisst særlig i flomutsatte områder i kommunen.

I enkelte kommuner har man innført eller vurdert innført en minimum sokkelhøyde for tillatelse til bygging av hus. Siden flommen i 1967 har f. eks. Fet kommune ikke tillatt lavere sokkelhøyde enn kote 104,80. Hvis man regner med effekten av senkingstiltakene ved utløpet av Øyeren, har ikke flommer nådd dette nivået siden 1860. For mange hus har kommunen forlangt en tinglyst erklæring om ikke å innrede kjelleren. Et spesielt problem i denne og andre kommuner er statlige etaters bygging av kritiske bygg og anlegg i flomutsatte områder, f. eks. telefonsentraler, datasentraler og transformatorstasjoner.

Fet kommune har utarbeidet en flomplan som pr. mars 1995 var ute til høring. Flomplanen inndeler kommunen i 7 flomsoner og behandler hver sone med utgangspunkt i vanlige forbygningsarbeider og flomverk. Med utgangspunkt i løsninger basert på veger, NSBs jernbanelinje samt frittliggende voller foreslås det at det sikres mot en vannstand på kote 105,00 (gjentaksintervall på 200 år). Samlet kostnad for tiltakene er beregnet til mer enn 40 mill. kroner. Kostnadene pr. bolig varierer mellom områdene, fra 55.000 til 330.000 kroner pr. bolig. I visse områder av Fet kommune ønsker ikke naboene at det skal bygges voller på grunn av de miljømessige konsekvensene (ødelagt utsikt).

I Skedsmo kommune er det laget planer for bygging av flomvoller for å beskytte Lillestrøm. Etter planene skal vollene bygges til kote 106,5 med unntak av enkelte parseller som bygges til kote 105,5 for ikke å hindre utsikt. De lave partiene blir utformet slik at de kan forhøyes 1 meter med sandsekker. Samlet kostnad for flomvollene er beregnet til ca 70 millioner kroner.

11.4 Virkemidlene i plan- og bygningsloven

11.4.1 Formålet med loven

Plan- og bygningsloven 14.06.85 nr. 77 § 2 angir de formål loven skal ivareta:

«Planlegging etter loven skal legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser og om utbygging.

Gjennom planlegging og ved særskilte krav til det enkelte byggetiltak skal loven legge til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet.

Ved planlegging etter loven her skal det spesielt legges til rette for å sikre barn gode oppvekstvilkår.»

Ett av målene for plan- og bygningsloven er å sikre trygge byggetomter. Som følge av dette er det gitt bestemmelser som i forbindelse med planer og enkelte byggetiltak gir hjemmel for å nekte bebyggelse av arealer som er eller kan være utsatt for fare eller ulemper.

11.4.2 Planbestemmelsene

Plansystemet i plan- og bygningsloven bygger på folkevalgt styring av planleggingen med bred medvirkning fra berørte enkeltpersoner og grupper. Planleggingen skjer på tre nivåer - statlig, fylkes- og kommunenivå. Helt sentralt står kommunenivået. Kommunene har det primære ansvar for planleggingen og har myndighet til å fatte rettslig bindende planvedtak så lenge retningslinjer og mål fra høyere nivå er fulgt.

Således er det i første rekke et kommunalt ansvar å forebygge utbygging i farlige områder gjennom den arealplanlegging kommunene skal gjennomføre etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Kommunene har mulighet til å vurdere og styre arealdisponeringen i kommuneplan, reguleringsplan og i bebyggelsesplan.

Kommuneplanen er en løpende oversiktsplan for samordning av den fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling innenfor hver enkelt kommune på kort og lang sikt. Reglene om kommuneplan bygger videre på systemet med generalplan for den enkelte kommune, som i sin tid ble innført ved bygningsloven av 1965. Kommuneplanen skal legges til grunn ved planlegging, forvaltning og utbygging i kommunen. Etter plan- og bygningsloven § 20-1 skal kommuneplanens langsiktige del inneholde en arealdel for forvaltningen av arealer og andre naturressurser. Arealdelen er en kartfestet del av kommuneplanen som viser eller konkretiserer de bestemmelser som er lagt ned for bruken av områdene i kommunen. Minst en gang i løpet av hver valgperiode skal kommunestyret vurdere om det er nødvendig å foreta endringer i kommuneplanen.

Reguleringsplanen er en detaljplan som regulerer utnytting og vern av bl.a. grunn, vassdrag, bebyggelse og det ytre miljø i bestemte områder av en kommune. Reguleringsplaner vedtas av kommunestyret etter forslag fra det faste utvalget for plansaker i kommunen. Etter plan- og bygningsloven § 23 nr. 1 har kommunen plikt til å utarbeide reguleringsplan for områder hvor det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider. Videre har kommunen plikt til å utarbeide reguleringsplan hvor det er bestemt i arealdelen av kommuneplanen at utbygging m.v. bare kan skje etter slik plan. Plikten til å utarbeide reguleringsplan er ikke knyttet opp mot en bestemt periode, men skal utarbeides i den utstrekning det er nødvendig for å trygge gjennomføringen av oversiktsplaner.

Arealdelen av kommuneplanen er rettslig bindende for arealbruken, i den forstand at byggetiltak og fradeling i strid med den bruk arealdelen angir er forbudt. Også reguleringsplaner er rettslig bindende for arealbruken, og gir i tillegg kommunen rett til å foreta ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven § 35.

Bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven § 28-2 er en detaljplan for områder som er avsatt til bebyggelse i arealdelen av kommuneplanen eller i reguleringsplan. Bebyggelsesplan skal i all hovedsak behandles og utformes som en vanlig reguleringsplan bortsett fra at den kan vedtas av bygningsrådet, og får også i hovedsak rettsvirkninger som en reguleringsplan. Bebyggelsesplan kan derfor dels stå som en enklere variant av reguleringsplan og dels som en utfyllende detaljplan.

11.4.2.1 Nærmere om kommuneplanens arealdel og flomfarespørsmål

Plan- og bygningsloven § 20-4 gir rammer for hva kommuneplanens arealdel kan inneholde. Etter § 20-4 første ledd kan kommunen deles inn i bl.a. utbyggingsområder, landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF-områder), områder for råstoffutvinning og områder som er båndlagt eller skal båndlegges for nærmere angitte formål i medhold av lov. Etter § 20-4 annet ledd kan det gis utfyllende bestemmelser til de arealdisposisjoner som er foretatt. Kommunene må selv vurdere hvor detaljert arealdelen av kommuneplanen skal utformes ut fra egne behov og ressurser.

I motsetning til plan- og bygningslovens bestemmelser for reguleringsplaner, jf. kap. 11.4.2.2, er ikke sikring av områder mot flom nevnt uttrykkelig som ett av de hensyn som skal ivaretas gjennom arealdisponeringer i kommuneplanen. Etter Miljøverndepartementets syn er det imidlertid en selvsagt forutsetning at kommuneplanens arealdel også skal omfatte slike hensyn.

Det at et område er flomutsatt kan f. eks. være et moment i vurderingen av om det skal båndlegges etter § 20-4 første ledd nr. 4. Etter plan- og bygningsloven § 20-6 annet ledd tredje punktum er båndleggingen av områder i arealdelen av kommuneplanen begrenset til fire år. I løpet av denne perioden må kommunen gjøre båndleggingen permanent, enten ved fastsetting av vern etter natur- eller kulturminnevernlovgivningen eller ved utarbeiding av reguleringsplan. Ved båndlegging vil det ikke skje noen etablering i området som vil øke skadepotensialet ved flommer.

Når det gjelder de øvrige arealbrukskategoriene som er listet opp i § 20-4 første ledd, er mulighetene til å ivareta flomspørsmål regulert av § 20-4 annet ledd som uttømmende angir hvilke utfyllende bestemmelser som kan gis til arealplanen.

Dersom et flomutsatt område avsettes til utbyggingsformål eller for råstoffutvinning (§ 20-4 første ledd nr. 1 og 3), kan det etter § 20-4 annet ledd bokstav a) fastsettes i arealplanen at etablering ikke kan finne sted før området inngår i reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Flomspørsmål kan da ivaretas i reguleringsplanen.

Avsetting av et flomutsatt område til LNF-områder (20-4 nr. 2) innebærer i seg selv restriksjoner på bruken av området, med unntak av tiltak i tilknytning til tradisjonell landbruksvirksomhet. Kommunen kan ved bestemmelser gitt i medhold av § 20-4 annet ledd bokstav c) fastsette at det i LNF-områder skal være tillatt med spredt boligbebyggelse og erversbebyggelse. Slike etableringer kan eventuelt styres ved å gi bestemmelser som angir omfang og lokalisering av bebyggelsen. I denne forbindelse kan det også stilles krav om bebyggelsesplan, slik at flomspørsmål kan ivaretas i denne.

Områder langs elvebredder der det er fare for flom kan avsettes for særskilt bruk eller vern av sjø og vassdrag etter plan- og bygningsloven § 20-4 nr. 5. Supplert med bestemmelser etter § 20-4 annet ledd bokstav f) vil vegetasjon etc. kunne bevares med tanke på å hindre erosjon og utrasing.

Uansett hvilken arealbrukskategori et område er lagt ut til, kan det i arealdelen av kommuneplanen markeres hvilke områder som er flomutsatte. En slik markering vil ikke ha rettsvirkning, men vil være veiledende i forhold til eventuell regulering eller dispensasjon med henblikk på bolig- og hyttebygging m.v. Der det ikke er aktuelt med større anleggs- og byggearbeider i et flomutsatt område kan det være av stor betydning at det i arealdelen av kommuneplanen tas stilling til spørsmålet om det skal utarbeides reguleringsplan eller bebyggelsesplan for området. På denne måten kan man unngå at et flomutsatt område over en lengre periode gradvis blir gjenstand for en rekke utbygginger som hver for seg ikke utgjør «større» bygge- og anleggsarbeider, men som samlet sett innebærer en vesentlig økning av skadepotensialet.

11.4.2.2 Nærmere om reguleringsplaner og flomfarespørsmål

Etter plan- og bygningsloven § 23 nr. 1 har kommunen plikt til å utarbeide reguleringsplan når det i arealdelen av kommuneplanen er bestemt at et område skal reguleres og ellers når det skal utføres større bygge- og anleggsarbeider i et område. Hvor store bygge- og anleggstiltak det må være tale om før plikt til å utarbeide reguleringsplan utløses vil være gjenstand for konkret vurdering av det faste utvalget for plansaker i kommunen, ut fra forholdene hvor tiltaket er aktuelt. Det faste utvalget for plansaker kan for øvrig også ta initiativ til at et område blir regulert uten at det dreier seg om større bygge- og anleggstiltak, men f. eks. på grunn av at området er flomutsatt. Finner det faste utvalget for plansaker at et område bør reguleres, kan det nedlegge midlertidig forbud mot deling og byggearbeid etter plan- og bygningsloven § 33.

Etter plan- og bygningsloven § 25 nr. 5 skal «områder som på grunn av ras- og flomfare eller annen særlig fare ikke tillates bebygget eller bare skal bebygges på nærmere vilkår av hensyn til sikkerheten» i nødvendig utstrekning avsettes i reguleringsplaner. Når reguleringsplan utarbeides, har kommunen m.a.o. en plikt til å vurdere om det foreligger flomfare og i hvilken grad og på hvilke vilkår flomutsatte områder skal tillates utbygget.

I medhold av plan- og bygningsloven § 26 kan det gis nærmere bestemmelser om utforming og bruk av arealer og bygninger i området for reguleringsplanen. For flomutsatte områder vil det kunne gis bestemmelser om nærmere bestemte flomsikringstiltak.

11.4.3 Byggesaksbestemmelsene

Som nevnt i kap. 11.4.1, tar også byggesaksbestemmelsene i plan- og bygningsloven sikte på å sikre trygge byggetomter. Plan- og bygningsloven § 68 gir særskilte bestemmelser for byggegrunn og miljøforhold:

«Grunn kan bare deles eller bebygges dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold.

Kommunen kan for grunn eller område som nevnt i første ledd, om nødvendig nedlegge forbud mot bebyggelse eller stille særlige krav til byggegrunn, bebyggelse og uteareal.»

Bestemmelsen dekker enhver særlig fare for menneskeliv eller materielle verdier som gjør at grunn ikke er skikket til bebyggelse, herunder fare for flom.

Hovedelementene i nåværende plan- og bygningslov § 68 forelå allerede i bygningsloven av 1924. Disse ble samlet med visse endringer i bygningsloven av 1965. Ved lovendring i 1986 ble det tilføyet at bestemmelsen ikke bare gjaldt ved bygging, men også ved deling. Videre ble området for bestemmelsen utvidet til også å omfatte miljøforhold.

Plan- og bygningsloven § 68 gjelder både regulert og uregulert område. Der området er regulert, må det tas stilling til om det i planene er tatt hensyn til eventuell fare for flom, og om de tiltak som følger av planene er tilstrekkelige. Er ikke disse hensyn ivaretatt på en tilfredsstillende måte, må forbudet i § 68 slå i gjennom i forhold til planen. Eksempler på dette er hvor flomfare i det hele tatt ikke er vurdert i forbindelse med eksisterende planer, eller hvor forholdene har endret seg etter at planen ble vedtatt. Selv om flomforholdene er vurdert i eksisterende planer vil det ofte være nødvendig å vurdere flomforholdene konkret i forhold til aktuelle byggeplaner.

Plan- og bygningsloven § 68 er en materiell bestemmelse og er derfor selvstendig avslags- og påleggshjemmel. Forholdet til § 68 er således et eget vurderingstema ved kommunenes behandling av delingssøknader etter plan- og bygningsloven § 63 og ved behandling av byggesøknad etter plan- og bygningsloven § 95.

«Bebyggelse» i § 68 omfatter ikke bare bolig og næringsbebyggelse. Alle slags bygninger omfattes, også fritidsboliger og driftsbygninger i landbruket. Etter plan- og bygningsloven § 84 gjelder § 68 også for andre varige konstruksjoner og anlegg så langt den passer, f. eks. veier, jernbane og annen infrastruktur. Anlegg hvis funksjon forutsetter at de utsettes for fare, som f. eks. flomvoller, omfattes ikke. Også ved søknad om bruksendring etter plan- og bygningsloven § 91a vil § 68 komme inn i vurderingen av om det skal gis tillatelse. Skal f. eks. et lagerbygg ominnredes til produksjonshall, vil man måtte vurdere om den nye bruken kan tillates, sett hen til at man vil øke verdien av fastmontert utstyr og få en mer permanent tilstedeværelse av mennesker i bygningen.

Plan- og bygningsloven § 68 annet ledd gir bygningsmyndighetene adgang til både å nedlegge forbud mot bebyggelse, og til å pålegge tiltak som avverger faren eller ulempen.

Adgangen til å nedlegge forbud mot bygging på bestemte eiendommer gjelder uavhengig av om det er innkommet søknad eller ikke. I følge forarbeidene til loven er ett av formålene med denne adgangen å gi bygningsmyndighetene adgang til å gå inn på et tidlig stadium og forhindre utbygging før presset blir utløst ved en innkommet søknad.

Som et alternativ til å nedlegge forbud mot bygging eller deling kan bygningsmyndighetene sette vilkår. Myndighetene behøver derved ikke å gå veien om dispensasjon med vilkår eller pålegge visse tiltak i reguleringsplan. De vilkår som gis må ha direkte sammenheng med den foreliggende fare eller ulempe. Kravene må være knyttet til grunnen, bebyggelsen eller utearealet. Bestemmelsen gir således ikke anledning til å sette andre vilkår dersom de ikke har som formål å avverge eller dempe de aktuelle farer som har sammenheng med natur- eller miljøforhold. Tiltakene må i tillegg sikre at den aktuelle faren eller ulempen avverges eller dempes i tilstrekkelig grad.

Foreligger det en fare eller ulempe som faller inn under plan- og bygningsloven § 68, har kommunen plikt til å avslå søknaden eller påby sikringstiltak. Etter foreliggende rettspraksis har domstolene gått langt i å pålegge bygningsmyndighetene ansvar for ikke å ha fulgt opp forbudet i plan- og bygningslovens § 68 på en tilstrekkelig aktsom måte, jf. sammendrag av dommer som omhandler kommunens ansvar ved utbygging i strid med § 68 i vedlegg 13.

Dom 28.12.90 i Nedre Telemark herredsrett (Rettens Gang 1991 s. 951) omhandler flomfare. I denne saken hadde kommunen erkjent ansvar for skade som følge av oversvømmelse på bygninger i et boligfelt som var lagt til et flomutsatt område og oppført en flomvoll til beskyttelse mot senere oversvømmelser. Kommunen ble dømt til å betale erstatning for den verdireduksjon (miljømessige ulemper) flomvollen forårsaket på tre huseieres eiendommer.

De øvrige rettsavgjørelsene omhandler rasfare. De krav plan- og bygningsloven stiller til byggegrunn er imidlertid i prinsippet de samme for alle typer naturskade. Visse holdepunkter for kommunenes aktsomhetsplikt i forhold til flomfare kan derfor utledes av disse avgjørelsene:

• Kommunen må vurdere grunnens bebyggelighet før byggetillatelse gis og i den forbindelse innhente sakkyndige uttalelser.

• Kommunens ansvar er det samme uavhengig av hvor god ekspertise kommunen selv besitter.

• Kommunen har en plikt til å varsle utbygger om farlige forhold som er blitt avdekket.

• Kommunen kan ikke fritas fra sitt ansvar ved å varsle utbygger om fareforholdene.

• Det påligger kommunen en særskilt aktsomhetsplikt der kommunen selv er utbygger.

11.5 Nærmere om NVEs rolle i plan- og bygningssaker

Med sin vassdragsfaglige kompetanse og som forvalter av vassdragslovgivningen bør NVE ha en sentral rolle som sakkyndig instans i plan- og bygningssaker som i noen grad berører vassdrag. Etaten har viktig kompetanse når det gjelder vurdering av flom- og erosjonsrisiko. NVEs fem regionkontorer har også hydrologisk kompetanse og i tillegg viktig kunnskap om lokale forhold. Etaten kan således bidra med viktig informasjon når det gjelder bruk av flomutsatte områder.

Det er kommunen som har ansvaret for at planlegging og byggesaksbehandling skjer på faglig og formelt riktig måte, og at berørte instanser blir koplet inn i planleggingsprosessen. Sett på bakgrunn av det ansvar bygningsmyndighetene har for å følge opp plan- og bygningslovens krav til sikker byggegrunn, burde det også være i kommunens egeninteresse å kontakte faglig ekspertise i forbindelse med de arealdisponeringer som foretas. Etter plan- og bygningsloven § 10-1 annet ledd skal plan- og bygningsmyndighetene søke samarbeid med andre offentlige myndigheter som har interesse i saken og innhente uttalelse i spørsmål som hører under vedkommende myndighets saksområde. Plan- og bygningsloven §§ 20-2 annet ledd og 27-1 nr. 1 tredje ledd forutsetter at kommunen på et tidlig tidspunkt under forberedelsen skal søke samarbeid med offentlige myndigheter som har særlige interesser i henholdsvis kommuneplan eller reguleringsarbeidet.

Etter plan- og bygningsloven § 9-3 har NVE plikt til å gi kommunen nødvendig hjelp i planleggingsarbeidet. Videre er NVE etter plan- og bygningsloven §§ 20-5 annet ledd og 27-1 nr. 2 annet ledd høringsinstans for arealplaner og reguleringsplaner som etaten har særlige interesser i.

Etter en gjennomgang NVE har foretatt av egen behandling av saker etter plan- og bygningsloven (NVE-notat 8/1996) er det klart at kommunene svært sjelden tar kontakt med etaten på et tidlig stadium i planleggingsprosessen. Det vanlige er at NVE får kommuneplaner og reguleringsplaner til høring når ferdig utkast foreligger.

NVE antar at etaten mottar mer enn halvparten av de kommuneplaner som utarbeides til høring. Det er imidlertid klart at en stor andel planer ikke blir sendt NVE til høring. Miljøverndepartementet har igangsatt et prosjekt for å få oversikt over utarbeidete reguleringsplaner. Pr. i dag er det derfor ikke mulig å si noe eksakt om hvor stor andel av reguleringsplanene som blir sendt NVE til høring, men andelen antas å være svært liten.

NVEs fem regionkontorer er mottaker og saksbehandler for de fleste arealplanene som etaten får til vurdering. Regionkontorene ivaretar primært NVEs ansvarsfelt i tilknytning til vassdrag, hvor forholdet til flom og tiltak på flomutsatt areal er spesielt i fokus. Planene behandles noe ulikt ved de forskjellige regionkontorene, f. eks. i forhold til å sende planer og svarbrev til kvalitetssikring i NVE sentralt. Det er også noe varierende syn på hvilken rolle NVE skal ha og hva slags gjennomslagskraft etaten har for faglige innvendinger.

I forhold til overordnede planer (kommuneplanens arealdel) er det en erfaring hos NVE at det kan være vanskelig for etaten å gi eksakte anbefalinger, spesielt ved vurdering av flomfare. I slike sammenhenger har NVE ofte påpekt flomfaren, men sjelden betegnet arealdisponeringene som «faglig uakseptable» eller lignende. Med dagens begrensede muligheter for vurdering av eksakte flomhøyder er NVEs råd best i forhold til reguleringsplaner, hvor etaten kan gi mer konkrete opplysninger om flomfaren.

Utkast til kommuneplan og forslag til reguleringsplan skal legges ut til offentlig ettersyn/kunngjøring og sendes fylkeskommunen, berørte statlige organer og organisasjoner som har særlige interesser i planarbeidet til uttalelse. Innkommer det innsigelser til planene i høringsrunden overføres avgjørelsesmyndigheten til Miljøverndepartementet, med mindre kommunestyret har tatt hensyn til innsigelsene i sitt endelige planvedtak. Departementet avgjør om innsigelsene skal tas til følge, og kan i den forbindelse gjøre de endringene i planen som finnes påkrevd. Endringer som Miljøverndepartementet foretar i reguleringsplaner må etter § 27-2 nr. 2 ikke medføre at planene endres i hovedtrekkene, dvs. at planen ikke skal endres på et punkt hvor endringen først tilsier ny behandling og vurdering av kommunen. I slike tilfelle skal departementet nekte å stadfeste planen.

Selv om det ikke er innkommet innsigelser mot planene under høringsrunden, har Miljøverndepartementet etter §§ 20-5 syvende ledd og 27-2 nr. 3 annet ledd en særlig kompetanse til å foreta endringer i planen ut fra «nasjonale interesser».

I plan- og bygningsloven er det ikke gitt noen nærmere angivelse av hvilke grunner som kan danne grunnlag for innsigelse fra berørte statlige myndigheter eller andre. I utgangspunktet må det være klart at en innsigelse må være knyttet direkte eller indirekte til realitetsspørsmål i planutkastet/planforslaget og medføre følger for vedkommende myndighets saksområde. Frihagen uttaler i sin kommentarutgave til plan- og bygningsloven at det må være opp til vedkommende fagorgan selv å avgjøre hva som er så vesentlig at det bør føre til at spørsmålet forelegges departementet (Frihagen, 1989 s. 307). I følge Miljøverndepartementets rundskriv T-5/95 om retningslinjer for bruk av innsigelser i plansaker etter plan- og bygningsloven skal en innsigelse være

«forankret i, og begrunnet ut fra vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer, f. eks. stortingsmeldinger, Regjeringens langtidsprogram, rikspolitiske retningslinjer, fylkesplaner, rundskriv og retningslinjer i tilknytning til et lovverk, slik som f. eks. vegnormalene etter vegloven eller kriterier for støy og forurensende utslipp etter forurensningsloven».

For NVE vil det være særlig aktuelt å gjøre innsigelser mot planer som kan få reelle følger for de interessene NVE forvalter etter Verneplan I-IV for vassdrag og Samlet Plan. I forhold til de krav som stilles i Miljøverndepartementets rundskriv vil innsigelser som går på flomforhold ikke ha noen særlig høy status. Allikevel må det være klart at NVE ut fra plan- og bygningslovens formål om å sikre trygge byggetomter må kunne fremme innsigelser mot arealdisponeringer som ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til dette. Videre må NVE kunne fremme krav om at det i kommuneplanens arealdel fastsettes at det skal utarbeides reguleringsplan for flomutsatte områder som legges ut til utbygging. Her er det imidlertid et problem at det ikke foreligger et klarlagt grunnlag eller standarder som slike innsigelser kan baseres på.

11.6 Jordbruksarealer

Fremstillingen i dette kapittelet er basert på en utredning fra Jordforsk (Vagstad, 1996).

11.6.1 Tilpasninger i jordbruket

11.6.1.1 Tilpasning i forhold til oversvømmelse og dreneringsgrad

Elveslettene er jevnt over de beste og mest lettdrevne jordbruksarealene, og vil ofte gi gode og årssikre avlinger. Det er derfor naturlig at de mest krevende vekstene er forsøkt lokalisert til slike områder.

Dyrking av de lavtliggende vassdragsnære områdene forutsetter imidlertid for det første at det er tilstrekkelig sikkerhet mot oversvømmelse ved flom i hoved- eller sidevassdrag, og for det andre tilstrekkelig drenering og dybde til grunnvannsnivået. Dyrkingen er i utgangspunktet praktisk og økonomisk tilpasset de begrensninger som ligger i dagens flomsikringsnivå og drenering. Omfattende flomsikringsarbeider de siste 30 årene, stedvis kombinert med flomverk/pumpestasjoner, har imidlertid muliggjort oppdyrking og kornproduksjon på stadig nye arealer.

Foruten begrensinger som følge av flomrisiko og drenering, følger arealbruken langs de store vassdragene samme mønster som jordbruket generelt. Dette er også tilfelle om en ser på endringene de siste ti-årene. Det generelle bildet her er at omfanget av korndyrking avtar desto høyere opp i vassdragenes nedbørfelt man kommer. Overgang fra husdyrproduksjon med grasdyrking til ensidig kornproduksjon har vært gjennomgripende for alt jordbruk i midtre og søndre deler av Østlandet etter krigen. Dette er i hovedsak et resultat av politikken som er ført av myndighetene og de virkemidlene som der er brukt.

11.6.1.2 Tilpasning i forhold til store flomskader

1995-flommen viste at skadene på jordbruksarealene kunne bli svært alvorlige når først forholdene kom ut av kontroll, f. eks når sikringstiltakene sviktet eller vannet gravde gjennom usikrede elvekanter. Generelt kan en si at arealbruken i jordbruket ikke er tilpasset slike ekstremsituasjoner. De driftsmessige og økonomisk/politiske betingelsene som har vært styrende for arealbruken har ført til at de mest erosjonsutsatte vekstsystemene ligger på de mest risikofylte arealene i forhold til slike ekstremsituasjoner. I hoveddalførene på Østlandet vil en ofte finne potetarealer nærmest elva, fordi en her gjerne finner den letteste jorda og er nærmest vannkilden (potetdyrking krever mye vann). Videre finner en korn på de store elveslettene, fordi jord- og terrengforhold er mest egnet, og gras i dalsider lenger unna vassdragene.

11.6.2 Styring av arealbruken i jordbruket

Behovet for styring av arealbruken langs flomutsatte vassdrag må vurderes i forhold til risiko og økonomiske/samfunnsmessige konsekvenser av arealbruksendringer. I tillegg må man se på alternative sikringstiltak for å unngå skader og kostnadene ved disse.

11.6.2.1 Skaderisiko

Det er ikke mulig å angi presist hva som er akseptabel skaderisiko for jordbruksinteressene. I utgangspunktet vil det være de driftsøkonomiske forholdene som vil ligge til grunn for en slik vurdering. I tillegg må det trekkes inn at arealer i seg selv er en vesentlig produksjonsfaktor i landbruket. Regionalpolitiske og landbrukspolitiske hensyn (selvberging) må derfor også være en del av vurderingen. I det følgende pekes det på ulike risikomomenter som foreligger.

Risikoen avhenger av en rekke forhold, der de viktigste i utgangspunktet er knyttet til egenskaper ved vassdraget. Ett viktig kriterium for skader i landbruket er om det er vårflom (smelteflom) eller høstflom (regnflom) arealet er mest utsatt for. Tidspunktet for når en eventuell vårflom normalt oppstår er også av stor betydning for skadeomfanget. Det er også grunn til å vurdere nærmere om faren for (store) skader øker der det er utført flomsikring men hvor dette er gjort på en utilstrekkelig måte.

Vårflom i lavlandsvassdragene kan være mindre kritisk i forhold til vekstvalg og avling enn i de store vassdragene med en betydelig del av nedbørfeltet i høyfjellet. Flommen i lavlandsvassdraget vil stort sett være over samtidig med at snøen smelter bort, og vil i de fleste tilfellene ikke forårsake annen skade enn forsinket våronn.

Det bør skilles mellom ordinære skader som følge av at arealene står under vann og mer alvorlige erosjonsskader som vil medføre særskilte utbedringstiltak. Konsekvensene av det førstnevnte vil i verste tilfelle være at årets avling går tapt (ved vårflom), men i mange tilfeller vil det kun bli snakk om en viss avlingsreduksjon. Graden av sårbarhet for avlingsskade ved oversvømmelse er i hovedsak bestemt av hvilke vekster som dyrkes på arealene. Åkervekstene er generelt mer sårbare enn grasvekster, samtidig som poteter og rotvekster/grønnsaker normalt tåler kortere tid under vann enn korn. Ved sen høstflom vil risikoen for ordinær avlingsskade være minimal.

Risikoen for erosjonsskader synes å være svært mye betinget av egenskapene ved selve vassdraget. De mest kritiske områdene er kjennetegnet av en eller flere av følgende egenskaper:

• Stort fall på elva

• Støtside for vannstrømmen i vassdraget

• Vegetasjonsfri elvebredd

• Nærhet til utløp av større sidevassdrag

Gitt de kriteriene som er nevnt her, vil en på dette grunnlag kunne identifisere områder av vassdragene som vil være særlig kritiske med hensyn på erosjonsskader.

Faren for erosjonsskader er altså avgrenset til mindre deler av elvestrekningene. Ordinær oversvømmelse er derimot bestemt av terrengets beliggenhet i forhold til vannstandsnivået i elva eller flomsikringen.

11.6.2.2 Arealbruksrestriksjoner

Dersom en framtidig flomsikringsstrategi også skulle inkludere restriksjoner på arealbruken i jordbruket, vil de mest nærliggende formene for inngrep være:

• Restriksjoner på arealer som tillates dyrket

• Restriksjoner på hvilke vekster som kan dyrkes

• Restriksjoner på form for jordbearbeiding ved åkerdyrking

I en del tilfeller er arealene dyrket helt fram til elvekant. Dette kan være uheldig, særlig på de områdene der det er fare for overløp av flomvann. På særskilt kritiske arealer kan det være aktuelt å tilbakeføre åkerareal til permanent engareal eller plante til med skog. Erfaringene fra flommen i 1995 viser at vegetasjonsfri elvebredd og åkerarealer på innsiden har gitt et ukontrollert erosjonsforløp der flomvann har brutt gjennom med stor kraft. Gras i slike vannveier har ofte vist seg å gi god beskyttelse. En nærmere beskrivelse av disse forholdene er gitt av Øygarden et al., 1996.

Faren for erosjonsskade ved oversvømmelse er større for åkervekster enn for grasvekster. Restriksjoner på dyrking av åkervekster i flomutsatte områder vil derfor redusere faren for skade. For gårdbrukere som driver med ensidig planteproduksjon vil slike tiltak i praksis bety at arealene tas ut av produksjon. Inntektstapet blir derfor inntil en viss grense proporsjonalt med arealet tiltaket gjennomføres på. Hvis det blir tale om store arealer på en enkelt gård kan det medføre at driftsgrunnlaget for gården fjernes, eller at driften må omlegges til husdyr- og/eller grasproduksjon. Sistnevnte vil medføre store investeringer i driftsbygninger, husdyr og materiell og støte på problemer med hensyn til fordeling av kvoter for melkeproduksjon.

Registreringene etter 1995-flommen tyder på at erosjonsfaren har vært større på pløyde enn på upløyde kornarealer. Restriksjoner på form for jordbearbeiding i flomutsatte områder kan derfor være et aktuelt tiltak. Faren for erosjon er størst om høsten og tidlig på våren. Høstpløying gir i mange tilfeller mulighet for tidligere såing. For oppløyd leirjord har dessuten ofte vinterkulde en gunstig virkning på såbedet. Restriksjoner på høstpløying innebærer derfor fare for avlingsreduksjon på grunn av utsatt såtid. For leirjord er det også en risiko for avlingsreduksjon ved for grovt såbed.

Foreliggende støtteordninger for vegetasjonssoner, graskledde vannveier, fangdammer, samt for redusert jordbearbeiding kan anspore til mindre tap av jord ved erosjon. Imidlertid kan det i noen tilfeller være aktuelt med direkte restriksjoner eller påbud. Dette gjelder spesielt kantvegetasjon mot vassdrag, hvor kantsonen ikke skal brukes til åker, men holdes med permanent gras eller annen varig vegetasjon. Også forsenkinger i områder som ofte oversvømmes og som fungerer som vannveier kan i visse tilfelle «båndlegges», ved at de skal holdes med varig vegetasjon.

11.6.2.3 Sikringstiltak

Sikringstiltak kan ta sikte på å redusere sannsynligheten for oversvømmelser og faren for store erosjonsskader.

Når det gjelder alminnelig fare for oversvømmelse av dyrkede arealer, kan risikoen reduseres ved bygging av flomverk og ved senkingstiltak. I tillegg til å redusere den økonomiske risikoen ved jordbruket, kan slike tiltak forbedre driftsøkonomien ved innvinning av nye jordbruksarealer og ved at det gis større frihet i valg av vekster.

Som nevnt tidligere har ofte de store og mer alvorlige skadene skjedd på særlig utsatte arealer i deler av vassdraget. Aktuelle tiltak for sikring mot denne type skade kan være:

• etablering av vegetasjonskledd elvebredd (gras og trær) der dette mangler. Tiltaket er av størst betydning der vannstrømmen vil stå mot elvebredden og der det er fare for overløp;

• forbygging av elvebredden i støtsider for vannstrømmen;

• forhøying og forsterking av flomverk i støtpunkter hvor det kan skje oppstuving av flomvannet. Samtidig bør det etableres kontrollerte overløpspunkter på «roligere» deler av elva nedstrøms slike punkter.

11.7 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

11.7.1 Arealplanlegging og byggesaksbehandling

11.7.1.1 Vurderinger

Det vil alltid foreligge en rekke ulike tiltak som kan settes inn for å hindre eller redusere flomskader. Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering er en gjennomtenkt utnytting av flomutsatte arealer ett av de viktigste tiltakene. I samsvar med flomtiltaksutvalgets hovedmål er det viktig at flomfare i større grad enn i dag blir integrert i vurderingene når arealdisposisjoner foretas. Noen steder kan dette føre til en mer restriktiv arealbrukspolitikk. Etter utvalgets vurdering bør det de fleste steder føre til større forsiktighet og kreativitet når det gjelder å tilpasse utbygging i flomutsatte områder, slik at skadepotensialet holdes på et forsvarlig nivå.

Betydningen av arealplanleggingen kommer i første omgang inn der det foreligger alternative utbyggingsområder som ikke er flomutsatt eller utsatt for andre farer. Her har kommunene muligheter til på et tidlig tidspunkt å unngå at etablering skjer i farlige områder. Dersom utnytting av flomutsatte områder likevel finnes nødvendig, har arealplanleggingen sin verdi i at flomutsatte områder kan kreves regulert slik at forholdene legges best mulig til rette for kommende byggesaksbehandling. Vurdering av flomfare i arealplanleggingen kan ha direkte nytte for bygningsmyndighetenes vurderinger, og således legge forholdene til rette for en effektiv byggesaksbehandling, samt styrke bygningsmyndighetenes muligheter til å stå i mot et eventuelt press mot etablering. Byggesøknaden kan avslås på grunnlag av at området i foreliggende planer er vurdert som farlig, eller tiltakshaver kan pålegges å dokumentere at flom ikke representerer noen vesentlig fare eller ulempe for utbyggingen.

Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering kan plan- og bygningsloven i utgangspunktet være et velegnet system for ivaretakelse av flomspørsmål. Loven er fleksibel når det gjelder hvordan flomutsatte områder kan disponeres i arealdelen av kommuneplanen, samtidig som flomproblematikk kan ivaretas gjennom særskilte bestemmelser eller ved krav om reguleringsplan. Ved utarbeiding av reguleringsplan er det et klart formulert krav at kommunene skal vurdere flomfare, og loven gir også her fleksibilitet ved at det kan stilles nærmere vilkår ved en eventuell utbygging. Kravene til byggegrunn i plan- og bygningslovens § 68 kan fungere som en sikring for at mangelfull utredning av flomfare i kommunenes arealplaner fanges opp i forbindelse med behandlingen av det enkelte byggetiltak.

Siden kommunene har det primære ansvaret for at utbygging ikke skjer i farlige områder, bør kommunene absolutt ha en egeninteresse i at det tas hensyn til flomrisiko i arealplanleggingen. Som omtalt i kap. 5.4 er imidlertid kommunenes kompetanse og muligheter til å vurdere flomforholdene forskjellig og ofte svært dårlig. Gjennomgangen i kap. 11.3 av skader og tiltak i et utvalg kommuner som ble rammet av 1995-flommen, tyder også på at lokal bevissthet om flomforhold ofte er avhengig av hvor lang tid som er gått siden sist man erfarte flom. På denne bakgrunn er det etter Flomtiltaksutvalgets vurdering en svakhet med plan- og bygningsloven at systemet i stor grad baserer seg på at kommunene selv er oppmerksom på at et område er flomutsatt. For at flomspørsmål skal ivaretas på en tilfredsstillende måte i arealplanleggingen er det nødvendig både å styrke kommunenes egne forutsetninger for å vurdere slike spørsmål og sørge for at NVE konsulteres i større grad enn til nå.

NVEs muligheter til å komme med konkrete anbefalinger i forbindelse med arealplanlegging er i dag begrenset. Etaten kan fremskaffe grunnleggende opplysninger om et område er flomutsatt, og foreta en skjønnsmessig vurdering av flomforholdene ut fra det som finnes av tilgjengelige data. Utvalget har i kap. 5.3 kommet med anbefalinger for produksjon av et flomsonekartverk. Slike kart vil etter Flomtiltaksutvalgets vurdering innebære en betydelig styrking av både NVEs og kommunenes egne muligheter til å ivareta flomhensyn i arealplanleggingen. Nøyaktighetskravene til slike flomsonekart vil ha sammenheng med hvilket stadium i planleggingsprosessen man er på. Ved oversiktsplanlegging kan det være tilstrekkelig med flomsonekart med begrenset nøyaktighet. Det bør imidlertid utvises forsiktighet med å erklære områder som sikre, selv om de på grove kart ikke er definert som flomutsatte.

Plan- og bygningsloven forutsetter at kommunene konsulterer berørte fagmyndigheter på et tidlig stadium i planleggingsprosessen. Innsigelser mot ferdig utarbeidete forslag og utkast til planer kan innebære at forutsetningene for planene endres radikalt, og at kommunen ender opp med å ha brukt mye tid og ressurser i planleggingsarbeidet til ingen nytte. Rent praktisk er det også mye lettere å integrere ulike synspunkter dersom disse kommer inn i planleggingsprosessen på et tidlig tidspunkt. At kommunene oppfyller sin plikt etter plan- og bygningsloven til å konsultere NVE tidlig i planleggingsprosessen er etter Flomtiltaksutvalgets vurdering en grunnleggende forutsetning for at flomspørsmål skal ivaretas på en rasjonell måte.

En annen svakhet med plan- og bygningsloven er etter utvalgets vurdering at det ikke foreligger standarder som kan gi veiledning for hva slags konsekvenser det skal ha for arealplanlegging og byggesaksbehandling at et område er flomutsatt. Vurderingstemaet i plan- og bygningsloven § 68 er om det foreligger «tilstrekkelig sikkerhet» mot fare for liv, helse eller materielle verdier. I forarbeidene til plan- og bygningsloven (Ot. prp. nr. 57 (1985-86) s. 66-67) blir det uttalt at man ikke kan sette krav om absolutt sikkerhet ved plasseringen av bebyggelsen. Utgangspunktet er at det ikke må bygges på steder hvor det er en markert risikofor at fare kan oppstå. Dette innebærer at kommunene må foreta en forsvarlig saksbehandling av flomspørsmålet i tilkytning til byggetillatelse.

Som nevnt i kap. 11.4.3 er de krav plan- og bygningsloven stiller til byggegrunn i prinsippet de samme for alle typer naturskade. I byggesaksbestemmelsene er det imidlertid valgt ulike strategier for å regulere arealbruk i forhold til ulike typer naturskade. Byggeforskrift 1987 til plan- og bygningsloven angir i kap. 51:4 krav til sikkerhet ved plassering av bygning ved skred- og rasfare.Forskriften grupperer bygninger i tre sikkerhetsklasser, basert på den fare for skade på mennesker som sammenbrudd av bygningen antas å gi. Ved plassering av bygninger i sikkerhetsklasse 1 (garasjer for høyst to biler, lagerskur der mennesker bare unntaksvis oppholder seg, driftsbygninger i landbruket o.l.) er den største nominelle årlige sannsynlighet for skred som tillates angitt til 0,01. For bygninger i klasse 2 (vanlige bolighus, industri- og lagerbygninger i én etasje der det arbeider høyst 5 personer pr. 100 m², større master og andre innretninger o.l.) tillates en sannsynlighet for skred på 0,001. For bygninger i klasse 3 (skoler, sykehus, og andre bygninger som ikke omfattes av de andre konsekvensklassene) skal den største nominelle årlige sannsynligheten for skred være mindre enn 0,001 og godkjennes av bygningsrådet i det enkelte tilfellet.

Flomfare har ikke blitt gjenstand for samme detaljerte regulering. Sammenliknet med skred og ras representer også flommer en mindre absolutt fare. Mulighetene til å varsle skred er svært begrenset, og utgjør på grunn av forløpet en større fare for liv og helse. Videre vil bygninger som treffes av ras som regel bli fullstendig ødelagt slik at også det materielle skadepotensialet er forskjellig. Flom har et mer varierende skadepotensial for ulike typer arealbruk og ulike typer bygg og anlegg. Skadepotensialet varierer også med ulike typer flommer eller vassdrag, slik at gjentaksintervaller isolert sett ikke gir særlig veiledning. Mulighetene til å sikre seg mot flom er større. Byggeforskriftens grenser for ras- og skredfare kan derfor ikke gi veiledning for valg av sikkerhetsnivå i forhold til flommer. Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering er det behov for å fastsette nærmere retningslinjer som kan gi kommunene et grunnlag for å vurdere dette i forbindelse med byggesaksbehandling og arealplanlegging.

Retningslinjene kan utformes etter det som er skissert i kap. 5.2.5, hvor det tas utgangspunkt i hvilken sannsynlighet som er akseptabel for at en konstruksjon vil bli oversvømmet. Hva som er akseptabelt vil variere med ulike typer bygg, de verdier de representerer og hvilke konsekvenser det har at bygget oversvømmes. Retningslinjene kan således også omfatte veier, jernbane, vannforsyning og annen infrastruktur. Videre må det tas hensyn til konstruksjonens levetid. Dersom man f. eks. planlegger en konstruksjon med 50 års levetid og ikke vil akseptere en større sannsynlighet for oversvømmelse enn 50 prosent, må man plassere denne utenfor eller sikre og dimensjonere denne slik at det tåler en 73 års flom. Dersom konstruksjonen har en levetid på 100 år må det for å oppnå samme sikkerhet mot oversvømmelse tas utgangspunkt i en 145 års flom.

Slike retningslinjer kan gi brukbar veiledning ved stillestående vann. De må imidlertid suppleres med tilleggsvurderinger som tar hensyn til hastigheten på vannet der dette er et problem. Vann i stor hastighet representerer veldige krefter og kan føre til dramatiske forskjeller i skadene på de oversvømte områdene, først og fremst på grunn av økt erosjon og masseføring. I områder som er utsatt for erosjon bør i tillegg grunnforholdene undersøkes med sikte på å klarlegge om det foreligger fare for utrasing m.v.

Utskifting av fastmontert elektrisk og elektronisk utstyr representerte en vesentlig post i skadeoppgjøret etter 1995-flommen. En stor andel av disse skadene kunne vært unngått med en mer hensiktsmessig plassering. Krav om bruk av vannbestandige materialer og plassering av utstyr som lett tar vannskade ved utbygginger i flomutsatte områder er også et område hvor det kan gis nærmere retningslinjer for byggesaksbehandlingen.

11.7.1.2 Anbefalinger

Flomtiltaksutvalgets forslag til forbedringer når det gjelder arealplanlegging må ses i sammenheng med utvalgets anbefalinger i kap. 5.3 om å produsere et flomsonekartverk.

Flomtiltaksutvalget anbefaler at det foretas en generell innskjerping av kommunenes kartlegging av flomutsatte områder i arealdelen av kommuneplanen og at behovet for reguleringsplan eller bebyggelsesplan ved utbygginger i flomutsatte områder blir vurdert. Flomtiltaksutvalget anbefaler også at kommunene gjør mer aktiv bruk av arealdelen av kommuneplanen som styringsverktøy, ved å fastsette krav om sikring og kriterier for lokalisering ved utnytting av flomutsatte områder. Fylkesmennene bør føre kontroll med at flomfaren er vurdert.

Flomtiltaksutvalget anbefaler at kommunenes plikt etter plan- og bygningsloven til å konsultere NVE som sakkyndig instans i saker som berører vassdrag innskjerpes. I den forbindelse anbefaler utvalget at fylkesmennene fører kontroll med at kommunene har vurdert behovet for å kople inn NVE i arealplanleggingssaker.

Flomtiltaksutvalget anbefaler også at NVE gjennomfører informasjonstiltak overfor kommunene, hvor kommunene får opplysninger om hvilket forvaltningsansvar NVE har og hvilken vassdragsfaglig kompetanse etaten kan tilby for gjennomføringen av arealplanlegging. Samtidig anbefaler utvalget en gjennomgang av NVEs rutiner og ressursbehov for etatens behandling av saker etter plan- og bygningsloven.

Flomtiltaksutvalget anbefaler at det fastsettes veiledende retningslinjer for byggesaksbehandlingen som angir akseptabel flomsannsynlighet for ulike typer bygg og konstruksjoner. Slike retningslinjer vil kun gjelde fare for oversvømmelse, og det vil i tillegg være behov for konkrete vurderinger av vannhastigheter og fare for erosjon og utrasinger. Retningslinjer kan også gi veiledning for arealplanleggingen og få betydning for NVEs muligheter til å komme med innsigelser mot foreslåtte arealdisponeringer.

Flomtiltaksutvalget anbefaler at det fastsettes retningslinjer for bruk av materialer og plassering av utstyr/innredning av kjellere ved bygging i flomutsatte områder.

11.7.2 Jordbruksarealer

Hvis en isolert ser på skaderisiko i jordbruket, burde arealfordelingen mellom korn- og grasproduksjon i flomutsatte områder være annerledes enn i dag. Dette vil i realiteten ikke være mulig å få til uten en total driftsomlegging i jordbruket, og i de fleste tilfelle ville det heller ikke være mulig ut fra de driftsøkonomiske forholdene. Utnytting av vassdragsnære områder til jordbruksformål innebærer derfor en kalkulert risiko for oversvømmelse for den enkelte gårdbruker og samfunnet. Eventuelle restriksjoner og sikringstiltak for flomutsatte arealer i jordbruket må generelt vurderes i forhold til at jordsmonnet er en ikke-fornybar ressurs.

Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering er det særlig grunn til å se nærmere på sikring av områder med fare for store erosjonsskader. Restriksjoner på dyrking av avgrensede områder hvor det er fare for overløp av flomvann kan etter utvalgets vurdering vise seg svært kostnadseffektivt. Tilplanting av gras eller skog i slike områder kan gi god erosjonsbeskyttelse for innenforliggende åkerarealer. Foreliggende støtteordninger kan anspore til mindre tap av jord ved erosjon. Etter utvalgets vurdering kan det imidlertid være aktuelt med direkte restriksjoner eller påbud, særlig når det gjelder etablering av varig vegetasjon i kantsoner mot vassdrag og i områder som ofte oversvømmes og fungerer som vannveier.

Når det gjelder erosjonsskade, kan restriksjoner på valg av vekster etter Flomtiltaksutvalgets syn vurderes. Av driftsøkonomiske hensyn vil det totalt sett være små arealer hvor slike inngrep kan være aktuelle. Konsekvensene for de berørte gårdbrukerne kan imidlertid være store.

Når det gjelder restriksjoner på jordarbeiding viser Flomtiltaksutvalget til at det gis støtte til bønder som sløyfer pløying på høsten. Ordningen har omfattet flomutsatte områder siden begynnelsen av 1990-tallet.

12 Menneskelig påvirkning av tilrennings- og avrenningsforholdene

12.1 Innledning

En rekke store flomkatastrofer verden over de siste årene og ikke minst vårflommen på Østlandet i mai/juni 1995 har skapt bekymring og vakt interesse for eventuelle felles årsakssammenhenger. Naturlige klimafluktuasjoner og menneskeskapte klimaendringer påvirker vannmengden i det hydrologiske kretsløp og også nedbørfordelingen over året. De siste vurderingene til FNs klimapanel (IPCC) indikerer at den menneskeskapte klimaendringen allerede har medført konsekvenser for nedbøren og dermed kanskje for flommers størrelse og hyppighet, jf. kap. 3.5.

Ved siden av fordelingen av nedbør i tid og rom, er lagringskapasiteten i nedbørfeltet gjennom vegetasjon, grunnforhold, terreng, innsjøer og elveløp viktig for flommens størrelse. Stor lagringskapasitet betyr langsommere vannstandsstigning og lengre, men mer dempede flommer.

Flomforebyggende tiltak som flomvoller og vassdragsreguleringer har ført til en redusert oversvømmelsesfare. Fra utlandet vet en imidlertid at flomsikringstiltak samt kanalisering og utretting av elveløp også har hatt en negativ virkning på flommer. Reduserte muligheter for oversvømmelser og økt hastighet på flombølgen har ført til en betraktelig økning av flomvannføringen enkelte steder. I tillegg er magasineringsevnen redusert gjennom en mindre evne til å holde vannet igjen i landskapet på grunn av drenering, intensivering av landbruket, økt urbanisering, skogsdød i fjellområdene etc.

Vassdragene og deres nedbørfelt har gjennom jordas historie blitt endret, av naturen selv og gjennom menneskelige inngrep. Konklusjonen fra analyser i Tyskland er at virkningene av menneskelige inngrep i nedbørfeltene og andre antropogene effekter dels vil adderes dels vil oppveie hverandre. Det kan påvises at antropogene effekter har påvirket flommenes karakter i enkelte vassdrag i Tyskland. Modellforsøk viser at en økt utbygging/urbanisering fra 6 % i 1950 til 12-13 % i 1995 har gitt større flommer spesielt i mindre vassdrag. Dette betyr at de menneskelige inngrep ikke utløser flommene, men at de i enkelte tilfeller og bestemte steder, kan forverre flomsituasjonen betraktelig. I motsetning til den allmenne oppfatning er det imidlertid slik at det nettopp er under ekstreme flommer at de menneskelige inngrep har minst innvirkning. Eksempelvis er det foretatt undersøkelser som viser at flommen ved årsskiftet 1993/94 i Rhinen, hvor 80 % av nedbøren bidro til økt vannføring, bare kan ha blitt økt ubetydelig på grunn av menneskelig påvirkning (LAWA, 1995).

12.2 Hydra-programmet

12.2.1 Bakgrunn, organisering og målsetting for programmet

Ofte er kunnskapen om effekten av enkeltinngrep lokalt i vassdraget til stede, mens en mangler informasjon om konsekvensene av summen av inngrep for vassdraget sett under ett. Studier av slike forhold utføres for en rekke av de større flomutsatte vassdragene rundt om i verden. NVE tok tidlig i 1995 initiativ til at tilsvarende studier burde utføres i Norge med Glomma- og Lågenvassdragene som utgangspunkt.

Hensikten med programmet er å vurdere hvorvidt summen av arealbruksendringer og andre fysiske inngrep som flomverk, senkingstiltak, erosjonsvern, vei- og jernbaneanlegg, har ført til eller vil føre til økt flomrisiko. Med arealbruksendringer tenker en særlig på skogreisning og skogsavvirkning (spesielt flatehugst), drenering av skog- og myrarealer, oppdyrking og andre driftsendringer i jordbruket samt tettstedsutvikling. Virkningen av reguleringsmagasiner vil også bli trukket inn.

Dersom det viser seg at flomrisikoen allerede har økt som en følge av alle inngrepene i vassdraget, har programmet som målsetning å foreslå tekniske, juridiske og økonomiske mottiltak. Det anses dessuten som viktig å få fram muligheter for å sikre en helhetlig vassdragsforvaltning i Norge, hvor ansvaret for totalvurderingen av menneskelige inngrep blir definert.

Programmet er tenkt gjennomført i tre faser: En undersøkelses-/registreringsfase, en vurderingsfase og en informasjons-/oppfølgingsfase. Flere fagmiljøer og organisasjoner vil bli trukket inn.

Arnor Njøs, rådgiver ved Jordforsk, er ansatt som programleder. En styringsgruppe er oppnevnt av NVE, sammensatt av representanter fra Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Kommunenes Sentralforbund, Fylkesmannen i Hedmark, Direktoratet for naturforvaltning og NVE. Leder for styringsgruppen er Erling Nordvik, fylkesmann i Østfold. Et prosjektsekretariat er etablert i NVE.

Følgende visjon og hovedmål er formulert for programmet:

Visjon

En forbedret vassdragsforvaltning ved å redusere sannsynligheten for skadeflommer og omfanget av flomskader gjennom en utvidet kunnskap og forbedret beslutningsgrunnlag for tiltak.

Hovedmål

1. Utvide kunnskapene om sammenhengen mellom flom og flomskader på den ene siden og naturgrunnlag og menneskelige inngrep i vassdraget og nedbørfeltet på den andre.

2. Ut fra et forbedret kunnskapsgrunnlag foreslå tiltak for å forebygge skadeflommer og redusere omfanget av flomskader på en kostnadseffektiv og miljømessig optimal måte.

Det er etablert egne prosjektgrupper for følgende områder:

• Naturgrunnlag og arealbruk

• Tettsteder

• Flomdemping, flomvern og flomhåndtering

• Skaderisiko og miljøvirkninger

• Databaser (og modeller)

Målet for arbeidet i gruppen for naturgrunnlag og arealbruk er å forbedre grunnlaget for modellering av avrenning i forhold til naturtilstanden, med spesiell vekt på lagringsevne og oppholdstid, og med hensyn til endringer i klima, vegetasjon og landbrukets arealbruk.

Tettstedsgruppen skal dels kartlegge hvilken betydning tradisjonell overvannsdrenering i tettsteder har på forløpet av flommer, og dels foreslå kommunaltekniske tiltak for å redusere skadeomfanget ved flommer.

Gruppen for flomdemping, flomvern og flomhåndtering skal kartlegge virkningen av vassdragsreguleringer og flomsikringstiltak samt foreslå tiltak som kan redusere skadeflommer og flomskader ved bruk av vassdragsreguleringer og spesielle flomdempingsmagasiner.

Gruppen for skaderisiko og miljøpåvirkninger skal arbeide med kostnadsfunksjoner for flomskader, videreutvikle metoder for flomsoneanalyse og bestemme typiske skadeforløp for områder i Glomma. Innenfor miljøspørsmål skal gruppen etablere oversikt over miljøvirkninger av flommer, flomsikringstiltak og arealbruk.

Databasegruppen skal tilrettelegge mulighetene for å samle eksisterende og nødvendige tilleggsdata i eksisterende databaser, slik at de på en effektiv måte kan utnyttes i den påfølgende analysen med modellverktøyet.

12.3 Utvalgets anbefalinger for programmet

Spredt rundt i ulike fagmiljøer foreligger det mye kunnskap om de forholdene Hydra-programmet skal dekke. Siktemålet bør etter Flomtiltaksutvalgets syn være at det innenfor Hydra-programmet utarbeides et samlet og helhetlig grunnlag, eventuelt modell, for å vurdere sammenhengen mellom naturgrunnlag og menneskelige inngrep i nedbørfeltet og vannstrengen på den ene siden, og flomrisiko på den andre. Dette kan gi grunnlag for å angi en fordeling mellom ulike kilder til økt eller redusert risiko for flomskader.

Flomtiltaksutvalget anbefaler at Hydra-programmet i arbeidet med å kartlegge effekten av vassdragsreguleringer, spesielle flomdempingsmagasiner og flomsikringstiltak ser på slike tiltak i sammenheng både innenfor deler av vassdraget, f. eks. virkningen på viktige tettsteder, så vel som sumvirkningen på hele vassdraget. Flomtiltaksutvalget finner at det er et spesielt behov for å lage vurderingssystem/manøvreringsmodell for Glomma og Lågenvassdragene i området Kongsvinger - Odal - Nes samt Mjøsa i forhold til Øyeren.

Flomtiltaksutvalget anbefaler at Hydra-programmet arbeider med utvikling av bedre grunnlag og modeller med sikte på optimal manøvrering av magasiner i forhold til reduksjon av flomskadene i konkrete flomsituasjoner.

Flomtiltaksutvalget anbefaler at Hydra-programmet vurderer ulike utforminger av flomverk for å kombinere bevaring av kantvegetasjon og vern mot flomskader på produktive jordbruksarealer med reduksjon av flomtoppen ved flommer over dimensjonerende.

Med sikte på å øke presisjonen for tilsigsprognoser under snøsmelting anbefaler Flomtiltaksutvalget at Hydra-programmet, sammen med vurdering av ulike faktorers betydning for usikkerheten, utreder muligheter for å ta inn flere værparametere.

Med sikte på å skape et bedre grunnlag for planlegging av arealbruk, flomsikringstiltak og flomvarsling samt risikoanalyser knyttet til vassdrag generelt, anbefaler Flomtiltaksutvalget at Hydra-programmet arbeider med videreutvikling av skadegrunnlaget. Det anbefales herunder at det arbeides med utvikling av skadefunksjoner for ulike typer arealbruk, bygninger og infrastruktur. Det anbefales også at Hydra-programmet arbeider med videreutvikling av ulike metoder for flomsonekartlegging i samarbeid med NVE.

13 Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger

13.1 Innledning

Utvalget har i de forutgående kapitler en rekke anbefalinger og forslag med sikte på å redusere samfunnets sårbarhet for flom. Gjennomsnittlig medfører flommer store utgifter til flomsikringstiltak og tap i form av flomskader. Flommer skaper dessuten utrygghet for de som er etablert langs vassdragene. Flere av forslagene innebærer en styrking av berørte myndigheters forutsetninger for å planlegge arealbruk og flomsikringstiltak ut fra et helhetlig perspektiv. Tiltak med sikte på å redusere flomrisikoen skal underlegges en kost/nytte-vurdering, hvor alle samfunnsinteresser i størst mulig utstrekning tas i betraktning. Med en målrettet og helhetlig planlegging av sikringstiltak og arealbruk med sikte på å redusere risikoen for flomskader, er det utvalgets siktemål at forholdene legges til rette for en rasjonell bruk av samfunnets ressurser.

I det følgende gjennomgås anslåtte økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger i de ulike kapitlene, med en oppsummering i kap. 13.11.

I kap. 13.12 har utvalgets mindretall - utvalgsmedlem Odd Rune Heggheimen særmerknad til økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger, hvor det tilrås at det skaffes budsjettmessig inndekning for utvalgets forslag ved at bevilgningen over NVEs budsjett til flom- og erosjonssikringstiltak reduseres.

13.2 Risikoanalyser

Forslaget om differensiering av sikkerhetsnivå mot flomskade slik utvalget anbefaler i kap. 5.2.7, innebærer i seg selv ingen kostnader ut over ressursene nedlagt i utredningsarbeid. Prinsippet vil få følger for beslutninger som gjelder arealbruk og flomsikringstiltak. Konsekvensene vil avhenge av hvilke konkrete nivåer man velger å legge seg på og vil også være geografisk betinget. For samfunnet totalt sett kan en differensiering av sikkerhetsnivået vise seg lønnsomt ved at flomskadene reduseres mer enn kostnadene forbundet med flomsikring eller etablering i andre områder.

Utvalget anbefaler intensivert innsats fra NVEs side i bevisstgjøring omkring flomfare og andre faremomenter knyttet til vassdrag, innsamling og systematisering av data og erfaringer knyttet til faktiske hendelser. Anbefalingen må ses i sammenheng med blant annet med kommunalt tilsyn med flom- og erosjonssikringstiltak, beredskapsarbeid, risiko- og sårbarhetsanalyser og arealplanlegging, jf. kap. 13.5, 13.9 og 13.10. Omfang og ansvarsfordeling må vurderes nærmere og eventuelt danne grunnlag for vurdering av ressurser som eventuelt skal tilføres NVE.

13.3 Flomsonekart

Som grunnlag for en bevisst politikk i forhold til bruk av flomutsatte områder og andre beslutninger som fordrer et bevisst forhold til flomrisiko, samt grunnlag for forbedringer med hensyn til kvantitativ flomvarsling, anbefaler utvalget i kap. 5.3.6 at det etableres et nasjonalt kartgrunnlag - flomsonekart - for de viktigste vassdragsstrekningene. Utvalgets forslag innebærer en kostnad på 50 millioner kroner, som utgjør total samfunnsmessig investering. Det detaljerte kartgrunnlaget vil ha anvendelse og samfunnsmessig nytte langt ut over risikovurderinger knyttet til vassdrag.

Det er anbefalt å starte opp videreutviklingsarbeid på metodesiden umiddelbart innenfor Hydra-programmet, jf. kap. 13.11. Forslaget om utvikling av metoder for dekning av større vassdragsdeler krever ressurser til utredning før det er aktuelt å anslå kostnader knyttet til produksjon.

13.4 Beredskap

I kap. 6.2.3 anbefales det en mer definert og formalisert beredskapsmessig rolle for NVEs regionkontorer. Anbefalingen tar sikte på en styrking av NVEs regionkontorer med sikte på håndteringen av flom- og krisesituasjoner i vassdrag og heving av kompetansen hos mange av de lokalt ansatte. Administrative og økonomiske konsekvenser som følge av omstrukturering og mer aktiv deltakelse i beredskapsarbeid og kommunenes risiko- og sårbarhetsanalyser må vurderes nærmere etter hvert som behovene blir klarere definert.

13.5 Systemet for vannføringsprognosering og flomvarsling

Utvalgets anbefalinger i kap. 7.5 innebærer en vesentlig omlegging og opprusting av NVEs flomvarslingstjeneste. Flomutsatte vassdrag vil måtte defineres. Det må opprettes samarbeidsavtaler med regulanter som kan drive flomvarsling i «sine» vassdrag og med DNMI. Flere beredskapsnivåer er viktig, og det må utarbeides nye instrukser som skal samsvare med de endringer som innføres. Varslingsrutinene og utformingen av og innholdet i varslene må omarbeides. Det er et stort behov for regelmessig brukerkontakt og utarbeidelse av informasjonsmateriell. Kvantitative prognoser av vannstand og vannføring er et stort behov og varslingen kan generelt bli bedre gjennom forbedringer i datagrunnlag og prognoseverktøy.

Utvalgets anbefalinger for hvordan NVE bedre skal benytte de ressursene som ligger hos vassdragsregulanter og i DNMI i flomvarslingen, nye rutiner og prosedyrer i flomvarslingen og anbefalinger for beredskapen i forbindelse med NVEs flomvarslingstjeneste antas ikke å medføre store administrative konsekvenser. Det må inngås avtaler om videre distribusjon av NVEs flomvarsler og om tilbakemelding på at disse er mottatt. Videre foreslås det at det inngås en formell samarbeidsavtale mellom NVE og DNMI, og mellom NVE og regulanter som skal drive flomvarsling. NVEs beredskap og informasjonsstrategi må utdypes. Det er tatt hensyn til at en økt administrativ belastning ved ekstern kontaktvirksomhet for oppfølging av samarbeidsavtalene vil kreve økt bemanning ved NVEs Prognosekontor i utvalgets vurdering av forslagenes økonomiske konsekvenser.

De økonomiske konsekvensene vil være avhengige av flere faktorer, blant annet hva NVE må betale for eksterne tjenester og hva som allerede finnes og kan benyttes i flomvarslingstjenesten. Flomvarslingstjenesten vil ikke gi inntekter for NVE.

Anbefalingene med henblikk på en styrking av flomvarslingstjenestens egne ressurser medfører behov for relativt store investeringer i en oppbygging av automatstasjonsnettet. Innkjøp av nytt datautstyr og ny programvare for å kunne bygge opp modellverktøy og øke kapasiteten for mottak av data vil også være nødvendig. Det er også behov for konsulentbistand med sikte på å gjøre språkbruken i flomvarslene mer brukervennlig og for å utarbeide informasjonsmateriell om flomvarslingen. Tilrettelegging av samarbeidsavtaler med DNMI, regulanter og mottakere av NVEs flomvarsel vil også kreve ressurser i en oppbyggingsfase. I tillegg vil det være behov for økt bemanning for tilrettelegging av kvantitativ varsling i et utvalg flomutsatte uregulerte vassdrag, anslagsvis 1/2 - 1 årsverk pr. vassdrag. Flertallets forslag innebærer et totalt investeringsbehov på 7 - 10 millioner kroner (eksl. lønnsutgifter) over en periode på flere år.

Grunnbemanningen ved NVEs Prognosekontor som følge av flertallets forslag anslås økt fra 2 til 5-6 årsverk (løpende ressurser). I tillegg til kontinuerlig tilstandsovervåking, prognosetjeneste og flomvarsling skal bemanningen dekke nødvendig beredskap, samt drift og vedlikehold av stasjonsnett og datautstyr. I den årlige driften vil det dessuten inngå møte- og opplæringsvirksomhet med mottakerne av flomvarslene, samt møter med regulanter og DNMI. Årlige kostnader for data og produkter fra DNMI er anslått til 2,4 millioner kroner. I tillegg har DNMI gjort det klart at alle konsultasjoner med vakthavende meteorolog, felles beredskapsøvelser og ekstra tjenester under flomsituasjoner vil bli fakturert. Årlige driftsutgifter anslås til 6 millioner kroner inkludert lønnsutgifter.

13.6 Vassdragsreguleringer

Anbefalingene knyttet til utforming av dammer og tappeløp vil, avhengig av en kost/nytte-vurdering i det enkelte tilfelle, medføre en økning av utbyggingskostnadene ved nye reguleringer og nye investeringsbehov ved eksisterende reguleringer. Om det er staten eller den enkelte regulant som må bære omkostningene avhenger av om kravene kan innføres som konsesjonsvilkår eller ikke. Krav om operative prognose- og simuleringsmodeller for prognosering av flommer vil medføre kostnader for regulantene.

Det forutsettes avsatt midler til å utrede mulighetene for å fastsette krav om buffermagasin for demping av sommer- og høstflommer, for å øke vannstanden, samt mulighetene for å gjøre bruk av manøvrerbare flomløp og/eller tappekapasiteten i dammers bunntappeløp. Ressursbehovet til disse utredningene må fastsettes nærmere når omfanget er klarere definert.

13.7 Tunneler

Utvalgets anbefaling om erstatning av omløpstunnelene ved Solbergfoss med 2 segmentluker i dammen innebærer en kostnad på 48 millioner kroner, men vil gi sparte kostnader for samfunnet i form av reduserte flomskader rundt Øyeren.

13.8 Flom og erosjonssikringstiltak

Bedring av sikkerhet mot grunnbrudd og lekkasjer for flomverk vil kreve ressurser. Kostnadene er beregnet til 6-7000 kroner pr. løpemeter. Kostnadene forbundet med bedre sikkerhet mot skader som følge av overtopping er kostnadsregnet til ca 4,5 millioner kroner for et stort flomverksanlegg. Det må vurderes nærmere hvilke flomverk og hvor lange strekninger det er aktuelt å foreta slike forbedringer på, ut over det som er forutsatt gjennomført ved flomverk som ble skadet under Vesleofsen.

Forslaget om en gjennomgang av dimensjoneringsgrunnlag og klassifisering av eksisterende flomsikringsanlegg samt fastlegging av eventuelle retningslinjer for bygging og drift, vil kreve ekstra ressurser i NVE i en utredningsperiode. Heving av dimensjoneringskriteriet for noen viktige eksisterende anlegg vil kreve økte investeringer. Investeringsbehovet må vurderes nærmere. Tiltakene vil føre til innsparinger for samfunnet i form av sparte flomskader.

Utvalgets forslag til forskning og utviklingsarbeid forutsetter at det avsettes midler til innsats på dette området. Enkelte problemstillinger er forutsatt dekket av forskningsprogrammet Hydra, jfr. kap. 13.11. Forslaget om måle- og registreringsprogram for oppfølging av massetransport og -avlagring på viktige strekninger i vassdragene, vil kreve noe ressurser. Kartleggingsarbeidet vil kunne samordnes med grunnlag for flomsonekart etter det detaljerte opplegget utvalget anbefaler, jfr. kap. 13.3. Omfanget av oppfølgingsarbeidet vil kreve nærmere avklaring før det er aktuelt å kvantifisere ressursbehovet.

Nye tiltak for å gi viktige samfunnsfunksjoner bedre sikkerhet mot flomskader, kan kreve betydelige midler. Samfunnet vil på den annen side bli spart for kostnader i form av flomskader. Det forutsettes at dette behovet vurderes nærmere og legges til grunn ved vurdering av bevilgningene til slike formål.

Utvalgets anbefalinger knyttet til ansvarsforhold for flomverk innebærer en klargjøring av ansvarsfordelingen mellom eierne av anleggene, kommunen og NVE.

Innskjerping av kommunenes tilsyns- og vedlikeholdsrutiner kan innebære økte kostnader i kommunene. Utvalget anbefaler økt innsats fra NVEs side i oppfølging, veiledning, kurs og øvelser av lokalt personell med ansvar for flomsikringsanlegg. Dette vil både kreve ressurser for tilrettelegging av veiledningsmateriell, håndbøker, kurs og øvelser i en innkjøringsfase. På permanent basis anslås at det vil gå med ca 3-4 årsverk til oppfølging av tilsynsnemnder, verkeforeninger m.v.

Utvalgets anbefaling om at NVE gis myndighet til å nedsette eller helt fravike kravet om distriktsandel i noen nærmere definerte tilfeller innebærer en viss forskyving av kostnadene fra kommunene til staten i forhold til dagens situasjon.

Forslaget om mer aktiv deltakelse fra NVEs side i å kartlegge potensialet for flomskader og identifisere sikringsbehov, vil kreve tilføring av midler til NVE, men vil føre til sparte kostnader for samfunnet i form av flomskader. Omfanget av kartleggingsarbeidet må ses i sammenheng med innsatsen som settes inn på flomsonekartlegging, jf. kap. 13.3 og legges til grunn for tilføring av ressurser til NVE.

13.9 Arealplanlegging

Anbefalingene vil medføre økt behov for ressurser i kommunenes arealplanlegging. En svært restriktiv holdning til utnytting av potensielt flomutsatte områder kan føre til økte kostnader som følge av at etablering blir tvunget over på områder som er mer kostbare å bygge ut eller som medfører økte transportkostnader. Samtidig vil flomskadene bli redusert. Alternativet til en restriktiv arealbrukspolitikk vil være økte investeringer i sikringstiltak.

Større deltakelse fra NVE i arealplanleggingen vil medføre behov for minimum 3-5 nye stillinger og økte ressurser. Det vises for øvrig til økonomiske konsekvenser av utvalgets anbefaling om etablering av et flomsonekartverk i kap. 13.3.

13.10 Hydra-programmet

Anbefalingene kan føre til økt ressursbehov for Hydra-programmet. Det forutsettes at programledelsen framlegger forslag til prioriteringer og dokumenterer behov for midler.

13.11 Oppsummering

Utvalgets forslag medfører ikke store administrative konsekvenser. En klarlegging av ansvarsforhold når det gjelder gjennomføringen av sikringstiltak etter naturskadeloven er anbefalt. Videre er det anbefalt en videreutvikling av foreliggende administrative strukturer for NVEs sentrale og regionale beredskap, flomvarsling og for kartlegging av skadepotensiale og sikringsbehov.

Utvalgets forslag vil ha økonomiske konsevenser ved økt ressursbehov til arealplanlegging i kommunene og oppfølging i NVE. Behovet for bemanningsøkning i NVE til flomvarsling, tilsyn med flomverk og behandling av saker etter plan- og bygningsloven er anslått til mellom 9 og 13 årsverk. I tillegg vil det i en oppbyggingsfase bli behov for i alt 1/2 - 1 årsverk pr. vassdrag som skal omfattes av kvantitativ flomvarsling.

Tiltakene utvalget har foreslått utgjør 50 millioner til produksjon av flomsonekart og 48 millioner kroner til ombygging av Solbergfoss dam. Utgifter til økt sikkerhet ved flomsikringstiltak, heving av dimensjoneringsgrunnlaget for flomverk og økt sikkerhet for tettsteder er avhengig av omfanget og ressursbehovet må utredes nærmere.

Behovet for FoU-midler til flomsonekart, flomvarsling, flom- og erosjonssikringstiltak, vassdragsreguleringer og Hydra-programmet må vurderes nærmere når disse oppgavene er klarere definert.

Utvalgets forslag innebærer en markert styrking på flere områder i samfunnet for å redusere sårbarheten for flom. Utvalget har en rekke anbefalinger som vil kreve økte økonomiske uttellinger fra ulike offentlige instanser.

Det forutsettes at ressurstildeling avklares i budsjettsammenheng for at utvalgets anbefalinger skal følges opp. Det er viktig å understreke at anbefalingene bare rammer enkelte kommuner med særlig tyngde. Det anbefales at berørte kommuner gis et øremerket tilskudd over en periode for å utføre de oppgaver som utvalget anbefaler.

13.12 Særmerknad fra utvalgets mindretall

Utvalgsmedlem Odd Rune Heggheimhar følgende særmerknad til økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger:

Flomtiltaksutvalget har anslått årlige gjennomsnittlige flomskader i perioden 1980-95 til omtrent 173 millioner kroner. Svært få menneskeliv har gått tapt som følge av flom i nyere tid. På bakgrunn av det tross alt beskjedne skadeomfanget, finner mindretalletdet ikke godtgjort at staten samlet sett bør bruke mer ressurser enn i dag på forskjellige flomtiltak.

Utvalget går blant annet inn for at det satses på risikoanalyser og økt bevisstgjøring rundt flomfare, bedre vannføringsprognosering og flomvarsling, utvikling av administrative rutiner for å sikre hensiktsmessig manøvrering av reguleringsanlegg i flomsituasjoner, utarbeidelse av flomsonekart og mer bevisst arealbruk i flomutsatte områder. Mindretalletslutter seg i hovedsak til disse forslagene, men tilrår at det skaffes budsjettmessig inndekning for dem ved at bevilgningen over NVEs budsjett til flom- og erosjonssikringstiltak reduseres. Bakgrunnen for inndekningsforslaget er at mindretalletstiller seg tvilende til om alle tiltakene som finansieres over denne bevilgningen er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

14 Definisjoner

Bakvann Brukes om vann som i flomsituasjoner lagres på innsiden av flomverk, som følge av lokalt tilsig, lekkasjer under eller gjennom flomverket eller direkte innstrømning fra elva.

Flomverk

Voll som i en flomsituasjon fungerer som en dam og hindrer oversvømmelse av arealer langs elv eller innsjø.

Flomsenking

Senking av vannstandene i elveløp eller innsjø i forhold til en naturtilstand. Benyttes oftest i tilknytning til lokale tiltak som påvirker geometrien og dermed avløpsforholdene i elveløp eller ved utløpet av innsjøer. Kan også benyttes i forbindelse med tiltak som påvirker vannføringen, eksempelvis reguleringer.

Forland

Brukes om areal på utsiden av flomverk/isgangsverk og som ved normalvannstand er tørt.

Fribord

Høydeforskjell mellom overkant av damkonstruksjon og aktuell vannstand, f.eks. mellom topp av damtetning og dimensjonerende flomvannstand.

Frontnedbør

Frontnedbør får man i forbindelse med bølger i frontflaten mellom en varm og en kald luftmasse. Forsiden av en slik bølge danner varmfronten. Denne gir nedbør med liten intensitet og lang varighet i opp til et 300 km bredt belte. Baksiden av bølgen, kaldfronten, gir mer intens nedbør og faller i et smalere belte på 50-75 km. (Otnes og Ræstad, 1978)

Gabioner

Nettingkurver av stål, plast eller hamp som fylles med (små)stein. Brukes som erosjonssikring der sprengt stein eller stor stein er vanskelig tilgjengelig.

Gjentaksintervall

Det antall år (T) det gjennomsnittlig over en lang tidsserie går mellom hver gang en like stor eller større flom inntreffer. En årsflom som i gjennomsnitt blir overskredet en gang i løpet av en periode på T år, kalles en T-årsflom. Gjentaksintervall og sannsynlighet for overskridelse (p) er omvendte størrelser: p=1/T. Eksempelvis har en 100-årsflom en sannsynlighet på 1% hvert eneste år.

Grunnbrudd

Fellesbetegnelse på stabilitetsbrudd i grunnen, dvs. i bakken under en konstruksjon.

HBV-modellen

Modellen er en såkalt begrepsmessig modell. Disse modellene tar utgangspunkt i de viktigste fysiske prosessene som virker inn på avløpet. Hver enkelt av delprosessene forsøker man å beskrive matematisk ut fra fysisk baserte likninger for hvordan vannet beveger seg. Ved å sette sammen likninger som beskriver de forskjellige delprosesser, kan man bygge opp en matematisk modell som forenklet gir sammenhengen mellom nedbør, snøsmelting, vannets lagring i forskjellige naturlige magasiner, samt transport av vann mellom de ulike magasiner. Til slutt kan det resulterende avløpet fra feltet beregnes. HBV-modellen ble utviklet i Sverige i 1976 (Bergström, 1992). En variant av denne benyttes for vannføringsprognoser i Norge.

Konvektiv nedbør

Konvektiv nedbør dannes når instabilitet i atmosfæren forårsaker vertikale luftstrømmer. Mest kjent er de typiske ettermiddagsbygene om sommeren. Det nederste luftlaget varmes opp på grunn av solstråling, og den spesifikke vekten av luften i de lavere lag blir mindre enn for den kaldere luften høyere oppe. Dette forårsaker lokale vertikale luftstrømmer, hvor cellene med oppadstigende luft markeres ved dannelsen av cumulus- og cumulonimbusskyer. Disse skyene gir lokal nedbør hvis de får utvikle seg tilstrekkelig og intensiteten av nedbøren i bygene kan bli meget stor. Arealutbredelsen av slike byger er liten, og nedbørintensiteten varierer mye. (Otnes og Ræstad, 1978)

Oppøring

Avlagring av masser i elveløp.

Overtopping

Situasjon som inntreffer når flomvannstanden stiger over toppen (kronen) av flomverk eller annen damkonstruksjon og vannet strømmer over flomverket/ dammen. For fyllingsdammer knyttes begrepet til vannstand over toppen av tetningskjernen.

Percentil

Percentilene xp er variable verdier som har sannsynlighetene p for å bli overskredet eller å ikke bli overskredet, enten for en populasjon eller et utvalg. p=0.50 (50% percentilen) kalles medianverdien. (Yevjevich, 1972) Eksempel: 75% av verdiene i en rekke vannføringsobservasjoner vil overstige 25% percentilen. Halvparten av verdiene vil ligge over og halvparten av verdiene under 50% percentilen. 25% av verdiene vil ha verdier som er større enn 75% percentilen.

Reguleringsgrad

Magasinvolum i nedbørfeltet i prosent av midlere årlig avrenning fra nedbørfeltet.

Routing-modeller

Modeller som ved hjelp av matematiske prosedyrer forutsier endringer i størrelse, hastighet og form av en «flombølge» som en funksjon av tiden i ett eller flere punkter i et vassdrag. (Maidment, 1992)

Snøputer

Snøputer registrerer snøens akkumulasjon og avsmeltning kontinuerlig. Putene som benyttes i Norge er laget av nylonduk belagt med neopren og fylt med frostvæske. De er sirkulære og har en overflate på ca 10,5 m². Putens overside ligger i plan med bakken omkring. Med et rør er puten forbundet til et flottørkammer der trykket på puten registreres kontinuerlig. (Otnes og Ræstad, 1978)

Spesifikt avløp

Avløp pr. tidsenhet pr. arealenhet. Vanlig brukt enhet er liter pr. sekund pr. km².

Spunt

Byggeteknisk uttrykk. Brukes her om stål, tre eller plastvegg som trykkes ned i grunnen og danner en tett vegg mot lekkasjer i grunnen (under flomverk).

Synoptiske observasjoner

Observasjonene som benyttes i værvarsling utføres i henhold til instrukser og krav nedfelt av the World Meteorological Organization (WMO), og de foretas på tidspunkter man er blitt enige om internasjonalt (standard observasjonstidspunkter). Dette betyr at observasjonene foretas samtidig over hele verden. Disse observasjonene kalles synoptiske observasjoner. (Eliassen og Pedersen, 1976)

Vannføringskurve

En grafisk framstilling av relasjonen mellom vannstand og vannføring.

Verksforening

Sammenslutning av grunneiere med interesser i et flomverk, dvs. eiere av grunn eller andre verdier som beskyttes av flomverket.

15 Referanser/litteratur

15.1 Generell liste

Andersen, B. (1996) Flomsikring i 200 år. Oslo, Norge

Auer, I., Böhm, R. og Steinacker, R. (1995) 32 Questions about climate change an opinion poll among climatologists, Poster presentert ved «International conference on past, present and future climate» i august 1995, Helsinki, Finland

Austeng, K. (1994) Kvantitativ risikoanalyse som beslutningsstøtte. UiT/ NTH Institutt for bygg- og anleggsteknikk. Trondheim, Norge

Bjerkeng B., Bokn T., Faafeng B., Magnusson J. (1996) Flomtunnel Øyeren - Bunnefjorden. En første vurdering av konsekvensene for indre Oslofjord ved en overføring av vann fra Glomma til Bunnefjorden. NIVA-rapport nr. 3424-96, Oslo, Norge

Bergström, S. (1992) The HBV model - its structure and applications, SMHI, RH No. 4 1992, Norrköping, Sverige

Engel, H. (1990) Die Hochwasserschutzmassnahmen nach der Hochwasserstudienkommision für den Rhein - theoretische Wirksamkeit und Ergebnisse des ersten praktischen Einsatzes von Teilmassnahmen. Hochwasserschutz am Oberrhein, Informationsveranstaltung in Ludwigshafen 17.02.1989. DVWK Landesgruppe Mitte. Mainz, Tyskland

Eliassen, A. og Pedersen, K. (1976) Meteorology An Introductory Course, Volume II. Application to Weather and Weather Systems. Oslo, Norge

Frederiksen, O. F., Killingtveit, Å. og Løseth, O. E. (1996) Evaluering av flomvarsling i NVE, NTNU/Civitas, Oslo, Norge

Frihagen, A. (1989) Plan- og bygningsloven, kommentarutgave, bind III, Oslo, Norge

Hisdal, H., Erup, J., Gudmundsson, K., Hiltunen, T., Jutman, T., Ovesen, N. B. og Roald, L. A. (1995) Historical runoff variations in the Nordic countries, NHP Report No 37, Norwegian Hydrological council. Oslo, Norge

Holtan, H. og Holtan, G. (1996) Flommen på Østlandet mai/juni 1995. Effekten på vannkvaliteten i Glomma og Drammenselva. NIVA-rapport 3437-96. Oslo, Norge

Hompland, A. (1995) «Proppen i Øyeren - informasjons- og mediadekning ved flaum», Tidsskriftet Vann nr. 3B 1995

IPCC (1995 a) Summary for Policymakers of the Contribution of Working Group I to the IPCC Second Assessment Report, in prep.

IPCC (1995 b) IPCC Second Assessment Synthesis of Sientific-Technical Information Relevant to Interpreting Article 2 of the UN Framework Convention on Climate Change, in prep.

IPCC (1995 c) Technical summary, Contribution of Working Group I, IPCC Second Assessment Report, in prep.

IPCC (1995 d) Summary for Policymakers: Impacts, Adaption and Mitigation Options, Working Group II IPCC Second Assessment Report, in prep.

IPCC (1995 e) Summary for Policymakers: Economic and social dimensions of climate change, Working Group III IPCC Second Assessment Report, in prep.

Jaeggi, M. og Zarn, B. (1990) A new policy in designing protection schemes as a consequence of the 1987 floods in the Swiss Alps. Paper C2, International Conference on River Flood Hydraulics, 17-20 September 1990. Hydraulics Research Limited

Jones K. og Tombre E. (1996) Arealbruk og flomfare. Prosjektrapport fra NIBR, Oslo, Norge

Kjellesvig, H. M. og Skoglund, M. (1996 a) Nedstrøms vannstandseffekter pga åpning av flomverk. SINTEF Bygg og miljøteknikk, Trondheim, Norge

Kjellesvig, H. M. og Skoglund, M. (1996 b) Nedstrøms vannstandseffekter av flomverk. Beregning av vannstand som funksjon av tid i geometri med og uten flomverk. SINTEF Bygg og miljøteknikk, Trondheim, Norge

Kortner, H. (1995) Bruk av risikoanalyser innen damsikkerhetsarbeid. Det Norske Veritas Industry as, Høvik, Norge

Kristiansen, S. (1996) Effekter på planteplanktonet i ytre Oslofjord (Glommas influensområde) etter flommen sommeren 1995. Biologisk institutt, Universitetet i Oslo, Norge

LAWA (1995) Leitlinien für einen zukunftweisenden Hochwasserschutz. Hochwasser - ursachen und Konsequenzen. Länderarbeitsgemeinschaft Wasser, Umweltministerium Baden-Württemberg. Stuttgart, Tyskland

LUF (1994) Landbrukets utbyggingsfond. Historisk oversikt over virksomheten 1971-1993

Maidment, D.R. (1992) Handbook of Hydrology, McGraw-Hill Inc., New York, USA

Molle, G. (1986) Konsulentrapport om tilleggsutbygging i Sarpsfossen

NVE-notat 04/1988 Flom- og kriseberedskap i Vassdragsdirektoratet

NVE-notat 07/1996 NVEs flom- og erosjonssikringstiltak i Lågen-, Glomma- og Trysilvassdragene. Funksjon og virkning under flommen 1995

NVE-notat 08/1996 NVEs rolle i plan- og bygningssaker

NVE-publication 5 (1995) Climate Change and Energy Production - Statistical Flood Frequency Analysis. Oslo, Norge

NVE-publikasjon 10/1988 «Nytt rundskriv 36» Retningslinjer for konsesjonssøknader vedr. vassdragsreguleringer

NVE-publikasjon 02/1993 Retningslinjer for inngrep i vassdrag. Saksbehandling i forhold til vassdragsloven §§ 104-106 (almene interesser)

NVE-publikasjon 01/1994 Sikring mot skadeflom, Storsjøen i Odal

NVE-publikasjon 23/1995 Frekvensanalyse av 1995-flommen i Glomma, Gudbrandsdalslågen og Trysilelva. Oslo, Norge

NVE-rapport 10/1996 Flomtunnel Øyeren - Oslofjorden. En vurdering av konsekvensene for erosjon i deltaet i nordre Øyeren

NVE-rapport 17/1996 Flom- og erosjonssikringstiltak. Ytterligere sikringstiltak i flomutsatte vassdrag og endringer på eksisterende anlegg

NVE-rapport 26/1996 Flomavledning ved Mørkfoss/Solbergfoss

NVE-rapport 28/1996 Ytterligere reguleringer i Glomma og Lågen

NVE-rapport 29/1996 Ytterligere reguleringer i andre vassdrag

NVE-rapport 31/1996 Andre tunneler i Glomma og Lågen

NVE-rapport 36/1996 Flomtunnel Øyeren - Bunnefjorden

Nygaard, N. (1974) Ansvar for naudhandling i norsk erstatningsrett. Tidsskrift for rettsvitenskap 1974 s. 245

Nygaard, N. (1992) Skade og ansvar

Olsgard, F. (1996) Undersøkelser av marine bløtbunnsamfunn og sedimenter i Hvaler-området i forbindelse med storflommen i Glomma våren/sommeren 1995. Biologisk institutt, Universitetet i Oslo, Norge

Orderud, G. (1996) Virkninger av distriktsandel for flom- og erosjonssikringen. NIBR, Oslo

Otnes, J. og Ræstad, E. (1978) Hydrologi i praksis, Ingeniørforlaget, Oslo, Norge

Sand, K. (1986) Samfunnsøkonomiske konsekvenser av flomsikringsvirksomheten. SINTEF-NHL, Trondheim, Norge

Tollan, A. (1977), Vann - en naturressurs. Oslo, Norge

Vagstad N. (1996) Arealbruk i Landbruket i forhold til flomfare. Jordforsk-rapport nr. 69/96

Yevjevich, V. (1972) Probability and Statistics in Hydrology, Water Resources Publications, Littleton, Colorado, USA

Øygarden L., Eggestad H.O., Standring W.J.F., Goffeng G., Vagstad N. (1996) Flommen i 1995. Skader på jordbruksarealene langs Glomma og Gudbrandsdalslågen. Jordforsk, Ås, Norge

15.2 Utredninger bestilt av Flomtiltaksutvalget

Bjerkeng B., Bokn T., Faafeng B., Magnusson J. (1996) Flomtunnel Øyeren - Bunnefjorden. En første vurdering av konsekvensene for indre Oslofjord ved en overføring av vann fra Glomma til Bunnefjorden. NIVA-rapport nr. 3424-96. Oslo, Norge

Jones K. og Tombre E. (1996) Arealbruk og flomfare. Prosjektrapport fra NIBR, Oslo, Norge

NVE-notat 07/1996 NVEs flom- og erosjonssikringstiltak i Lågen-, Glomma- og Trysilvassdragene. Funksjon og virkning under flommen 1995

NVE-notat 08/1996 NVEs rolle i plan- og bygningssaker

NVE-rapport 10/1996 Flomtunnel Øyeren - Oslofjorden. En vurdering av konsekvensene for erosjon i deltaet i nordre Øyeren

NVE-rapport 17/1996 Flom- og erosjonssikringstiltak. Ytterligere sikringstiltak i flomutsatte vassdrag og endringer på eksisterende anlegg

NVE-rapport 28/1996 Ytterligere reguleringer i Glomma og Lågen

NVE-rapport 29/1996 Ytterligere reguleringer i andre vassdrag

NVE-rapport 31/1996 Andre tunneler i Glomma og Lågen

NVE-rapport 36/1996 Flomtunnel Øyeren - Bunnefjorden

Orderud, G. (1996) Virkninger av distriktsandel for flom- og erosjonssikringen. NIBR, Oslo

Vagstad N. (1996) Arealbruk i Landbruket i forhold til flomfare. Jordforsk-rapport nr. 69/96