2 Innbyggerinitiativ og lokaldemokrati 1

Jan Erling Klausen og Dag Arne Christensen

«Når vi i det hele tatt gidder å gå til urnene for å stemme, er det fordi vi trenger noen til å forvalte våre eierinteresser. Ennå står de verneverdige husene. Ennå er det mulig for bystyret å ta imot boligaksjonens håndsrekning, erklære time-out og begynne med blanke ark. Finnes det i dag en eneste bergenser som beklager at Bryggen ikke ble erstattet av en betongsmastodont i østblokkstil, og at Marken ikke ligger begravd under en rekke lamellblokker?»

(Erling Gjelsvik i Bergens Arbeiderblad 16.01.2004, kommentar til et innbyggerinitiativ om riving av Jonsvollkvartalet).

2.1 Innledning

Norsk lokalstyre bygger på representativt demokrati. Kommunestyret og fylkestinget er de øverste lokalpolitiske organene og tar beslutninger på vegne av kommunen/fylkeskommunen (kommunelovens § 6). Det er få lovendringer de senere år som har til hensikt å åpne opp alternative deltakelseskanaler i lokalpolitikken. Ett unntak er kommunelovens bestemmelse om innbyggerinitiativ (lokal forslagsrett) som trådte i kraft 1. juli. Bestemmelsen rokker ikke ved de representative organenes beslutningsrett, men ved deres initiativrett. Ordningen innebærer at lokalpolitikerne ikke lenger har enerett til å fremme saker til behandling i de politiske organene. Knappe to år etter innføringen av innbyggerinitiativ er det blitt fremmet 24 slike saker bare i Oslo kommune. Ikke bare det, sitatet ovenfor viser at flere av de initiativ som er fremmet har skapt et betydelig lokalpolitisk engasjement. Et sentralt spørsmål er hvorvidt initiativordningen styrker eller svekker det representative demokratiet. Hensikten med ordningen var å fange opp et økende saksorientert politisk engasjement og kanalisere dette inn i det representative demokratiet (Ot.prp.nr.45 2001-2002). Andre har imidlertid karakterisert innbyggerinitiativet som «aksjonistenes nye gylne paragraf» (Bergens Tidende 12.12.2005), eller en kanal for «smale og marginale interesser» (Lokalpolitiker til avisa Varingen 24.10.2005). Spenningsforholdet mellom ulike deltakelsesformer er tydelig også i lokaldemokratikommisjonens mandat der det heter at kommisjonen skal (Kronprinsregentens resolusjon 12. mars 2004): «drøfte hvordan andre deltakelsesformer enn valgdeltakelse, på den ene siden, kan bidra til å supplere den representative kanalen og dermed utdype lokaldemokratiet og på den andre siden kan komme i strid med og dermed virke utfordrende på sentrale verdier ved det representative systemet» (Kronprinsregentens resolusjon 12. mars 2004).

Denne undersøkelsen forsøker å gi svar på enkelte av de spørsmål og forventninger som knyttet seg til innføringen av innbyggerinitiativet. Tre hovedtemaer med påfølgende spørsmål skal belyses. 1) Innbyggerinitiativet som deltakelseskanal: Er ordningen hyppig i bruk? Hvem tar initiativ, og i hvilke saker? 2) Kommunenes respons: Hvordan reagerer kommunene? Er nåløyet for å få politisk gjennomslag trangt? Og, 3) sist, men ikke minst kommunal variasjon: Er det sammenhenger mellom trekk ved kommunene (stor/liten, tettbygd/spredtbygd, høy/lav valgdeltagelse) og reformens gjennomslagskraft? Vi understreker at resultatene av analysen må sees i lys av at undersøkelsen dekker et forholdsvis kort tidsrom. Det korte tidsintervallet har da også gjort at vi fokuserer på bruken av ordningen. Rapporten avsluttes imidlertid med en tentativ diskusjon om mulige langsiktige konsekvenser av reformen. Før funnene fra analysen rapporteres skal vi kort se på uformingen av loven og begrunnelsene for innføringen av innbyggerinitiativet. I tillegg blir det gitt en oversikt over datamaterialet undersøkelsen bygger på.

2.2 Innbyggerinitiativet: Lovbestemmelsens utforming og bakgrunn

Undersøkelsen studerer effekten av et nytt kapittel 6A om innbyggerinitiativ i kommuneloven med følgende lovtekst (§39a);

1. Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til et forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet, dersom minst 2 prosent av innbyggerne, alternativt 300 i kommunene eller 500 i fylket, står bak forslaget.

2. Kommunestyret eller fylkestinget skal ta stilling til forslaget senest 6 måneder etter at det er fremmet. Initiativtakerne skal informeres om de avgjørelser som treffes og de tiltak som gjennomføres som følge av forslaget.

3. Et forslag med samme innhold kan ikke fremmes to ganger i løpet av samme valgperiode. Et forslag kan heller ikke settes frem på nytt før det er gått fire år siden forslaget sist ble fremmet.

4. Et forslag som er fremmet etter reglene i denne paragrafen og som blir nedstemt i kommunestyret eller fylkestinget, kan ikke påklages med mindre dette følger av andre regler.

Lovendringen baserte seg på Valglovutvalgets innstilling (NOU 2001:3), en omfattende høringsrunde og en etterfølgende odelstingsproposisjon fra Kommunal- og Regionaldepartementet (KRD) (Ot.prp.nr.45 2001-2002). De nye reglene trådte som nevnt, i kraft fra 1. juli 2003 og gjelder både i forhold til kommunestyret og fylkestinget. KRD har produsert en veileder der vilkårene for bestemmelsen blir gjort rede for (KRD 2004). Kjernen i bestemmelsen er at innbyggerne har rett til (på visse vilkår) å kreve at et konkret forslag blir behandlet av kommunestyret eller fylkestinget (Ibid). Det innebærer at kommunestyret eller fylkestinget er forpliktet til å ta stilling til forslaget som fremmes, så fremt vilkårene i loven er oppfylt. Bestemmelsen betyr ikke at initiativtagerne har krav på et bestemt utfall av saken. Forslaget som er fremsatt og blir nedstemt i kommunestyret eller fylkestinget, kan ikke påklages, men kan imidlertid være gjenstand for lovlighetskontroll etter kommunelovens § 59. Når det er sagt er det et betydelig avvik mellom de endelige bestemmelsene i kommuneloven og Valglovutvalgets opprinnelige forslag.

Valglovutvalget foreslo ingen politiske begrensninger på initiativretten utover at et initiativ måtte falle innenfor de lokale folkevalgte organenes kompetanseområde (se NOU 2001:3, 212). Inspirasjonen til forslaget hentet utvalget fra Finland der kommuneloven har en bestemmelse som gir samtlige kommuneinnbyggere (også enkeltindivider) rett til å ta initiativ ovenfor kommunen i spørsmål som gjelder kommunens virksomhet. Kommunene forpliktes til å informere initiativtagere om hvordan forslag følges opp, samtidig som kommunestyret minst en gang i året skal underrettes om samtlige registrerte initiativ. Tilsvarer antallet initiativtagere minst to prosent av kommunens stemmeberettigede er det imidlertid et krav om at den angitte saken skal behandles i kommunestyret innen seks måneder etter at den ble fremmet. Valglovutvalgets opprinnelige forslag innebar at underskriverne av et initiativ måtte har stemmerett i kommunen/fylkeskommunen - at de utgjorde (eksempelvis) minst to prosent av de stemmeberettigede - og at kommunene/fylkeskommunene skulle ha en tidsfrist på seks måneder til å behandle et eventuelt initiativ.

I høringsrunden hadde både enkelte høringsinstanser og departementet merknader til tre av vilkårene til et initiativ (Ot.prp.nr.45 2001-2002, s.77-79). Det gjaldt underskriftskravet, eventuelle politiske begrensninger av initiativretten og spørsmålet om hvem som kan fremme et initiativ.

Underskriftskravet var omdiskutert. Enkelte kommuner mente at to prosent var et for lavt tall, mens andre igjen mente det var for høyt. Her spilte kommunestørrelse selvsagt en ikke ubetydelig rolle for argumentasjonen. Oslo kommune viste til at ordningen kunne slå skjevt ut etter kommunestørrelsen. I følge kommunen passet ordningen bedre i en liten kommune enn i en by som Oslo. Antagelsen var at i en liten kommune ville det være lett for et lite antall innbyggere å gå sammen om å kreve en sak behandlet, mens dette ville kreve underskrifter fra flere tusen stemmeberettigede i en by som Oslo. Oslo foreslo følgelig en minimumsgrense for antall underskrifter for å kreve en sak behandlet. Argumentet var at ordningen på denne måten kunne fungere representativt også for de store kommunene. Dette ble fulgt opp av departementet som satte minimumsgrensen på 300 personer for initiativ i kommunen og 500 personer i fylket. Dette er for øvrig det samme antallet underskrifter som gjelder som krav for å stille liste til kommunestyrevalg og fylkestingsval for ikke-registrerte partier og grupperinger.

Et annet (og viktigere) spørsmål var hvorvidt initiativretten burde begrenses politisk . Oslo kommune foreslo at innbyggerinitiativet burde begrenses tilsvarende den private forslagsretten til bystyrerepresentantene. I kommunens reglement gjelder følgende begrensing: «Forslag kan ikke stilles til saker som ligger til behandling i bystyrets organer, har samme innhold som et forslag som ennå ikke er behandlet, eller som tidligere er behandlet i en av bystyrets komiteer i samme bystyreperiode uten å ha fått nødvendig tilslutning» (Ibid:77). I praksis er det snakk om en fire års karantenetid for at en sak kan fremmes på nytt. Også her gikk departementet inn for forslaget fra Oslo. Dette er, som det vendes tilbake til, den lovbestemmelsen som har skapt mest uklarhet (og debatt) både i kommunene og blant initiativtagerne om hvilke krav som stilles til et initiativ.

Endelig ble det gjort endringer med hensyn til hvem som skulle kunne fremme et forslag. Valglovutvalgets forslag begrenset initiativretten (som i Finland) til de stemmeberettigede i kommunen. Departementet ønsket imidlertid å gjøre ordningen tilgjengelig for alle som er bosatt i kommunen/fylkeskommunen. Loven stiller dermed ingen krav verken til alder eller statsborgerskap for å kunne fremme et initiativ.

I sum gir loven kommunene et stort spillerom til selv å bestemme hvor strengt vilkårene for et initiativ skal tolkes. Kravet om at saker ikke skal være behandlet i den siste fireårs perioden innebærer ikke et forbud mot å behandle slike saker etter initiativretten – det samme gjelder to prosentsregelen og dokumentasjonen av tilslutningen i form av kontroll av underskriftslister. Dermed er det kommunene/fylkeskommunene selv som bestemmer hvor lav terskelen for å behandle et initiativ politisk skal være. Som det vil fremgå av analysen nedenfor har kommunene lagt seg på en streng linje.

2.3 Hvorfor innbyggerinitiativ?

Reformen er utvilsomt en reaksjon på fallet i valgdeltakelsen og sviktende oppslutning om de politiske partiene. Spesielt er svekkelsen av partiene merkbar i et politisk system som det norske der partiene har en så sentral rolle i politikkutformingen. I norsk (og nordisk) politikk har partiene fungert som de sentrale bindeledd mellom folket, staten og kommunene. I dag er partilojaliteten svekket. Velgerne skifter partier langt oftere enn de gjorde før, de bestemmer seg stadig senere for hvilket parti de skal stemme på og stadig færre ser på seg selv som sterke tilhengere av ett politisk parti (Aardal 1999, Berglund 1999). Den tradisjonelle oppfatningen er at det er partienes oppgave å mobilisere - legge forholdene til rette for en offentlig debatt om sentrale samfunnsspørsmål - utføre kontroll med den utøvende makten - og stilles til politisk ansvar gjennom valg (Pedersen 1989). Partiene skal være en kanal for å samle interesser og kanalisere opinionen. Innbyggerinitiativet kan ses på som en reaksjon på at partiene ikke ivaretar disse rollene like godt lenger.

Valglovutvalget mente da også at innbyggerinitiativet kunne bidra til å styrke dialogen mellom partiene og velgerne i perioden mellom valgene (NOU 2001:3). Utvalgets begrunnelse for ordningen var todelt: For det første mente utvalget initiativet hadde berettigelse i en situasjon der stadig flere ønsker å ta stilling fra sak til sak. For det andre mente utvalget at ordningen kunne styrke partienes kontakt med velgerne i mellomvalgperiodene. I innstillingen er det nemlig en ikke ubetydelig kritikk av måten partiene fungerer på i lokalpolitikken. I følge utvalget er partiene i periodene mellom valgene for sterkt orientert mot arbeidet i kommunestyrer og formannskap. Hensikten med innbyggerinitiativet var å bidra til at partiene, i større grad enn i dag, fokuserer på den velgerorienterte aktiviteten også mellom valgene. Med andre ord: innbyggerinitiativet skulle fange opp det saksorienterte engasjementet og få liv i passive og institusjonsorienterte lokale partiorganisasjoner. Gjennom enkeltsaksengasjement skulle rekrutteringen til partiene styrkes.

Et utgangspunkt for å vurdere hva innbyggerinitiativet kan ha av konsekvenser for lokaldemokratiet, er å ta utgangspunkt i diskusjonen mellom representativt og direkte demokrati (Budge 1996, Karvonen 2000, Svensson 2003). Hvilke fordeler og ulemper kan det i et slikt perspektiv knyttes til ordningen? De positive effektene av direkte påvirkning kan være et økt engasjement, at nye saksspørsmål settes på dagsorden, bedre dialog mellom innbyggerne og kommunene og en større lydhørhet blant partiene. Innvendingen er at ordningen kan føre til at innbyggerne kanaliserer sitt engasjement utenom partiene (og det representative demokratiet), og at ordningen slik styrker aksjonsdemokratiet. Er det siste riktig, står vi paradoksalt nok ovenfor et demokratitiltak som ble innført med henblikk på å styrke partiene, som faktisk kan bidra til å svekke dem. Når det er sagt, er innbyggerinitiativet neppe sammenlignbart med andre direkte påvirkningsmetoder (som folkeavstemninger). I et rendyrket representativt demokrati vil så vel initiativretten som beslutningsretten være forbeholdt de folkevalgte. Innbyggerinitiativet rokker ikke ved lokalpolitikernes beslutningsrett, men gir innbyggerne anledning til å sette saker på den politiske dagsorden. Valglovutvalget skiller skarpt mellom folkeavstemninger og innbyggerinitiativ (NOU 2001:3). Mens folkeavstemninger blir betraktet som en beslutningsmetode på siden av den representative prosessen, blir innbyggerinitiativet vurdert som en ordning innenfor denne prosessen. Utvalget mente innbyggerinitiativet kunne bidra til at saker som engasjerte lokalsamfunnet ble kanalisert inn i den representative prosessen på en formell og ordnet måte. Følgelig gikk utvalget ikke inn for å koble innbyggerinitiativet til en folkeavstemning. Innbyggerne skulle få en mulighet til å sette saker som engasjerte dem på kommunestyrene/fylkestingenes dagsorden, ikke til å ta dem ut.

Et annet utgangspunkt er å se på erfaringer med tilsvarende ordninger i andre land. Finland har en sammenlignbar lovbestemmelse, som benyttes i moderat grad (Pekola-Sjöblom 2005). En analyse av initiativer i 47 kommuner i 2000 viser at i snitt ble det tatt 5 initiativ per kommune. Antallet initiativer vokser imidlertid med kommunestørrelse, og variasjonen mellom kommunene er stor (Ibid.). Tematisk faller en betydelig andel av initiativene i Finland innenfor teknisk sektor: hele 49 prosent av initiativene i 2000 dreiet seg om trafikk, fysisk nærmiljø, kommunal teknikk eller fysisk planlegging (Pekola-Sjöblom 2005). 15 prosent plasseres i kategorien generelle forvaltningsmessige spørsmål, mens en femtedel berørte utdannings- og kultursektoren (for eksempel skolefritidsordning og skoleskyss). Sjöblom (1988) viser at de fleste initiativene ikke får politisk gjennomslag i kommunene, men at man i enkelte tilfeller oppnår resultater. I følge finske forskere er det liten grunn til å forvente at ordningen utfordrer de representative institusjonene (Karvonen 2000). Snarere blir det argumentert for at ordningen fungerer som en positiv tilleggskanal for politisk innflytelse og aktivitet, i motsetning til den mer tungrodde ordningen med lokale folkeavstemninger (Ibid.). I Sverige ble det fra 1 juli 2002 innført en regel om medborgarförslag i kommuneloven (Dagens Samhälle nr. 13 2005). Ordningen er valgfri for kommunene, og tilsier at alle innbyggere (inkludert barn og unge) i prinsippet skulle få samme forslagsrett som de folkevalgte. Så langt har 182 kommuner og 7 landsting innført nyordningen. Opprinnelig skulle forslag fra innbyggerne behandles på samme måte som andre forslag, men kommunene har nylig fått større frihet til å delegere de initiativ som tas til enkeltutvalgene. Foreløpig er det lite kunnskap om hvilke tema som tas opp, men det handler stort sett om såkalte hverdagsnære spørsmål (Dagens Samhälle 25.01.2006). Kommunene ser også ut til å være positive til reformen, og det er heller ikke registrert misbruk av selve ordningen.

Før hovedfunnene fra analysen diskuteres skal vi kort se på undersøkelsens datagrunnlag.

2.4 Datamaterialet

Undersøkelsen har hatt to siktemål: Det ene å kunne anslå bruken av innbyggerinitiativet i kommunesektoren som helhet. Det andre å gjennomføre noe mer inngående analyser av initiativenes innhold, utfall og andre aspekter. Følgelig har både hensynet til representativitet og ønsket om å gjennomføre mer inngående analyser preget uformingen av undersøkelsen.

Selve analysen er basert på et datasett samlet inn i tre omganger. I første omgang sendte vi en e-post til rådmennene i samtlige kommuner . 2 Hensikten var å få svar på to enkle spørsmål: 1) om innbyggerinitiativet hadde vært brukt i vedkommende kommune, og 2) antallet initiativ som eventuelt hadde vært fremmet. 264 av 433 rådmenn besvarte e-posten, noe som gir en svarprosent på 61. 3 Av disse var det 46 (18,5 prosent) som oppga at innbyggerinitiativet var brukt en eller flere ganger.

Neste skritt var å få tilgang til utfyllende opplysinger om de enkelte initiativene. For å få slik informasjon sendte vi et brev til samtlige 46 kommuner som rapporterte at innbyggerinitiativet hadde blitt brukt i deres kommune. Brevet inneholdt ett likelydende spørreskjema for hvert initiativ kommunen hadde oppgitt i selve e-posten. Skjemaet inneholdt spørsmål om initiativenes politiske innhold, hvem som initierte og hvorvidt saken ble politisk behandlet eller ikke. 26 kommuner besvarte brevet og returnerte i alt 32 skjemaer. 4 Oslo kommune oversendte i tillegg en oversikt over samtlige initiativer som er innlevert i kommunen, i alt 24. Svarprosenten for andre runde av undersøkelsen (postalsurveyen) ble 58,7 prosent.

Til slutt ble de innsamlede data supplert med informasjon innhentet over internett, hovedsakelig fra kommunenes nettsider. Denne informasjonen gjorde det mulig å få komplette data om flere initiativer fra de kommunene som besvarte e-postmeldingen men ikke postalsurveyen. I tillegg ble internett brukt for å hente informasjon for initiativer der spørreskjemaet var utfylt på en tvetydig eller ufullstendig måte. Eksempelvis var det i enkelte kommuner innlevert flere initiativer enn det som fremkom i e-posten. Dette gjelder for eksempel Bergen der et søk i kommunens nettsted dokumenterte at kommunen hadde behandlet ni initiativer, mens det i e-posten ble oppgitt fire.

Den endelige analysen er dermed basert på et datasett med i alt 88 initiativer, fordelt på 47 kommuner. Av disse har vi komplett informasjon (tilsvarende fullstendig utfylt spørreskjema) for 75 initiativer. For fire initiativer er informasjonen ufullstendig, mens vi for ni initiativer mangler data ut over kommunens e-post. For å si noe om variasjonen i bruken av ordningen kommunene imellom er det i analysen supplert med data fra kommunedatabasen (folketall, bosettingsmønster og valgdeltakelse). Endelig er det gjennomført en frafallsanalyse, som indikerer at datamaterialet som ligger til grunn for våre konklusjoner er godt (se appendiks). Det er følgelig ikke grunn til å tro at resultatene fra analysen skyldes systematiske skjevheter.

2.5 Empirisk analyse

Innbyggerinitiativet ble innført fra 1. januar 2004, og undersøkelsen gikk ut 22. august 2005. Det vil si at undersøkelsen dekker et tidsrom på om lag ett år og åtte måneder. Det betyr, som allerede nevnt, at vi har data for et kort tidsintervall og resultatene må ses i forhold til det. Blant annet er det for tidlig å trekke konklusjoner med hensyn til eventuelle langsiktige effekter av nyordningen. Vårt fokus er da også på hvordan og hvorvidt initiativretten brukes. Vi starter med det mest grunnleggende spørsmålet: Er initiativretten i bruk?

2.5.1 Bruk av innbyggerinitiativet.

Ordningen kan knapt sies å ha fått sterk oppmerksomhet verken i mediene eller i kommunene. Imidlertid var det enkelte forventninger knyttet til hvorvidt innbyggerne ville ta ordningen i bruk. På den ene siden mente Aftenposten ordningen «åpner for mye moro» (13.01.2004), og Moss Dagblad (12.01.2004) stilte spørsmålet om «underskriftskampanjer blir den nye fritidssysselen i Moss». På den annen side hevdet Bærumordføreren at «det skal mye til for at dette er noe innbyggerne kommer til å bruke tid og krefter på» (www.baerum.no). KS (som gikk imot ordningen) argumenterte med at lokalpolitikerne hadde så god kontakt med sine innbyggere at reformen som sådan var unødvendig (Ibid.).

Tabell 2.1 viser at 46 av 264 kommuner har behandlet fra ett til 24 initiativer. Det tilsvarer 17,4 prosent av de som besvarte undersøkelsen. Antar vi at frafallet ikke er systematisk skjevt (at kommunene som besvarte undersøkelsen avspeiler situasjonen i alle kommuner) indikerer dette at rundt 75 kommuner har mottatt ett eller flere innbyggerinitiativ. I snitt vil det si at det fremmes omtrent ett initiativ for hver femte kommune. Tatt i betraktning at ordningen kun hadde vært virksom i 20 måneder da undersøkelsen ble gjennomført, er det ikke overraskende at de fleste kommunene oppgir at ordningen ikke er benyttet, eller bare er benyttet en gang. Men når innbyggerinitiativet er tatt i bruk i flere enn en av seks kommuner som besvarte undersøkelsen (17,4 prosent), har bruken heller ikke vært ubetydelig. Ti av kommunene har hatt flere enn ett initiativ, og to kommuner har hatt relativt mange i løpet av den relativt korte perioden.

At demokratitiltak brukes er selvfølgelig avhengig av at det informeres om muligheten. Vi har ikke gjennomført noen systematisk analyse av hvorvidt muligheten for å fremme et innbyggerinitiativ synliggjøres i kommunene (for eksempel via nettsidene), men enkelte kommuner har lagt til rette for det. I kommunene Lørenskog, Hole og Eidsvoll er det mulig å ta opp en sak på kommunenes nettsider. De tre kommunene deltar i et forsøk med «Elektronisk innbyggerinitiativ», og skal også bruke systemet for å informere innbyggerne om hvor i løypa saken til enhver tid befinner seg. Ideen kommer fra Skottland der innbyggerne har mulighet for å signere og diskutere forslag til saker på hjemmesidene til det skotske parlamentet. Så langt er det fremmet en sak via nettet i Lørenskog kommune.

2.5.2 Hvilke saker fremmes?

I undersøkelsen har vi kategorisert de 79 innrapporterte initiativene relativt grovt med hensyn til tema. Det fremgår av tabell 2.6 at den tematiske spredningen er stor. Den største kategorien er samferdselssaker . De fleste av disse initiativene har å gjøre med vegtrafikk, inklusive vegutbygging, trafikksikkerhet, bompenger og støyproblematikk. Andre samferdselsrelaterte saker dreier seg om ferje, bane, trikk og snøscooter. Den andre kategorien, kommunal politikk/administrasjon/annet , er en samlekategori av mangeartede initiativer. Når kategorien blir en av de største, sier dette noe om mangfoldigheten i temaområder hvor innbyggerinitiativet benyttes. Her finnes for eksempel protest mot avvikling av VM i Offshore i Trondheim, et forslag om å forsøke deltagende budsjettering i Oslo kommune, ønske om oppføring av ny skatehall i Asker og krav om folkeavstemning om bosetting av flyktninger i Stange. Den tredje gruppen er kategorisert som utbyggingssaker . En del av disse sakene har storbypolitisk innhold, slik som utbyggingen av Bislett stadion i Oslo. Imidlertid er de fleste av lokal art, og fremmet av lokale berørte – bygging av parkeringshus mellom et kulturhus og en kirke i Bømlo, høyhus i en park i Sørum, riving av villa og bygging av blokker i Oslo. Den fjerde kategorien omfatter saker der det protesteres mot kommunale nedskjæringer , nedleggelse av tjenestesteder eller økte satser for brukere. Kanskje litt overraskende faller kun 15 prosent av sakene i denne kategorien. Det protesteres for eksempel mot flytting av et dagsenter i Aurskog-Høland, nedleggelse av en helsestasjon i Bergen eller omstilling ved et pensjonistsenter i Orkdal. Den femte kategorien er kalt Vern av bygninger eller områder . Disse sakene dreier seg eksplisitt om bygninger eller områder som for eksempel er foreslått solgt, revet eller omdisponert til andre formål. 5 En bluesklubb i Nes kommune protesterer mot fjerning av en bygning eiet av NSB, som ble brukt til kulturformål. Symras venner og Nordstrand Musikkråd ba Oslo kommune stanse salget av Symra kino, og bystyret i Bergen ble bedt om å stanse riving av bygninger i «Jonsvollkvartalet» til det er vurdert nærmere om noen bygninger kan bevares. Tematisk er det et relativt sterkt samsvar mellom det politiske innholdet i de initiativene som tas i norske kommuner og erfaringene fra Finland (se avsnitt 3).

Tallene viser at sakene (med få unntak) dreier seg om svært konkrete og fysiske lokale forhold. Det handler om veganlegg, tunneler, bygninger og grøntområder. Dette er saker som det ikke uten videre er lett å plassere inn i et etablert ideologisk konfliktmønster. Det betyr ikke at sakene ikke kan ha prinsipielle overordnede aspekter, men disse kan sjelden relateres til ideologiske partipolitiske skillelinjer. Ønske om bedret trafikksikring er et eksempel på dette, stenging av et bibliotek et annet. Det er knapt partier som er motstandere av trafikksikkerhet og bibliotektilbud på prinsipielt eller ideologisk grunnlag, snarere er det nok (for eksempel) hensynet til kommuneøkonomi som ligger bak. I et slikt perspektiv kan innbyggerinitiativet ses på som en kanal for ikke-ideologisk politisk deltagelse, som et supplement til andre deltagelsesformer hvor ideologi og partiidentifikasjon har større betydning. Et annet viktig kjennetegn er at initiativene har en kortsiktig karakter. Det dreier seg om saker med spesiell aktualitet innenfor et nærliggende tidsrom. Det kan være bygninger som skal rives, idrettsanlegg som skal oppføres eller kommunal støtte som skal kuttes på kommende budsjett.

I motsetning til for eksempel det å påta seg verv i et lokalt partilag, er innbyggerinitiativet dermed en kortsiktig og aktualitetsbasert form for politisk deltagelse. En tolkning av dette er at innbyggerinitiativet støter an mot det langsiktige og komplekse preget som offentlige beslutningsprosesser ofte har. Sagt på en annen måte: I stedet for å delta i langsiktige planprosesser, aksjoneres det billedlig talt når spaden stikkes i jorden. Det kan nok oppleves som utidig i kommuner som legger vekt på grundige og langsiktige prosesser. På den annen side kan det være grunn til å spørre om slike prosesser stiller for store krav til innbyggeres oppmerksomhet og politiske arbeidskapasitet. Mediene retter vanligvis oppmerksomheten mot en sak når noe konkret skjer, noe som ofte mobiliserer innbyggere som kanskje ikke visste at de ville bli berørt.

2.5.3 Hvem initierer?

Hvem er det så som benytter seg av innbyggerinitiativet? Har vi å gjøre med ’aksjonistenes nye gylne paragraf’ (Bergens Tidende 12..12.2005), og hvem er i så fall aksjonistene? For å få opplysninger om initiativtagerne har vi etablert et hovedskille mellom grupper som er organisert ad hoc og permanente organisasjoner . I den første kategorien hører enkeltsaksgrupper, som bare er opptatt av saksfeltet som ligger til grunn for selve innbyggerinitiativet. Vi har identifisert tre typer ad hoc-grupper. De to første organiserer enkeltpersoner som berøres av saken det fremmes initiativ om. Det kan være beboere i det aktuelle området eller innbyggere som berøres individuelt og direkte på andre måter, for eksempel som brukere av en kommunal tjeneste. Den tredje gruppen antyder noe mer formell organisering, for eksempel ved at det finnes en navngitt komité, og ved at sakene har noe bredere nedslagsfelt. Et eksempel er «Aksjonsgruppe Mausund» i Frøya kommune, som i 2004 fremmet initiativ med krav om ny behandling av ferjedrift Dyrøy-Sula-Mausund med folkeavstemning. Grensen mellom denne kategorien og de to foregående er imidlertid relativt flytende. Det andre hovedkategorien, « permanent organisasjon/aksjonsgruppe », innebefatter etablerte organisasjoner som har et liv uavhengig av det aktuelle innbyggerinitiativet. Dette er grupper som vanligvis arbeider med et bredere saksfelt enn det som ligger i selve initiativet. Vi har delt inn disse igjen i fire typer for å antyde hva slags organisasjoner det er snakk om.

Det fremgår av tabell 2.3 at innbyggerinitiativet ikke er en primærarena for etablerte foreninger, lag og organisasjoner i sivilsamfunnet. Bare om lag en tredjedel av initiativene er fremmet av organisasjoner med formål og varighet ut over saken som ligger i initiativet. Langt de fleste initiativene fremmes av grupper som dannes ut ifra den aktuelle saken, og noen ganger er det knapt tale om en organisasjon i det hele tatt (selv om dette ikke alltid kan fastslås). Den største gruppen, « lokalt berørte », representerer den tradisjonelle underskriftskampanjen blant innbyggerne i nærområdet som berøres av et tiltak. Initiator oppgis gjerne som «beboere i det aktuelle området» eller «privatpersoner». Den eneste forskjellen mellom disse og den neste kategorien, er at sakene fremmet av « substansielt berørte » har en mindre klar geografisk innretting. I gruppen «substansielt berørte» finnes mange av sakene som dreier seg om nedskjæringer i kommunalt tjenestetilbud, og flere av initiatorene oppgis å være foreldre, pensjonister mv.

Blant de permanente organisasjonene er velforeningene godt representert, med 11,4 prosent av initiativene. Noen få saker kommer fra organisasjoner i skolesektoren, eller fra permanente aksjonsgrupper. Et eksempel på sistnevnte kategori er Aksjon Deltagende Budsjettering, som har gjennomført mange aktiviteter for å promotere denne saken. Kategorien « annet » er svært mangfoldig, og inkluderer blant annet Røros snøscooterklubb, Parkinsonforeningen Oslo/Akershus, Nes bluesklubb og Skøyen næringsvel.

Dette er resultater som støtter opp under at innbyggerinitiativet først og fremst kan betraktes som en formalisert utgave av den tradisjonelle underskriftskampanjen. I tillegg kan innbyggerinitiativet også til en viss grad bli sett på som et nytt virkemiddel for permanente organisasjoner i det sivile samfunn for å påvirke kommunal politikk. Innslaget av løst organiserte spontanaksjoner er imidlertid mye større.

2.5.4 Hva skjer med sakene?

Temaet i dette avsnittet er kommunenes håndtering av initiativene. Det er spesielt tre spørsmål som er interessante: 1) Behandles sakene politisk? 2) får initiativtagerne politisk gjennomslag? og 3) hvilke begrunnelser gis for å avvise politisk behandling i kommunestyrene? Tabell 2.4 viser utfallene av de 79 initiativene hvor det foreligger fullstendige opplysninger. Et hovedfunn er at et flertall av initiativene blir behandlet politisk, mens i overkant av 35 prosent ikke når kommunestyrene. Et annet hovedfunn er at det å fremme et innbyggerinitiativ er et forholdsvis lite effektivt virkemiddel for å påvirke kommunale beslutninger. Det har bare forekommet 11 tilfeller hvor et innbyggerinitiativ har fått gjennomslag i kommunestyret. Det betyr som hovedregel at innbyggerinitiativene enten avvises (ikke blir politisk behandlet) eller nedstemmes. Dette har skjedd i 56 av de 79 tilfellene (70,8 prosent).

Det er stor forskjell mellom det å ikke behandle et initiativ politisk, og det å nedstemme et. At kommunestyrene markerer uenighet med et initiativ ved å forkaste det trenger selvsagt ikke være et problem. Det kan (avhengig av ståsted) oppfattes på ulike måter. På den ene siden er det åpenbart at mange har store forventninger når de starter et innbyggerinitiativ, og skuffelsen blir tilsvarende stor når det viser seg at man ikke får gjennomslag. Et eksempel er Folkeaksjonen for bevaring av Batteristranda i Larvik. Kommunene som i etterkant slo fast at «saken om utbygging på byens historiske bystrand ble kvalt av et politisk flertall som heller feier ubehag under teppet enn å se 5000 innbyggere i øynene» (Kristensen, innlegg Østlandsposten 15.12.2004). Tilsvarende slo Per Asle Madsen, som i løpet av januar 2004 samlet inn 2000 underskrifter i Vågsøy kommune for å beholde legevaktsordningen i regionen, fast at: «Det skal mye til å forandre det politikerne vil. De hører ikke på folk» (Kommunal Rapport 22.09.2004). Det er få eksempler på at saker i kategorien omkamper har fått gjennomslag. Et unntak er vedtaket om å selge Symra kino i Oslo kommune, som etter et innbyggerinitiativ skal bli lokalt kulturhus for amatørgruppen. På den annen side kan resultatene tolkes som et uttrykk for at politikerne tar helhetsansvaret og ikke uten videre lar seg styre av enkeltsaksmobilisering. Uansett, så viser analysen at det endelige politiske ansvaret ligger i kommunestyrene.

Noe mer problematisk ser det ut til å være at en stor andel av initiativene avvises uten å bli realitetsbehandlet i kommunestyrene. Spesielt problematisk blir dette når begrunnelsene for avvisning er svært mangeartede. Tabell 2.5 viser hvilke begrunnelser som ligger bak avvisningen av de 28 initiativene vi har opplysninger om. Der fremgår det at kommunene oftest avviser å behandle et innbyggerinitiativ i kommunestyret fordi saken anses som tidligere behandlet i løpet av siste fire år. 6

La oss se litt nærmere på denne begrunnelsen i forhold til lovteksten i Kommunelovens § 39a, 3. ledd:

Et forslag med samme innhold kan ikke fremmes to ganger i løpet av samme valgperiode. Et forslag kan heller ikke settes frem på nytt før det er gått fire år siden forslaget sist ble fremmet.

Det er liten tvil om at denne såkalte omkampbestemmelsen har skapt uklarheter. Hva ligger i begrepet «samme innhold»? Og, hva betyr det at et forslag er behandlet av et folkevalgt organ? I KRDs veiledning til loven heter det at «forslag med samme innhold» ikke bare gjelder forslag som tidligere er fremmet som innbyggerinitiativ, men også andre forslag som er behandlet av kommunestyret – for eksempel forslag fra rådmannen. I praksis skal loven tolkes slik at initiativretten kun kan benyttes for å fremme forslag som «ikke har samme innhold som et forslag som har vært behandlet i kommunestyret eller fylkestinget de siste fire årene uavhengig av måten et slikt forslag er fremmet på». Spørsmålet er hva politisk behandling rent faktisk betyr. Erfaringsmessig avvises enkelte initiativer imidlertid også selv om den aktuelle saken ikke direkte er behandlet i kommunestyret. I slike tilfeller vises det gjerne at det er fattet vedtak i et annet organ enn kommunestyret. Et eksempel er et initiativ som dreide seg om riving av en eksisterende villa og oppføring av to blokker et sted i Oslo. Bystyret vedtok 7 å avvise saken med følgende begrunnelse:

Saken avvises da Oslo kommune ved Plan- og bygningsetaten, som av Oslo bystyre er gitt myndighet til å treffe vedtak i sak som den foreliggende, den 02.09.2002 ga tillatelse til oppføring av to boligblokker med garasjekjeller i Mylskerudveien 29. Et forslag kan ikke settes frem før det er gått fire år siden tilsvarende sak sist ble behandlet.

Den samme typen argumentasjon er brukt også i noen andre saker, for eksempel i Stord i 2004:

Saka er i medhald av Plan og bygningslova handsama i Forvaltningsstyret som er det organ som har fullmakt til å avgjera saka. Vedtak i Forvaltningsstyret er i samsvar med overordna Reguleringsplan. Merknadene til utbygginga frå naboane har vore kjente for Forvaltningsstyret og har vore gjenstand for klagehandsaming hos Fylkesmannen. Saka er endeleg avgjort og kan ikkje klagast vidare. Ei endring vil vera til skade for dei som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser.

KRDs veileder ser ikke ut til å støtte denne tolkningen av kommunelovens §39a. Det heter i 3.6.2 av veilederen at

«Det kan fremmes forslag med samme innhold som en sak som ligger til behandling i et annet organ enn kommunestyret eller fylkestinget»

Videre heter det at:

Selv om en sak eksempelvis ligger til behandling i et fast utvalg eller hos kommunerådet, vil et forslag etter kommunelovens § 39a måtte framlegges for kommunestyret.

Dermed er det vanskelig å se at et vedtak i Forvaltningsstyret skulle ha samme betydning som et vedtak i kommunestyret i forhold til reglene. Veilederen åpner ikke for at initiativer kan avvises fordi saken ligger til behandling i et utvalg som er bemyndiget av kommunestyret. Det kan hende at initiativtagerne hadde vunnet frem hvis de hadde fått kommunens vedtak om avvisning prøvet i forhold til loven. Alternativt kan det virke usikkert om et overordnet politisk vedtak (i det sistnevnte tilfellet, overordnet reguleringsplan) i kommunestyret kan regnes som «samme forslag» som et avgrenset administrativt vedtak innenfor rammene av det overordnede politiske vedtaket.

Det fremkommer ikke i KRDs veiledning hvorvidt reglene for klagebehandling (som det vises til i vedtaket i Stord kommunestyre) har implikasjoner for initiativretten. Et innbyggerinitiativ i Stor-Elvdal ble i 2004 avvist med begrunnelsen «Saken er korrekt vedtatt, og klagemuligheter er uttømt. En endring vil være til skade for dem som tilgodeses av vedtaket» . Med et beslektet resonnement begrunnet bystyret i Oslo avvisningen av et initiativ med at «initiativtakerne kan fremme tilsvarende forslag til behandling etter regelverket i plan- og bygningsloven» . Det kan dermed se ut til at initiativretten etter kommunelovens §39a i noen tilfeller blir betraktet som underordnet i forhold til andre lovfestede bestemmelser om medvirkning og klagesaksbehandling. Juridisk sett er det ikke opplagt at dette er korrekt praksis.

Formelle feil ved innbyggerinitiativet ser ikke ut til å være en utbredt årsak til at initiativer avvises. I Oslo har to initiativer blitt avvist fordi det tilstrekkelige antall underskrifter ikke ble samlet inn. Det ene tilfellet gjaldt saken «Initiativrett (innbyggerinitiativ) vedrørende flere rimelige boliger til unge i etableringsfasen - Kolonisering av planeten Mars til boligformål» (sak 200400419). Det er beklagelig at bystyret ikke fikk anledning til å drøfte dette i overkant visjonære forslaget!

Hovedkonklusjonen er at nåløyet ser ut til å være trangt for en gruppe som bestemmer seg for å bruke retten til å fremme et innbyggerinitiativ. Først skal det tilstrekkelige antall underskrifter samles inn. Deretter skal man oppnå at initiativet faktisk behandles i kommunestyret, og endelig skal et flertall i kommunestyret gi sin eventuelle tilslutning. Det finnes ingen kvantitative mål på hvor trangt det første nåløyet er, men undersøkelsen viser at de to etterfølgende sorterer bort om lag to av tre initiativer. I praksis ser det ut til at de fleste saker som på en eller annen måte er berørt av kommunestyret/bystyret avvises.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som vinner frem, og i hvilke saker, står vi igjen med et for lite antall initiativer til at en statistisk analyse er meningsfull. Datagrunnlaget er for spinkelt til at resultatene fra en slik analyse skal stå seg. Datamaterialet antyder likevel at det særlig er utbyggingssaker og saker om kommunale tjenester som blir avvist, og som sjelden eller aldri får gjennomslag. Forklaringen på det ser ut til å være at dette er saker som havner i kategorien «omkamper». Imidlertid ser det ut til å være unntak også her. Lillestrøm hadde et innbyggerinitiativ i januar 2004 der det ble samlet inn underskrifter mot bygging av en boligblokk i sentrum (Holmquist 2004). Aksjonistene ville ha park istedenfor, men reagerte først når informasjonstavlen kom opp på tomten. Initiativet ble avvist med bakgrunn i at det var under fire år siden reguleringsplanen ble vedtatt, men førte til at formannskapet revurderte prosjektet og satt i gang en vurdering av kostnadene ved å trekke seg fra avtalen med entreprenøren. Utover dette har vi ikke registrert noen tilfeller hvor initiativer i «utbyggingssaker» har ført frem. Det er flest initiativer i kategorien «kommunal politikk og administrasjon» som får gjennomslag. Dette sier nødvendigvis ikke mye siden denne kategorien inneholder de mest uensartede sakene. Når det gjelder hvem som vinner frem antyder undersøkelsen at de permanente organisasjonene har vanskeligst for å nå frem. Ingen av (de få) initiativene som er fremmet av velforeninger eller organisasjoner knyttet til skolesektoren har fått flertall i kommunestyret. Antallet slike saker er som sagt svært lavt, så dette er funn som ikke kan generaliseres.

2.6 Bruk av initiativretten og trekk ved kommunene: En tentativ analyse

Innledningsvis så vi at 46 av 264 kommuner har behandlet alt fra ett til 24 initiativer. Det betyr at i mange kommuner har initiativordningen ikke vært benyttet, mens det i enkelte kommuner har blitt fremmet mange initiativer. Spørsmålet er hvordan denne variasjonen kan forklares? Svaret på dette spørsmålet er i korthet at denne analysen ikke kan gi entydige svar. Årsaken til det er at ordningen har hatt for kort levetid, samtidig som initiativretten så langt fremstår som et byfenomen. Av totalt 88 initiativer så er 33 blitt fremmet i Oslo og Bergen (37,5 prosent). I vår sammenheng betyr dette at det er for lite variasjon med hensyn til antallet initiativer i kommunene til at en statistisk analyse kan gi klare svar. Formålet med våre analyser er heller å antyde hvilke forhold som kan tenkes å få betydning for bruken av ordningen på lengre sikt.

Den tentative analysen søker altså å avdekke hvilke forhold som på sikt kan tenkes å forklare variasjon i bruk av initiativretten kommunene imellom. Tabell 2.9 viser at forekomsten av initiativer i kommunene kan tenkes å være betinget av en rekke faktorer. Ut fra tidlige funn i litteraturen forteller tabellen også noe om hvilke forventninger vi har til retningen på effekten (positiv eller negativ). Legg også merke til at når det her snakkes om «positiv» eller «negativ» er det kun i statistisk, ikke normativ, forstand. La oss kort diskutere de enkelte mulige forklaringsvariablene slik de fremstår i tabell 2.6.

Vår første antagelse er at kommunestørrelse vil ha effekt ved at ordningen vil bli hyppigere brukt i store kommuner enn i små. Innbyggerinitiativet kan tenkes å egne seg spesielt i kommuner der de uformelle kontaktkanalene mellom innbyggere og politikere er svake. Et hyppig argument (blant annet i kommunestrukturdebatten) er at kontakten mellom innbyggerne og politikerne er bedre i kommuner med lavt folketall enn i større kommuner. I små kommuner er sannsynligheten større for at en enkelt innbygger kjenner en eller flere kommunepolitikere enn i byene. Antagelsen finner støtte i empirisk forskning (Saglie og Bjørklund 2005). Siden 1993 har blant annet andelen av de spurte som oppga at de i løpet av de siste årene hadde henvendt seg personlig til en folkevalgt representant for å påvirke en politisk avgjørelse, vært høyest i de minste kommunene, og systematisk avtagende med økende kommunestørrelse. 8 I tillegg er det å skrive under på opprop eller underskriftskampanjer mer utbredt i de større kommunene enn i de mindre. 9 Følgelig forventer vi at jo flere innbyggere, jo flere initiativer.

Vår andre antagelse er at bosettingsmønsteret kan ha effekt. Dette bygger på det faktum at enkelte deltakelsesformer kan være mer sensitive enn andre for bosettingsmønsteret. Eksempelvis kan det være vanskeligere å samle inn underskrifter i kommuner med få eller ingen tettsteder og relativt store avstander mellom boligene.

En tredje antagelse er at forholdet mellom ulike deltakelsesformer kan ha effekt. Denne antagelsen bygger på den teoretiske og empiriske diskusjonen i litteraturen om skille mellom såkalt «konvensjonell» og «ukonvensjonell» deltakelse. I den siste kategorien finner vi

«alle former for deltagelse som ikke går gjennom de representative kanaler (partier og organisasjoner), men som har som mål å influere beslutningstagere direkte gjennom underskriftskampanjer, demonstrasjoner, aksjoner etc.»

(Bjørklund 2002:83).

Da innbyggerinitiativet ble tatt inn i kommuneloven, kan man si at underskriftskampanjen ble løftet inn blant de konvensjonelle deltagelsesformene. Ordningen er blitt en del av det representative systemet, som et supplement til selve valgdeltagelsen. Basert på tidligere forskning antar vi at innbyggerinitiativet kan ha både positive og negative effekter for det representative lokaldemokratiet. En mulighet er at sammenhengen er positiv ved at et høyt politisk engasjement (målt ved høy valgdeltakelse) går sammen med hyppigere bruk av initiativordningen. Er det riktig, vil de to deltakelsesformene supplere hverandre. Motsatt kan det tenkes at valgdeltakelse og bruken av initiativretten framstår som to konkurrerende deltakelsesformer. I så fall vil sammenhengen mellom de to være negativ. En tolkning av et slikt resultat kan være at innbyggerinitiativet kan tenkes å bli brukt av grupper som har større tro på at enkeltsaksmobilisering gir resultater enn deltakelse i valg. I analysen benyttes valgdeltakelsen ved forrige kommunestyrevalg som mål på det politiske engasjementet i det representative lokaldemokratiet. Som kjent varierer valgdeltagelsen betydelig kommunene imellom. Eksempelvis var høyeste og laveste valgdeltakelse ved kommunevalget i 2003 henholdsvis 84,23 prosent og 45,83 prosent 10 .

En fjerde antagelse er at institusjonelle trekk ved kommunene har effekt på bruken av initiativordningen. Det er grunn til å anta at både styreformer og organisatoriske trekk ved kommunene har betydning. Eksempelvis antar vi at innbyggerinitiativet kan tenkes å bli brukt hyppigere i kommuner med et klart skille mellom posisjon og opposisjon, og i kommuner med parlamentarisk styreform. I slike kommuner vil opposisjonen erfaringsmessig kunne bruke slike ordninger for å synliggjøre motsetninger til det til enhver tid sittende politiske flertall. Det vil være spesielt fristende i en situasjon der flertallet har et svakt parlamentarisk grunnlag. I tillegg antar vi at omfanget av lokal delegasjon kan tenkes å påvirke antallet innbyggerinitiativer. I parlamentariske kommuner er eksempelvis en rekke saker delegert til byrådet, slik at antallet saker som vil kunne være gjenstand for et initiativ i seg selv vil være større. Tilsvarende kan det tenkes at innbyggerinitiativet vil bli hyppigere brukt i sterkt moderniseringsorienterte kommuner med sterkt innslag av New Public Management. Dette er en styreform som legger opp til at politikerne skal tenke langsiktig og visjonært, mens enkeltsaker i større grad delegeres til administrasjonen som har utvidede fullmakter. Dette kan bidra til at enkeltsaker avpolitiseres, noe som kolliderer med selve ideen bak innbyggerinitiativet. Det er mye som tyder på at slike styringsprinsipper kolliderer med endringer på velgersiden. Paradoksalt nok står vi framfor en situasjon der det innføres styreformer der politikerne per definisjon ikke skal gå inn i enkeltsakene, samtidig som nettopp enkeltsakene betyr stadig mer for velgernes partivalg (Aardal mfl. 1999). I forbindelse med en debatt om nedleggelse av en helsestasjon i Bergen kommunene med et påfølgende innbyggerinitiativ, pekte Senterpartiets Kjersti Toppe eksempelvis på at: «Er Bergen kommune blitt så stor at saker som biblioteksstruktur og helsestasjoner er for små til å gå om de folkevalgte. Skal slikt avgjøres av administrasjonen? Politikken byråkratiseres, ansvaret pulveriseres, folkeviljen neglisjeres og makta sentraliseres». I analysen har vi forsøkt å teste for effekten av NPM-løsninger i kommunene uten å få signifikante resultater. I tillegg sier det seg selv at det ikke er mulig å studere den statistiske effekten av parlamentarismedimensjonen siden styreformen kun forekommer i Bergen og Oslo. Til det er både variasjonen for liten og datagrunnlaget foreløpig for spinkelt.

Analysen i tabell 2.7 er basert på et datasett som omfatter alle de 264 kommunene som besvarte den opprinnelige undersøkelsen. I tillegg er antallet initiativer i den enkelte kommune korrigert etter søk i kommunenes sakspapirer (gjelder Oslo og Bergen). Analysen er basert på en standard multivariat regresjonsmodell med antallet innbyggerinitiativ som avhengig variabel. Legg merke til at tabell 2.7 viser at samtlige variabler med unntak av kommunestørrelse fremstår som ikke-signifikante når det blir kontrollert for forekomsten av initiativer i Oslo og Bergen (Modell 4). Statistisk signifikans er kort fortalt et spørsmål om statistisk generalisering og sannsynligheten for at effektene i de utvalgte kommunene også gjelder i populasjonen som helhet.

Resultatene som presenteres i tabell 2.7 sannsynliggjør at antallet initiativer i kommunene er betinget av kommunestørrelse . Variabelen folketall er signifikant positiv også når det kontrolleres for initiativene i Oslo og Bergen, og dette viser at antall initiativer stiger med stigende folketall. Nærmere analyser viser at kommuner som oppgir at initiativet ikke har blitt bukt har et gjennomsnittlig innbyggertall på 6553 (tabell 2.8), et tall som ligger nær medianverdien for norske kommuner. 11 I snitt er innbyggertallet om lag dobbelt så høyt for kommunene hvor initiativet har blitt brukt en gang, og omtrent tre ganger så høyt i de tre kommunene hvor initiativet er brukt to ganger. Dette betyr at initiativretten (som i Finland) oftest tas i bruk i de største byene. Med andre ord: Jo større innbyggertall, desto flere initiativer.

Resultatet er ikke overraskende, siden høyere innbyggertall i seg selv gir opphav til flere saker hvor initiativretten kan aktualiseres. Byene får imidlertid ikke full «uttelling» for et høyt folketall, noe som fremkommer ved at antallet innbyggere pr. initiativ er høyere. Hadde hyppigheten av initiativer vært like høyt i Oslo som for gjennomsnittet av kommuner hvor ordningen er brukt én gang, skulle Oslo hatt 42 initiativer. Bergen burde hatt 19, og Trondheim 12-13. En nærmere analyse av antallet initiativer pr. innbygger, gjør at det vil være mest korrekt å si at innbyggerinitiativet forekommer hyppigst i middelstore kommuner, med innbyggertall rundt 16000.

Den statistiske analysen tilsier ingen sterk sammenheng mellom andelen som bor i tettsteder (variabelen bosettingsmønster ) og bruken av innbyggerinitiativet. Likevel er det en svak tendens til at høyere andel i tettsteder hører sammen med flere initiativer. Nærmere analyser viser at kommuner med en høy andel innbyggere bosatt i tettsteder, (over 67,6 prosent) skiller seg noe ut fra de øvrige. Det er noen færre av disse kommunene som ikke har erfaring med innbyggerinitiativet, og tilsvarende flere som har hatt ett eller flere. Det er imidlertid en sterk sammenheng mellom innbyggertall og andel bosatt i tettsteder. Sagt på en annen måte: Flere innbyggere gjør at folk bor tettere. Det kan bety at det egentlig er det høye folketallet som slår ut for kommunene i nederste rad i Tabell 2.11 (se appendiks B), og ikke andelen bosatt i tettbygde strøk.

Interessant nok ser analysen ut til å støtte opp under en mulig positiv sammenheng mellom valgdeltakelse og antallet innbyggerinitiativ. Funnet er signifikant i de tre første modellene. Dette må ses i forhold til internasjonal litteratur der den politiske mobiliseringen fremstår som en viktig forklaring til variasjoner i valgdeltakelsen (Franklin 2004). Jo mer usikkert og viktigere valgutfallet er, jo større grunn til å forvente høgt frammøte. I dette tilfellet kan det tolkes slik at et høyt konfliktnivå (hvis valgdeltakelse er et uttrykk for det) kan resultere i flere initiativer. Siden det er valgdeltakelse ved forrige kommunestyrevalg som inngår i analysen, kan vi utelukke at sammenhengen går i motsatt retning (at flere initiativer gir større frammøte). Funnet heller i retning av en konklusjon der initiativordningen kan fungere som et supplement til det representative lokaldemokratiet. Det bør imidlertid understrekes at en slik konklusjon kan være følsom overfor kommunenes respons på de initiativ som fremmes. Hvis kommunestyrene skulle godta alle initiativ (noe de altså ikke gjør i dag), så kunne det tenkes at innbyggerne også oppfattet initiativordningen som en mer effektiv kanal for politisk påvirkning enn valgkanalen. I så fall kunne en endt opp i en situasjon der initiativretten fungerte som en erstatning for deltakelse i valgkanalen.

Nærmere om betydning av kommunestørrelse

Til tross for at analysen viser at kommunestørrelse betyr mest for forekomsten av innbyggerinitiativ, er ikke småkommunene fraværende i undersøkelsen. Den empiriske analysen ovenfor dekker over en ganske stor variasjonsbredde. I figur 2.1 inngår 34 av initiativene. Samtlige ble fremmet i kommuner med under 20 000 innbyggere, og som vist er enkelte av disse kommunene små. Blant annet er fem initiativer fremmet i kommuner med under 2000 innbyggere. «Rekorden» er Solund kommune, med 875 innbyggere.

I de minste kommunene er det færre innbyggere for hver politiker, og dette er en viktig side av argumentet om at nærheten mellom innbyggere og politikere er større i små kommuner enn i store. Siden den enkelte politiker har begrensede mengder av tid og oppmerksomhet, vil tilgjengeligheten for den enkelte innbygger være lavere i store kommuner enn i små. Riktignok er det gjerne flere plasser i kommunestyret i de store kommunene enn i de små. 12 Men dette har ikke så stor betydning, fordi forskjellene i innbyggertall er mye større enn forskjellene i antall medlemmer av kommunestyret. Når alle kommunene i Norge sees under ett, varierer antall innbyggere pr. representant i kommunestyret mellom 16,4 og hele 8980,4. Dette maksimumstallet (som gjelder for Oslo) er riktignok en ekstremverdi, og det er bare tre kommuner som har flere enn 2000 innbyggere pr. representant i kommunestyret. Men forskjellen mellom 16,4 og 2000 innbyggere pr. politiker er også veldig stor. Kapasiteten for dialog med innbyggerne er åpenbart mye høyere i de små kommunene enn i de store. Spørsmålet blir da om innbyggerinitiativet kan kompensere for den lavere kapasiteten for dialog i de større kommunene. Tabell 2.9 viser at dette godt kan være tilfelle.

Når kommunene sammenlignes etter antall innbyggerinitiativ, viser det seg at gjennomsnittlig antall innbyggere pr. representant er systematisk høyere jo flere initiativer som er fremmet . I kommunene hvor innbyggerinitiativet ikke er brukt, er det gjennomsnittlig 222 innbyggere pr. politiker. Når antallet innbyggerinitiativer stiger, stiger også det gjennomsnittlige antallet innbyggere pr. politiker.

Det er altså lavest «politikerdekning» i kommunene hvor innbyggerinitiativet har blitt benyttet oftest. Dette har naturligvis sammenheng med at innbyggerinitiativet brukes mer i store kommuner enn i små. Men spørsmålet blir da om det ikke er nettopp variasjonen i «politikerdekning» som gjør at det er forskjell på de store og de små kommunene. Når betingelsene for direkte kontakt og dialog mellom innbyggerne og politikerne blir dårligere, kan innbyggerinitiativet fremstå som et attraktivt alternativ. Undersøkelsen kan dermed bidra til å belyse forskjellene i relasjoner mellom innbyggere og politikere i store og små kommuner: I de større kommunene dreies kontakten over i formaliserte kanaler (som for eksempel innbyggerinitiativet) fordi betingelsene for dialog og uformell kontakt svekkes når antall innbyggere pr. politiker øker.

2.7 Oppsummering og hovedresultater

Denne undersøkelsen har fokusert på bruken av innbyggerinitiativet i kommunene. Dette avsnittet oppsummerer hovedfunnene og vurderer enkelte sider ved kommunelovens bestemmelse om innbyggerinitiativet. I tillegg skal vi tentativt diskutere reformens betydning for det representative lokaldemokratiet. Hovedfunnene i undersøkelsen kan oppsummeres som følger:

• Innbyggerinitiativet har vært nokså hyppig brukt i den forholdsvis korte tiden ordningen har vært virksom. Forutsatt at kommunene som besvarte vår undersøkelse er representative for alle norske kommuner, så er initiativretten benyttet i om lag 75 av 433 kommuner, i noen av dem flere ganger.

• Jo flere innbyggere i kommunen, desto mer brukes initiativretten. Målt i antall initiativer pr. innbygger er bruken hyppigst i de litt over middels store kommunene.

• Det ser ikke ut til at initiativretten benyttes oftere i tettbygde kommuner enn i spredtbygde.

• Innbyggerinitiativet ser ikke ut til være et videre effektivt virkemiddel for å få politisk gjennomslag. Vanligvis blir initiativene avvist eller nedstemt – dette har skjedd i nær tre av fire tilfeller. Bare ett av ti initiativer har vunnet frem etter avstemning i kommunestyret.

• En stor andel av initiativene avvises på formelt grunnlag. Hvis saken (på en eller annen måte) har vært innom kommunestyret/bystyret, er hovedregelen at saken avvises. Kommunene har lagt seg på en streng fortolkning av kommunelovens paragraf 39a.

• Det er interessant at høy valgdeltakelse så langt ser ut til å påvirke forekomsten av innbyggerinitiativ i positiv retning. Altså, jo høyre valgdeltakelse, jo flere initiativer. Det taler i retning av at ordningen fungerer som et supplement til det representative lokaldemokratiet. Imidlertid er dette et funn som kan tenkes å påvirkes av kommunenes respons på initiativene. Hvis alle initiativer hadde fått gjennomslag i kommunestyrene, så ville det sendt et signal til velgerne om at initiativordningen er et svært effektivt politisk virkemiddel sammenlignet med tradisjonell deltakelse. Hvorvidt ordningen vil fungere som et supplement eller som en erstatning for tradisjonell deltakelse vil derfor være avhengig av kommunenes politiske behandling av de forslag som kommer inn i form av innbyggerinitiativ.

• Det er relativt stor spredning i initiativenes politiske innhold. Et gjennomgående trekk er likevel at sakene dreier seg om den nære lokalpolitikken. Det vil si svært konkrete og fysiske forhold. Veganlegg, bygninger og parker dominerer. Dette er samtidig saker som ikke uten videre kan presses inn i et ideologisk partipolitisk konfliktmønster.

• Det er i all hovedsak løst organiserte ad hoc-grupper som starter initiativene. De permanente og etablerte lokale foreningene er relativt svakt representert.

To bestemmelser i loven har skapt debatt i kommunene og blant initiativtagere. Det gjelder underskriftskravet og omkampbestemmelsen.

Vår analyse viser altså at det forekommer flest innbyggerinitiativ i de største kommunene, men at hyppigheten pr. innbygger er størst i de middelstore kommunene. Her spiller kravene i kommuneloven selvsagt en betydelig rolle. I loven heter det at (§ 39a):

Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til et forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet, dersom minst 2 prosent av innbyggerne, alternativt 300 i kommunen eller 500 i fylket, står bak forslaget.

I Solund kommune oppfylles dette kravet med så lite som 18 underskrifter! Disse 18 personene trenger heller ikke være stemmeberettigede. Dermed kan en initiativtager i praksis kreve at kommunestyret behandler en sak bare ved å få underskrifter fra sin egen familie og nærmeste omgangskrets.

Dette betyr at ordningen kan favorisere innbyggerne i små kommuner, og muligvis bidra til at «nærhetseffekten» som ligger i våre antagelser svekkes. Til tross for at innbyggerne i de minste kommunene har større nærhet til sine representanter enn innbyggere i byene, gir kravene til antall underskrifter en klar oppmuntring til å benytte ordningen likevel. Toprosentsregelen (alternativt 300 i kommunen) innebærer at utfordringen ved det å skaffe nok underskrifter varierer ganske mye mellom kommunene. Siden 300 er to prosent av 6000, vil det påkrevde nominelle antallet underskrifter stige for kommuner mellom 213 og 6000 innbyggere. 13 For kommuner med over 6000 innbyggere vil det påkrevde nominelle antallet være konstant på 300, men her vil en initiativtager ha et økende antall innbyggere å hente underskrifter fra. I Oslo er det tilstrekkelig å få støtte fra så lite som en halv promille av innbyggerne. Sett på denne måten, må den samlede oppslutningen blant kommunens innbyggere rundt en sak være 40 ganger høyere i for eksempel Søndre Land kommune (6008 innbyggere) enn i Oslo.

Man kan dermed hevde at kravet til antall underskrifter er vanskeligst å innfri i kommuner med innbyggertall rundt knekkpunktet på 6000 innbyggere, som ligger nær medianverdien for innbyggertall i norske kommuner. I mindre kommuner synker det påkrevde antallet underskrifter, i større kommuner er det flere innbyggere man kan be om støtte fra. Det er likevel vanskelig å si hvor stor betydning dette har i praksis. Kanskje kan noe av bruken i de minste kommunene forklares ved at antallet påkrevde underskrifter er lavt? Kanskje antall initiativer pr. innbygger er langt høyere i Oslo enn i Trondheim fordi initiativtagere i Trondheim må ha støtte fra to promille av innbyggere, mot en halv promille i Oslo? Vi vet heller ikke om antallet initiativer i de middelsstore kommunene ville vært høyere, hvis ikke kravet hadde være relativt vanskeligere å innfri i disse kommunene enn andre steder. Flertallet i Bergen bystyre ønsker å heve underskriftskravet ved å sette grensen til 2 prosent (Bergens Tidende 12.12.2005). I praksis vil det bety at et innbyggerinitiativ i Bergen vil kreve over 5000 underskrifter for å bli behandlet i bystyret.

En annen (og viktigere) problemstilling er lovens bestemmelse om karantenetid. Lovfortolkningen har gjort at nåløyet for å få en sak behandlet i kommunestyret/fylkestinget er trangt. Er saken nevnt i et vedtak i kommunestyret så er det i seg selv et argument for avvisning. Dette reiser to spørsmål: 1) Er praksisen i tråd med lovens intensjoner? Og, 2) hvor nødvendig er omkampbestemmelsen? Lovteksten kan utvilsomt leses slik at det bare er forslag i form av et innbyggerinitiativ som avskjærer et nytt tilsvarende initiativ. Imidlertid er dette ikke verken departementet eller kommunens tolkning. KRDs veileder sier at alle typer likelydende forslag kan ekskludere et nytt innenfor en fireårsgrense. Hensikten med regelen er å forhindre stadige omkamper i kommunestyrene. Konsekvensen er imidlertid en byråkratisering av ordningen og en stadig tilbakevendende diskusjon om hva «samme politiske innhold» betyr. Tildels likelydende initiativer avvises, noe som skaper debatt om lovfortolkningen både i kommunestyrene og blant initiativtakere.

En tilsvarende diskusjon er spørsmålet om hva «folkevalgt politisk behandling» innebærer. Spesielt relevant er det i Oslo og Bergen der den parlamentariske styreformen gjør at flere saker går utenom bystyret og avgjøres av byrådet på fullmakt. Spørsmålet som diskuteres her er hvorvidt byrådet er et folkevalgt organ. KRDs veileder er imidlertid entydig på at innbyggerinitiativ etter kommuneloven § 39a, vil måtte framlegges for kommunestyret selv om saken ligger til behandling hos kommunerådet (3.6.2).

Disse diskusjonene framstår som merkelige fordi karantenebestemmelsen kan vurderes som unødvendig gitt lovens andre bestemmelser. Initiativretten legger ikke føringer på utfallet av sakene som fremmes, og det er opp til kommunestyrene selv å bestemme hvordan det skal gis tilbakemeldinger til initiativtagerne. En tilbakemelding kan nettopp være å vedta at saken er behandlet tidligere, og at det initiativet som er fremmet ikke tilfører den angjeldende saken nye opplysninger. Avvisningspraksisen kan også vurderes prinsipielt. Den svenske statsviteren Mikael Giljam (2005) har pekt at det er prinsipielt uheldig å innføre ordninger som gir innbyggerne løfte om innflytelse, men bare hvis det folkevalgte organet vil. Argumentet er at enten beholder man slike ordninger og realitetsbehandler det som kommer, eller så fjerner man dem fordi de ikke fungerer. Hans poeng er at det dårligste alternativet er å gi falske forhåpninger om større innflytelse, og oppmuntre innbyggerne til å engasjere seg i relativt meningsløs politisk aktivitet. 14

Når det innføres ordninger for deltagelse som gir så lite medbestemmelse som innbyggerinitiativet i praksis gjør, og hvor mulighetene for avvisning uten realitetsbehandling er såpass omfattende, sier dette noe om demokratisynet som ligger til grunn. Det er som om politikerne med den største forsiktighet drister seg til å dele noe av sin makt med medborgerne. Kontrasten er enorm til det rent individorienterte demokratisynet som ligger til grunn for initiativretten i de fleste delstatene i USA. For eksempel heter det i konstitusjonen for staten California at:

All political power is inherent in the people. Government is instituted for their protection, security, and benefit, and they have the right to alter or reform it when the public good may require. (...) An initiative statute or referendum approved by a majority of votes thereon takes effect the day after the election unless the measure provides otherwise. 15

Tilsvarende slåes det fast i konstitusjonen for delstaten Montana at

«The legislative power is vested in a legislature consisting of a senate and a house of representatives. The people reserve to themselves the powers of initiative and referendum.» 16

Disse bestemmelsene regulerer riktignok en annen ordning, nemlig rett til folkeavstemning, men det er påtagelig at ordningene legger til grunn at medborgerne beholder myndighet som i utgangspunktet ligger hos dem selv – ikke som i Norge, hvor medborgerne vanligvis må regne med å bli avvist eller nedstemt.

Hvilke konsekvenser kan så ordningen tenkes å ha for det representative lokaldemokratiet? I Makt- og demokratiutredningen er balansen mellom ulike deltakelsesformer et hovedtema (Østerud mfl. 2003). Økt direkte deltakelse fanges i utredningen opp gjennom begreper som «øyeblikksorganisering og tilleggsdemokrati». I følge utrederne kjennetegnes slike deltakingsformer av at de a) tømmer det representative politiske systemet for politisk innhold, og b) frakobler politisk makt og ansvar. Resultatet er økte sosiale forskjeller i den politiske deltakelsen (Engelstad 2004, Østerud 2004, 2005). Er dette innvendinger som kan reises mot initiativordningen? Hvordan kan innbyggerinitiativet relateres til mer tradisjonelle former for politisk deltakelse? Er ordningen et supplement eller en erstatning for deltakelse i valg og partier?

Vi har vurdert innbyggerinitiativet som en institusjonalisering av den tradisjonelle underskriftskampanjen. Dette er en deltakelsesform som kjennetegnes av at den er tidsbegrenset, målrettet og orientert mot en enkelt sak (Bjørklund 2002, Olsen og Sætren 1980) Et hovedfunn i denne undersøkelsen er nettopp at innbyggerinitiativet ofte tar form av tidsavgrensede og løst organiserte aksjoner rettet mot en enkelt sak. Innslaget av etablerte organisasjoner er imidlertid ikke fraværende, slik at reformen også kan regnes som et nytt punkt på listen over tilgjengelige virkemidler for organisasjoner som ønsker å påvirke kommunepolitikken. Her kan innbyggerinitiativet betraktes som et koblingspunkt mellom sivilsamfunnets organisasjoner og det politiske systemet som supplerer høringsrunder, deltagelse i råd og utvalg, uformell kontakt og andre kontaktformer. Forskjellen er korttidsorienteringen. Innbyggerinitiativet er kanskje snarere et virkemiddel for organisasjoner eller grupper som er lite integrert i det politiske systemet, eller som ønsker å unngå det elementet av oppbinding og ansvarliggjøring som langsiktig samarbeid med myndighetene kan medføre (Olsen 1983:158). I et slikt perspektiv kan innbyggerinitiativet ses på som et supplement til de etablerte kanalene for innflytelse i lokalpolitikken. Her må det også påpekes at innbyggerinitiativet er den eneste ordningen som gir lovfestede deltagelsesrettigheter til barn og ungdom under stemmerettsalder. Vi har i vår gjennomgang registrert saker der ungdom har benyttet seg av ordningen. Det ene gjaldt krav om sitteplassgaranti på skolebussene i Østfold fylke, og det andre et forslag om valgfritt sidemål i Møre og Romsdal.

Når innbyggerinitiativet betraktes som en underskriftskampanje er det relevant å vurdere ulikhetene mellom de to variantene – den formaliserte som ligger i kommuneloven, og den tradisjonelle og uformaliserte. Det er ikke opplagt at det alltid vil være i forslagsstillerens interesse å velge å betegne kampanjen som et innbyggerinitiativ i lovens forstand. For det første gir loven kommunene anledning til å avvise kampanjen på formelt grunnlag, dersom saken på noen måte kan betegnes som tidligere behandlet. Tradisjonelle underskriftskampanjer kan ikke «punkteres» på denne måten, og man unngår dermed denne risikoen for skuffelse. Man står også fritt til å samle underskrifter om hva man vil – uavhengig av «karantenetiden» for tidligere behandling. For det andre vil en kampanje uansett være avhengig av at man klarer å bygge opp et politisk momentum rundt saken. Da kan det være en ulempe hvis underskriftene oversendes med en gang det tilstrekkelige antallet er oppnådd. Kanskje gjennomslagskraften ville vært større hvis man hadde ventet, og samlet inn flere signaturer i stedet.

Enhver deltakelseskanal må vurderes i forhold til bredden i deltakelsen. Deltar et sosialt representativt snitt av innbyggerne, eller er deltakelsen forbeholdt små og ressurssterke grupper? Viser det seg at sterke og intense grupper dominerer så er det rimelig å reise spørsmål ved om en ikke også har å gjøre med en form for politisk deltakelse som favoriserer nettopp disse gruppene. Vår undersøkelse inneholder ikke opplysninger om deltakerne som enkeltindivider, og kan følgelig ikke gi eksakte svar på dette spørsmålet. Det vi imidlertid kan si er at innbyggerinitiativet ikke representerer en deltakelseskanal der politisk makt og ansvar frakobles. Innbyggerne gis anledning til å sette saker på dagsorden, ikke til å avgjøre dem. Undersøkelsen viser da også at lokalpolitikerne har ansvaret, og slutter seg i svært liten grad til de initiativene som fremmes via initiativordningen. Selv om initiativene sjelden får politisk gjennomslag vet vi lite om hvordan mobiliseringen bak sakene påvirker den offentlige debatten i de kommunene der initiativ fremmes. Initiativretten kan imidlertid ikke sies å være et bidrag til å tømme den politiske dagsorden for innhold, snarere tvert imot. Likevel er det behov for mer kunnskap om hvordan slike ordninger påvirker den lokale meningsdanningen, og den lokale offentligheten generelt (se Myrvold mfl. 2004). Det er liten tvil om at flere av de sakene som er blitt fremmet som innbyggerinitiativ har skapt sterk politisk mobilisering. Ett eksempel er mobiliseringen for og imot bygging av et hotell på en strandtomt i Larvik kommune. 5000 skrev under på et initiativ mot byggingen, mens 4800 skrev under på ja-siden. Totalt sett stod hele 24 prosent av innbyggerne i Larvik på en av underskriftslistene. Oslo byråd sitt salg av et rekreasjonsområde ved Gaustad sykehus førte også til et rikspolitisk engasjement. Både VG (01.06.2004), Dagbladet (02.06.2004) og Aftenposten (25.10.2005) fulgte opp med sterke lederartikler om salget. VG skrev at «byen med det store hjertet demonstrerte sin absolutte hjerteløshet ved å selge unna deler av Gaustad sykehus til boligspekulasjon». Saken endte da også med at et innbyggerinitiativ som ville stoppe salget seiret i bystyret. Både Gaustad saken og flere andre viser at det ville vært spesielt interessant å gå nærmere inn i måten lokalmedier dekker disse sakene.

Innbyggerinitiativet kan imidlertid regnes som en oppmuntring til økt politisk deltagelse utenfor partiene og det representative systemet. Den gir med andre ord muligheter for innflytelse også for dem som ønsker å konsentrere sin politiske aktivisme på den ene saken de er mest opptatt av, og som ønsker å kunne tre ut så snart saken er avklart. Innbyggerinitiativet kan slik sett være effektiv for den som ikke deltar ut ifra et generelt politisk engasjement: Hun eller han slipper å fordele sin ledige tid på et bredt spekter av saker som kanskje ikke har direkte betydning for en selv, slik man må hvis man er aktiv for eksempel i et partilag. Kostnadene forbundet med denne deltagelsesformen vil også oftest være svært lav, unntatt for dem som tar initiativet og tar ansvaret for innsamling av underskrifter. På den annen side er det ikke umulig at ordningen også kan rekruttere folk inn i partiene. Aktivitet i enkeltsaker har for mange vært det første skrittet til partimedlemskap.

I sum kan ordningen ha både ønskede og uønskede virkninger. På den ene siden kan lave deltagelseskostnader gjøre at ordningen oppmuntrer til økt politisk deltagelse. På den annen side kan en styrking av énsaksdeltagelsen gjøre tradisjonell deltagelse mindre attraktivt, fordi det langsiktige arbeidet for eksempel i et lokallag i noen tilfeller vil omstøtes av kortsiktige aksjoner. Vår analyse viser at innbyggerinitiativet har gitt lav uttelling for de som benytter ordningen. Dette er i seg selv et argument for at det ikke er grunn til å grunn til å forvente dramatiske endringer i deltagelsesmønsteret, verken i positiv eller negativ retning.

Et viktig trekk ved de sakene som fremmes ved hjelp av initiativordningen er at disse har et konkret og ikke-ideologisk preg. Det kan være at motivasjonen for å benytte denne deltagelsesformen skiller seg fra andre. Den som går inn som aktiv i et lokalt partilag eller lar seg velge inn i kommunestyret er ofte motivert av partiidentifikasjon eller ideologisk tilhørighet (Heidar og Saglie 2002). Deltagelse gjennom innbyggerinitiativet er et alternativ for den som har mindre av slik motivasjon, eller i saker hvor de ideologiske aspektene er mindre fremtredende. Denne undersøkelsen viser at mange av de sakene som fremmes med hjelp av nyordningen ikke kan knyttes til etablerte politiske skillelinjer. I et slikt perspektiv er det liten grunn til å tro at innbyggerinitiativet kan utgjøre en trussel mot etablerte deltagelsesformer.

Litteratur:

Berglund, Frode (1999) «Har partiene mistet grepet på velgerne?« I Bernt Aardal, Henry Valen, Hanne Marthe Narud og Frode Berglund (red), Velgerne i 90-årene . Oslo: NKS Forlaget.

Bjørklund, Tor (2002) Den stadig synkende deltagelsen ved lokalvalg – noen årsaker og konsekvenser. I Bernt Aardal (red.), Valgdeltakelse og lokaldemokrati . Oslo: Kommuneforlaget.

Budge, Ian (1996) The new challenge og direct democracy. Cambridge: Polity Press.

Engelstad, Fredrik (2004) »Den siste maktutredningen bør ikke bli den siste«. Nytt Norsk Tidsskrift nr.1, årg. 21, 96-102.

Giljam, Miakel (2005) Lokaldemokrati i förändring. Mer deltagardemokrati eller en annorlunda representativ demokrati. Föredrag vid Lokaldemokratikommisjonens konferens Lokaldemokrati i endring , Stavanger den 3. november 2005.

Heidar, Knut og Jo Saglie (2002). Hva skjer med partiene? Oslo: Gyldendal Akademisk.

Franklin, Mark N. (2004) Voter Turnout and The Dynamics of Electoral Competition in Established Democracies Since 1945 . Cambridge: Cambridge University Press.

Holmquist, Tone (2004) Sjelden gjennomslag for innbyggerne. Artikkel Kommunal Rapport September 2004.

Karvonen, Lauri (2000) »Som eld och vatten? Om direkt och representativt demokrati«. DMI Skrift nr. 2 2000, Folkomröstning – en lokal fråga?, Sundsvall: Demokratiinstitutet.

Kommunal- og Regionaldepartementet (2004) Veileder innbyggerinitiativ .

Mandat for lokaldemokratikommisjonen 12. mars 2004.

Myrvold, Trine Monica, Sigrid Skålnes og Marte Winsvold (2004) Et offentlig rom for lokaldemokratiet? Deltakelse, dialog og politisk meningsdanning. NIBR-rapport 2004:9. Oslo: NIBR.

NOU 2001:3 Velgere, valgordning, valgte .

Olsen, Johan P (1983) Organized Democracy . Bergen: Universitetsforlaget.

Olsen, Johan P og Harald Sætren (1980) Aksjoner og demokrati . Oslo: Universitetsforlaget.

Ot.prp.nr.45 (2001-2002) Om lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven).

Pekola-Sjöblom, Marianne (2005) » Kommuninvånarnas initiativrätt – viktig rättighet eller död bokstav?« . FiKT 9/2001, Kommunförbundet.

Sjöblom, Stefan (1988) Medborgarinitiativ i kommunalt beslutsfattande. En studie av medlemsinitiativ i Åbo åren 1977-79. Åbo: Abo Akademis Förlag.

Svensson, Palle (2003) Folkets røst. Demokrati og folkeafstemninger i Danmark og andre europæiske lande. Aarhus: Aarhus Universitetsforlag.

Østerud, Øyvind (2004) »Maktutredning og demokrati«. Nytt Norsk Tidsskrift nr.1, årg.21, 94-95.

Østerud, Øyvind (2005) »Norsk og dansk debatt». Tidsskrift for Samfunnsforskning 1-2005, årg.46, 61-62.

Østerud, Øyvind, Fredrik Engelstad og Per Selle (2003) Makten og demokratiet. En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Aardal, Bernt mfl. (1999) Velgerne i 90-årene . Oslo: NKS Forlaget.

1A Appendiks A

Frafallsanalyse. Vurdering av datasettets representativitet

Den første delen av undersøkelsen (e-posten) ble utformet svært kortfattet av hensyn til svarprosenten. Det fremgikk eksplisitt av teksten at tilbakemelding også var ønskelig selv om kommunen ikke hadde behandlet noen innbyggerinitiativer. Imidlertid kan det ikke utelukkes at interessen for å svare har vært størst i kommunene hvor initiativet faktisk har vært brukt, noe som i så fall har ført til at datasettet overvurderer bruken av ordningen. Videre kan det hende at kommunene har gjort ulike vurderinger mht. innbyggerinitiativer hvor behandling i kommunestyret har blitt avvist. Selv om det ikke finnes konkrete indikasjoner på dette, kan det hende at enkelte kommuner har oppgitt at ingen initiativer har blitt brukt, selv om et initiativ har blitt innlevert og avvist.

Det ble gjennomført en enkel frafallsanalyse for å vurdere om kommunene som besvarte undersøkelsen avviker systematisk fra andre kommuner. Det er ikke innlysende hvilke trekk ved kommunene som skulle forårsake slike skjevheter, men kommunestørrelse og tettbygdhet ble vurdert. Gjennomsnittlig antall innbyggere i kommunene som besvarte undersøkelsen var 11082, mot 10638 i alle kommunene, noe som indikerer at det ikke har vært systemtiske skjevheter ut ifra kommunestørrelse (for eksempel ved at flere store enn små kommuner har svart). En fordeling hvor kommunene er delt inn i fem like store grupper etter folketall gjengis i Tabell 2.10. Tabell 2.10 viser fordelingen av de 262 kommunene som besvarte surveyen, fordelt etter fire like store kategorier av tettboddhet. 17

Det viser seg at de minste og de største kommunene er noe underrepresentert blant de som besvarte undersøkelsen, men avvikene er forholdsvis små. Når det gjelder tettbygdhet, viste det seg at i gjennomsnitt 48,56% av innbyggerne i kommunene som besvarte undersøkelsen bodde i tettsteder, mot 49,19% i alle kommuner. Heller ikke denne variabelen viste altså noen skjevhet. Etter vår oppfatning er det ikke grunn til å anta at undersøkelsens resultater i betydelig grad preges av at kommunene som besvarte undersøkelsen skiller seg systematisk fra de øvrige.

1B Appendiks B