Del 2
Beredskap og flomvarsling

FLAUM I går drog våre grannar bort for flaum Dei mintes vel korleis det før har vore dei såg at elva bredde seg på jordet og gav kjellarvatnet nøye gaumHer er vi trygge ottast ingen fare om flaumen ofsar seg og gjer seg stygg Tett under bøen ligg ein grunnfjellsrygg så kvifor skulle vi ta oss i vare?- Men kjem ei stund då elveguden baus vil sleppe sin reservestyrke laus kan elva stige over denne stengsla!Og då må de som aldri passa på med fælske vatn over kjellarlemmen sjå og berge dykk i panisk flukt or trengsla Ragnvald Skrede

6 Beredskap

6.1 Innledning

Regjeringen la 26.04.96 frem en melding for Stortinget om flommen på Østlandet 1995 og kriseberedskap i fred (St. meld. nr. 37 (1995-96)). I meldingen brukes erfaringene fra 1995-flommen som et grunnlag for å sette den sivile beredskap i fred inn i et større perspektiv, med den målsetting å videreutvikle beredskapsapparatet slik at samfunnet står godt rustet uansett hvilken større ulykke eller katastrofe som inntreffer. Meldingen ble behandlet i Stortinget 17.06.96, jf. Innst. S. nr. 256 (1995-96).

I følge meldingen viser erfaringene etter flommen at det ikke er behov for vesentlige endringer i de ansvarsforhold og administrative rutinene som gjelder i dag. Meldingen viderefører og understreker derfor prinsippene om at kriser i fredstid skal håndteres av den myndighet som har det generelle ansvaret for et fagområde og med færrest mulig endringer i forhold til en virksomhets normale organisering. Dette innebærer at beredskapen mot kriser i fredstid fortsatt må være forankret i kommunen og det ordinære beredskapsapparatet, mens regionale og sentrale forvaltningsnivåer må ha en tilretteleggings- og samordningsfunksjon.

I meldingen er det imidlertid pekt på en del forbedringspunkter i foreliggende beredskapssystem. Blant annet legges det opp til en gjennomgang av varslings- og rapporteringsrutinene for kriser i fredstid for å skape hensiktsmessige og enhetlige rutiner. Videre skal kommunenes planlegging av eget ledelsesapparat for krisesituasjoner styrkes gjennom en ytterligere satsing på tilretteleggings- og motivasjonsarbeid fra beredskapsmyndighetens side. Stortinget har gitt sin tilslutning til dette, og bedt Justisdepartementet vurdere ulike virkemidler - herunder også en eventuell lovhjemmel - slik at alle landets kommuner innen rimelig tid har gjennomført en slik analyse, jf. Innst. S. nr. 256 (1995-96). Under stortingsbehandlingen ble det forutsatt at også ansvarsforhold vedrørende igangsetting av tiltak fra sentralt nivå klargjøres for berørte parter.

I kap. 7 er det foretatt en gjennomgang av NVEs utøvelse av sine forvaltningsoppgaver knyttet til flomvarsling og vannføringsprognosering under 1995-flommen. I den forbindelse er det også sett på gjennomføringen av beredskap i NVE sentralt under flommen.

I dette kapittelet er det sett mer generelt på NVEs beredskap i flom- og krisesituasjoner i vassdrag i lys av St. meld. nr. 37 (1995-96) og Innst. S. nr. 256 (1995-96), med særlig fokus på den beredskapsmessige rollen til NVEs regiontjeneste.

6.2 NVEs beredskap

6.2.1 NVEs beredskapsoppgaver

NVE er Nærings- og energidepartementets direktorat for forvaltningen av vassdragene og energiressursene på fastlandet. Vassdrags- og energidirektøren er øverste leder for NVEs seks avdelinger (Hydrologi, Vassdrag, Energi, Enøk og marked, Sikkerhet og Administrasjon) med 330 ansatte. Av disse er 230 lokalisert ved hovedkontoret i Oslo og 100 ved regionkontorer i Hamar, Tønsberg, Førde, Trondheim og Narvik.

NVE er den etat i Norge som sitter inne med størst samlede kunnskaper om vassdragsfaglige forhold. NVE har også et apparat og en faglig kompetanse som kan bidra med råd til beredskapsmyndigheter, kommuner og regulanter i nøds- og krisesituasjoner i vassdrag. Videre kan NVE i nødssituasjoner med hjemmel i lov av 15. mars 1940 nr. 3 om vassdragene (vassdragsloven) treffe tiltak som finnes nødvendig for å avverge skade, jf. nærmere omtale av vassdragslovens § 120 i kap. 8.3.2.5.

NVE har også ansvaret for å samordne beredskapsplanleggingen og lede kraftforsyningen i krig. For dette formål er det bygget opp en landsomfattende organisasjon - Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO) - bestående av NVE og de virksomheter som står for kraftforsyningen i fred. KBO kan også pålegges oppgaver i fred ved skade på kraftforsyningsanlegg som følge av naturgitte forhold, teknisk svikt og terror- eller sabotasjehandlinger. I følge instruks fastsatt av Nærings- og energidepartementet med virkning fra 15.08.93, kan KBO i slike situasjoner bli benyttet for å løse oppgaver i forbindelse med varsling, informasjon og bistand under hjelpe- og reparasjonsarbeid.

6.2.2 Iverksetting av beredskap i NVE

Den kontinuerlige hydrologiske overvåkingen av vassdragene, utgjør i praksis en grunnberedskap for NVE. I dette inngår en vurdering av flomfaren. I tillegg til flomfare vil innkomne meldinger om unormalt høye vannstander, ras/erosjon og andre ekstraordinære forhold danne grunnlag for å vurdere om NVE skal iverksette beredskap.

For å sikre at NVEs ressurser blir satt inn på et tidligst mulig tidspunkt, ble det ved instruks 03.05.96 nedsatt en egen gruppe som skal gi råd til vassdrags- og energidirektøren ved unormale situasjoner i vassdrag. Gruppen består av seksjonssjefene i Vannbalanseseksjonen (prognosekontoret), Vassdragssikkerhetsseksjonen og Vassdragsteknisk seksjon, og skal tre sammen dersom unormale hendelser utvikler seg innenfor en av seksjonenes ansvarsområder.

Beredskap iverksettes når ulykker og unormale situasjoner forventes å få et omfang og en karakter som gjør det nødvendig å koordinere NVEs samlede ressurser for å håndtere situasjonen. Med dette trer NVEs beredskapsplan for skader/ulykker av januar 1996 i funksjon. Beredskapsplanen av januar 1996 avløser med noen små endringer vedrørende informasjonsvirksomhet NVEs beredskapsplan av februar 1995, som var gjeldende under flommen på Østlandet våren 1995. Planen skal sikre rask varsling og etablering av ledelses- og innsatsorganisasjon, sikre effektiv utnyttelse av ressurser og redusere behovet for improvisasjon.

Beredskapsleder er vassdrags- og energidirektøren, som er øverste ansvarlige for beredskapsarbeidet innen NVE og kontaktperson mot andre myndigheter. Beredskapsleder og beredskapsleders faste stedfortreder (operativ leder) skal alltid varsles i krisesituasjoner. Varsling skal iverksettes av den avdelingsdirektør eller seksjonssjef som først blir kjent med hendelsen. Avhengig av situasjonen skal berørte avdelingsdirektører og seksjonsledere kalles inn, samt øvrig personell etter behov.

For håndtering av kriser av større omfang er det i beredskapsplanen definert en krisestab med fire faste medlemmer i tillegg til operativ leder. Det er fastsatt varslingsplan for mobilisering av krisestab, avdelingsdirektører og andre utvalgte ledere med kontor-, privat- og mobiltelefonnummer.

6.2.3 Innsatsplaner

NVEs beredskapsplan inneholder både en generell innsatsplan og mer spesielle innsatsplaner for forskjellige typer hendelser som ulykker med personskader, brann, bombe/terrortrussel, flom og andre krisesituasjoner i vassdrag og krigshandlinger. Det er også fastsatt hva slags ressurser som skal være tilgjengelige for beredskapsledelsen og informasjonsvirksomheten samt gitt fullmakter til å godkjenne utgifter i forbindelse med beredskapsarbeidet.

Når det gjelder NVEs informasjonsvirksomhet under flom og andre krisesituasjoner forutsetter beredskapsplanen at det utarbeides en egen informasjonsinstruks, tilpasset den aktuelle situasjonen. Av instruksen skal det fremgå hvem som er pålagt informasjonsansvaret, hvordan informasjonsapparatet skal være sammensatt, og hvordan myndighets- og ansvarsforholdet skal være fordelt mellom beredskapsledelsen, informasjonsansvarlige, og andre tekniske og viktige funksjoner. I beredskapsplanen av 1995 var det ikke fastsatt noe krav om at det skulle utarbeides en egen instruks for informasjonsvirksomheten.

6.2.4 NVEs lokale beredskap i flom- og krisesituasjoner

6.2.4.1 Innledning

Flommer kan ikke håndteres fra NVEs hovedkontor alene. I den lokale krisehåndteringen vil det til enhver tid måtte være NVEs regionale apparat som må ta de praktiske og fysiske sidene ved akutte skadedempende tiltak. Regionkontorene vil også i en slik sammenheng måtte fungere som NVEs utøvende organ langs de kriserammede vassdragsstrekningene. Samtidig vil regionkontorene kunne spille inn lokalbasert informasjon til det sentrale NVE som grunnlag for beslutninger som bare kan tas sentralt, som f. eks. beslutninger om åpning av flomverk og andre beslutninger som fattes med hjemmel vassdragsloven.

Et godt samspill med lokale og andre beredskapsmyndigheter er helt avgjørende for krisehåndteringen. Under flommen på Østlandet 1995 hadde NVEs regionapparat ingen definert rolle, og mye av det som foregikk under de hektiske flomdøgnene skjedde på bakgrunn av improvisasjon. Særlig i forhold til den lokale kriseledelse manglet det formaliserte rutiner for hvordan NVE skulle delta.

Under 1995-flommen bidro personellet ved NVEs regionkontorer med veiledning og praktisk bistand til det lokale redningsarbeidet og som rådgivere i beredskapsstaber hos fylkesmannen og enkelte lokale redningssentraler (LRS). Fra NVEs desentraliserte beredskapslagre ble det under flommen benyttet ulike innsatsmidler for vassdragsteknisk krisehåndtering.

At det regionale NVE-apparatet spiller en viktig rolle i lokal håndtering av kriser i vassdrag ble ytterligere bekreftet gjennom etterspørsel på råd og veileding i forbindelse med kommunenes håndtering av isproblemer og vårløsning vinteren 1995/96.

NVE har tatt beredskapsmessige konsekvenser av disse erfaringene, og har utarbeidet individuelle, lokaltilpassede beredskapsplaner for hvert av de fem regionkontorene. Det arbeides med å tilpasse de respektive planene til det lokale, sivile beredskapsapparatet for øvrig.

Regionkontorenes styrke ligger i vassdragsfaglig kompetanse og stor lokalkunnskap. I en krisesituasjon vil autoritativ, faglig ledelse raskt bli en begrensende faktor både i forhold til kommuner og lokale eiere av vassdragstekniske anlegg. I krisesituasjoner er det særlig viktig at denne kunnskapen videreformidles til de myndigheter som har et definert koordineringsansvar i forhold til krisehåndteringen. Kombinasjonen av spesialisert fagkompetanse og stor lokalkunnskap gjør at NVEs regionkontorer i en krise-/beredskapssituasjon utgjør en meget viktig informasjonskilde også for allmennheten.

I det følgende gis en nærmere beskrivelse av hvilke roller og oppgaver NVEs regionkontorer kan ha i den sivile beredskapen i forbindelse med flommer og andre krisesituasjoner i vassdrag.

6.2.4.2 Veiledning/rådgivning

En av de viktigste oppgavene for NVEs regionkontorer i en krisesituasjon vil være å holde best mulig faglig oversikt over situasjonen og på bakgrunn av dette gi råd til lokale beslutningstakere.

Hvilket beslutningsnivå en skal betjene vil avhenge av krisens størrelse. Ved krisesituasjoner av stort geografisk omfang er det naturlig å gå inn direkte i forhold til fylkesmennenes beredskapsapparat. I tillegg vil politimestrenes lokale LRS-staber ha stor nytte av NVEs tilstedeværelse. Det samme vil være tilfelle for beredskapsrådene i de involverte kommunene.

I en krisesituasjon vil NVEs regionkontor derfor måtte opptre på forskjellige nivåer, og ved eventuell knapphet på mannskaper primært søke å betjene det beredskapsnivå hvor den vassdragsfaglige kunnskapen har størst betydning.

6.2.4.3 Anleggsledelse og anleggsutførelse

Anleggsdrift under tidsnød er svært krevende. Her vil lokale redningsaksjoner ha stor og ofte avgjørende nytte av regionkontorenes anleggspersonell som er vant til å håndtere vassdragstekniske utfordringer i sitt daglige virke.

Enkelte situasjoner vil kunne skape forhold som krever spesiell maskinteknisk kompetanse. Tiltak i flomstore vassdrag vil svært ofte medføre fare for mannskaper og maskiner. Til helt spesielle operasjoner vil det være nødvendig å benytte rutinerte maskinførere som er vant til å arbeide i vassdrag i det daglige, og som i tillegg kjenner konstruksjonene i de vassdragstekniske anlegg hvor akutte sikringstiltak må settes inn.

6.2.4.4 Informasjon overfor publikum

I en stresset krisesituasjon er det svært viktig å kunne skaffe til veie faglig fundert informasjon som kan videreformidles til befolkningen i det kriserammede området. NVEs lokale nærvær ved kriser i vassdrag kan bidra til at flere handler rasjonelt for å sikre seg selv og sine materielle verdier. Verdien av dette er vanskelig å kvantifisere, men det må ikke undervurderes i en helhetlig beredskapssammenheng.

6.2.4.5 Beredskapslagre

NVE er ikke pålagt å ha spesielle innsatsfaktorer på lager til bruk i krisesituasjoner i vassdrag. Som følge av den ordinære virksomheten har imidlertid NVE en del innsatsfaktorer som er særlig nyttige ved slike krisesituasjoner.

NVE har en rekke beredskapslagre av sprengstein til bruk i akuttiltak i vassdrag, og opererer og vedlikeholder også lagre av tettingsduk og filterduk på strategiske punkter nær større vassdragstekniske sikringsanlegg. Regionkontorene har i tillegg et lager av mobile pumper, rør og ventiler som er spesialprodusert med tanke på bruk i NVEs sikringsanlegg. NVEs beredskapslagre ble i stor utstrekning benyttet under 1995-flommen.

6.2.4.6 Reparasjon av flom- og erosjonssikringstiltak

Etter en naturkatastrofe er det viktig at myndighetene reagerer raskt i forhold til å sette inn avbøtende og reparerende tiltak i det kriserammede området. NVE var raskt ute med skaderegistrering, planlegging og anleggsmessig utbedringsarbeid etter 1995-flommen, slik at sikkerhetsnivået for skadete flom- og erosjonssikringstiltak kunne gjenopprettes. For å oppnå tilfredsstillende sikkerhetsnivå før neste vårflom har NVE fulgt forenklede saksbehandlingsrutiner.

6.2.5 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

En erfaring fra 1995-flommen var at den vassdragsfaglige kompetansen til NVEs regionapparat var svært viktig i krisehåndteringen forut for, under og etter krisen. I beredskapssammenheng vil god fagkunnskap i kombinasjon med lokal tilhørighet og daglig nærvær være det viktigste bidraget fra NVEs regiontjeneste.

Det primære ansvaret for iverksetting av lokal beredskap ligger på kommunenivå. Økende press på kommunale velferdstjenester kan medføre en nedprioritering av teknisk kompetanse i kommunene. For mange kommuner vil det derfor være en fordel med støtte fra en sterk faglig etat på vassdragssiden. Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering er det arbeid som nå pågår i NVE for å avklare den formelle beredskapsmessige rollen til NVEs regionapparat ved flom og krisesituasjoner i vassdrag svært viktig.

Ved større flom og krisesituasjoner er det etter utvalgets vurdering nødvendig at NVE har en klarlagt rådgiverrolle i forhold til de ressursfordelinger og innsatsplaner som ligger på fylkesnivå. Flomtiltaksutvalget anbefaler at NVEs regionkontorer etablerer formaliserte rutiner for kontakt med fylkesmennenes beredskapsavdelinger.

Når det gjelder kommunal beredskap vil regionkontorene kunne bidra med rådgivning og opplæring, slik at lokale krefter har best mulig bakgrunn for selv å takle kriser i vassdrag. I St. meld. nr. 37 (1995-96) er det signalisert en ytterligere satsing på motiverings- og tilretteleggingstiltak i forhold til gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyser i kommunene. Flomtiltaksutvalget anbefaler at NVEs regionkontorer bidrar aktivt i kommunenes gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyser. Dette vil være særlig viktig i forhold til kommuner med store flomverksanlegg eller stort skadepotensial. En må forvente at slike kommuner tar et særlig ansvar for løpende kontroll og vedlikehold av anleggene, men NVE må likevel av kvalitetssikringshensyn spille en overordnet rolle som kontrollør og aktiv rådgiver. Det vises for øvrig til utvalgets anbefalinger vedrørende rutiner for oppfølging av flomverk i kap. 10.7.

Flom og krisesituasjoner i vassdrag vil uten unntak ha en lokal eller regional forankring, og som en konsekvens av dette vil den regionale delen av NVEs organisasjon ha viktige beredskapsmessige funksjoner. NVEs regionkontorer har en desentralisert struktur ved at anleggsingeniører, formenn og maskinførere er spredt rundt om i regionene. Flomtiltaksutvalget anbefaler en gjennomgang av denne strukturen med hensyn på å dekke de mest utsatte vassdragene. Flomtiltaksutvalget anbefaler også en kompetansemessig gjennomgang, med sikte på at alle NVEs regionkontorer kan virke som autoritative rådgivere og kontaktledd for lokale myndigheter, samt stå for kriseledelse i konkrete lokale vassdragssituasjoner om nødvendig.

Etter Flomtiltaksutvalgets vurdering bør også ansvarsfordelingen mellom NVE sentralt og de ulike regionkontorene klarlegges nærmere. Utvalget anbefaler derfor at det utarbeides en felles beredskapsplan for hele NVEs apparat, som gir en samlet beskrivelse av de ulike beredskapsnivåer og ansvarsfordelingen mellom NVE sentralt og regionalt.

For en gjennomgang av iverksettingen av beredskap i NVE sentralt under flommen på Østlandet våren 1995 vises til kap. 7.4.3. Utvalgets vurderinger av disse erfaringene og anbefalinger for NVEs sentrale beredskap er gitt i kap. 7.4.4.6 og 7.5.5. Når det gjelder kompetanse- og ansvarsspørsmål knyttet til flomverk i flomsituasjoner vises til fremstillingen i kap. 10.7.4.

Flomtiltaksutvalget forutsetter at NVE gjennomfører det ajourhold og de øvelser som er nødvendig for at de ulike ledd til en hver tid er drillet i hvilke funksjoner de skal utøve i krisesituasjoner, og at økonomiske fullmakter klarlegges med sikte på å gjøre nødvendige innsatsmidler tilgjengelige i regionapparatet.

7 Vannføringsprognosering og flomvarsling

7.1 Oversikt

I dette kapittelet gjennomgås systemet for vannføringsprognosering og flomvarsling på grunnlag av erfaringene fra flommen på Østlandet våren 1995. Hovedsiktemål for utvalgets gjennomgang har vært å vurdere i hvilken grad systemet bidrar til å sette sentrale og lokale myndigheter og andre brukere i stand til å håndtere flomsituasjoner.

Systemet for vannføringsprognosering og flomvarsling i Norge beskrives i kap. 7.2. NVEs prognosevirksomhet, hvordan den ble etablert, dens organisering og instrukser, prognoseverktøyet, utforming av prognoser/varsler og varslingsprosedyrene beskrives. I tillegg til NVEs flomprognosering, omtales vassdragsregulantene, Det norske meteorologiske institutt (DNMI) og andre aktører for å få et totalbilde av varslingssystemet.

Utvalget har også sett på hvordan flomvarslingen foregår i Sverige, England og Wales og i Tyskland. En beskrivelse av dette er gitt i kap. 7.3.

I kap. 7.4 har utvalget foretatt en vurdering av NVEs ivaretakelse av sine forvaltningsoppgaver på flomvarslingssiden under 1995-flommen. I tillegg til flomvarsler og prognoser som ble sendt ut av Norges vassdrags- og energiverk (NVE), har utvalget sett nærmere på de flomvarsler og pressemeldinger som ble sendt ut av Glommens og Laagens Brukseierforening (GLB) under flommen, for å få et inntrykk av den informasjon som beredskapsmyndigheter og lokale aktører fikk å forholde seg til. En kronologisk oversikt over vannføringsprognoser og pressemeldinger sendt ut av NVE og GLB er gitt i vedlegg 2.For en gjennomgang av forløpet av 1995-flommen vises til kap. 3.3.

I kap. 7.5 har utvalget foretatt en bredere evaluering og fremmet forslag til forbedringer av varslingssystemet.

Forut for storflommen på Østlandet hadde NVE bestilt en evaluering av prognosetjenesten fra Institutt for vassbygging ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) og konsulentfirmaet Civitas (Frederiksen et al., 1996). Utvalget har hatt anledning til å benytte denne evalueringen i sitt arbeid. I tillegg har utvalget innhentet utredninger fra DNMI og NVE om forbedringspotensialet på henholdsvis værvarslings- og flomvarslingssiden.

Utvalget avga 09.11.95 en delutredning om systemet for vannføringsprognosering og flomvarsling til Nærings- og energidepartementet. Fremstillingen i dette kapittelset er med enkelte små justeringer basert på denne delutredningen og omtalen av dagens situasjon gjelder slik den da var. Det vises til at NVE allerede er i gang med å gjennomføre flere av utvalgets anbefalinger.

7.2 Systemet for vannføringsprognosering og flomvarsling i Norge

7.2.1 NVEs flomvarslingstjeneste

7.2.1.1 Historikk

NVE begynte med flomvarslingstjenester første gang i 1967 for Øyeren, etter skadeflommen som fant sted i 1966. Varslene ble meddelt Fet og Skedsmo kommuner. Utover vinteren ble det gitt skriftlig melding om faren for skadeflom til teknisk etat i kommunene. Det var også vanlig med en uformell kontakt utover våren. Dersom vannstanden i Øyeren ville overstige 6 meter ble det varslet pr. telefon.

Gradvis ble flomvarslingstjenestene utvidet til også å omfatte områder langs Glomma i Solør, samt Storsjøen i Sør-Odal og for områder rundt Mjøsa. Det ble ikke inngått noen formelle avtaler om hvordan varslingen skulle foregå. Det var tilfeldig hvem som tok initiativ om varsling (NVE eller de aktuelle kommunene). Det kom også forespørsler til NVE fra andre kanter av landet om mulighetene for å motta varsler.

I perioden 1986-90 ble mulighetene for umiddelbar hydrologisk fjernovervåking og rask varsling styrket ved et moderniseringsprogram som ble gjennomført for stasjonsnettet. Flommen i 1987 satte i gang planleggingen av en landsomfattende flomvarslingstjeneste. Faren for storflom våren 1988 førte til at Hydrologisk avdeling utarbeidet planer for en regelmessig flomvarsling i samtlige større vassdrag på Østlandet. Det ble utarbeidet prognosemodeller for Glomma, Dokka, Randsfjord, Sperillen, Krøderen, Tyrifjorden, nedre del av Drammenselva og Numedalslågen. Videre ble det etablert en flomvarslingssentral i NVE med betjening alle dager, for å samle inn data, utarbeide prognoser og distribuere disse til kommuner, presse og kringkasting.

I starten var således flomvarslingstjenesten geografisk avgrenset og konsentrert om vårflommer. Først våren 1989 satt NVE i gang en kontinuerlig prognosevirksomhet/ flomvarslingstjeneste, og begynte med regulær tilstandsovervåking av vassdragene og utsending av vannføringsprognoser for hele landet. NVEs prognosekontor ble etablert i 1992 med 5 hydrologer i turnustjeneste.

7.2.1.2 NVEs organisering av flomvarslingstjenesten

Ansvaret for den kontinuerlige overvåkingen av tilstanden i vassdragene og NVEs flomvarslingstjeneste ligger i Hydrologisk avdeling. Etter omorganiseringen av NVE fra 1. januar 1991 ble avdelingen inndelt i følgende fem seksjoner:

• Bre og snø: Undersøkelser og analyser innen bre- og snøhydrologi

• Data: Hydrologisk systemutvikling og dataanalyse samt vedlikehold og utvikling av hydrologisk avdelings databaser

• Hydrometri: Rutinemessig feltarbeid og primær databehandling innen overflatehydrologi. Koordinering av Hydrologisk avdelings feltundersøkelser og instrument- og utstyrstjeneste

• Miljøhydrologi: Undersøkelser og analyser med særlig betydning for miljøspørsmål, f. eks. vanntemperatur og sedimenttransport samt utvikling og drift av Vassdragsregisteret som et nasjonalt miljøinformasjonssystem

• Vannbalanse: Undersøkelser, analyser og prognosetjeneste innen overflatehydrologi og geohydrologi

Også NVEs 5 regionkontorer utfører hydrologiske tjenester.

Prognosetjenesten, og dermed også flomvarslingen, foregår ved Vannbalanseseksjonen. Prognosetjenesten foregår i tett samarbeid med Hydrometriseksjonen som står for innsamlingen av alle vannføringsdata som benyttes i forbindelse med prognosevirksomheten, og med Bre- og snøseksjonen som står for innsamlingen av snøtakseringsdata fra kraftverkene, og har ansvaret for driften av NVEs snøputer. Ved behov tas det kontakt med regionkontorene for utveksling av informasjon om vær- og vannføringsforhold.

7.2.1.3 Instruksene for NVEs flomvarslingstjeneste

I någjeldende instruks for NVE, gitt ved Olje- og energidepartementets brev 28.06.90, er hydrologi sammen med beredskap listet opp som hovedarbeidsområder. Det tilligger Vassdrags- og energidirektøren å trekke opp retningslinjer for arbeidet, innenfor budsjettmessige rammer og pålegg fra Nærings- og energidepartementet. Innenfor det hydrologiske området, hvor NVE for øvrig driver en del oppdragsvirksomhet, er flomvarsling definert som en statlig oppgave.

Etter NVEs gjeldende strategiske plan fra april 1992, som trekker opp de langsiktige prioriteringene for etatens ulike arbeidsfelt, er ett av NVEs hovedmål å sørge for tilfredsstillende beredskap og sikkerhet ved utnyttelse av vann- og energiressursene. Under dette hovedmålet skal NVE bidra til reduserte flom- og erosjonsskader, og blant annet etablere en landsdekkende flomvarslingstjeneste for allmennheten ved videreutvikling av de operative flomvarslingsmodellene, samt å sørge for detaljert varsling i risikoområder ved å utvikle et opplegg for dette.

NVEs instruks for vakthavende hydrolog ved flomvarslingen av 08.05.92 legger ansvaret for organiseringen av den operative flomvarslingstjenesten til sjefen for Vannbalanseseksjonen. Ansvaret for den daglige driften av flomvarslingstjenesten er lagt til vakthavende hydrolog.

Instruksen regulerer bruk av overtid, omfang av hjemmevaktforpliktelser og organisering av vaktturnus. Utenom ordinær arbeidstid plikter vakthavende hydrolog å være tilgjengelig på telefon eller personsøker. Hjemmevakt samt ordinær arbeidstid dekker tidsrommet 06.00 - 22.00 i alle ukens dager.

I situasjoner hvor arbeidsbelastningen blir for stor for vakthavende hydrolog alene, regulerer instruksen hvilke andre hydrologer i turnus som skal bistå med nødvendig arbeidsinnsats. Instruksen forutsetter uttrykkelig at det ved forhøyet beredskap i krisesituasjoner vil være aktuelt å ha dobbelt bemanning på flomvarslingstjenesten, dvs. to hydrologer med hjemmevaktforpliktelser.

Instruksen lister også opp en rekke obligatoriske arbeidsoppgaver i ordinær arbeidstid og under hjemmevakt. I ordinær arbeidstid skal det blant annet daglig foretas en kontroll av datastrømmen fra DNMI og målestasjoner og foretas en vurdering av flomrisiko og behov for revisjon av gjeldende varsel. Vannføringsprognoser/flomvarsler som sendes ut pr. faks skal i følge instruksen oppdateres hver uke, og ellers etter behov. I praksis har imidlertid vannføringsprognosene de siste to-tre årene blitt oppdatert minst to ganger pr. uke. Tekst-tv skal oppdateres daglig. Henvendelser fra massemedia og andre brukere skal besvares både i og utenfor kontortid. I den grad den operative varslingen tillater det, skal vakthavende hydrolog innenfor ordinær arbeidstid også arbeide med videreutvikling av flomvarslingstjenesten. Under hjemmevakt skal vakthavende hydrolog alltid vurdere behovet for å gå over fra hjemmevakt til normal tjeneste.

7.2.1.4 NVEs prognoseverktøy

7.2.1.4.1 Innledning

Vannføringen på et bestemt tidspunkt, på et bestemt sted i nedbørfeltet, er et resultat av alle hydrologiske prosesser oppstrøms dette punktet. Størrelsen på vannføringen er avhengig av faktorer som størrelse og forløp av nedbør, vegetasjon og fordamping, jordbunnens infiltrasjonskapasitet og nedbørfeltets topografi. Vannføringen er også avhengig av lagringskapasiteten til innsjøer, snø-, grunnvanns- og markvannsmagasin i feltet. I tillegg kommer påvirkningen fra menneskelig aktivitet i nedbørfeltet.

Flomvannføring i vassdraget kan være en følge av kortvarige regnbyger av høy intensitet, langvarig regn med lavere intensitet, snøsmelting eller en kombinasjon av disse. Behovet for å gjøre bruk av tilgjengelige lokale data for kalibrering av prognosemodeller er stort. Et gitt nedbørtilfelle kan resultere i stor flom i en region, mens nedbør med samme intensitet og varighet kan gi lite avløp i en annen region.

Steile felt gir hurtigere avløp, og dermed raskere responstid enn flate felt. Et tett vegetasjonsdekke vil også dempe flommer, først og fremst ved økt infiltrasjon i grunnen, dernest ved at transpirasjonen er stor. Type jordbunn er også bestemmende for infiltrasjonen; nedbørfelt der det er mye bart berg vil ha en raskere responstid enn om berget var dekket av jord. Magasinering av vann i innsjøer, i jordbunnen og som snø, har også dempingseffekt på vannføringen.

7.2.1.4.2 Nærmere om responstiden i vassdrag

Et eksempel på regionale forskjeller i flomtyper kan gis ved å se på den spesifikke avrenningen i nedbørsfeltet. Storofsens vannføring tilsvarer 120 liter pr. sekund pr. km² i Glommas nedbørfelt, mens de høyeste spesifikke flomavløp i naturlige nedbørfelt her til lands kan nå opp i rundt 3000 liter pr. sekund pr. km². Store spesifikke avløp er mest vanlige i små, bratte og vegetasjonsfattige nedbørfelt, som er typisk for eksempel på Vestlandet.

Forskjellen i responstid er illustrert i figur 7.1 og 7.2, og viser flomforløpet ved Elverum våren 1995 og flomforløpet i Byttevatn (Gaularvassdraget) i oktober 1995. For Byttevatn (figur 7.1) er det vist timesverdier over 3 døgn, mens det for Elverum (figur 7.2) er vist døgnmiddelverdier over en måned.

Flommen ved Elverum var en kombinert snøsmelte- og regnflom. I tiden før flomtoppen er det registrert litt over 80 mm nedbør ved Flisa (fra begynnelsen av mai). Flommen på Vestlandet i oktober 1995 var en typisk regnflom, med 102 mm nedbør (Førde-Tefre) i løpet av det døgnet vannføringen stiger fra 30 m³/s til 165 m³/s. Figurene viser at responstiden ved Elverum er lengre enn ved Byttevatn, og også at den relative stigningen er slakere ved Elverum. Det tok ca. 11 timer fra vannføringen begynte å stige til kulminasjonen var nådd i Byttevatn, mens responstiden var mer enn 11 dager ved Elverum.

Vassdrag med rask responstid medfører utfordringer i flomvarslingssammenheng. Tidsaspektet er den største utfordringen - med så rask stigning i vannføringen som f. eks. Byttevatn kan ha, er det liten tidsforskjell mellom normal vannføring og flomvannføring.

Lokale regnbyger kan ofte ha høy intensitet, og avgi store mengder nedbør over et mindre område i løpet av kort tid. I små nedbørfelt er sjansen for at store deler av feltet blir utsatt for et slikt nedbørtilfelle større enn i store felt, og relativ økning i vannføring blir følgelig også større. Et annet moment i denne sammenheng er at det er vanskelig å angi nøyaktig hvor disse lokale regnbygene vil inntreffe, om de i det hele tatt er fanget opp i prognosene fra DNMI.

7.2.1.4.3 Tilstandsoversikt

Tidlig om morgenen blir ca 50 hydrologiske målestasjoner oppkalt automatisk for innsamling av data til NVEs prognosekontor. Dataene lagres på en egen database og listes ut på en egen utskrift. Vannstandsverdiene blir automatisk konvertert til vannføringer. Om morgenen ringes også ca 20 telefonsvarende stasjoner opp direkte. Ved behov skaffes det tilleggsopplysninger ved å ringe til NVEs regionkontorer, regulanter/kraftverk eller avdelingens lokale observatører.

De aktuelle vannførings- eller vannstandsverdiene sammenliknes med historiske data fra respektive målestasjon, og tilstanden klassifiseres som lav, normal eller høy, etter gitte kriterier. Under 1995-flommen ble vannføringen klassifisert som flomvannføring dersom den lå over 60 prosent av midlere flom, og som stor flomvannføring dersom den er høyere enn en såkalt 10-års flom. I forbindelse med endringer i rutinene for flomvarslingen fra NVE, er det som omtalt i kap. 3.3 nå definert nye kriterier for flom og stor flom. I tillegg har NVE innført ekstrem flom som en ny klassifisering.

Om formiddagen overføres nedbør- og temperaturdata fra alle DNMIs synoptiske klimastasjoner(ca 80) for siste døgn. Dataene hentes inn automatisk via PC og lagres på egen fil, men som en sikkerhet mottas også dataene via telefaks fra DNMI.

Flere kilder danner til sammen et bilde av snøforholdene i hele landet. NVE har tilgang til data fra 5 snøputer. Dette gir muligheten til en kontinuerlig overvåking av snømengdene i disse punktene. Et operativt system for kartlegging av snødekket ved hjelp av satellittbilder benyttes ved prognosekontoret. Prosent snødekt areal innen høydeintervaller på 100 meter kan beregnes for en hvilken som helst del av landet. En er i denne sammenheng avhengig av klarvær. Ytterligere informasjon om snø fås fra regulanter etter at de i løpet av vinteren har foretatt manuelle snømålinger i sine tilsigsområder. DNMIs nedbørakkumulasjonskart gir et bilde av hvor mye nedbør som har falt i forhold til normalt (normalperioden 1961-90) i snøakkumulasjonsperioden. Kartene kan ikke direkte benyttes som en indikasjon på snømengder, da nedbør i form av regn samt snøsmelting kan ha forekommet i akkumulasjonsperioden.

Ut fra innsamlede data og en vurdering av endringene siste døgn, danner vakthavende hydrolog seg en oversikt over tilstanden i vassdragene rundt i landet.

Hvis det oppstår problemer med dataoverføringen må det igangsettes manuell oppkalling. Hvis svikten har oppstått hos DNMI, kontaktes instituttets dataseksjon. Hvis det er svikt ved NVEs egne datainnsamlingssystem kontaktes Hydrometriseksjonen.

7.2.1.4.4 Prognoser

Fra DNMI mottas tre typer værprognoser. Den kvalitative værprognosen for fem dager fremover kommer via telefaks, men kan også leses på NRK tekst-tv. En kvantitativ nedbørs- og temperaturprognose for seks døgn hentes inn automatisk via PC og mottas også via telefaks. Denne prognosen er utarbeidet av DNMI for 86 felt rundt i hele landet, og gjelder stort sett nedbørfeltene til forskjellige regulanter og kraftverk. To værkart, henholdsvis et som viser dagens situasjon, og et som viser prognosen for kommende dag, kommer via telefaks ca kl. 11.

Ut fra disse prognoser og dagens situasjon i vassdragene vurderer vakthavende hydrolog om siste vannføringsprognose fortsatt er gyldig, eller om det er nødvendig å gjøre noen forandring. Hvis perioden for seneste prognose har gått ut, lages ny prognose. I det enkleste tilfellet kan det være nok å forandre vannføringsprognosen direkte ut fra værprognosen og tendensen i vannføringene. Mange ganger, særlig når det foreligger mistanke om økende vannføring og kanskje flom, vil bruk av den såkalte HBV-modellenvære en god støtte ved prognoseringen. Begrensede ressurser gjør at datasystemet hvor modellene er installert er relativt trege. Oppdatering og prognosering ved bruk av modellene tar derfor noe tid.

Inngangsdata i HBV-modellen er nedbør og temperatur. Temperaturen benyttes for beregning av snøsmelting/snølegging og fordampning. Modellen beskriver tilstanden i feltet, det vil si hvor stor lagringskapasitet for vann som er tilgjengelig i markvanns- og grunnvannssonen. Forenklet kan man si at nedbør + snøsmelting - fordampning - vann til magasinering = avløpet fra feltet. Pr. november 1995 hadde flomvarslingen kalibrert HBV-modeller for 19 nedbørfelt, hvorav 17 var i drift. Disse er stort sett kalibrert for uregulerte felt som er utstyrt med automatisk dataoverføring, og er noenlunde jevnt fordelt over hele landet. Modellen oppdateres til den aktuelle dagen og tilpasses dagens tilstand. En kvantitativ prognose av vannføringen de kommende dagene, i det aktuelle feltet, bestemmes ut fra DNMIs kvantitative nedbørs- og temperaturprognoser.

Modeller for beregning av vannstander nedover i et vassdrag benyttes av ressursmessige årsaker ikke i prognosetjenesten. Vannstandsprognoser for sjøer er i enkelte tilfeller mulig å framskaffe ved hjelp av såkalte routing-modeller.Slike modeller ble benyttet for Øyeren og Mjøsa under flommen i Glomma og Lågen våren 1995.

7.2.1.4.5 Usikkerhet i prognosene

Flere faktorer spiller inn når det gjelder usikkerhet i prognosene. De viktigste er:

• Usikre vannføringer på grunn av feil i vannføringskurvene

• De kvantitative nedbørs- og temperaturprognosene er usikre

• Snømagasinets størrelse er feilestimert

• Transporttiden i vassdraget feilestimeres

• Reguleringer foretas på en annen måte enn antatt når prognosen lages

• Unøyaktige og dårlig kalibrerte modeller

• Effekten av lagring og tap av vann ved oversvømmelser er ikke kjent

7.2.1.5 Varslingsprosedyrer

NVEs vannføringsprognoser består av en kartside som med ulike felter indikerer stor flomvannføring, flomvannføring, høy, normal eller lav vannføring, slik prognosene angir det vil bli for forskjellige deler av landet. I tillegg er det en tekstside som gir utfyllende kommentarer til kartsiden. Vannføringsprognosene utarbeides normalt to ganger i uken. I flomsituasjoner utarbeides prognoser etter behov, og det kan i tillegg sendes ut spesielle pressemeldinger med mer detaljert informasjon. Siden 1990 har vannføringsprognosene vært lagt ut på tekst-tv, og blitt oppdatert etter behov slik at det alltid foreligger en gjeldende prognose. I vannføringsprognosene som sendes ut gjøres det alltid oppmerksom på at oppdaterte prognoser finnes på tekst-tv.

NVEs vannføringsprognoser/flomvarsel sendes normalt til tre ulike grupper: Gruppe 1 mottar alle vannføringsprognoser og flomvarsler som utarbeides, gruppe 2 mottar alle flomvarsler og gruppe 3 mottar alle flomvarsler i sin del av landet.

• Gruppe 1 består av vassdrags- og energidirektøren, avdelingsdirektørene for Vassdragsavdelingen, Sikkerhetsavdelingen og Hydrologisk avdeling i NVE, NVEs regionkontorer, Reuter, Dagens Næringsliv, NRK Dagsnytt og kraftmeglere.

• Gruppe 2 består av Informasjonskontoret i NVE, sjefene ved seksjon for Vannbalanse og Hydrometri i NVE, NTB, DNMI, UNI/Storebrand, Direktoratet for sivilt beredskap, Statkrafts landssentral, Energiforsyningens Fellesorganisasjon og Radio P4.

• Gruppe 3 består av NRK-distriktskontorer, fylkesmennene, lokale energiverk og Nittedal og Fet kommuner som spesielt har bedt om flomvarsel.

7.2.2 Vassdragsregulanter

Tilsigsprognoser som utarbeides av vassdragsregulanter, dekker i utgangspunktet kun de områder som er av interesse for den enkelte regulant. Hovedformålet er å optimalisere bruken av vannressursene til kraftproduksjon.

Ofte gir modellverktøyene som regulantene disponerer mulighet til å gi mer detaljerte og kvantitative prognoser for vassdragene de opererer i enn det NVE har mulighet til. Det er imidlertid varierende hvor gode forutsetninger regulantene har for å drive en slik varsling.

Glommens og Laagens Brukseierforening (GLB) og Arendals Vassdrags Brugseierforening er eksempler på at vassdragsregulanter har godt utbygd modellverktøy og ekspertise. Det samme modellverktøy som hos de to nevnte brukseierforeningene er også installert hos andre brukseierforeninger/regulanter. Det er imidlertid varierende hvor god kompetanse de ulike regulantene har, hvor aktivt modellverktøyet brukes og om det ville ha blitt benyttet til flomvarsling ved behov.

I vassdragsreguleringskonsesjonen for Jostedalen (gitt til Statkraft ved kgl. res. 29.06.84) ligger det, blant annet som et resultat av en større skadeflom som inntraff i 1979, et pålegg om å etablere et opplegg for tilsigsprognoser som skal gi grunnlag for å utjevne flommene mest mulig med manøvrering. Modellen kan også brukes for flomvarslingsformål. Det er noe uklart om man med hjemmel i lov 14.12.17 nr. 17 om vassdragsreguleringer kan pålegge regulantene å skaffe og sette i drift verktøy for prognosering av flommer, jf. kap. 8.5.7.2. Vassdragsreguleringskonsesjonen for Jostedalen er såvidt vites det eneste eksemplet hvor et slikt krav er pålagt. Dette pålegget kan anses hjemlet i den instruksjonsmyndighet Kongen/departementet hadde over forvaltningsbedriften Statkraft før selskapet med virkning fra 01.01.92 ble omdannet til et statsforetak.

Mange regulanter får henvendelser fra privatpersoner og massemedia om prognoser i forbindelse med flom. Det er ulik praksis for hvilket grunnlag disse henvendelsene besvares på. I enkelte tilfeller benyttes NVEs prognoser i tillegg til den informasjon regulantene selv har om forholdene i sine vassdrag.

Det foregår i dag ikke noe formelt samarbeid mellom NVE og vassdragsregulanter om flomvarsling. NVEs prognosevirksomhet knytter seg i hovedsak til uregulerte vassdrag. NVE benytter imidlertid vannstands- og vannføringsdata fra konsesjonspålagte målestasjoner i sin prognosetjeneste. Regulantene er videre pålagt å sende magasindata til NVE én gang i uken. Magasindataene publiseres i aggregerte tilstandsoversikter og benyttes som grunnlag for varsling i regulerte vassdrag.

Regulantene foretar også snømålinger i en rekke nedbørfelt, som sendes NVE hver vår. Enkelte regulanter sender snørapporter til NVE hver måned. Prognosetjenesten benytter disse dataene i tillegg til egne data som et utgangspunkt for en vurdering av tilstanden før snøsmeltingen setter inn.

Et uformelt samarbeid med relativt hyppig gjensidig kontakt eksisterer kun med GLB. Prognosekontoret har hver vår faglige diskusjoner med GLB blant annet om snøforhold, forhåndstapping, og magasinfylling. Omfanget av disse samtalene vil avhenge av flomfaren. I 1994 og 1995 har NVE og GLB samarbeidet innen snøkartlegging ved hjelp av satellitt og flyrekognosering gjennom smeltesesongen. GLB tok initiativet til og inviterte NVEs hydrologer med på snøbefaring i Østerdalen m.v. 22. og 23. mai 1995. Under 1995-flommen ble det sendt ut prognoser både fra GLB og NVE for Glomma og Lågen.

En viktig årsak til at det ikke har skjedd noe utstrakt samarbeid mellom NVE og andre regulanter/brukseierforeninger, er at NVE ikke har kapasitet til å gjennomføre dette. I dag vil imidlertid et utvidet samarbeid mellom NVE og andre vassdragsregulanter kunne oppstå ad hoc, dersom situasjonen tilsier dette.

7.2.3 Andre aktører

Tidligere flomvarsling var basert på prognoser fra lokale informanter, som hadde kjennskap til vassdragene. Flere kommuner bruker fortsatt lokale informanter for å varsle at det er høy vannstand, mulig flom på vei. I vassdrag med raske flomutviklinger anses fortsatt lokale informanter som en av de mest aktuelle måtene å få et varsel på. Også ved storflommen i Glomma brukte nedenforliggende kommuner lokale informanter lenger opp for å holde seg orientert om flomutviklingen (Frederiksen et al., 1996).

7.2.4 Det norske meteorologiske institutt (DNMI)

Det norske meteorologiske institutt (DNMI) ble opprettet i 1866 og er i dag underlagt Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Under Meteorologisk divisjon finner en Værvarslingsavdelingen på Blindern i Oslo, Værvarslinga på Vestlandet i Bergen og Værvarslinga for Nord-Norge i Tromsø samt Klimaavdelingen. Værvarslingstjenestene er basert på en døgnkontinuerlig vaktordning. De tre værvarslingsavdelingene har ansvar for all kortsiktig varsling i sine regioner, også den virksomhet som foregår på instituttets værtjenestekontor på flyplasser. Værvarslingsavdelingen på Blindern har i tillegg ansvar for all langtidsvarsling for hele landet.

I august 1994 fikk DNMI en egen beredskapsplan for varsler om ekstreme værforhold. Denne planen ble revidert etter flommen på Østlandet i 1995. Beredskapsplanen for varsler om ekstreme værforhold er relativt ny og lite utprøvet. Det viste seg blant annet at den ikke fungerte helt etter intensjonene under flommen på Østlandet i 1995. Formålet med beredskapsplanen er å bidra til at til at samfunnet og den enkelte gis mulighet til å sikre liv og verdier og begrense skadeomfang ved ekstreme værforhold.

DNMI sentralt har ansvaret for å sende ut varsel om ekstreme værforhold 72-36 timer før dette inntreffer, mens regionavdelingen har ansvar for utarbeiding og utsending av varsel mindre enn 36 timer før uværet inntreffer.

Ekstreme værforhold omfatter vind, stormflo, snøskredfare, ekstrem nedbør og værforhold som kan føre til flom. Et overordnet kriterium er at det er sannsynlig at været vil forårsake skader eller fare for liv og verdier i et betydelig landområde (fylke/landsdel). I DNMIs beredskapsplan er det videre gitt nærmere kriterier for hvilken sannsynlighet som kreves for at uværet vil inntreffe, og hvilken vindstyrke og overskridelse av høstjevndøgns springhøyvann etc. som kreves for at varsel skal sendes ut.

DNMI har ikke modeller for håndtering av hydrologiske forhold i et nedbørfelt. DNMI vil derfor være avhengig av informasjon om hydrologiske forhold fra NVE for å vurdere om ekstremvarselet om værforhold som kan føre til flom skal benyttes.

Varselet sendes via telefaks til Hovedredningssentralen og til NVEs prognosekontor, som skal kvittere via telefon at varsel er mottatt innen 30 minutter. Dersom det ikke bekreftes at varselet er mottatt, skal det tas telefonisk kontakt med adressatene samtidig som ny telefaks sendes. Dette skal skje innen 35 minutter etter utsending av den første telefaksen. Gjenpart av varselet sendes til Justisdepartementet, Direktoratet for sivilt beredskap og fylkesmennene i det berørte området.

Det er også utarbeidet egne prosedyrer for kontakt mot NRK ved ekstremt vær. Disse prosedyrene iverksettes maksimalt 36 timer før været inntreffer. Kontakten skjer pr. telefon til vaktsjef i aktuelle NRK-distriktsradioer og NRK Dagsnytt. I tillegg sendes en telefaks med overskrift «Viktig vær».

NVE er avhengig av data fra DNMI for å kunne drive sin prognosevirksomhet, og kjøper meteorologiske data samt prognoser fra DNMI. I tillegg til å formidle synoptiske data fra nedbørstasjonene lager DNMI en kvalitativ værprognose for fem dager fremover, en kvantitativ nedbørs- og temperaturprognose for seks døgn, samt værkart som viser dagens situasjon og prognosen for kommende dag. Det foregår et utstrakt uformelt samarbeid mellom NVE og DNMI for å diskutere dagens prognoser.

En rekke vassdragsregulanter abonnerer på nedbørs- og temperaturprognoser fra DNMI for sine nedbørfelt til daglig bruk i modeller for tilsigsprognoser. Under vårflommen i Glomma og Lågen i 1995 var hydrologene i GLB i daglig kontakt med vakthavende meteorolog i DNMI.

7.3 Flomvarsling i utlandet

7.3.1 Flomvarsling i Sverige

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) utarbeider advarsler og prognoser for store vannføringer og oversvømmelser. Prognosetjenesten er underlagt avdelingen for produksjon og utvikling, og er fra 1. juli 1995 plassert sammen med den meteorologiske prognosetjenesten. Bemanningen utgjøres av 6 hydrologer i døgnkontinuerlig turnustjeneste samt at andre ansatte i avdelingen benyttes i situasjoner som krever mer intensiv varslings- og prognosetjeneste.

En oversikt over vannføringen i landets vassdrags skaffes til veie ved hjelp av 63 automatiske målestasjoner hvorav ca halvparten er telefonsvarere. Det er også laget en oversikt over spesielt flomutsatte områder. Prognosene er som i Norge, basert på kvantitative nedbørs- og temperaturvarsler som inngangsdata i HBV-modellen. Det er benyttet store ressurser til kompetanseoppbygging og utvikling av disse modellene. Ca 25 modeller finnes i såkalte indikatorområder hvor det daglig utarbeides prognoser for fem døgn fremover. Disse modellene vil i nær fremtid kjøres helautomatisk. Dette betyr at prognosene ligger klar til vakthavende hydrolog hver morgen. I tillegg har SMHI tilpasset 50 modeller for kraftverksindustrien. I hovedsak er det regulanten selv som benytter disse for prognosering. HBV-modellen benyttes også for å gi en oversikt over vannbalansen ved alle de meteorologiske synoptiske stasjonene. En har her benyttet generelle parametre og ikke kalibrert modellene mot faktisk observert vannføring. Prognosene som lages ved hjelp av disse modellene gir et bilde av hvordan vannføringen vil bli i fiktive små uregulerte vassdrag. Totalt er det mulig å benytte over 100 HBV-modeller i prognosevirksomheten ved SMHI.

Generell informasjon om de hydrologiske forholdene i Sverige sendes ut en gang i måneden eller etter behov under overskriften «Meddelande om den hydrologiska situationen». Disse vil ikke nødvendigvis inneholde prognoser, men er i utgangspunktet en generell tilstandsoversikt. Dersom modellene tilsier at vannføringen vil overstige 1.1 ganger middelflom, går «meddelande» over til å bli «Varning för höga flöden». Prognosene er av kvalitativ karakter, og en benytter termer som «stora flöden», «mycket stora flöden» og «extremt stora flöden». Kvantitative vannstandsprognoser gis ikke, men kan antydes for enkelte områder dersom det kommer henvendelser via telefon. Det har også i Sverige blitt reist kritikk mot ordbruken i varslene. Det er vanskelig å tolke innholdet, en sammenlikning med tidligere års flommer savnes, vannstandsprognoser etterlyses og varslene er ikke spesifikke nok i forhold til hvilke områder som vil bli rammet.

Prognosene formidles kun via telefaks. Alle «meddelande» og «varningar» sendes til SMHIs 4 lokalkontorer, den militære værvarslingstjeneste, Tidningarnas Telegrambyrå, nyhetsredaksjonene i Sveriges TV1, TV2 og TV4, Sveriges Geologiska Undersökning, Försvarsdepartementet, Civildepartementet, Räddningsverket, Vägverket, Banverket, kraft- og reguleringsselskaper (12 stk.), Assidomän (et skogsforetak), Forsäkringsservice og Telge Energi (totalt 30 adresser).

I tillegg er landet delt inn i en nordre, en midtre og en søndre region hvor følgende instanser får alle «meddelanden» og de «varningar» som angår deres region: Länsstyrelsen, Länsalarmeringscentraler, lokalradioer og visse private foretak og regionale myndigheter (78 adresser). Regulantene vurderer hva «varningen» vil innebære i de elvestrekningene de opererer i. Regulantenes vurderinger sendes til Länsstyrelsen og Länsalarmeringscentralen.

SMHI har ikke et system med tilbakemeldinger for å sikre at varslene har nådd frem.

Räddningsverket i Sverige konkluderer etter oversvømmelsene i 1995 med at det er et behov for ytterligere forskning og utvikling innen varsling og beredskap. Det er et stort behov for bedre prognoser og varsler fordi tidsfaktoren i et tidlig stadium av beredskapen kan bety mye for utfallet av skadeforebyggende tiltak.

Også i Sverige har mange regulanter muligheter for selv å utforme flomvarsler. I utgangspunktet varsler SMHI for uregulerte vassdrag eller vassdrag med lav reguleringsgrad, mens regulantene utarbeider varsler for «sine» vassdrag, noe som også skjedde under flommen i 1995. Regulantene utarbeidet i motsetning til SMHI, kvantitative vannførings- og vannstandsprognoser.

7.3.2 Flomvarsling i England og Wales

Flomvarslingen i England og Wales foretas av National Rivers Authority (NRA). Institusjonen ble grunnlagt i 1989 som et uavhengig miljøtilsyn. Dens oppgaver er i tillegg til flomvarsling å forbedre vannkvaliteten, drive vannressursforvaltning, sørge for forbygninger, utvikle fiskemulighetene, forbedre rekreasjonsmulighetene, sikre muligheter for skipstrafikk osv. NRA finansierer sin virksomhet blant annet gjennom støtte fra Ministeriet for miljø og landbruk, fiskeri og ernæring, og fra lokale myndigheter og privatpersoner med landområder som grenser til elva.

Basert på nedbørsfelt har NRAs vaslingstjeneste delt England og Wales inn i 8 regioner. Flere av regionene er tett befolket og flommene kommer ofte meget fort. Dette gjenspeiles i de store ressursene som brukes på flomvarsling. Fire elementer sees som viktige for at varslingen skal fungere godt:

• Godt utbygd stasjonsnett med pålitelige sensorer og overføringssystemer

• Gode og robuste prognosemodeller

• Pålitelige kommunikasjonslinjer til mottakerne av varslene

• Informasjon og opplæring av mottakerne av varslene

Flere hydrologer arbeider kontinuerlig med flomvarsling. De har også installert datautstyr hjemme hos seg selv slik at varsler kan sendes ut raskt ved hvilende vakt. Et stort antall målestasjoner gir en meget god oversikt over vannføring, vannstand og nedbør til enhver tid. Værradar benyttes i utstrakt grad. Flere typer modeller for forskjellige nedbørfelt (blant annet for forskjellig feltareal) er tatt i bruk. Modellene gir mulighet for både vannførings- og vannstandsprognoser og en nokså detaljert beskrivelse av hvilken del av elva som vil bli rammet. Det sendes bare ut varsler for elver hvor det foretas observasjoner. Ut fra det prognoserte vannstandsnivået sendes det ut varsler med forskjellig alvorlighetsgrad indikert ved hjelp av fargekoder. Varslene sendes til interne avdelinger i NRA (som varsler videre til media), distriktspolitikamre (som skal varsle lokalt politi og lokale myndigheter) og British Rail.

På tross av utstrakt informasjonsvirksomhet i forhold til mottakerne av varslene og årlige informasjonsmøter, er det et problem at varslene ikke forstås slik NRA ønsker. Det er et problem at de ulike instansene som mottar varslene skyver ansvaret for iverksetting av tiltak over på andre. NRA har derfor igangsatt en utredning av alternative varslingsformer og engasjert eksperter på kommunikasjon for å gjennomgå språkbruken i varslene. Et sentralt element i varslingssystemet vil sannsynligvis bli at førstehånds varsel gis en generell karakter med informasjon om hvor publikum kan få ytterligere og mer detaljert informasjon. Blant annet har følgende muligheter vært diskutert:

• Varsling direkte til nærradioer som tar med meldingene i f. eks. den daglige «trafikkradio».

• Bruk av tekst-tv med informasjon om telefonnumre publikum kan ringe for nærmere informasjon.

• Varsler gjennom værmeldingene

7.3.3 Flomvarsling i Tyskland, Rheinland-Pfalz

Flomvarslingen i Tyskland er forankret i lovverket dels på forbundsstatsnivå, dels på delstatsnivå. Varsling for de store elvene - riksvannveiene - skjer i et samarbeid mellom Forbundsstaten og delstaten. Ansvaret på forbundsstatsnivå ivaretas av «Wasser und Schiffartsverwaltung des Bundes» som er inndelt i regionale vann- og skipsfartsdireksjoner som samarbeider med delstatsadministrasjonene. Forbundsstaten har ansvar for den løpende overvåkning av vannstandsforholdene i disse elvene av hensyn til skipstrafikken. Som eksempel vises til organiseringen av flomvarslingen i Rheinland-Pfalz. Den aktuelle region for forbundsstaten er «Wasser- und Schiffartsdirektion Südwest» (WSD). WSD observerer vannstandene daglig. Avlesinger kl. 5 og kl. 13 er tilgjengelige 365 dager i året.

I Rheinland-Pfalz er flomvarslingen fordelt på 3 flomvarslingssentraler med ansvar for hver sine vassdrag:

• Meldesentral Rhinen i Mainz (WSD) har ansvar for varslingen for Rhinen

• Meldesentral Mosel i Trier har ansvar for elvene Mosel, Saar, Sauer og Our

• Meldesentral Nahe-Lahn-Sieg i Koblenz har ansvar for varslingen i elvene Nahe, Lahn, Sieg og Glan.

Det skilles mellom 3 nivåer i flomvarslingen:

Nivå 1:

Når visse fastlagte nivåer overskrides, varsler WSD via Politiet. Dette er ikke et skadenivå og skipsfarten kan fortsatt gå, men under visse restriksjoner. Det sendes ut en «åpningsmelding» som kunngjør at flomvarsling er etablert. Denne meldingen formidles videre til beredskapsapparatet på kommunenivå via meldesentraler på Landeskreisnivå.

Flomvarslingen sender ut flommeldinger én til tre ganger daglig som informerer om den generelle situasjon i Rhinen og de større sideelvene. To ganger pr. dag, kl. 7 og kl. 12, offentliggjøres aktuelle vannstandsnivåer og prognoser for utviklingen.

Nivå 2:

Dette tilsvarer høyeste farbare vannstand for skipsfarten. På dette nivået foretas avlesning av vannstander hver annen time. Det utarbeides prognoser for 6 timer og 24 timer som offentliggjøres. Til internt bruk utarbeides prognoser for 36 timer framover.

Nivå 3:

Dette er et katastrofenivå som innebærer døgnvakt på varslingssentralene og kontinuerlig oppdatering av varslene.

Flere kanaler benyttes for å formidle varslene. Varslingssentralene er tilgjengelige på telefon. Det samme gjelder vannmerkene. Videre legges informasjon ut på tekst-tv og sendes ut på radio. Ved nivå 2 sendes vannstandsmeldinger etter hver nyhetssending på radio mellom kl 7 og 21. Ved tre tidspunkter, kl. 7.30, 12.30 og 18.30 formidles også varslene for utviklingen.

Både beredskapsapparatet og befolkningen må selv i stor grad søke informasjon ved å bruke disse informasjonskanalene. Kommunene mottar «åpningsmelding» på nivå 1 og er ansvarlige for å organisere beredskapsapparatet og skal også sørge for informasjon til befolkningen i nødvendig grad. Ved situasjoner som innebærer fare for større områder eller for betydelige offentlige interesser, jf. nivå 3 i flomvarslingen, vil det innenfor beredskapsapparatet være aktuelt med en katastrofekoordinering på delstatsnivå.

Innenfor Rhinens nedbørfelt er det 100 vannmerker som sammen med nedbørprognoser danner grunnlaget for prognoser for vannføringen. Det vil bli montert 30 værradarer i området. Arbeidet med dette er i en tidlig fase. Resultatene fra datamodellene vurderes kritisk med hensyn til en rekke forhold, og tildels benyttes manuell kontrollregning for nærmere vurdering av flombølgens forplantning basert på kunnskap om de lokale forholdene. Blant forhold som tas i betraktning er variable forplantningshastigheter, tap til grunnvannsmagasinet, tilskudd av grunnvann, jordfuktighet, vanninhold i snøen, tele, oppstuving i sideelver, oversvømming av sommerdiker og unøyaktigheter i værdata.

Den utadrettede flomvarslingen er kvantitiativ i form av vannstander på aktuelle punkter i vassdraget. Det varsles pr. i dag ikke kvantitativt for lengre tidshorisont enn 24 timer. For sideelver utarbeides varsler for 6 og 12 timer. Det er opplyst at det arbeides med sikte på å forbedre mulighetene for å varsle for noe lengre periode.

7.4 NVEs utøvelse av sine forvaltningsoppgaver under 1995-flommen

7.4.1 Utgangspunkter for utvalgets vurderinger

Utvalgets mandat forutsetter at det foretas en gjennomgang av NVEs utøvelse av sine forvaltningsoppgaver knyttet til flomvarsling og vannføringsprognosering under 1995-flommen. På grunn av sin størrelse, sitt skadeomfang og mediaoppmerksomheten var flommen våren/sommeren 1995 i Glomma, Lågen og Trysilvassdraget spesiell i forhold til andre flommer som har inntruffet siden NVE etablerte sin flomvarslingstjeneste i slutten av 1980-årene. Glommavassdraget er dessuten spesielt ved at flommen utviklet seg langsomt i de nedre deler av dette vassdraget og ved at man har en brukseierforening med høy hydrologisk kompetanse og et velutviklet beredskapssystem for flomsituasjoner. Et nytt element for flomvarslingen var at NVE til dels brukte kvantitative prognoser utarbeidet av GLB i sin prognosevirksomhet.

Flomtiltaksutvalget har i det følgende gjennomgått NVEs utsending av varsler, samarbeid med GLB om flomvarslingen og iverksetting av beredskap under flommen. Siktemålet for utvalgets vurderinger er å bruke de erfaringene som ble gjort under flommen som ett av grunnlagene for å komme med anbefalinger for den fremtidige flomvarslingen i NVE. I kap. 7.4.2 gis det en faktisk beskrivelse av de mest sentrale sidene ved NVEs flomvarsling og samarbeid med GLB om dette. I kap. 7.4.3 foretas det en gjennomgang av NVEs iverksetting av beredskap under flommen. De erfaringer som utvalget mener å kunne trekke fra NVEs utøvelse av sine forvaltningsoppgaver under flommen gis i kap. 7.4.4, som ett av grunnlagene for å komme med forslag til forbedringer av systemet for vannføringsprognosering og flomvarsling i kap. 7.5.

7.4.2 Varsling under flommen

I vedlegg 1er det gitt en kronologisk oversikt over de flomvarsler som ble sendt ut under 1995-flommen. I tillegg til flomvarsler og prognoser som ble sendt ut av NVE, har utvalget sett nærmere på de flomvarsler og pressemeldinger som ble sendt ut av GLB, for å få et helhetlig inntrykk av den informasjon som beredskapsmyndigheter og lokale aktører fikk å forholde seg til.

Massemedia og det offentlige hadde en viktig rolle i å formidle opplysninger om flomsituasjonen. Det vises til St. meld. nr. 37 (1995-96) om flommen på Østlandet 1995 og kriseberedskap i fred for en vurdering av hvordan regjeringen, kommuner og massemedia ivaretok denne oppgaven. Journalisten A. Hompland har i en artikkel foretatt en evaluering av massemedias dekning av flommen (Hompland, 1995).

Allerede mot slutten av vinteren 1995 var det klart at snømengdene i Østlandets fjellområder var store, og ga betingelser for uvanlig høyt tilsig under snøsmeltingen. Tegn på en mulig storflom forelå tidlig i mai. NVE sendte ut en pressemelding om situasjonen 9. mai, der det fremgikk at det var 40-50 % mer snø enn normalt på Vestlandet og i vestlige fjelltrakter på Østlandet, og at det også i lavere nivåer på Østlandet var mer enn normale snømengder. Det ble i samme pressemelding gjort oppmerksom på at en forsinkelse av snøsmeltingen kunne føre til at temperaturen ville bli høyere under snøsmeltingen, og medføre fare for storflom i de mest snørike områdene. Det ble også vist til at kraftig nedbør under snøsmeltingen ville forverre flomforholdene.

Forut for flommen var det en rekke kontakter mellom NVE og GLB om tapping av reguleringsmagasiner i Glomma og Lågen. Det ble utvekslet informasjon om snøforhold m.v., og NVE og GLB var enige om å holde tett kontakt om manøvreringen av magasinene i Glomma og Lågen, og om å harmonisere uttalelsene om flomutviklingen.

GLB sendte 8. og 16. mai alternative modellprognoser til NVE som anga 50 % sannsynlighet for at Mjøsa ville komme opp i 7-meters nivået. GLBs alternative modellprognose for perioden fra 16. mai til 11. juni fremgår av diagrammet i vedlegg 2.Høyeste regulerte vannstand i Mjøsa er 5,25 meter. Vannstander på 6 meter kan anslagsvis betegnes som middelflom. Vannstander mot 7 meter gir økonomisk skade av vesentlig omfang.

I perioden fra 7. til 22. mai meldte NVEs vannføringsprognoser om normal vannføring i hele landet. Heller ikke NVEs vannføringsprognose for 25. - 27. mai (sendt ut 24. mai) melder flom.

Første melding om at vårflommen var i gang og at Østlandet var ett av de stedene man kunne vente raskest utvikling, ble sendt ut av NVE fredag 26. mai - dagen etter Kristi himmelfartsdag - ca kl. 10. Flomvarslet hadde følgende innhold:

«Det varme været de siste dagene har ført til at vårflommen har kommet i gang i de høyereliggende vassdrag i det meste av landet. Snømagasinet har vært høyere enn normalt de fleste landsdeler denne sesongen. Dette innebærer stor vannføring selv uten nedbør.

Det er meldt forholdsvis varmt vær, men moderat med nedbør den nærmeste uken.

Man må regne med flom i en rekke elver med snø i feltene. I regulerte elver kan en regne med at magasinene vil kunne dempe flommen betydelig dersom det ikke kommer nedbør på toppen av smeltingen.

Raskest utvikling kan en vente i Trøndelag, Møre og Romsdal, Nordland, Østlandet og Finnmark. Men også på Vestlandet, Sørlandet og Troms har flommen begynt.

Mer detaljert prognose følger senere på dagen.»

Flomvarslet ble sendt ut på basis av et værvarsel om forholdsvis varmt vær, men moderat med nedbør den nærmeste uken. Nye kvantitative værprognoser, synoptiske data (nedbørs- og temperatur- observasjoner siste døgn) og vannføringer var ennå ikke kjørt gjennom NVEs modeller. Disse opplysningene kom inn til NVE ca kl. 11. Først da kunne NVEs modeller oppdateres og nye prognoser utarbeides for hele landet. Av erfaring kommer NVEs prognoser så sent ut på fredager at mange kontorer allerede har stengt for helgen. NVEs hensikt med å sende ut en forhåndsprognose var å nå frem til mottakerne før disse stenger kontorene.

Etter at NVEs modeller var blitt oppjustert ble det senere samme dag sendt ut en vannføringsprognose. Kartsiden viser flomvannføring, stigende tendens i Glomma og Lågen. For Østlandet gis følgende prognose:

«Flomvannføring i en rekke uregulerte vassdrag med hovedtyngden av feltet i høyden 400-1000 m. Dette gjelder også øvre deler av Glomma, mens Gudbrandsdalslågen ikke vil få flomvannføring før i neste uke.»

Lørdag 27. mai hadde de kvantitative værprognosene endret seg vesentlig fra dagen før, og indikerte bygenedbør som kan gi mye nedbør. Denne dagen ca kl. 12 varslet NVE for første gang storflomvannføring i mindre og mellomstore vassdrag i Telemark, Buskerud, Oppland og Hedmark. Dette flomvarslet ble kun sendt til massemedia (NTB og NRK) og ikke til NVEs ordinære mottakere av flomvarsel, da de fleste av disse ikke har beredskap i helgene.

Også DNMI sendte lørdag 27. mai ca kl. 14 ut et ekstremvarsel om flomfare, som var delvis basert på opplysninger fra NVE om de hydrologiske forhold. Varslet ble mottatt av Hovedredningssentralen som har døgnkontinuerlig beredskap.

Søndag 28. mai viste værprognosene fortsatt mye nedbør. NVE meddelte til NTB, de større tv-selskapene, nærradioer og aviser at det var reell fare for meget stor flom i Glomma og Lågen. Det ble varslet til NTB at man stod overfor en flom av størrelse med gjentaksintervall av 50 år og, senere på dagen da datagrunnlaget var bedre, til NRK at nivå som i 1966/67 ikke kunne utelukkes. Det ble ikke sendt ut skriftlige vannføringsprognoser fra NVE denne dagen.

Mandag 29. mai ble NVEs vannføringsprognose for perioden 30. mai til 1. juni sendt ut pr. faks. I denne vannføringsprognosen brukes graderingen stor flom for deler av Østlandsområdet. I en egen pressemelding som ble sendt ut senere samme dag advarer NVE mot betydelige skader på natur, eiendom og miljø, og at «[i] hovedvassdragene på Østlandet kan årets flom utvikle seg til et omfang på linje med flommen på Østlandet i 1967 som var den største siden 1860.»

Etter å ha mottatt en rekke henvendelser fra massemedia og fra ordførere, beredskapsansvarlige og bedriftsledere i vassdraget om konkret informasjon om utviklingen forskjellige steder i vassdraget, begynte GLB fra 31. mai å sende ut egne flomvarsler i form av pressemeldinger. GLBs pressemeldinger ga en generell oversikt over utviklingen i vassdraget, basert på meteorologiske varsel og egne modellberegninger. Vedlagt GLBs pressemeldinger er en 7-døgns prognose for nøkkelpunkt i Glomma og Lågenvassdraget basert hovedsakelig på observasjoner kl. 8 og nedbør/temperatur-prognoser fra DNMI. Det gis observerte og prognoserte vannføringer for Stai, Elverum, Funnefoss, Lalm, Losna, Mjøsa, Rånåsfoss og Solbergfoss (for Solbergfoss prognosert vannføring først ved GLBs pressemelding 1. juni kl. 17). Videre gis det observerte og prognoserte vannstander for Stai, Elverum, Funnefoss, Lalm, Losna, Mjøsa og Øyeren.

I perioden fra 31. mai til 16. juni sendte NVE og GLB ut separate flomvarsel. De kvalitative prognosene ble imidlertid samkjørt rent praktisk fra og med 1. juni, ved at NVEs og GLBs hydrologer holdt kontakt seg imellom om utviklingen pr. telefon. De fleste kvantitative flomvarslene for Glommavassdraget i denne perioden ble først utarbeidet av GLB, og deretter kontrollert og brukt av NVE internt i forbindelse med beredskapsarbeidet og ved besvarelse av eksterne telefonhenvendelser. Fra 3. juni sendte NVE også ut GLBs kvantitative prognoser på faks til eksterne brukere som ba spesielt om dette, og til andre som GLB ikke hadde kapasitet til å nå med sitt kommunikasjonsutstyr. Fra og med 16. juni ble NVEs og GLBs pressemeldinger sendt ut sammen, ved at GLBs kvantitative prognoser ble sendt ut som vedlegg til NVEs pressemeldinger. Mottakere av GLBs prognoser fremgår av vedlegg 1.

1. juni var flommen i ferd med å kulminere i de øvre deler av Glomma. NVE melder i vannføringsprognose for 2. til 4. juni om «ekstremt stor flom i Glomma og Gudbrandsdalslågen».

Fra 2. juni begynner NVE å sende ut egne kvantitative varsler for vannstandsutviklingen i Mjøsa og Øyeren. NVE utviklet sin routing-modell for prognosering av vannstanden i Øyeren etter flommen i 1966. Modellen er justert etter at senkingstiltak på strekningen mellom Solbergfoss og Mørkfoss ble gjennomført i perioden 1968-75. I tillegg ble NVEs vannstandsprognoser basert på vannføringskurven for Øyeren ved Mørkfoss. Routing-modellen for Mjøsa ble utviklet i forbindelse med 1995-flommen. Mjøsa og Øyeren er de eneste steder hvor NVE ga kvantitative prognoser. NVEs og GLBs prognoser for vannstandsutviklingen i Mjøsa og Øyeren er sammenliknet i henholdsvis tabell 7.1 og 7.2.

Tabellene viser utviklingen i NVEs og GLBs prognoser for høyeste vannstand (kulminasjonsprognoser) for Øyeren og Mjøsa, etter hvert som flommen utviklet seg. Kulminasjonsprognosene ble som regel gitt med intervaller, og disse er tatt inn i tabellen.

Øyeren kulminerte på ca 7,85 m på Mørkfoss vannmerke den 8. juni, Mjøsa på 7,94 m på Hamar vannmerke den 11. juni. Til sammenligning var kulminasjonsvannstanden i 1995 for Øyeren 2,22 m lavere enn i 1967. For Mjøsa var kulminasjonsvannstanden 22 cm høyere enn i 1967.

Både tabell 7.1 og 7.2 viser, som naturlig er, at treffsikkerheten i prognosene ble større desto nærmere man kommer kulminasjonsdato.

7.4.3 Iverksetting av beredskap

NVEs beredskapsplan mot ulykker og unormale situasjoner er beskrevet i kap. 6.2. I tillegg inneholder instruks for vakthavende hydrolog enkelte beredskapselementer, jf. kap. 7.2.1.3.

På bakgrunn av de store snømengdene som var registrert i fjellet var NVE fra begynnelsen av mai ekstra oppmerksomme på utviklingen i Glomma og Lågen. Det ble ikke innført noen ekstra beredskap i NVE før søndag 28. mai, da bemanningen ved NVEs prognosekontor ble økt til to hydrologer på vakt. Dette var to dager etter at NVE hadde varslet om at vårflommen var kommet i gang i vassdraget, og én dag etter at det ble varslet om fare for stor flom. Mandag 29. mai ble bemanningen på prognosekontoret opptrappet til fire hydrologer.

Onsdag 31. mai om ettermiddagen meldte Hydrologisk avdeling og Vassdragsavdelingen fra om at det var grunnlag for å sette i verk NVEs beredskapsplan. NVEs beredskapsrom i tilknytning til Sikkerhetsavdelingen ble klargjort med forberedte telefonlinjer for betjening av eksterne telefonhenvendelser og bemannet. Sentralbordfunksjonen ble styrket. Teknisk dokumentasjon for alle berørte kraftverk og dammer ble fremhentet. Torsdag 1. juni ca kl. 13 var beredskap etablert i NVE med døgnkontinuerlige vaktordninger for alle funksjoner. NVEs informasjonsvirksomhet ble håndtert av et eget pressesenter i NVE.

Fredag 2. juni ble det avholdt et informasjonsmøte om flommen for alle NVE-ansatte. I løpet av dagen ble det gjennomført kurs for opplæring av nytt personell til sentralbordet i samarbeid med Telenor. Fra ca kl. 21.30 var det opprettet informasjonssider om flommen på Internet. Fra ca kl. 24 var det etablert grønn linje, hvor publikum kan ringe gratis og få informasjon om flommen. Faste rutiner for pressemeldinger ble etablert. NVE inngikk avtaler med damspesialister i ulike konsulentfirmaer og geoteknisk ekspertise i Norges Geotekniske Institutt om vakt gjennom pinsehelgen.

Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO) trådte formelt i kraft etter varsel fra NVE om morgenen 2. juni. Samtidig ble de berørte kraftselskapene bedt om å iverksette sine beredskapsplaner. NVEs Sikkerhetsavdeling hadde tidligere konsultert utvalgte anleggseiere i Glomma og Lågen om utviklingen for berørte damanlegg. KBOs fylkesrepresentanter i de 4 berørte fylkene ved Glomma og Lågen hadde allerede i noen dager utført oppgaver etter KBO-instruksen. 2. juni ca kl. 08.30 gikk NVE ut gjennom KBO og ba eierne av anlegg hvor man så at flommen kunne overskride de vannføringene anlegget i sin tid ble dimensjonert for om å ta kontakt med vedkommende lokale redningssentral, for informasjon og drøfting av situasjonen.

Regjeringens koordineringsutvalg ble etablert 2. juni, sammensatt av departementsrådene fra de departementene som ble berørt av flommen. Utvalget møttes daglig i innledningsfasen av flommen, deretter to til tre ganger i uken frem til 16. juni under ledelse av departementsråden i Justisdepartementet.

Fra 3. juni rapporterte NVE daglig til koordineringsutvalget. Gjennom KBOs ledd ble det hver morgen innhentet rapporter som beskrev situasjonen for dammer, kraftverk og lokal forsyning og de tiltak som kraftverkene iverksatte.

7.4.4 Erfaringer man kan trekke av 1995-flommen

7.4.4.1 Varsling i tide

En viktig målsetting for NVEs flomvarslingsvirksomhet må være at flommer blir varslet tidlig, slik at beredskapsmyndigheter og lokale aktører settes i stand til å gjennomføre forebyggende tiltak. Usikkerheten i prognosene vil imidlertid være større dess lenger inn i fremtiden de skal gjelde, og varsel om flommer som ikke inntreffer vil kunne medføre at det gjennomføres tiltak mot flommen unødvendig. I tillegg er det fare for at varsel som kommer for god tid i forveien blir ignorert, fordi mottaker vet at disse er usikre og føler han har så god tid at en kan vente med å iverksette beredskap. På denne bakgrunn må derfor en målsetting om at det varsles tidlig avveies mot hensynet til at varselet er riktig og at beredskapstiltak ikke iverksettes unødvendig.

Fra første flomvarsel ble sendt ut av NVE 26. mai, gikk det 4-5 dager før flommen kulminerte i de øvre delene av vassdraget, 13 dager til kulminasjon i Øyeren og 16 dager til kulminasjon i Mjøsa. Tiden man fikk til å iverksette nødvendige beredskapstiltak var svært forskjellig for de ulike delene av vassdraget.

I perioden fra 7. til 22. mai var det kjølig vær på Østlandet, og snøsmeltingen i fjellet opphørte praktisk talt helt. I tillegg kom det i denne perioden nedbør i form av snø i fjellene, slik at snømagasinene økte. Med den forsinkede snøsmeltingen ble forholdene ytterligere lagt til rette for hurtig avsmelting ved stigninger i temperaturene.

Statistisk vil det være en viss sammenheng mellom snømengder og vårflomkulminasjon, men denne er ikke særlig god. Det vil derfor ut fra opplysninger om snømagasinet ikke være mulig å prognosere størrelsen på vårflommen, noe som skyldes at de meteorologiske forholdene i avsmeltingsperioden har avgjørende innvirkning på flomforløpet (Frederiksen et al., 1996).

GLBs alternative modellprognoser av 16. mai, jf. diagrammet i vedlegg 2,prøver å beskrive alternative scenarier for utviklingen i Mjøsa. Prognosen er utarbeidet på følgende grunnlag: Pr. 16. mai ca kl. 8 legges alle inngangsdata i beregningene inn, så som vannføringer, vannstander, temperaturer, registrert nedbør, mm. Data om den hydrologiske tilstand (markvann, grunnvann og snømagasin) ligger i modellen fra før. Deretter legges data fra DNMIs nedbørsprognose for neste 7 døgn inn, og det kjøres en beregning i to trinn. Første trinn er en beregning for de nærmeste syv døgn, basert på inngangsdata fra 16. mai og GLBs vurdering etter samtaler med vakthavende meteorolog om DNMIs 7-døgns prognose for kvantitative nedbørsvarsler, samt GLBs valgte disposisjoner for tapping og magasinering. Andre trinn er så en statistisk prognosering av vannstandsutviklingen i Mjøsa fra 23. mai, basert på faktiske nedbørs- og temperaturforhold for nedbørfeltet for de siste 15 år. Resultatene av den statistiske gjennomkjøringen plottes først ut som en kurveskare. Deretter vurderes hvilke år som representerer høyeste, midlere og laveste vannstand. Prognosen for hvordan utviklingen vil bli er deretter basert på vurderinger om man vil satse på midlere år eller andre alternativer som det mest sannsynlige.

De meteorologiske forholdene gir en stor usikkerhet for den fremtidige utviklingen. Etter utvalgets vurdering ga derfor ikke snøforholdene i seg selv grunnlag for å gå ut med et flomvarsel. GLBs prognose for vannstandsutviklingen i Mjøsa av 16. mai er etter utvalgets vurdering tankevekkende, idet midlere prognose vil gi skadeflom. Metoden som ligger til grunn for prognosen har imidlertid flere store usikkerhetsmomenter; blant annet er observasjonsrekken som ligger til grunn for den statistiske beregningen svært kort. Dessuten vil det alternativ som skal legges til grunn som den mest sannsynlige utviklingen være basert på rent skjønn. I tillegg kan det rent formelt anføres at beregningen er GLBs og ikke NVEs. På bakgrunn av den usikkerheten som ligger i prognosen og at NVE ikke hadde ressurser til å etterprøve denne, hadde NVE etter utvalgets vurdering ikke grunnlag for å gå ut med et flomvarsel i midten av mai.

Våren 1995 representerte imidlertid en situasjon hvor sannsynligheten for stor flom økte kontinuerlig. Et snømagasin større enn normalt i begynnelsen av mai, økende utover i måneden på grunn av nedbør og lave temperaturer, burde etter utvalgets vurdering ha ført til forhåndsvarsling fra NVE til relevante myndigheter med tanke på en gradvis oppbygging av samfunnets beredskap. Dette gjelder perioden fra begynnelsen av mai til den dato hvor meteorologiske varsler utløste eller burde utløst flomvarsling til allmennheten.

7.4.4.2 Utsendingen av flomvarsel

En annen målsetting for flomvarslingsvirksomhet må være at varslene når frem til de som trenger dem. Det er redegjort for mottakerne av NVEs vannføringsprognoser i kap. 7.2.1.5. I en flomsituasjon utvides mottakerne på myndighetssiden til å omfatte Direktoratet for sivilt beredskap og fylkesmennene i de deler av landet som er berørt.

Det er på det rene at NVEs vannføringsprognoser under 1995-flommen ble sendt til alle dem det på forhånd var bestemt skulle motta disse, med unntak for NVEs flomvarsel 27. mai som kun ble sendt til NTB og NRK. Varslet ble fulgt opp av NVE med en oppdatering av tekst-tv samme ettermiddag, og samme og påfølgende dag i intervjuer med NTB, aviser, nærradioer og alle store tv-selskaper.

Årsaken til at varslet 27. mai kun ble sendt til massemedia, var at mottakerne av NVEs flomvarsler ikke har helgevakt og heller ikke hadde etablert beredskap og at man derfor benyttet de kanaler som var åpne for å varsle allmennheten. Det er imidlertid av vesentlig betydning at slike flomvarsler når frem til fylkesmannen, som kan varsle berørte kommuner og få iverksatt beredskap lokalt. Etter utvalgets vurdering er det derfor uheldig at NVE ikke hadde rutiner for å nå frem til berørte fylkesmenn, for eksempel ved å sende varslet via Hovedredningssentralen eller kontakte relevante tjenestemenn pr. telefon.

7.4.4.3 Forståelsen av varslene

Ytterligere en målsetting for flomvarslingssystemet må være at varslene er entydige, slik at man forstår alvoret i situasjonen. Det store varslingsområdet legger imidlertid føringer på flomvarslenes presisjon. NVE har ikke utviklet modeller som gir grunnlag for å prognosere vannstanden på ulike punkter i et vassdrag. Det ville bli meget kostbart å utvikle slike modeller for hele landet. NVEs modellverktøy gir mulighet for generelle, kvalitative, vannføringsprognoser. Det kreves derfor tilleggsinformasjon og kjennskap til lokale forhold for å utlede hvilke følger en flomprognose innebærer lokalt i vassdragene. Siktepunktene for utvalgets vurdering av NVEs flomvarsler har derfor vært begrenset til å klarlegge om prognosene rent språklig ga den nødvendige foranledning til å iverksette beredskap lokalt og til å søke tilleggsinformasjon om situasjonen hos NVE eller andre steder.

Når det gjelder språkbruk i varslene har NVE vært klar over den problematikken som knytter seg til at et budskap kan bli oppfattet feil av mottaker. NVEs vannføringsprognoser opererer med begrepene «stor flomvannføring» og «flomvannføring». Begge disse prognosene gir grunnlag for å gå ut med et flomvarsel. Både «stor flomvannføring» og «flomvannføring» er av NVE definert statistisk, med utgangspunkt i gjentaksintervaller. Isolert sett forteller de lite om hva slags situasjon man står ovenfor i de enkelte vassdrag. I noen vassdrag innebærer prognosen «flomvannføring» at skader vil inntreffe, mens det i andre vassdrag ikke vil inntreffe skader. Tilsvarende vil også prognosen «stor flomvannføring» innebære ulik grad av skade.

Pressemeldingen som NVE sendte ut 9. mai gir, etter utvalgets vurdering, en god beskrivelse av situasjonen etter de kunnskaper man da hadde, og av usikkerhetsmomentene som var knyttet til den fremtidige utviklingen. Det angis imidlertid at «en forsinkelse av snøsmeltingen kan føre til at temperaturen blir høyere under snøsmeltingen og medføre fare for storflom i de mest snørike områdene» (vår utheving). Bruken av preposisjonen i og ikke preposisjonen fra, kan etter utvalgets vurdering misforstås, slik at folk i områder uten snø på dette tidspunktet kunne få en forståelse av at de var utenfor fare. Tilfellet, slik utvalget vurderer det, illustrerer samtidig hvor viktig språkbruken er i slike varsler.

Utsagnet i NVEs varsel 26. mai om at man kan regne med at magasinene vil kunne dempe flommen betydelig i regulerte elver er noe ambivalent. Samtidig er det presisert at forutsetningene for dette er at nedbør uteblir. Prognosen har form av et særskilt varsel. Det gjøres også oppmerksom på at en mer detaljert prognose følger senere på dagen.

I meldingen som ble sendt til massemedia lørdag 27. mai brukes begrepet «stor flom», som ikke tidligere har vært benyttet i NVEs vannføringsprognoser for hovedvassdragene i Glomma og Lågen. Søndag 28. mai varsles det om «meget stor flom». Torsdag 1. juni om «ekstremt stor flom».

Mottakerne av NVEs flomvarsel har ikke fått noen nærmere forklaring av språkbruken i varslene. Oppfatningen av NVEs flomvarsel vil være forskjellig fra sted til sted, avhengig av hvilke erfaringer man måtte ha gjort seg med det faktiske forløpet av flommer på de ulike nivåene. NVE har vært klar over denne problemstillingen, og har som nevnt bedt konsulentfirmaet Civitas om å vurdere om flomvarslene bør være mer spesifikke.

Gjennomgangen av flomvarslene som ble sendt ut av NVE under flommen, har etter utvalgets vurdering avdekket et forbedringspotensial når det gjelder å nå frem med budskapet i varslene. Utvalget kommer tilbake til dette spørsmålet i kap. 7.5.7.

7.4.4.4 Prognosenes treffsikkerhet

Avviket mellom prognoserte og observerte vannstander under 1995-flommen fikk en del oppmerksomhet i media. En systematisk sammenligning mellom prognoserte og observerte vannføringer og vannstander under 1995-flommen er etter det utvalget kjenner til pr. november 1995 ikke blitt utført. Killingtveit har utført en slik analyse for et utvalg av fire viktige prognosepunkter i vassdragene: Elverum, Losna, Mjøsa og Øyeren (Frederiksen et al., 1996). For Mjøsa er det sammenlignet vannstander, for de andre tre bare vannføring. For å klarlegge hvor gode prognosene har vært både på kort og litt lengre sikt er prognosene for henholdsvis 1 døgn, 2 døgn og 5 døgn undersøkt. Resultatet er oppsummert slik:

«[Gjennomgangen] viser at i hovedsak har tilsigsprognosene med HBV-modellen høyt oppe i vassdraget (Elverum og Losna) vært ganske gode på kort sikt, særlig når en tar usikkerheten i de meteorologiske varsler i betraktning. Prognosene for to døgn framover er noe for høye helt i starten, men deretter ganske treffsikre. For Elverum får en for 2-døgns prognosene noe for lave prognoser for 2/6 og 3/6 og deretter alt for høye prognoser et par-tre dager. Fra 7/6 er prognoser og observasjoner igjen i godt samsvar. For Losna er bildet et noe annet. Her har prognosene 2 dager fram i tid hele tiden vært gode, med unntak av 4/6 og 6/6 (obs.dato) der prognosene ga noe for høye verdier i forhold til observert. Likevel må en si at tilsigsprognosene har vært gode for Losna-feltet for tidshorisont 1-2 døgn. For 5-døgnsprognoser i Losna og Elverum er imidlertid nøyaktigheten langt dårligere, og en ser at tilsiget har vært til dels betydelig overvurdert i prognosene. Dette slår også tydelig ut i 5-døgnsprognosene for Mjøsa og Øyeren.»

Om prognosene i Mjøsa og Øyeren fremholder Killingtveit:

«Det ble nødvendig å improvisere noe for å ta hensyn til vannets transportforsinkelse i vassdrag og innsjøer, og ad-hoc løsninger ble laget både ved NVE og GLB for å handtere dette og skaffe frem mest mulig kvantifiserte prognoser i Øyeren og Mjøsa. Disse prognosene fungerte ganske bra på kort sikt (1-2 døgn), men mindre bra på lengre sikt (< 5 døgn). Dette ga uheldige utslag både i Mjøsa og Øyeren, både i form av sprikende prognoser og tidvis alt for høye prognoser. I ettertid synes det klart at deler av det modellverktøyet som ble brukt ikke var tilfredsstillende og at det må forbedres.»

Selv om begrepet prognose i seg selv innebærer at det dreier seg om en «beste gjetning», jf. usikkerhetsmomentene i kap. 7.2.1.4, er det all grunn til en nøye gjennomgang i ettertid for å finne ut hvorfor prognosene ikke slår til. I tillegg til modellverktøyet bør også andre usikkerhetsmomenter ved prognosene vurderes.

Det er spesielt grunn til å vurdere NVEs kulminasjonsprognose for Øyeren på 11 meter. Vannføringskurven for Mørkfoss vannmerke som danner utgangspunkt for denne prognosen må vurderes særskilt. 2. juni varslet NVE om at det forventes katastrofeflom i Lillestrømområdet, «kanskje opptil 1 meter høyere enn i 1967 [dvs. 10,07 m] i dette området.» 3. juni melder NVE om at sannsynlig vannstand i Øyeren er 10 meter med «usikkerhet opp mot 11 meter.» 4. juni ble det varslet om at vannstanden i Øyeren «i verste fall kan komme opp i 11 meter.» Slik prognosene er formulert må de oppfattes som en advarsel om den verst tenkelige utviklingen. Etter utvalgets vurdering er det uheldig for gjennomføringen av beredskapsarbeidet at prognosene viste seg å bomme så sterkt. Dette gjelder særlig for NVEs kulminasjonsprognose for 4. juni som i advarende form fortsatt opprettholder et varsel på 11 meter, når GLB samtidig er nede på 9,0 - 9,5 meter i sin prognose. Samtidig er det svært lite tilfredsstillende om slike nivåer ikke blir varslet dersom de er mulige innenfor de beregninger som blir foretatt.

7.4.4.5 Sprikende prognoser

Etter utvalgets vurdering er det særlig grunn til å stille spørsmålstegn ved at det ble sendt ut forskjellige prognoser av NVE og GLB under flommen. Dette er svært uheldig for dem som må forholde seg til varslene, og som skal iverksette lokale beredskapstiltak. I fremtiden bør en basere seg på at kun én prognose sendes ut til beredskapsmyndigheter, allmennheten og massemedia. Ansvaret for dette bør ligge hos NVE.

7.4.4.6 Beredskap

Flomvarslingsvirksomheten bør være et sentralt ledd i NVEs beredskap. Samtidig vil iverksetting av beredskap ha stor betydning for NVEs evne til å utøve sine forvaltningsoppgaver på flomvarslingssiden.

Prognosekontoret ble styrket bemanningsmessig til to vakthavende hydrologer 28. mai og til fire 29. mai, henholdsvis én og to dager etter at første varsel om stor flom ble gitt. Utvalget mener at prognosekontoret burde ha vært styrket bemanningsmessig på et tidligere tidspunkt. Hydrologene på prognosekontoret ble heftet i sin virksomhet av et høyt antall telefonhenvendelser i perioden 27. - 31. mai. Hydrologene burde vært skjermet i hele denne perioden fra henvendelser fra media og allmennheten. NVEs egen informasjonstjeneste synes ikke å ha fungert som den burde under flommen. Det var derfor uheldig at prognosekontoret ikke fikk bistand av NVEs øvrige organisasjon til å håndtere informasjonsvirksomheten før 1. juni. Kriseinfo ble først etablert om formiddagen 5. juni.

Utvalget finner samtidig grunn til å peke på at det ikke er gitt nærmere kriterier for gjennomføring av beredskap i instruksen for vakthavende hydrolog. Etter utvalgets vurdering kan det med fordel utvikles retningslinjer for opptrapping av beredskap i NVEs prognosekontor, så vel som i NVEs organisasjon for øvrig, slik at vakthavende hydrolog får mer konkrete holdepunkter for når dette skal iverksettes i en flomsituasjon. Utvalget kommer tilbake til disse spørsmålene i kap. 7.5.5.

7.5 Varslingssystemet i fremtiden. Forbedringspotensiale

7.5.1 Nytten av flomvarsling

I kap. 4.4.2 er det foretatt en gjennomgang av årlige flomskader. Direkte og indirekte skader er anslått til 173 millioner kroner pr. år. Forsinkelsestap og kostnader til beredskap og opprydding er ikke inkludert i dette tallet.

Civitas/NTNU har beregnet utgiftene til flomvarslingen til ca. 1 mill. kroner (Frederiksen et al., 1996). I dette tallet er imidlertid ikke flomvarslingen belastet med kostnader tilknyttet målestasjoner og innhenting og bearbeiding av data, da dette inngår som en del av Hydrologisk avdelings øvrige tjenester. Flomtiltaksutvalget mener at den avgrensing som er foretatt på kostnadssiden er for snever, og finner det riktig at flomvarslingen ved en slik beregning tildeles en andel av kostnadene tilknyttet målestasjoner og innhenting og bearbeiding av data. Utvalget har imidlertid ikke gått inn på hvor stor denne andelen bør være, og har dermed ikke utarbeidet noe totalt kostnadstall.

Dersom en økning i innsatsen tilknyttet flomvarsling fører til en reduksjon i skadene som mer enn oppveier innsatsen, er den også lønnsom. Det er svært vanskelig å tallfeste nytten av flomvarslingen. En flomvarsling vil ikke kunne forhindre en flom, bare varsle om at den kommer og gi muligheter for å redde materielle verdier. I beredskapsarbeid har flomvarsler stor betydning i forhold til planlegging av innsats og disponering av ressurser. I mange vassdrag kommer imidlertid flommene hurtig, og vil kanskje bare være mulig å varsle timer i forveien.

Ofte blir flomvarslene ignorert. En av årsakene er dårlig kommunikasjon mellom mottaker og avsender av varselet. Et annet problem er sammenhengen mellom presisjonen i varslene og det hensynet mottakerne tar til varselet. Dersom en ofte varsler feil eller varslet ikke er presist nok i informasjonen om hvor flommen vil opptre, blir det ofte ignorert. Større presisjon kan til dels oppnås dersom flomvarslingen bygges ut.

7.5.2 Utgangspunkter for utvalgets anbefalinger

Utvalget har bedt om en utredning av forbedringspotensialet på værvarslingssiden i forbindelse med flomvarsling fra DNMI og en utredning av forbedringspotensialet for flomvarslingen fra NVE. Konklusjonene fra disse utredningene og erfaringene fra flommen i Glomma, Lågen og Trysilvassdraget våren/sommeren 1995 ligger sammen med evalueringen av prognosetjenesten fra Institutt for Vassbygging og konsulentfirmaet Civitas til grunn for de anbefalingene utvalget har gjort for varslingssystemet i fremtiden. Det er spesielt forsøkt tatt hensyn til de innspill som har kommet fra brukerne av prognosene og flomvarslene. Dette betyr bl.a.:

• Flomvarslet skal være forståelig og gi brukerne et grunnlag for eventuelle tiltak.

• Flomvarslet skal nå dem som har ansvar for videre varsling tidligst mulig.

• Flomvarslet skal være så godt som mulig ut fra tilgjengelige ressurser og teknologi.

Det kan satses på flere typer varsling:

• Landsomfattende generelle kvalitative varsler som i dag.

• Bare varsling i enkelte flomutsatte vassdrag med mulighet for kvantitativ varsling (varsling av vannføring og vannstand).

• En kombinasjon av alternativene nevnt over.

Flomtiltaksutvalget har tatt utgangspunkt i at en velger en kombinasjon mellom kvantitativ og kvalitativ varsling. Forbedringspotensialet er sett i lys av at flomvarslingen skal fungere i hele Norge, om mulig i vassdrag med forskjellig reguleringsgrad og for flommer av forskjellig opprinnelse. Dette betyr at det vil bli nødvendig med en utredning av hvilke vassdrag i Norge hvor behovet og nytten av flomvarsling er størst, som grunnlag for å foreta en prioritering av i hvilke vassdrag det bør utarbeides kvantitative varsler.

Utvalget kommer med anbefalinger om hvordan NVE bedre skal benytte de ressursene som ligger hos vassdragsregulanter og i DNMI i flomvarslingen. Utvalget kommer i tillegg dels med anbefalinger for rutiner, prosedyrer og iverksetting av beredskap i forbindelse med NVEs flomvarslingstjeneste, og dels for selve ressursgrunnlaget for NVEs utarbeidelse av prognoser og flomvarsler.

Utvalget har delt seg i et flertall og mindretall når det gjelder anbefalinger som går på en økning av NVEs ressurser. Utvalgets mindretall - Kari E. Olrud -begrunner sin dissens i kap. 7.5.9.

7.5.3 Samarbeid mellom NVE og regulanter om flomvarsling

7.5.3.1 Utvalgets vurderinger

NVE har ikke muligheter for å holde en daglig oversikt over magasinvannstander, tappestrategier etc. i regulerte vassdrag. En slik oversikt er det mest naturlig at regulanten har.

Det er også slik at regulanten har større detaljkunnskap om vassdraget enn NVE har mulighet for å få. En undersøkelse utført av Energiforsyningens Fellesorganisasjon blant regulantene viser at et flertall har rutiner for å skaffe seg sikre opplysninger om snømengdene i sine regulerte nedbørfelt. Noen svarer bekreftende på at de har modeller som gjør det mulig å drive flomvarsling. Flere er positive og mener at de vil være den instans som er best egnet til å drive med flomvarsling fordi de ofte har de beste forutsetningene (bedre lokalkunnskap osv.).

Et flertall av mottakerne av flomvarsler ønsker at varslingen skal være en offentlig oppgave. Det uttrykkes fra flere hold at varslingen må koordineres i en instans, og at denne instansen bør være NVE. Det må bare offentliggjøres én prognose for ett og samme vassdrag (Frederiksen et al., 1996).

En del regulanter har uttrykt skepsis mot å drive med flomvarsling. En ulempe med at regulanter driver flomvarsling kan være at ansvars- og kommunikasjonsforholdene blir uklare. Faren for sprikende varsel blir også større.

Pålegg om drift av en flomvarslingstjeneste kan gis i konsesjonsvilkår. Dette er gjort i ett tilfelle. En utvidet bruk av slike pålegg gjennom konsesjonsvilkårene etter dagens lovgivning forutsetter at det søkes om ny utbyggingstillatelse eller fornyet konsesjon, og lar seg vanskelig gjennomføre i praksis.

Utvalget har merket seg en del regulanters positive vilje og evne til å bidra i flomvarslingstjenesten. Utvalget mener NVE bør ta utgangspunkt i denne positive grunnholdningen fra regulantenes side når varslingstjenesten forutsetningsvis utvides i årene som kommer.

Utvalget understreker sterkt at regulantenes lokalkunnskap fortsatt vil være av uvurderlig betydning for varslingstjenesten.

Utvikling og drift av prognoseverktøy og beredskapstjenester medfører kostnader, men vil også være til nytte for regulantenes egen virksomhet. Før spørsmålet om eventuelt lovpålegg vurderes, vil derfor utvalget oppfordre til at regulantene igangsetter flomvarsling på frivillig basis etter de retningslinjer som gis av NVE.

7.5.3.2 Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at NVE har ansvaret for koordinering av utsendelse og kvalitetskontroll av varslene. Det må utarbeides samarbeidsavtaler mellom regulanter i aktuelle vassdrag og NVE om rutiner og utveksling av informasjon i forbindelse med flomvarsling. I enkelte tilfeller bør det være et hovedmål at regulantene skal utarbeide prognoser i flomvarslingsøyemed. I helt spesielle tilfeller, i vassdrag med rask flomutvikling, bør regulanten i praksis kunne drive flomvarsling direkte, basert på DNMIs prognoser og egne beregninger. Det bør være en relativt detaljert avtale om hvordan dette skal skje i praksis, slik at juridiske og økonomiske forhold klarlegges. Før spørsmålet om eventuelt lovpålegg vurderes, vil derfor utvalget oppfordre til at regulantene, i aktuelle vassdrag, igangsetter flomvarsling på frivillig basis etter føringer gitt i avtale med NVE.

7.5.4 Samarbeidet mellom NVE og DNMI

7.5.4.1 Utvalgets vurderinger

En av de viktigste faktorene for å kunne utføre flomvarsling er kunnskap om den fremtidige værsituasjonen. DNMI bruker relativt store ressurser på å ha en operativ varslingstjeneste døgnet rundt hele uken. De har også innført en beredskapsplan for varsling av ekstreme værforhold, deriblant værforhold som kan føre til flom. Det ble i massemedia under flommen fokusert på at varselet om ekstreme værforhold sendt ut fra DNMI 27. mai, ikke nådde NVEs prognosekontor etter gjeldende prosedyrer. Det ble også pekt på at DNMIs varsel i motsetning til NVEs varsel ble sendt Hovedredningssentralen. Behovet for en samordning av DNMIs og NVEs flomvarsling og ressurser har gjort det aktuelt med en utvidelse av dagens samarbeid mellom NVE og DNMI.

Flere samarbeidsformer er tenkelige. Noen vil medføre store organisasjonsmessige endringer. Det ligger ikke innenfor utvalgets mandat å utrede disse mulighetene.

Det er svært viktig at den meteorologiske kompetansen ved DNMI utnyttes til beste for flomvarslingen i Norge. Flomvarsler bør gis av en enhet som har tilgang både på hydrologisk og meteorologisk kompetanse.

7.5.4.2 Utvalgets anbefalinger

Utvalget foreslår at det snarest utarbeides en formell samarbeidsavtale mellom NVE og DNMI for en bedre utnyttelse av ressursene. Avtalen må sikre faste samarbeidsrutiner og avklare økonomiske, juridiske og ansvarsmessige forhold.

7.5.5 Beredskap ved flomvarslingstjenesten

7.5.5.1 Utvalgets vurderinger

Den kontinuerlige overvåkingen av vassdragene som skjer ved prognosekontoret utgjør i praksis en grunnberedskap for NVE. I instruks for vakthavende hydrolog fremgår det at bemanningen ved prognosekontoret skal fordobles i krisesituasjoner. Instruksen forutsetter videre at iverksetting av beredskap i NVEs øvrige organisasjon skal avklares i det enkelte tilfellet med den sentrale ledelse. Erfaringene fra 1995-flommen viser at det er et behov for flere beredskapsnivåer.

Den gjeldende instruks for vakthavende hydrolog inneholder lite informasjon om hvordan vakthavende hydrolog skal forholde seg ved forhøyet beredskap. Ansvaret for gjennomføring av beredskap er lagt på et lavt nivå. Instruksen inneholder heller ingen strategi for håndtering av eksterne henvendelser i krisesituasjoner. Det personalet som inngår i dagens vaktordning har vist seg å være utilstrekkelig ved forhøyet beredskap, og vil være utilstrekkelig ved en eventuell utvidelse av flomvarslingstjenesten.

7.5.5.2 Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at det utarbeides en ny instruks for flomvarslingstjenesten ved NVE. Her må det legges spesielt vekt på vakthavende hydrologs rolle i krisesituasjoner, og i hvilke situasjoner det er nødvendig å gå fra et beredskapsnivå til et annet. Dette bør være så konkret som mulig, og relateres til farenivåer og/eller flomstørrelser. Ansvarsfordelingen mellom Prognosekontoret, Hydrologisk avdeling og NVEs øvrige organisasjon må klargjøres. En strategi for å håndtere henvendelser fra media og andre i krisesituasjoner bør også inngå her, gjennom en egnet organisering av informasjonsvirksomheten.

Det er spesielt viktig at flomvarslingstjenesten fungerer optimalt i beredskapssituasjoner. Utvalgets flertallanbefaler derfor at ressurser som er nødvendige for en opptrapping av bemanningen og håndtering av eksterne henvendelser i krisesituasjoner gjøres tilgjengelige.

Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger og anbefalinger når det gjelder NVEs sentrale og regionale beredskap i kap. 6.2.3.

7.5.6 Varslingsrutiner (utsending og mottak av varsler)

7.5.6.1 Utvalgets vurderinger

I kap. 7.2.1.5 er det gjort rede for mottakerne av NVEs vannføringsprognoser. I en flomsituasjon utvides mottakerne på myndighetssiden til å omfatte bl.a. Direktoratet for sivilt beredskap og fylkesmennene i de deler av landet som er berørt. Det foreligger ikke noen nærmere analyse av om listen med mottakere svarer til behovet. Dette er også noe av bakgrunnen for at NVE selv har igangsatt et arbeid for å utrede hvem som har behov for flomvarsler, og hvem som bør få dette direkte fra NVE (Frederiksen et al., 1996).

Brukerne av vannføringsprognoser og flomvarsler vil endre seg avhengig av om en befinner seg i en flomsituasjon eller ikke. I en normalsituasjon er det regulanter, energimarkedet, rekreasjonsinteresser som fiske, båtbruk o.l. som har behov for en prognose. Ved fare for flom eller under en flom er det flere instanser som trenger varslene: Beredskapsledelsen i fylker, politimestre, sivilforsvar, kommuner m.fl.

Interessen vil også variere i ulike vassdrag. I uregulerte og lavt regulerte vassdrag er det ofte interesse for flomvarsler uavhengig av flommens størrelse, for å holde seg orientert. I mer regulerte vassdrag er et varsel av liten interesse før det er fare for en flom av en størrelsesorden som regulanten ikke kan takle.

Det er nedfelt som et prinsipp for den sivile beredskap at den myndighet som er ansvarlig for et område i en normalsituasjon også må være ansvarlig for å gjennomføre nødvendige beredskapsforberedelser og tiltak i en krisesituasjon. På denne bakgrunn er det viktig at NVEs flomvarsel når frem til de kommunene som blir berørt av flommen.

Etter utvalgets vurdering kan det være grunn til å etablere tilbakemeldingsrutiner om at flomvarselet er mottatt, f. eks. ved bekreftelse pr. telefon som for DNMIs ekstremvarsler. Dette vil gi større sikkerhet for at varslene virkelig når frem, og dessuten gi en rutinemessig adgang for NVE til å bidra til tolkningen av varslene med utdypende kommentarer.

Ved siden av dialog vil også opplæring av mottakerne være viktig, for å sikre at varslene ikke misforstås og at graden av alvor forstås korrekt.

Erfaringer fra flommen i 1995 viser at muligheten til å sende ut varslene raskt etter at flomfaren er avdekket, blant annet er avhengig av antallet instanser som skal varsles direkte av NVE. Dersom det blir for mange mottakere vil det også bli upraktisk å innføre et system med tilbakemelding og dialog, og dessuten bli mer tidkrevende å drive opplæring.

Det vil være en fordel om de instansene som mottar varslene har døgnkontinuerlig vakt. Hvem som skal motta varslene fra NVE behøver ikke å være avhengig av hvordan beredskapen organiseres lokalt, dersom man etablerer et system for videre distribusjon av varslene. Etter utvalgets vurdering bør det derfor være fylkesmannens oppgave å varsle berørte kommuner. Et slikt system forutsetter imidlertid klare ansvarsforhold når det gjelder videreformidling av varsel og iverksetting av beredskap.

7.5.6.2 Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler varsling til instanser med døgnkontinuerlige vaktordninger med tilbakemeldingsrutiner. NVEs flomvarsler anbefales sendt til samme instanser som mottar DNMIs varsel om ekstreme værforhold. Dette betyr Hovedredningssentralen, DNMI, Justisdepartementet, Direktoratet for sivil beredskap, NRK og NTB. I tillegg anbefales varslene sendt direkte til berørte fylkesmenn som kvitterer for mottatt varsel. Fylkesmennene bør kunne varsles utenom vanlig kontortid.

Ansvaret for videreformidling av varslene til berørte kommuner anbefales lagt til fylkesmannen. Hovedredningssentralen bør ha ansvaret for varsling av politi og eventuelt forsvaret. Utvalget anbefaler at det inngås avtaler med klare rutiner for videre distribusjon av varslene.

Behovet for utsendelse av varsler til regulantene må avklares og sees i sammenheng med eventuelle avtaler som inngås mellom regulantene og NVE.

Utvalget understreker at flomvarslingstjenesten jevnlig (minst en gang pr. år) i samarbeid med mottakerne av flomvarslene og andre samarbeidspartnere bør ha en gjennomgang av beredskapen, eventuelt en beredskapsøvelse, for best mulig å kunne mestre en kritisk flomsituasjon når den først oppstår.

7.5.7 Utformingen av og innholdet i varslene

7.5.7.1 Utvalgets vurderinger

Både i Sverige og Norge har det i etterkant av årets flom blitt kritisert at innholdet i varslene var vanskelig å forstå. Begge steder benytter en seg av generelle formuleringer som flom og stor flom. Begrepene er hos avsenderen definert ut fra statistiske kriterier, men kun et fåtall av mottakerne er klar over dette.

I England er forsøkt med en fargekoding av forskjellige farenivåer, med en klar definisjon av hva slags oversvømmelser de ulike farenivåer innebærer. Dette har medført at de to laveste farenivåene ignoreres og at massemedia lever i den utbredte misforståelse at flommer alltid begynner med det laveste farenivået og ender opp med en katastrofe. I tillegg er det årlige møter for diskusjoner rundt innholdet i varslene og hvordan en ønsker at det skal reageres på dem.

Det viser seg at det til tross for store anstrengelser er vanskelig å oppnå en god forståelse av varslenes innhold hos mottakerne. En forbedring på dette området burde likevel være oppnåelig.

Språkbruken i flomvarslene må vurderes nøye. Det er svært viktig at mottaker oppfatter flomvarselet slik avsender ønsker at det skal oppfattes. Det bør derfor være en målsetting med en viss skolering av mottakerne, slik at varslene blir forstått slik de er ment.

Definisjonene som benyttes i den kvalitative flomvarslingen må vurderes nøye. I dagens prognose relateres vannføringen i forhold til det som er normalt for årstiden. Dette gjør at det kan være svært lite sprang fra normal vannføring til flomvannføring. (I enkelte landsdeler vil det være normalt med flom visse tider av året, f. eks. vårflom på grunn av snøsmelting.)

Den kvalitative varslingen av vannstander er i dag av historiske årsaker relatert til lokale vannmerker. Etter utvalgets vurdering bør vannstandsprognoser relateres til standardhøyder i det referansessystemet som Statens Kartverk representerer.

I de generelle varslene kan det være en fordel at vannføringene relateres til normalvannføring for året. I tilfelle hvor vannføringen er spesielt høy for årstiden, men likevel innenfor definisjonen av normalvannføring for året, kan dette nevnes spesielt. Dette bør gjøres fordi det om vinteren kan være problemer med isgang dersom vannføringen er høy i forhold til det som er normalt for årstiden. I NVEs vannføringsprognoser er det tatt utgangspunkt i statistisk definisjon av flombegrepene. En vet lite om situasjonen oppfattes som flom av publikum, når det i følge definisjonen er flom. Dette vil variere fra vassdrag til vassdrag, i tillegg til at det er en subjektiv forståelse av begrepet «flom» ute blant publikum.

Som diskutert i kapittel 3.2 vil det variere hvor stort gjentaksintervall det må være for at en skal få en skadeflom, avhengig av hvilket vassdrag det gjelder eller hvor i vassdraget en befinner seg. Det vil kreve svært store ressurser for et sentralt flomvarslingsorgan å sitte inne med så store lokalkunnskaper at en til enhver tid kan fortelle flommer av en spesifikk størrelse vil føre til skader. Det kan derfor ikke i varslene gis signaler om beredskap skal iverksettes eller ikke. En tommelfingerregel har vært at flommer over ca 10 års flom fører til oversvømmelser og skader. Ut fra dette synes det å være god sammenheng mellom definisjonen av stor flom i varslingssammenheng og skadeflombegrepet.

7.5.7.2 Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at NVE engasjerer ekstern ekspertise på informasjon for bedre å kunne utforme og formulere varslene slik at brukerne forstår hva som menes.

Utvalget foreslår årlige møter mellom NVE, DNMI, regulanter og mottakere av varslene for å sikre en dialog mellom sender og mottaker. Avsenderen har behov for en oppdatering av hva brukerne har behov for og mottakerne må utvide sin kompetanse for bedre å kunne tolke et varsel.

Utvalget anbefaler at det utarbeides enkle informasjonsskriv som kan forklare publikum hva et flomvarsel betyr.

Utvalget understreker at begrensede ressurser gjør det nødvendig for NVEs flomvarslingstjeneste fortsatt å benytte en fast, statistisk definisjon av flomvannføring/stor flomvannføring. Mottakerne (spesielt kommune og fylke) forventes å sette seg inn i hva en vannføring som statistisk sett defineres som flom/stor flom, innebærer helt konkret i sitt distrikt, f. eks. ved oppsetting av flomstøtter. Det vises for øvrig til utvalgets anbefalinger i kap. 5.3 om produksjon av et flomsonekartverk, som vil være til stor hjelp ved tolkningen av flomvarsel. Det understrekes at det er av stor betydning at definisjonene av flom/stor flom på denne måten relateres til lokale forhold for at flomvarslene skal ha en verdi for publikum.

Utvalget anbefaler at vannstandsprognoser for fremtiden relateres til Statens kartverks standard høydesystem.

Det kan diskuteres hvorvidt grensen for varsling av flom er satt noe lavt. Det er relativt sjelden at en flom som er mindre enn en middelflom vil føre til skader. Utvalget foreslår derfor å heve grensen for varsling av flom til middelflom.

7.5.8 Prognoseverktøyet

7.5.8.1 Innledning

Det er viktig at en klarer å varsle et flertall av flommer med en viss størrelse og et visst omfang. En analyse av 10 undersøkte flomepisoder i perioden 1989-1994 viser at de kvantitative meteorologiske varslene er av avgjørende betydning for at en skal klare å varsle en flom på rett sted til rett tid og av riktig størrelsesorden (Frederiksen et al., 1996). Hovedårsaken til at flommer ikke varsles er at de kvantitative nedbørsvarslene viser ingen eller for lite nedbør.

Selv når nedbøren er varslet med god treffsikkerhet, hender det at flomvarsler uteblir. Dette kan ha flere årsaker:

• Flommen kommer så raskt at en ikke rekker å varsle fordi mangel på ressurser (både arbeidskapasitet og datasystemer) har gjort at NVEs prognosetjeneste fungerer for langsomt

• Det er ingen hydrologiske målestasjoner i området hvor nedbøren er ventet (ikke mulig å vite noe om vannføringen i utgangspunktet - denne må anslås)

• Det er ikke laget modeller for det området hvor nedbøren er ventet

7.5.8.2 Forbedringspotensialet på meteorologisiden

7.5.8.2.1 Utvalgets vurderinger

Både gjennom diskusjoner mellom NVEs prognosetjeneste og DNMI, og fra DNMIs utredning har det kommet en rekke forslag til forbedringer. Tiltakene kan grovt deles inn i to:

• Forbedringer som tar utgangspunkt i informasjon som allerede finnes ved DNMI, og hvor bare små tilpasninger er nødvendige for at NVEs prognosetjeneste skal kunne dra nytte av dem. Ressursbehovet vil avhenge av hva NVE må betale DNMI for at oppgavene skal utføres. En begrenset økning i årlige utgifter må påregnes.

• Forbedringer som krever større eller mindre grad av forskning og utvikling (FoU). Nytteverdien er her ofte usikker, og ressursbehovet avhenger av størrelsen på prosjektet. Ekstraordinære bevilgninger eller ekstern finansiering er nødvendig.

7.5.8.2.2 Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at lite kostnadskrevende forbedringer og ekstra tjenester gjennomføres straks. Disse tjenestene kan med fordel spesifiseres i den samarbeidsavtale utvalget har anbefalt skal inngås mellom NVE og DNMI.

Utvalgets flertallhar merket seg at feil i de kvantitative nedbørsvarslene er en av hovedårsakene til at vannføringsprognoser og flomvarsler slår feil. Flertallet anbefaler at det satses på en forbedring av kvantitative prognoser, spesielt når det gjelder nedbørmengder og hvor nedbøren vil treffe, og eventuelt andre forhold som kan forbedre modellverktøyet.

Utvalgets flertallanbefaler også at FoU-prosjekter som vil gi økt kunnskap om snøforhold og snøsmelte- og/eller regnflommer bør gjennomføres over tid.

7.5.8.3 Forbedringspotensialet på hydrologisiden

7.5.8.3.1 Utvalgets vurderinger

Dagens varslingssystem blir vurdert som for lite presist (Frederiksen et al., 1996) i andre vassdrag enn Glomma. I Glomma skyldes det høye presisjonsnivået at NVE har et godt utviklet samspill med regulanten som har et godt utviklet modellapparat. Det er et sterkt behov for å kunne identifisere nærmere hvilke vassdrag og områder langs vassdraget som vil bli spesielt hardt rammet.

Flommen i 1995 viste til fulle behov og nytteverdi av kvantitativ varsling, i første omgang varsling av vannstander og kulminasjonstidspunkt. Dette er avgjørende for å kunne planlegge en mest mulig detaljert beredskap lokalt. Det er ikke realistisk å kunne betjene alle landets vassdrag med kvantitative varsler.

NVEs måleutstyr

For å kunne drive en landsdekkende kvalitativ flomvarsling, er det nødvendig med en tilfredsstillende tilstandsoversikt. En bør sikre at flomutsatte vassdrag har automatiske målestasjoner for vannstand. Det er viktig at utstyret er driftssikkert, og spesielt at det fungerer under flom.

I vassdrag hvor en skal drive kvantitativ flomvarsling kan det være nødvendig med flere målestasjoner slik at utviklingen nedover i vassdraget under flom kan overvåkes.

Dersom det oppstår kritiske flomsituasjoner i større vassdrag med relativt lang responstid, kan det være behov for opprettelse av midlertidige vannstandsmålestasjoner.

NVEs datautstyr

Verktøy for presentasjon og bearbeiding av data vil være en forutsetning for raskt å få en oversikt over dagens hydrologiske situasjon i ulike vassdrag. Et godt dataverktøy er viktig for i størst mulig grad å automatisere rutineoppgaver i forbindelse med flomvarsling. Store datamengder av både hydrologisk og meteorologisk art er nødvendige for å kunne drive en landsdekkende prognosetjeneste. På denne måten vil en bidra til at prognoser hurtig kan utarbeides, og dermed at flommer kan varsles raskere. Det er spesielt viktig at systemene fungerer effektivt i flomsituasjoner.

Modeller og FoU-virksomhet

For å kunne drive en tilfredsstillende landsdekkende kvalitativ varsling, er det behov for prognosemodeller i forskjellige landsdeler og forskjellige typer vassdrag (lavlandet, fjellet, kyst, innland, elver med kort og lang responstid etc.).

Brukerne av flomvarslene har uttrykt ønsker om mer spesifikke varsler. En overgang fra dagens kvalitative generelle varsler til et system som angir vannførings- og vannstandsprognoser langs alle vassdrag i landet, vil imidlertid være en tilnærmet umulig oppgave. Den kvantitative varslingen kan tenkes utført av regulanter i regulerte vassdrag der dette er mulig, og av NVE i et lite antall uregulerte eller lavt regulerte vassdrag.

Forskjellige typer modeller kan benyttes i kvantitativ varsling. For alle typer modeller er det viktig med representative inngangsdata (snø, nedbør, temperatur, vannstand, profiler i elver etc.).

FoU-virksomhet innen mange områder vil kunne bidra positivt til en forbedret flomvarsling. Flere forslag er nevnt av Frederiksen et al., 1996. Forbedringspotensialet antas relativt stort og nytteeffekten vil være stor for flere praktiske hydrologiske formål.

7.5.8.3.2 Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at det utarbeides planer for hvordan en enkelt og effektivt skal kunne opprette midlertidige målestasjoner i kritiske situasjoner.

Utvalgets flertallanbefaler at det opprettes nye automatiske målestasjoner slik at en har et tilfredsstillende utgangspunkt for å kunne drive landsdekkende kvalitativ flomvarsling og kvantitativ varsling i enkelte spesielt utsatte vassdrag.

Utvalgets flertallanbefaler at den kvalitative varslingen fortsetter som i dag, og at det tilrettelegges et tilstrekkelig antall prognosemodeller for at dette skal kunne gjøres på en tilfredsstillende måte.

Utvalgets flertallanbefaler en gradvis oppbygging av den kvantitative varslingen. Varslingen bør omfatte flomutsatte regulerte vassdrag og et lite antall flomutsatte uregulerte vassdrag. Kvantitativ varsling i regulerte vassdrag bør foregå som et samarbeid mellom regulant og NVE, som omtalt i kap. 7.5.3. For et utvalg uregulerte vassdrag eller vassdrag med lav reguleringsgrad, mener flertallet at det bør utarbeides kvantitative prognosemodeller over tid. NVE bør utarbeide en oversikt over og en plan for utvidelse av den kvantitative varslingen for de mest flomutsatte uregulerte vassdrag.

Utvalgets flertallanser det som viktig for flomvarslingen i Norge at det satses på FoU-virksomhet innen dette området. Prosjektene kan med fordel gjennomføres innen flere av Norges vitenskapelige miljøer.

7.5.9 Særmerknad fra mindretallet

Utvalgets mindretall - medlemmet Kari E. Olrud -vil i spørsmålet om økte ressurser til prognosering og flomvarsling henvise til den usikkerhet som er knyttet til nytten av økt innsats på området. Jf. kap. 7.5.1 er det på forhånd svært vanskelig å si om økte ressurser vil gi økt inntjening i form av reduserte skader.

I arbeidet er det kommet frem at man gjennom en bedre organisering av virksomheten tilknyttet flomvarsling vil kunne oppnå en betydelig bedre effekt enn man har i dag. På denne bakgrunn mener mindretalletat de foreslåtte endringer med hensyn til kommunikasjon, samarbeidsavtaler, instrukser og rutiner vil kunne ha god effekt. Denne omleggingen vil i stor grad kunne gjennomføres uten økt ressursbruk.

Utvalgets flertallhar i sine anbefalinger i tillegg til den nevnte omlegging gått inn for en gradvis oppbygging av den kvantitative varslingen. Etter mindretalletsvurdering er den foreslåtte oppbyggingen av flomvarslingen svakt begrunnet. Før man tar stilling til en eventuell oppbygging bør man avvente NVEs vurdering av aktuelle uregulerte/lavt regulerte vassdrag, og foreta en nærmere vurdering av hvilken nytte man vil kunne ha av en økning av innsatsen innenfor kvantitativ varsling. Dette må innebære at man foretar en kartlegging av hvor det er realistisk at en slik virksomhet i større grad enn i dag kan forhindre skader ved flom.

Utvalgets flertall sier videre at det er viktig for flomvarslingen i Norge at det satses på FoU-virksomhet. Etter mindretalletsvurdering må midler til forskning og utvikling på dette området vurderes i forhold til innsatsen innenfor forskning og utvikling ellers i NVE og på fagfeltet generelt. Mindretalletkan ikke se at man skal legge andre kriterier til grunn for vurderingene innenfor dette området enn man gjør i andre sammenhenger.