3 Kommunale selskapsformer i vekst - Eit demokratisk problem?

Hans-Erik Ringkjøb, Signy Irene Vabo og Jacob Aars

3.1 Innleiing

Ein hovudkonklusjon i den norske maktutgreiinga er at vårt politiske system vert utfordra av nye deltakingsformer som tappa det representative systemet for ansvar og makt (NOU 2003:19, 16). Men, utover å bli utfordra av alternative deltakingsformer, synest det som om dei representative organa sjølve overlet spørsmål til utanomparlamentariske eller utanompolitiske organ. Også dette er kommentert av Maktutgreiinga:

«De politisk ansvarlige har derimot mistet makt til fristilte og uavhengige selskaper. I den offentlige reformpolitikkken har selve omstillingsprosessenes omkostninger ikke inngått i regnestykkene.»

(Ibid, 56).

No viser maktutgreiinga i hovudsak til utviklinga på statleg nivå, men det vert og peikt på ei liknande utvikling lokalt. Ved nye organisasjonsløysingar, der makt og mynde vert overført til meir eller mindre frittståande verksemder, blir følgjande spørsmål sentralt: Blir ikkje kommunane i like stor grad utfordra som politiske system av eigne vedtak som av nye deltakingsformer på utsida av det representative systemet? Det grunnleggjande temaet er kva kommunane skal ha hand om sjølve og kva konsekvensar det vil ha om kommunane frivillig organiserer vekk makt og mynde. I dette notatet skal vi opphalde oss ved utviklinga i retning av nye kommunale selskap og moglege konsekvensar denne tendensen har for lokaldemokratiet.

Kommunale selskapsdanningar er ikkje noko nytt. Slikt engasjement kom til uttrykk alt på slutten på 1800-talet (Hovland 1987). Kommunane var pionerar på energisektoren og dei etablerte både vassverk, renovasjon, bad og kinematograf (Bukve og Hagen 1993). Trass i dette veit vi framleis lite om i kor stor utstrekning kommunane etablerer ulike typar selskap, og eit siktemål med notatet er å gje ei oversikt over utviklinga når det gjeld kor mange selskap som er etablerte, og om visse kommunar framfor andre tek organisasjonsløysningane i bruk. Hovudmålet har likevel vore å kaste lys over forholdet mellom selskapsetableringar og lokaldemokratiet. Det vert gjort ved å fokusere på grunngjevingane for å danne selskap og ved å undersøke korleis lokalpolitikarane stiller seg til spørsmålet om demokratisk tilsyn og kontroll. Vidare vil vi sjå nærare på både intensjonane med politisk kontroll og innsyn, samt den faktiske kontakten mellom kommunar og frittståande selskap. Utgangspunktet er det representative demokratiet som byggjer på ideen om at det politiske leiarskapet vert halde ansvarleg av veljarane ved val. Men når oppgåver vert overdregne til selskap eller selskapsliknande organisasjonar, står vi overfor eit avvik frå normalmodellen (Blom-Hansen og Pallesen 2002). Ut frå dette vil vi gjennom notatet forfølgje tre spørsmål. a): Kva konsekvensar har selskapsdanningane for den politiske deltakinga? b) Kva skjer eventuelt i høve til openheit og innsyn for innbyggjarane sett i forhold til ansvarsutkrevjing? og c) Kva har selskapsdanningane å seie for tenestene som blir leverte sett i forhold til innbyggjarane sine preferansar? 1

3.1.1 Kommunale selskap og lokalt demokrati

Omdanning av offentlege selskap/institusjonar er velkjent frå statleg nivå. NSB, Posten og Televerket er døme i så måte. Desse endringane er veldokumenterte gjennom ei rekke studiar av omorganiseringsprosessane gjennom både nasjonale og internasjonale studiar (Christensen og Lægreid 2001, Lægreid og Roness 1998, Grønlie 1998, Pollitt og Bouckaert 2000 ). Endringane er prega av at privat sektor sine organisasjonsmodellar er førebilete for offentleg verksemd. Vidare er det gjort interessante studiar av effekten av selskapsdanning på effektivitet og demokratiske verdiar som fridom, likskap og deltaking (Boyne m.fl 2003).

Kommunal selskapsetablering medfører at lokale folkevalde gir frå seg den direkte kontrollen over saksfelt dei tidlegare har hatt full råderett over. Selskapsetableringar kan slik bli sett på som ein del av ein større prosess der den makta som har vore konsentrert til eit representativt politisk system, vert overført til andre styringssystem: Det er eitt av fleire uttrykk for ei fragmentering av folkevald makt og mynde i kommunane (Bogason 1996). Fragmentering vil i denne samanhengen ikkje utan vidare seie at politisk makt vert spreidd til mange aktørar. Overføringa av makt og mynde frå dei kommunepolitiske institusjonane kan for den saks skuld bety ein sterkare maktkonsentrasjon. Det sentrale er at denne konsentrasjonen eventuelt skjer utanfor dei representative organa eller i skjeringspunktet mellom desse organa og andre aktørar.

Denne fragmenteringsprosessen kan skje mot dei folkevalde sin eigen vitande eller vilje, ved at innverknad og initiativ glir ut av hendene på lokalpolitikarane. Framveksten av dei mange «quangos» i Storbritannia 2 er eit døme på ei slik fragmentert styring. Det er likevel mange døme på at politikarane frivillig gjev frå seg noko av kontrollen med eit politisk saksfelt. Dei kommunale selskapsdanningane er truleg eksempel på styrt fragmentering, då dei folkevalde sjølve kontrollerer vedtaket om å delegere mynde til eit semi-privat organ. Det er difor vanskeleg å hevde at dei folkevalde i dei tilfella av selskapsorganisering som vi her snakkar om, gjev frå seg makt utan vitande og vilje. Men ei mogleg tolking av selskapsetableringane er ei form for systemtvang, der lokalpolitikarane opplever å vere fanga av ein bestemt type retorikk eller tenking om kva som er gode og rette løysingar for kommunal tenesteyting.

Lokaldemokratiet er i hovudsak basert på at folkeleg innverknad over politikken skjer indirekte, gjennom valde representantar. Når dei folkevalde i sin tur vel å overdra deler av den lokale politikken til organ som anten berre delvis eller ikkje i det heile er utpeikt av dei folkevalde sjølve, er det rimeleg å tru at høvet for folkeleg styring vert påverka. Den mest intuitive forventninga er ei svekking av folkevald styring når den vert løfta ut av ein kommunal etat og over i eit selskap eller føretak. Det verkar rimeleg klart at ulike former for nettverksstyring representerer ein potensiell trussel for dei formelle representative institusjonane (Aars og Fimreite 2005), men mange ser likevel eit demokratisk potensiale i det at politiske prosessar blir meir fragmenterte (Bang og Sørensen 2000, Kooiman 1993: 36, Sørensen og Torfing 2005). Det kan opne nye kanalar for politisk deltaking, og politiske prosessar kan bli meir inkluderande. Men, vi må også vere opne for at den tilsynelatande fragmenteringa av politisk makt fører til ei omorganisering av den folkevade politiske styringa heller enn ei svekking av den. Kommunale selskapsdanningar gjer at politikarrolla får eit endra innhald. Dei folkevalde må «styre på distanse» (Rose 1996). Det er den same utviklinga vi har observert som ei følgje av omorganiseringar av det politiske arbeidet i kommunane frå 1990 og framover – der den strategiske politikarrolla har vore eit ideal (Vabo 2000). Innanfor ei slik rollefortolking vert politikarane si oppgåve å leggje rammene for ei verksemd heller enn å påverke enkeltsaker. I motsetnad til den intuitive tanken om at fragmentering vil seie svekking av dei folkevalde sin innverknad, kan vi reise spørsmålet om ikkje oppdelinga av kommunen si verksemd i mindre einingar fører til ei re-etablering av ei sterk politikarrolle, men då i form av ein overordna tilretteleggingsrolle (Jessop 1998, Aarsæther og Vabo 2002). Men i kva grad er det mogleg og/eller ønskjeleg for dei folkevalde å fylle ei slik rolle?

For å kunne svare på dette treng vi nokre kriterier eller føresetnader som må vere på plass for at politisk styring skal kunne bli sett på som demokratisk. Vi byggjer her på Haus og Heinelt (2004) sin klassifikasjon av kjelder til legitimitet for ein politisk vald leiarskap. Dei skil mellom legitimitetsproduksjon bygd på a) trekk ved politikken si inntaksside, b) trekk ved dei politiske vedtaksprosessane og c) trekk ved den politiske uttakssida. I kva grad desse kriteria vert oppfylte kan tenkjast å variere også innanfor ein tradisjonell, kommunal organisering. Med andre ord er det ikkje slik at selskapsforma inneber ei automatisk svekking av vilkåra for lokaldemokratiet. Om ein hadde nytta dei same kriteria for å analysere verknadene av innom-kommunal organisering, er det ikkje sikkert at resultatet hadde blitt betre. Ein må difor vere varsam så ein ikkje forvekslar etatsmodellen med ein idealmodell for korleis politisk styring av ei verksemd bør vere. Konkret vil vi i dei empiriske analysane drøfte våre funn i høve sider ved den tradisjonelle etatsorganiseringa.

Input-basert legitimitet vert først og fremst generert ved open og inkluderande deltaking. Deltakinga skjer indirekte, ved at innbyggjarane gjennom periodiske val vel representantane i folkevalde forsamlingar. Innbyggjarane deltek ikkje direkte i utforminga av politikken, men påverkar gjennom sine valde representantar. Også mellom vala kan innbyggjarane søkje å påverke, til dømes ved å kontakte folkevalde om saker dei er opptekne av. Ordninga med innbyggjarinitiativ er eit døme på at det er mogleg å påverke representantane utanom vala. I tillegg opnar det politiske systemet for at innbyggjarane kan delta meir direkte i politikkutforminga, til dømes gjennom folkerøystingar eller høyringar.

Prosessbasert legitimitet er først og fremst grunna på openheit og høvet til ansvarsutkrevjing i det politiske systemet. Innbyggjarane må kunne identifisere kven som fattar vedtaka og skaffe seg informasjon om politiske saker. Avgjerdstakarane må operere under ein offentleg grunngjevings­tvang, og dersom innbyggjarane meiner at avgjerdstakarane ikkje har oppfylt sine plikter, må det vere institusjonelle ordningar for å få dei fjerna.

Output-basert legitimitet er først og fremst basert på at det politiske systemet viser handlingskapasitet. Det er ikkje nok med politiske vedtak, politikken skal også setjast ut i livet. Dersom det politiske systemet ikkje klarar å omsetje vedtak til praktisk politikk, kan det skape legitimitetsproblem. Det er viktig at den gjennomførte politikken er nokolunde i tråd med innbyggjarane sine preferansar. Gjennomføringsproblem kan skuldast fleire forhold. For det første at politiske vedtak inneheld kompromiss som gjer den vanskeleg å omsetje til ein konsistent politikk (Offerdal 2005). For det andre at gjennomføringsproblema skuldast problem i forholdet mellom dei folkevalde og administrasjonen, til dømes at administrasjonen jobbar ut frå sin eigen dagsorden. For det tredje at gjennomføringsproblema skuldast at eit politisk organ ikkje har autonomi til å setje politiske vedtak ut i livet. Frå eit demokratiperspektiv, er det først og fremst dei to siste typane gjennomføringsproblem som er problematiske, ettersom problemet med inkonsistent politikk speglar av motsetningar i preferansar veljarane imellom.

Eit fragmentert styringssystem kan auke avstanden mellom den enkelte si deltaking og innhaldet i politikken som blir ført. Dersom politikarane styrer selskapa indirekte, blir det lengre veg mellom innbyggjarane sine preferansar og den faktiske tenesteproduksjonen på eit felt enn i eit system basert på kommunal eigenproduksjon. På den andre sida kan fristilling og nettverksdanning opne opp nye kanalar for direkte innverknad på enkeltområde av politikken.

Det kan argumenterast for at noko av det som går tapt i form av folkevald styring kan gjenvinnast i form av meir direkte deltakingsformer. Innbyggjarane har gjennom auka marknadstilpassing og fristilling fått nye kanalar for innverknad over tenestetilbodet i form av brukarmedverknad og kundeval. Men i tillegg er det innført institusjonelle ordningar i forvaltninga som gjer det mogleg for politikarane å styre på distanse. Rune Sørensen (2005: 259) har peikt på at det politiske systemet har innebygde «autopilotar», ordningar for sjølvkorreksjon som gjer at dei folkevalde ikkje treng å ta affære i tilfelle der dei elles ville ha gjort det. Han nemner her til dømes åremålstilsettingar, prestasjonsbasert løn og ikkje minst individuelle rettar som ordningar for å sikre at forvaltninga følgjer opp overordna politiske mål utan kontinuerleg overvaking.

Når det gjeld vilkåra for openheit og ansvarsutkrevjing, kan fristilling føre til at informasjon som tidlegare var offentleg blir halden hemmeleg. Vedtaksfattarane og -arenaene kan bli vanskelegare å identifisere. Men, det er ikkje nødvendigvis slik at fristilling gir vanskelegare tilgjengeleg informasjon og mindre tydlege vedtaksarenaer. Den kommunale etatsorganiseringa kan også vere komplisert og vanskeleg å kikka i korta for innbyggjarane.

I høve til handlingskapasiteten, er det gjerne eit av motiva for fristilling av tenesteområda. Dersom ei verksemd vert kopla laus frå den kommunale organisasjonen, kan den i større grad konsentrere aktiviteten om produksjon. På same tid vil fristillinga ofte ha eit element av marknadstilpassing, slik at konkurranseutsettinga i seg sjølv vil seie sterkare krav til effektiv tenesteproduksjon.

Kjeldene til legitimitet vil variere mellom type styringssystem. Direktedemokratiske system vil ha som sin største føremon høvet for brei og effektiv deltaking. Representative system baserer seg i staden på sterke mekanismar for ansvarsutkrevjing, medan det største rasjonale i fristilte system kanskje ligg i effektiviteten og handlingskapasiteten. Vi vil bruke desse tre kriteria i våre empiriske analysar av konkrete kommunale selskapsdanningar, og vi vil sjå på dei som likeverdige. I prinsippet vil dette medføre at alle tre kriteria må vere oppfylte før ei konkret organisasjonsløysing kan bli vurdert som demokratisk. I praksis vil det vere slik som skrive ovanfor: Nokre omsyn vil bli vurdert som viktigare enn andre, og til ein viss grad kunne kompensere for at andre omsyn blir mindre viktige. I tråd med drøftinga ovanfor vil vi vente at det er gjennomførings- og effektivitetsomsynet som har vore det sentrale i samband med opprettinga av kommunale selskap, medan deltaking- og kontroll­omsynet er trengt noko i bakgrunnen.

3.1.2 Metode og design

For å gje svar på våre spørsmål har vi gjennomført analysar på to nivå. For det første har vi gjennomført landsdekkande analysar ved hjelp av data frå Brønnøysundregisteret og Kommunal- og regionaldepartementet sin organisasjonsdatabase samt intervju med KS bedrift. Dette har gitt oss informasjon om kvantiteten av ulike typar selskap, utviklinga over tid og om det er skilnader i bruk av selskapsformer mellom ulike kommunetypar.

For det andre har vi i Drammen og Fjell/Sund gjennomført casestudiar. I desse kommunane har vi fokusert på fire selskap som er danna dei seinaste åra. I Drammen har vi sett nærare på Lindum ressurs og gjenvinning AS, som driv med deponering, handsaming og attvinning av avfall og Drammen Drift KF som er ansvarleg for maskinpark, sjåførar, veg, vatn, avlaup, park, idrett, vaktmeister- og reinhaldstenester i kommunen. I Fjell er det eine selskapet Fjellvar AS som leverer tenester knytt til vatn, avløp og renovasjon og i Fjell og Sund er det Sotra Brannvern IKS som sjølvsagt har oppgåver knytt til brannslokking og -førebygging, feiing, kriseberedskap (sjå vedlegg 1). I kommunane har vi intervjua to politikarar, rådmann/ansvarleg i rådmannsstaben og styreleiar og dagleg leiar i dei aktuelle selskapa. Selskapa dekker tre ulike selskapsformer, kommunale føretak, interkommunale selskap og aksjeselskap.

Som vi skal sjå, speglar utvalet av selskap på ein god måte dei oppgåvene som i størst grad blir lagde til kommunale selskap. Renovasjon og brannvern er typiske selskapsoppgåver. Nokre vil hevde at dei ikkje er blant dei kommunale kjerneoppgåvene og at selskapsforma difor er eit marginalt fenomen. Dei som er opptekne av denne organisasjonsforma ut i frå eit ideologisk perspektiv vil kanskje hevde at desse oppgåvene utgjer ei slags første skanse for meir omfattande selskapsskiping på andre sektorar, til dømes innanfor velferdsfeltet. Uansett kan det argumenterast for at mange av dei oppgåvene som allereie er skilde ut i kommunale selskap er viktige for innbyggjarane og difor har eit stort mobiliseringspotensial, noko som også case-studiene viser. Det kan også nemnast at innanfor helse- og sosialfeltet har det dei siste 5 åra vore ein auke i talet på selskap frå i underkant av 300 selskap til i underkant av 400 i dag (SSB 2006).

Val av kommunar har vore relativt vilkårleg, men vi har brukt internett for å kartleggje selskapsorganiseringa og valt kommunar med eit visst omfang av ulike selskap. Det har mellom anna resultert i kommunar av ein viss storleik. Vidare har vi valt kommunar ut frå eit ønskje om å finne selskap som er relativt nyetablerte. Det vil seie i denne eller sist valperiode. Bakgrunnen er eit ønskje om å undersøkje etableringa av selskapet, og dess nyare case, dess lettare å kome i kontakt med sentrale personar i etableringsprosessen.

På denne måten har vi gjort forsøk på å gje eit heilskapleg bilete av utviklinga når det gjeld selskapsdanning i Noreg på same tid som vi har ønska å få med lokale erfaringar. Gjennom våre undersøkingar har vi dermed fått fram ny kunnskap på eit viktig felt i kommunane og dei gir ein peikepinn om utviklinga. Analysane av selskapa i dei to kommunane syner ein del variasjon i måten kommunane som eigarar handterar selskapa på. Ettersom vi har få case, er det sikkert at variasjonsrommet er større enn vi kan vise i dette notatet. Men mange trekk går også igjen. Om ikkje anna er utfordringane ofte dei same, sjølv om ulike kommunar handterer dei ulikt. Mange av dei utfordringane og spørsmåla som kjem fram i analysane er difor truleg av ein generell karakter og vil vere aktuelle for kommunale selskapsdanningar meir allment.

3.1.3 Organisasjonsformer og regelverk

Same kva organisasjonsform som vert valde medfører valet endringar i forhold til politisk styring. Politiske organ vil i mindre grad handsame saker som er lagde til andre organisasjonar.

I dag stiller den rettslege reguleringa på området kommunane fritt. Ei sentral endring ved kommunelova av 1992 var at kommunane fekk stor fridom til sjølve å velje organisering. Det gjer at kommunane kan velje mellom selskapsformer som har ulike reglar for styring som kommunane må ta omsyn til når organisasjonsform blir vald.

I NOU 1995:17 vert det drøfta i kva grad kommunane kan overføre oppgåver til kommunale einingar som ikkje er ein del av kommunen – det vil seie eigne rettssubjekt. Eit sentralt skilje i så måte går mellom lovpålagte oppgåver og offentleg myndigheitsutøving. For lovpålagte oppgåver må den aktuelle lova vurderast, og det vert ei «skjønnsmessig vurdering om virksomhet kan legges til andre enn kommunale forvaltningsorganer» (NOU 1995:17, s. 105). Døme er brannvern, renovasjon, barnehagar, skule osv. Men sjølv om desse oppgåvene ligg til kommunane, kan alle overlatast til private. Kommunane sitt ansvar er at tenestene vert ytte. Men, når det gjeld offentleg myndigheitsutøving av «inngrepsmessig karakter», er det krav til særskilt heimel for at det kan overførast til andre rettssubjekt enn kommunen sjølv (ibid.:110). Det vil kunne gjelde oppgåver fastsette i barnevernslova og plan- og bygningslova.

I det konkrete valet av organisasjonsform har som sagt kommunane eit vidt spekter å velje i. Grovt kan vi skilje mellom organisasjonsmodellar tett kopla til kommunen og modellar som meir eller mindre er fråkopla. Sentrale reglar og nokre erfaringar med dei ulike selskapsformene er vist nedanfor.

Kommunale føretak 3 (KF) er tett kopla til kommunen og er ikkje eige rettssubjekt. Føretaka har eigne styre valde av kommunestyret. KF er organisert med aksjeselskap (AS) som mal, slik at styret i utgangspunktet har same ansvar og mynde som styret i eit AS. Men sidan eit KF er ein del av kommunen, er det ei rekke økonomiske og rettslege avgrensingar. Føretaket rapporterer direkte til kommunestyret og kommunestyret avgjer kva føretaket skal drive med. Kommunestyret styrer dermed føretaket sine ytre rammer (KS 2002:25). KF er ikkje underlagt administrasjonssjefens mynde, noko som understrekar føretaka si sjølvstendige stilling. Administrasjonssjefen har utsetjande veto i saker vedtekne av styret og kan krevje saka handsama i kommunestyret. I tillegg har administrasjonssjefen uttalerett i styresaker som skal vidare til kommunestyret. Ved at KF er ein del av den kommunale organisasjonen er kommunane sine styrings- og kontrollmoglegheiter større enn i sjølvstendige selskap. 4

Interkommunalt samarbeid 5 er heller ikkje sjølvstendige rettssubjekt, men organisert med eigne styre. I selskapa har styret avgrensa mynde knytt til drift og organisering. Organisasjonsforma gir kommunane stort spelerom når det gjeld selskapsorganiseringa. Reguleringa skjer gjennom selskapsavtalen/samarbeidsavtalen. Det er også kommunalt samarbeid når ein i fellesskap gjer innkjøp, driv alarmsentralar, felles rekneskapssystem osv, men desse er vanlegvis ikkje organiserte som eigne organisasjonar, men med ein av kommunane som driftsansvarleg.

Tek vi eit steg vidare bort frå kommunane, kjem vi til dei interkommunale selskapa (IKS). 6 IKS er eigne rettssubjekt der berre kommunar kan delta. Selskapa kan ta opp lån til investeringar 7 og har eigen formue og inntekter. Kvar deltakarkommune har uavgrensa ansvar for sin prosentvise del av selskapet. Vidare vel kommunane eit representantskap som er øvste mynde i selskapet. Kommunane kan ikkje gripe direkte inn i selskapet, men kan instruere representantane. Representantskapet vel styret, og styremedlemar kan ikkje vere medlem av representantskapet. Vidare har representantskapet ansvar for rekneskap, budsjett, økonomiplan og val av revisor. Representantskapet kan instruere styret og omgjere styrevedtak.

Også lova om IKS har hatt aksjelova som modell, der styret og dagleg leiar vert tillagt eit vesentleg ansvar. Styret skal forvalte selskapet for kommunane og halde dagleg leiar ansvarleg ved å føre tilsyn med vedkommande sitt arbeid. Samla gir reglane for IKS kommunane større innverknad på selskapet enn det aksjelova gir. Dette har først og fremst samanheng med ansvaret kommunane har for selskapet. Dette er likevel ikkje heilt klart juridisk, trass i at det i forarbeida til lov om IKS står at lova skal vere eit tilbod til kommunane der det er behov for noko meir politisk styring enn i eit AS. Her er det hevda at kommunane gjennom aksjelova har tilnærma dei same styringsverkemidla som er å finne i lov om IKS (Høivik 2005:531).

IKS har i seg spesielle styringsmessige utfordringar ved at kommunane i større grad blir bundne av andre kommunar. Både å gå ut av eit slikt selskap, eller å øve innverknad, er meir omfattande prosessar fordi mange andre kommunar sine synspunkt kjem inn i bilete. Vidare kan ein oppleve at enkeltkommunar i realiteten har vetorett overfor selskapet. Der til dømes selskapet og innbyggjarane i deltakarkommunane er einige om utviklinga på tenesteområdet, kan motstand mot dette i ein kommune setje ein stoppar for dei aktuelle planane. Slik sett er det nokre spesielle demokratiske utfordringar knytte til denne selskapsforma.

Ei fjerde selskapsform er dei kommunale aksjeselskapa. 8 AS er eigne rettssubjekt der kommunane kan vere eineeigar eller gå i lag med andre aktørar (både offentlege og private). 9 Som eine- eller deleigar i eit AS, er ikkje kommunane ansvarlege for selskapet sine plikter. Selskapet står ansvarleg. Ved ein eventuell konkurs taper aksjonærane sin del av aksjekapitalen. Og, sidan deltakarane har eit avgrensa ansvar, gir ikkje aksjelova eigarane same høve til påverknad som til dømes ved IKS. Styret og dagleg leiar disponerer ressursane selskapet rår over. Styret skal i tråd med aksjelova gjere sitt beste til gagn for selskapet.

I eit AS kan eigarane styre gjennom selskapet sitt øvste organ, generalforsamlinga. Generalforsamlinga (som oftast ordførar) vel styret for selskapet. Vidare kan generalforsamlinga vedta vedtekter, instruksar osv. som styret må rette seg etter. Kommunestyret kan instruere sin representant på generealforsamlinga. Som eigar kan kommunane dermed utøve sitt mynde i generalforsamlinga, men utanfor denne har eigarane lite mynde overfor selskapet (KS 2002:33). Det kanskje viktigaste styringsinstrumentet har aksjonærane ved at dei på generalforsamlinga avgjer styresamansettinga.

Til sist har vi stiftingar. 10 Desse er sjølvstendige rettssubjekt, men er heilt kopla frå kommunane. Statuttane er styrande for arbeidet i stiftinga, og kommunane sitt høve til å påverke går gjennom etableringa av statuttane. Då kan kommunen mellom anna sikre seg representasjon i styret. Mest typisk er at ei stifting vert etablert ved at ein viss formue vert avsett til eit bestemt formål. Opprettarane står fritt til å avgjere formål. Etter etableringa lever så å seie stiftinga sitt eige liv for å realisere måla i statuttane. Ei stifting har ingen utanforståande eigarar, den eig seg sjølv. Kommunen kan ikkje påleggje stiftinga bestemte disposisjonar og kommunen som stiftar kan heller ikkje avvikle stiftinga. 11 Dei ulike organisasjonsformene som er omtalt ovanfor kan illustrerast på følgjande måte:

Kilde: KS 2002, side 19.

Figur 3.1 viser den glidande overgangen frå organisasjonsformer tett kopla til kommunen og fram til sjølvstendige organisasjonar. Figuren er ògså eit bilete på graden av direkte politisk kontroll. Dess lenger ein kjem mot høgre, dess mindre vert den direkte politiske kontrollen med detaljane i verksemda. Sett frå eit demokratiperspektiv er det her utfordringa ligg. Korleis er det mogleg å sikre folkevald kontroll med dei ulike selskapsformene?

3.2 Omfang av ulike selskapsformer

Hovik og Stigen (2004:81) viser at dei ulike organisasjonsformene er tekne i bruk på ei rekkje område på same tid som heile spennet av selskapsformer er valt. Ingen er utelatne, men enkelte er sjølvsagt meir populære enn andre. Likevel er det ingen tvil om at hovudvekta av alle oppgåver vert ivaretekne av kommunane sjølve. Unntaka i så måte er renovasjon, vegvedlikehald, snørydding og prosjektering der meir enn halvparten av kommunane svarar at andre enn kommunane sjølve leverer desse tenestene (ibid.). I følgje data frå SSB (2006), var det ved utgangen av 2004 heile 1420 kommunalt eigde AS, 206 KF og 147 IKS.

Kommunane tek i bruk eit vidt spenn av organisasjonsformer, men det er knytt særleg interesse til dei sjølvstendige kommunale føretaka eller selskapa, som i all hovudsak er AS. Desse har fått aukande merksemd og er tatt i bruk på stadig nye område. Dei er også interessante fordi det blir etablert eit klart skilje mellom kommune og selskap. I tabell 3.1 er utviklinga når det gjeld kor mange sjølvstendige kommunale selskap kommunane deltek i, vist for dei siste 10 åra basert på data frå Brønnøysundregisteret. 12

Sjølv om tabell 3.1 ikkje gjev eksakte tal for kor mange selskap som er stifta sidan 1996, viser talmaterialet at stadig fleire kommunar nyttar ei selskapsform fristilt frå den kommunale drifta. Det har vore ein auke på nær 1000 dei siste 9 åra. Vi må rekne med at svært mykje er nye selskap eller resultat av omdanningar. 13 I ei dansk undersøking av kommunale selskap hevdar forfattarane at selskapsforma er populær i danske kommunar, men talet på selskap som kommunane var involverte i, var ikkje høgare enn 228 i 2000 (Christensen et al. 2002:120). Til overmål omfattar den danske undersøkinga også selskap der kommunane var deleigarar. Det gjer ikkje det norske materialet. Med andre ord synest det som om selskapsforma ikkje berre er populær i norske kommunar, ho er overmåteleg populær.

Bruken av ulike selskapsformer har breidd om seg, men gjeld dette over heile landet eller er det skilnader mellom kommunane eller kommunetypar? Det er grunn til å forvente at det er skilnader mellom kommunane når det gjeld deltaking i sjølvstendige kommunale selskap. Ei forventing er knytt til kommunestorleik målt ved kommunane sitt innbyggjartal. I store kommunar vil det kunne vere behov for å danne fristilte kommunale selskap for at dei skal kunne konkurrere på like vilkår med private selskap og det er i store kommunar vi finn det som kan kallast ein marknad. Vidare vil større kommunar ha ein administrasjon som kan takle omdanningsprosessar, men også takle å konkurranseutsette sine tenester (Bogen og Nyen 1998:69). Hagen og Sørensen (1998a:84) har peikt på at konkurranseutsetjing kan lette dei folkevalde sine kapasitetsproblem i store kommunar, og det same vil kunne hevdast når det gjeld omdanninga av kommunale einingar til sjølvstendige selskap. Dermed kan vi vente ein positiv samanheng mellom innbyggjartalet og om kommunane har valt å etablere sjølvstendige kommunale selskap.

I tillegg kan urbaniseringsgraden til kommunane ha innverknad. Dess meir urbaniserte kommunane er, som vil seie dess større del av innbyggjarane som bur i tettstader, dess meir truleg vil dei velje å etablere fristilte selskap. Dette byggjer på undersøkingar som peiker på at urbaniseringsgrad er eit mål på ein kommunen sin kunnskap og kompetanse (Hagen og Sørensen 1998), og at dersom selskapsdanning er knytt til konkurranseutsetjing eller privatisering vil det vere meir truleg i kommunar med eit variert næringsliv (Rattsø og Sørensen 2002) og der det er ein marknad å operere i. Variabelen urbanitet er supplert med eit liknande mål, nemleg folketettleiken i kommunane. Variablane måler likevel ulike fenomen i kommunane, ved at vi kan ha kommunar som har eit dominerande sentrum, og dermed blir definert som urban, men samtidig er kommunen geografisk stor, og dermed vert folketettleiken liten.

Ein annan mogleg samanheng er at kommunale selskap vert etablerte som ein konsekvens av dårleg kommuneøkonomi. Dei kommunale aksjeselskapa vert frigjorte frå kommunane, noko som både gjev kommunen og selskapet økonomisk handlefridom. Dermed kan ein vente at dess mindre frie inntekter per innbyggjar, dess meir sannsynleg at det vert etablert fristilte selskap. Økonomisk press er mellom anna sett på som ein viktig faktor for at kommunane skal konkurranseutsette delar av tenesteproduksjonen sin (sjå td. Christoffer og Paldam 1998, Rattsø og Sørensen 2004). Hagen (1999) peiker på at kommunar som har god økonomi ikkje opplever det same presset i retning av å måtte gjennomføre organisatoriske reformer. Vidare synest det som om ei rekkje av omstillingane har som formål å auke effektiviteten og sikre innbyggjarane meir og betre tenester til lågast mogleg pris. Dette verkar å vere det dominerande argumentet (Blom-Hansen 2002).

For å undersøkje dette har vi gjennomført korrelasjonsanalysar mellom bruken av ulike selskapsformer og variablar knytt til eigenskapar ved kommunane. Her har vi nytta oss av Kommunal- og regionaldepartementet sin organisasjonsdatabase for å få oversikt over kva organisasjonsform kommunane har valt i samband med sin tenesteproduksjon. Målet med denne analysen er både å vise at kommunane nyttar eit variert spekter av organisasjonsmodellar og å undersøke om det er visse kommunetypar som vel bestemte organisasjonsformer framfor andre. Resultata er vist i tabell 3.2:

Analysen i tabell 3.2 har teke utgangspunkt i dei tenesteområda der dei ulike organisasjonsformene er nytta mest. KF er berre til ein viss grad valt når det gjeld drift og vedlikehald av kommunale bustader, og det er positiv samanheng når det gjeld kommunestorleik, folketettleik og urbanitet. Når det gjeld den siste, er samanhengen signifikant. Det er den også når det gjeld kommunane sine frie inntekter, men då er samanhengen negativ.

For interkommunalt samarbeid utan felles overbygging, finn vi for brannvern og IT er negative samanhengar når det gjeld eigenskapane ved kommunane som gjeld innbyggjarane, medan det er ein positiv samanheng i høve til frie inntekter. Det er ein tendens at denne type samarbeid er mest vanleg i små kommunar med spreidd busetnad. Ei tolking vil vere at mindre kommunar, gjennom samarbeide, får betre brannvern og IT-drift enn om dei hadde løyst dette kvar for seg. Vidare handlar det om å etablere fagmiljø av ein viss storleik. Når det gjeld same organisasjonsform, men innan innkjøp, er ikkje samanhengen tilsvarande. Her viser analysen at dess mindre frie inntekter, dess meir truleg at ein vel å samarbeide med andre om innkjøp.

Dersom vi ser på dei områda der ein har organisert interkommunalt samarbeid etter kommunelova § 27, er det mest nytta innan renovasjon og brannvern. Her viser analysane positive samanhengar når det gjeld kommunevariablane, og signifikante når det gjeld folketettleik. Vidare er det same tendens som ovanfor, dess mindre frie inntekter, dess meir samarbeid.

Også når det gjeld dei interkommunale selskapa er det for renovasjon og brannvern organisasjonsforma vert nytta mest. For renovasjon er det svake negative samanhengar på alle variablane, medan når det gjeld brannvern er det annleis. Her er det slik at brannvern organisert som IKS er mest sannsynleg i område der store delar av innbyggjarane bur i tettbygde strok og med høg folketettleik. Det er òg ein positiv, men ikkje signifikant samanheng med kommunestorleik. Når det gjeld frie inntekter, er samanhengen negativ.

Om vi til slutt ser på AS-forma, er det også her innan renovasjon organisasjonsforma er nytta mest. I tillegg gjeld det vaskeritenester og kino. For renovasjon er det dei same resultata som når det gjeld bruk av IKS, men med eitt unnatak, kommunane sine frie inntekter. Det ser ut til at AS-forma innan renovasjon vert vald av kommunar med ein viss grad av frie inntekter, men samanhengane er ikkje signifikante. Men det er ein signifikant negativ samanheng mellom val av denne organisasjonsforma når det gjeld innsamling og transport og kor stor del av innbyggjarane som bur i tettstader. For vaskeri og kulturhus er det ingen sterke samanhengar, men det er ein tendens i retning av at kulturhus som AS har ein negativ samanheng med frie inntekter. Her kan vi tenkje oss at for i det heile å realisere kulturhuset må kommunar ta i bruk den organisasjonsmodellen som gir størst mogleg økonomisk handlingsrom.

Men, det er særleg utviklinga for dei sjølvstendige kommunale selskapa som har oppteke oss. Korleis fell den utviklinga saman med kjenneteikn ved kommunane? Dersom vi gjennomfører ein multivariat analyse med dei same variablane, kjem i hovudsak dei forventa samanhengane fram. Dei sjølvstendige kommunale selskapa, som i hovudsak er AS, finn vi i store kommunar og med ein viss grad av frie inntekter. Vidare er det slik at dess færre innbyggjarar pr. kvadratkilometer, dess mindre sannsynleg at vi finn selskapsforma i bruk. Alle desse samanhengane er signifikante. Når det gjeld variabelen urbanitet, dvs. prosent innbyggjarar i tettstader, syner ikkje analysen nokon samanheng. I tillegg til dette har vi sett på samanhengen i høve til om kommunane er moderne i form av innføring av ulike tiltak knytt til marknadsinspirerte organisasjonsløysingar (NPM), men variabelen hadde ikkje effekt. Den er difor utelaten frå modellen. Samla forklarar modellen 32,6 prosent av variansen i materialet. Dette er vist i tabell 3.3.

Kva seier så desse analysane oss? For det første tek kommunane i bruk alle dei organisasjonsformene som er tilgjengeleg. Ingen er uprøvd. For det andre er det ein kontinuerleg auke i bruken, men der auken i sjølvstendige selskap er spesielt viktig å leggje merke til. For det tredje er det skilnader når det gjeld kommunane. Ikkje alle kommunar tek i bruk dei nye organisasjonsformene og bruken varierer med ulike tenesteområde. Eit klart trekk er at dei mest fristilte formene vert nytta i kommunar med mange innbyggjarar og dess høgare folketettleik, dess meir truleg at slike selskapsformer vert nytta. Ei hovudforklaring kan vere at det er i desse områda slike selskap kan bere seg økonomisk. I små kommunar med låg folke­tett­leik er inntektspotensialet lite. For det fjerde fører utviklinga til at det er ei lang rekkje verv i ­norske kommunar utanom dei ordinære politiske verva, noko som fører til ein profesjonalisering av lokalpolitikarane. Samla viser dette at ulike selskapsformer si rolle i lokaldemokratiet aukar. Dei er dermed eit viktig element for å forstå korleis kommunane fungerer, både som tenesteleverandørar og som demokratiske system.

3.3 Kommunale selskapsdanningar i praksis: Bakgrunn og grunngjeving

Eit utgangspunkt for drøftinga av demokratiske implikasjonar er å sjå på bakgrunnen for at selskapa vart etablerte. Kvar låg initiativet til å etablere kommunale selskap eller føretak? Kva argument var dei viktigaste for å velje den organisasjonsløysinga som faktisk vart vald? I kva grad knytte det seg konfliktar til selskapsetableringane, og kva var eventuelt dei mest sentrale konflikt­dimensjonane? Materialet er avgrensa, men gjev eit grunnlag for å trekkje nokre samanlikningar mellom kommunar og selskap.

3.3.1 Initiativ

Kven var dei sentrale initiativtakarane i danninga av dei kommunale selskapa? I Drammen syner materialet tydeleg at initiativa kom frå politisk hald. Det er semje om at ordføraren og Høgre som parti har vore pådrivarar for «foretakisering» i Drammen kommune. Leiaren for det største opposisjonspartiet, Arbeidarpartiet, deler denne oppfatninga. Han stadfester at høgresida har stått for «eksperimenteringa».

For Drammen synest det som om det er noko prestisje knytt til det å vere ein føregangskommune når det gjeld fristilling av kommunal verksemd. Dei hevder blant anna at Drammen Drift KF, som i hovudsak er ansvarleg for oppgåvene teknisk etat tidlegare hadde, med tillegg av reinhalds­tenesta, har få parallellar i landet elles.

Når det gjeld kommunane Fjell og Sund, er det ikkje like klart politiske initiativ som ligg bak oppretting av dei to selskapa vi har sett på. Omdanninga av Sotra Brannvern frå interkommunalt samarbeid etter § 27 i kommunelova til eit IKS ser ut til å ha opphav i eit initiativ frå ordførarane i dei to kommunane som er involverte. Særleg er ordføraren i Sund sentral ettersom han også har vore styreleiar i det samarbeidet som vart avvikla 1. januar 2006. Styret for det dåverande Sotra Brannvern tok i 2004 initiativ til oppretting av ei administrativ arbeidsgruppe som skulle vurdere framtidig organisering.

Prosessen fram mot danninga av Fjellvar AS, som er ansvarleg for vatn, avløp og renovasjon, var prega av samspel mellom folkevalde og administrasjon. I eitt av intervjua vart det nemnt at ordføraren, som representerer den partiuavhengige Sotralista i kommunestyret, sjølv kjem frå ein perifer del av kommunen og at han profilerte seg på utbygging av vatn og kloakk til mindre sentrale strok i kommunen. Initiativet til å skipe ei politisk styringsgruppe kom frå kommunestyret, men den noverande rådmannen var også ein viktig aktør i prosessen.

3.3.2 Grunngjeving

Kva grunnar oppgjev så aktørane for å skilje ut delar av den kommunale verksemda i ulike former for selskap? Ei gjennomgåande grunngjeving handlar om ein meir effektiv tenesteproduksjon enn kva som var mogleg innanfor den kommunale etatsmodellen. Talsmennene for å organisere verksemda som selskap eller føretak meinte at ein på dette viset både ville auke investeringane og få meir att for dei pengane som vart investerte.

Ei anna grunngjeving handla om profesjonalisering . Tilhengarane av fristilling såg for seg at ein gjennom fristilling hadde betre føresetnader for å tiltrekkje seg dyktige fagfolk og skape gode arbeidsmiljø. Mellom anna gav selskapsforma større rom til å drive ein sjølvstendig personalpolitikk.

Dette synspunktet heng saman med eit anna argument som handlar om at ein ved å skilje ut visse delar av verksemda til kommunen ville få større merksemd om aktiviteten. Det var såleis eit mål med skipinga av selskap å tydeleggjere verksemda. Leiaren for vatn- og avløpsetaten i ein kommune har liten sjølvstendig mynde til å utvikle avdelinga si, medan ein dagleg leiar i eit AS vil ha som ei av sine hovudoppgåver å gjere selskapet kjend i omgjevnadane, det vil seie hjå politikarane og brukarane.

Slik tydeleggjering handlar på den eine sida om kva plass verksemda har i høve til andre kommunale oppgåvefelt. Som eit argument for å skipe eit interkommunalt brannvernselskap i staden for eit lausare samarbeid vart det nemnt at brannvernet hadde blitt innovervendt og isolert innanfor den kommunale organisasjonen. Dersom ein skipa eit selskap, gav det betre høve til å få merksemd om oppgåvene til brannvernet. På same tid gav omorganiseringa ein sjanse til å setje i verk nye idear om kva slag kompetanse som var nødvendig for brannvernet i framtida. Meir konkret var det eit ønskje frå politisk hald om å knytte tradisjonelt brannvern tettare saman med ekspertise på trygging og beredskap.

AS-modellen inneber at kommunane gjev opp arbeidsgjevarpliktene sine overfor dei tilsette som blir overførte til det nyskipa selskapet. I Drammen opplevde administrasjonen at ein vart bunden av at tilsette i kommunen trong sysselsetjing. Utgangspunktet skulle i staden vere korleis bystyret ønskte å disponere pengane. Slik sett førte etableringa av selskap til at kommunen fekk større handlefridom i personalpolitikken . Vidare gav det kommunen betre høve til å gjere prioriteringar som ikkje var bundne av arbeidsgjevaransvaret til kommunen. Slik auka selskapsetableringane den politiske handlefridomen.

I Drammen var fristillinga kopla saman med ei sterkare konkurranseutsetjing i dei to verksemdene vi undersøkte. For kommunen har det difor ved desse høva vore eit viktig omsyn at dei kommunale tilbydarane skulle konkurrere på like vilkår med dei private. Andre selskap, som til dømes Drammen Eiendom KF, er ikkje konkurranseutsett, men skipa med utgangspunkt i eit ønskje om å profesjonalisere kommunen som eigedomsforvaltar.

Dette omsynet var mindre viktig i Fjell og Sund av di dei fristilte verksemdene var monopolistar. Monopolsituasjonen er meir tydeleg for Fjellvar AS. Ingen andre tenesteprodusentar leverer konkurrerande tenester innan vatn, avløp eller renovasjon. Innanfor visse delar av brannvernet kan det vere konkurrerande verksemder i det private, men i hovudsak er også dei utan konkurrentar. I denne situasjonen vart omsynet til konkurranseutsetjing ivareteke gjennom tiltak som aktiv bruk av «benchmarking» og annan type samanlikning med andre tilsvarande tenesteytarar.

Utifrå ein idé om at fristilling tyder ei svekking av folkevald styring med verksemda er det overraskande at fleire informantar nemner betre politisk styring som eitt av dei viktigaste argumenta for omdanning til selskap. Om dei ikkje ser føre seg at den folkevalde styringa blir sterkare, er det i alle fall klart at fristilling er ein måte å konsentrere den politiske styringa på. Medan kontakten mellom verksemda og dei folkevalde i etatsmodellen ofte fann stad på utvalsnivå, er det i selskapsmodellen kontakt hovudsakeleg på politisk toppnivå, gjennom ordføraren som generalforsamling. Slik syter ein for at dei mange informasjonskanalane som tidlegare gjekk mellom politisk utval og etat no blir samla i ein hovudkanal som går mellom selskapet og ordføraren. Fristillingsstrategien kan såleis tolkast som del av den trenden vi har sett i kommune-Noreg dei seinare åra i retning av å styrke den strategiske styringa med dei kommunale tenestene. Dei folkevalde skal ikkje styre gjennom einskild­saker og detaljar, men gjennom langsiktige mål, det Aarsæther og Vabo (2002:90) kallar eit strategisk politisk styringskonsept.

I høve til målet om tydeleggjering og meir sentralisert politisk styring har det også relevans det som særleg vart understreka av rådmannen i Fjell, at ein ved å skipe selskap fekk ein meir oversiktleg og forståeleg regnskapsførsel. Rekneskapa for AS følgjer vanleg bedriftsstandard, dei blir ikkje førde i samsvar med kommunal regnskapsføring. Det vart argumentert for at fleire folkevalde er fortrulege med bedriftsrekneskap enn med regnskapsprinsippa i kommunelova. Samtidig kan kommunale rekneskap vere meir komplekse ettersom det kan gjerast overføringar mellom sektorane. Dermed er det vanskelegare å lese ut av eit kommunalt rekneskap til dømes om drifta har gått med over- eller underskot.

Ein annan mogleg motivasjon for å skipe kommunale selskap er at selskapa, fordi dei er sjølvstendige rettssubjekt, har høve til låneopptak . På dette viset kan selskapsdanning reknast som ei utviding av det økonomiske spelerommet til kommunane. Dette vil gjelde for selskap (AS + IKS) og ikkje føretak (KF). Denne grunngjevinga blir ikkje lagt stor vekt på av informantane. Tvert om blir det peika på at ut i frå låneomsyn kan det vere ei ulempe å organisere verksemda som selskap. Gjennom kommunalbankane kan kommunane få rimelegare lån enn bedrifter. I prinsippet gjeld dei same vilkåra for kommunale selskap som for private bedrifter. Løysinga har i einskilde tilfelle vore at kommunen har stilt garantiar for selskapet sine låneopptak, og dermed har selskapet fått dei same vilkåra som kommunen for sine lån. Sjølv om grunngjevinga knytt til låneopptak ikkje er viktig i våre utvalskommunar, ser vi ikkje bort frå at det kan spele ei rolle i kommunar der den økonomiske handlefridomen er spesielt avgrensa, til dømes dei såkalla ROBEK-kommunane, der moglegheitene til å ta opp lån er avgrensa.

3.3.3 Konfliktar

Konfliktar kring skipinga av kommunale selskap er knytt til ulike nivå. For det første kan ein spørje om dei saksfelta der selskapsdanninga skjer; er dei prega av mykje konflikt eller mest semje? For det andre kan det tenkjast at konfliktane dreier seg om sjølve organisasjonsløysinga; det at kommunal verksemd blir plassert ut i selskap. Er organiseringa omstridd, eller er dette eit tema som dei folkevalde i kommunane i liten grad stridest om?

Først om det substansielle – om saksfelta. Ein kunne kanskje vente at fristilling fann stad på område som er lite politisert, det vil seie lite konfliktfylte. Vi ser mellom anna at mange av dei politikkområda der det typisk blir skipa kommunale selskap, er drive etter det såkalla sjølvkostprinsippet. Det vil seie at tenesta blir dekka av kommunale avgifter, men samstidig vil det seie at kommunen ikkje kan ta høgare betaling for tenesta enn det ho faktisk kostar. Ein konsekvens av å nytte dette finansieringsprinsippet er at det einskilde tenesteområdet i liten grad blir dratt inn i den kommunale budsjettdrakampen. Christensen et al. (2002:129) meiner å observere at kombinasjonen av selskapsdanning og sjølvkost på eit område fører til avpolitisering, fordi sjølvkost tek selskapa ut av budsjettdebatten og selskapsdanninga fjernar saksfeltet frå den politiske agendaen.

VAR-området har vore svært konfliktfylt i Fjell kommune. Det er fleire årsaker til dette. For det første blir det «trøkk» på utbygging på grunn av den sterke veksten i kommunen. Anlegga har vore klart underdimensjonerte i forhold til folketalsveksten og den bustadbygginga som følgjer med. For det andre fell motsetnadene i vatn- og avløpspolitikken saman med ei generell geografisk konfliktline i kommunen. Dei perifere grendene har kjempa hardt for å få framført vassleidning. Desse motsetnadene har sett sitt klare preg på politikken i kommunen og på aktiviteten i kommunestyret. Lokalpolitikarane har vore særs påpasselege når det gjeld utbyggingssaker, og det har ofte vore konflikt om einskildsaker.

Med skipinga av det nye selskapet har det blitt færre konfliktar. Informantane understrekar at debattane i kommunestyret no handlar om dei lange linene i utbygginga, medan einskildspørsmål blir overlatne til selskapet. Det er nokre unnatak som kanskje varslar styret og dagleg leiar i selskapet om at dei folkevalde framleis er påpasselege og at selskapet sin fridom ikkje er utan vilkår. Dei er så å seie sett fri på prøve.

Heller ikkje i Drammen har dei fristilte saksfelta vore heilt utan konfliktar. Til Lindum Ressurs og Gjenvinning AS har det komme klager frå naboar som er plaga av dårleg lukt frå avfallsanlegga. Kommunen har valt å ikkje gripe inn sterkare overfor dette selskapet enn dei ville ha gjort overfor eit anna, privateigd selskap. Opposisjonen har ønskt ei meir aktiv haldning frå kommunens side i dette spørsmålet. På den andre sida synest det som om selskapet sjølv har teke problemet alvorleg, og dei legg vinn på å ha gode tilhøve til naboane. Dei er opptekne av å ha «antenner».

Så til sjølve organiseringa. I Fjell har denne vekt mindre strid enn sjølve saksfeltet. Det var opphavleg usemje om skipinga av Fjellvar AS i kommunestyret, men mykje tyder på at konfliktane har lagt seg, og fleire informantar understrekar at dei gode resultata til selskapet har medverka til at konfliktane er blitt færre. Når det gjeld omdanninga av Sotra brannvern til interkommunalt selskap, er det ikkje mogleg å spore særleg mykje ideologisk usemje. Varaordførar i Sund kommune, som representerer Arbeidarpartiet, svarte at det ikkje hadde vore strid om saka i partiet.

I Drammen er derimot spørsmålet om fristilling i seg sjølv kanskje den mest omstridde politiske saka knytt til selskapsdanningane. Og konflikten er ideologisk. Den går, som ein kunne vente, mellom partia på høgre- og venstresida i bypolitikken. Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti har konsekvent vore imot skiping av kommunale selskap, medan Bylista og Kristeleg Folkeparti ikkje har hatt ei heilt konsekvent haldning i desse spørsmåla. Ikkje berre har det vore strid om opprettinga av kommunale selskap, men konfliktane er på ingen måte avblåste. Arbeidarpartiet gjekk til val i 2003 på at dei ønskte ei reversering av vedtaka om å splitte opp den kommunale verksemda i selskap. Sjølv om selskapa blir drivne godt i Drammen, har det ikkje løyst konflikten om selskapsorganiseringa. Dette er ikkje relevant i ein ideologisk samanheng.

Både i Drammen og Fjell har arbeidstakarorganisasjonane engasjert seg mot skipinga av selskap. Dels har dei vore skeptiske til lønns- og pensjonsvilkår i dei nyoppretta selskapa. Dels har dei hevda at selskapsmodellen gir større uvisse om arbeidsplassane. Og dels har dei argumentert for at ein har større høve til omplassering når ein er innanfor den kommunale organisasjonen. I Fjell vert det understreka at arbeidstakarane har funne seg til rette med den nye organiseringa etter kvart som dei har sett korleis ho har verka. Dette underbygger dei blant anna med undersøkingar av kor nøgde medarbeidarane er.

I Drammen har motstanden frå fagforeiningane ikkje lagt seg. I staden har engasjementet danna grunnlaget for ei allianse mellom fagorganisasjonane og dei politiske partia på venstreside, av og til supplert med Kristeleg Folkeparti. Ei mogleg forklaring på at konflikten har dempa seg i Fjell, medan dei framleis stridest i Drammen, kan vere at fleire av verksemdene er konkurranseutsette i Drammen. Det inneber at fristilling også medfører større uvisse om arbeidsplassane. Likevel, intervjua frå Drammen tyder på at konflikten ikkje utelukkande oppstår der ei verksemd skal utsetjast for konkurranse. Også når det ikkje er tale om konkurranseutsetjing skapar selskapsdanningar strid.

Interkommunalt samarbeid kan gje opphav til ein særskilt konflikt: Den som går mellom dei deltakande kommunane. I samband med skipinga av Sotra Brannvern som eit IKS, er det tale om eit tilhøve mellom to kommunar, Fjell og Sund. Fjell er storebror i samarbeidet, med nærare 20.000 innbyggjarar, medan Sund har om lag 5.500 innbyggjarar. Informantane understrekar at det har vore få konfliktar mellom dei to kommunane. Men i grunngjevinga for å omdanne det interkommunale samarbeidet til eit selskap, legg nokre av informantane vekt på tilhøvet mellom dei to kommunane. Med den gamle organiseringa låg det administrative ansvaret for brannvernsamarbeidet hjå den største kommunen, Fjell. Eit nytt selskap vil bli vurdert som meir sjølvstendig i høve til begge kommunane, og dette vert av nokre informantar oppfatta som ei rimelegare ordning av eit samarbeid mellom to kommunar.

3.3.4 Selskapa sine styre: Rekruttering og samansetting

Styret i eit kommunalt selskap har som oppgåve å sjå til at selskapsdrifta er i samsvar med eigar sine intensjonar. Men dette vil ikkje nødvendigvis seie at styret er tett kopla til eigar. Eit viktig formål kan nettopp vere å syte for at selskapet vert drive i tråd med forretningsmessige krav. Styret kan instruerast av generalforsamlinga, men ikkje av andre. Dette gjer at samansetjinga av styret blir viktig. Det gjev signal om kva kompetanse eigar ser som viktig for styringa av selskapet, samtidig som styresamansetjinga fortel om kor tette banda vil vere mellom selskapet og kommunen som eigar.

Gjennomgåande observerer vi eit ønske frå eigarane si side om å introdusere eit større innslag av profesjonell kunnskap i selskapsstyra, samanlikna med etatsorganiseringa. Det same gjeld overgangen frå interkommunalt samarbeid til interkommunalt selskap. Ein vil tone ned innslaget av politiske oppnemningar i styra. I nokre tilfelle er det sett i verk tiltak for ikkje å gjere styreverva til «politiske bein», som vert delt mellom dei politiske partia ved konstitueringa av kommunestyret kvart fjerde år. Det er fleire argument for politikarane å plassere seg sjølv i selskapsstyra. Det viktigaste er truleg at ein vil kunne oppnå meir direkte politisk styring av verksemda. Blant dei selskapa vi har sett på, er det ein del variasjon når det gjeld måten styra er sette saman på.

Drammen har jamt over gått mykje lengre enn Fjell når det gjeld å gjere styra heilt ut profesjonelle, det vil seie utan folkevalde. Dette gjeld med svært få unnatak. Om det skal vere politikarar med i styret avheng likevel i nokon grad av tilhøva. I det interkommunale havnevesenet er det utelukkande politikarar i styret, fordi utviklinga av området er politisk omstridd og heng tett saman med reguleringa av areala i dei kommunane som inngår i samarbeidet. Tilsette i rådmannsstaben vert ofte utpeikte som styremedlemar, men heller ikkje her er det nokon automatikk – omsynet til «kommunekompetanse» vert vurdert i kvart enkelt tilfelle.

Når ein ønskjer å introdusere større innslag av sakkunnige i selskapsstyra, byggjer det på ein argumentasjon om at politisk representasjon i selskapsstyra opnar for politisk detaljstyring, og mykje av formålet med å skipa selskap har vore å fristille verksemda frå politisk detaljstyring. Samtidig argumenterer informantane for at det er vanskeleg å kaste eit styre med politikarar frå eige parti. Arbeidarpartiet i Drammen har hevda eit interessant argument som går ut på at profesjonelle styre gjer det naudsynt med tettare politisk styring. Dersom partia har sine representantar i styra, har dei større tilgang til informasjonen om kva som skjer der, på same tid som dei har større høve til å disiplinere, eventuelt instruere «sine» styremedlemer. Varaordføraren i Fjell meiner at partirepresentasjonen i Fjellvar medverkar til å dempe moglege konfliktar om organisasjonsforma.

Jamvel om Drammen kommune har gått lengst i profesjonaliseringa av selskapsstyra, er det også i Fjell og Sund lagt vekt på at ekstern kompetanse skal vere representert i styra. Dels er det lagt vekt på at styra skal romme eit breidt tilfang av ulike erfaringar og kompetansetypar. Dels vert det understreka at styra kan fungere som alternative kunnskapskjelder til den kunnskapen som allereie er i selskapet.

Men synet på kva denne eksterne kompetansen skal tilføre varierer mykje. I Sotra Brannvern har vi observert ein potensiell konflikt. Medan rådmannen, som sjølv har foreslått styremedlemar, argumenterer for at det kan vere fagleg stimulerande for brannsjefen å få nokon å bryne seg på, er brannsjefen sjølv lunken til den eksterne kompetansen. Han fryktar at dei eksterne representantane i styret vil overprøve hans synspunkt og slik undergrave hans faglege autoritet. Den valde løysinga er (truleg) eit kompromiss, ettersom det ikkje er bringa inn styremedlemar med direkte konkurrerande kompetanse, heller alternative kunnskapstypar.

3.3.5 Relasjon til eigarane: kontakt, styring og kontroll

3.3.5.1 Kontakt

I Drammen er kontakten mellom dei to selskapa og den politiske sfæren i stor grad formalisert, og det vert rapportert om svært lite kontakt ut over den formelle arenaen som er etablert for slik kontakt, formannskapet sitt eigarmøte. I Fjell er den formelle kontakten med den politiske sfæren formalisert i møte mellom selskapet sin styreleiar og daglege leiar og ordførar om lag to gonger per år.

Kontakten med rådmannen og hans stab er situasjonsavhengig i kommunane. Dialog kan vere knytt til eigarsaker som skal til politisk handsaming i kommunen, konfliktar rundt selskapet, kommunen kan ha etterspurt kompetansen i selskapet i samband med utgreiingsarbeid – eller det kan vere snakk om diskusjonar om (vidare) utvikling av strategien for selskapet. I Drammen er selskapa og rådmannen svært opptekne av at kontakten som skal vere mellom selskapa og kommunen sin administrasjon anten har karakter av ein bestillar-utførar relasjon, eller av det faktum at administrasjonen forvaltar lover og reglar som gjeld alle verksemder i kommunen – også private. Rådmannen vert ikkje oppfatta å ha ei styringsrolle overfor selskapa – det er styret som forvaltar styringsfunksjonen på vegne av eigar. I Fjell er nok denne rollefordelinga meir uklar. Her har mellom anna Fjellvar AS fått høve til å presentere status på VAR-området i samband med budsjettarbeidet.

Inntrykket er at koplinga mellom verksemdene og dei politiske vedtaksprosessane er ulike i Fjell og Drammen. Det har truleg med at Fjellvar AS er i ein monopolsituasjon og, som vi skal komme tilbake til, relativt sterkt politisk styrt. I Drammen er både aksjeselskapet og deler av det kommunale føretaket vi har undersøkt konkurranseutsett, og den politiske styringa av verksemdene markert mindre.

3.3.5.2 Styring

Det synest som Drammen har satsa på bedriftsorganisering som effektiviseringsstrategi frå midten av 1990-tallet og framover, medan verksemdene i Fjell er av nyare dato og i større grad etablerte for å løyse heilt konkrete utfordringar. For Sotra Brannvern IKS handlar det i nokon grad om eit ønske om betre politisk styring med verksemda, og for Fjellvar AS handlar det om kommunen sin trong for å kunne vise betre resultat. Denne skilnaden gir eit noko ulikt utgangspunkt for organiseringa av den politiske styringa i dei to kommunane. Medan Fjell i stor grad ser ut til å handsame enkeltselskapa etter kvart som dei no vert etablerte, vert selskapa i Drammen sett som ein del av ei heilskapleg satsing og organiseringa av den politiske styringa med selskapa har utvikla seg over tid.

Begge kommunane rår sjølvsagt over dei formelle styringsmekanismane som er bygde inn i det aktuelle lovverket på området, og som lovverket seier dei må ta stilling til. Trass i dette er det er visse skilnader i den konkrete bruken av desse mekanismane.

Det grunnleggjande er oppretting/nedlegging av selskap/eigardelar. Slike saker som er strategisk viktige, kjem alltid opp i kommunestyret i begge kommunar og er også politisk kontroversielle saker. I samband med vedtak om selskapsdanning må kommunestyret også ta stilling til vedtekter og formålsparagraf. Ved etablering av eit selskap blir vedtektene for selskapet fastsett, der formålsparagrafen seier kva type verksemd selskapet skal engasjere seg i. For dei to selskapa vi har undersøkt i Drammen, er det her den politiske styringa i hovudsak er nedfelt. Formålsparagrafen er bindande for styret – som kan bli møtt med sanksjonar ved engasjement som bryt med denne. I Fjell/Sund er ikkje formålsparagrafen presisert gjennom ein eigarstrategi.

Vidare vil kommunane som eigar eller medeigar kunne styre gjennom generalforsamling og representantskap. Her er det, med få unnatak, berre ordførar som er representert. Ideen er at ordførar i Drammen skal konsultere formannskapet sitt eigarmøte og eventuelt kommunestyret før generalforsamlinga/representantskapet – og at moglege politiske styringssignal ut over vedtekter eller andre styringsdokument (eigarstrategi o.l.) skal kome fram i desse møta. For dei to selskapa har ikkje kommunen nytta høvet til å styre ut over den meir indirekte styringa som skjer gjennom val av styre. I Fjell er det kommunestyret som er kommunen sitt eigarorgan, og ikkje formannskapet, og ordføraren opererer i generalforsamlingar og representantskapsmøte på basis av politiske signal.

Til slutt når det gjeld dei formelle styringsmekanismane har vi høvet eigar i generalforsamling/representantskap for AS og IKS og i kommunestyret for KF har til å veljeeller eventuelt kaste eit styre. Fordi ordførar representerer eigar i AS og IKS, vert valet av styremedlemar «klarert» politisk før det formelle valet. I Drammen er det rådmannen og hans stab som foreslår og spør kandidatar, men det har ved fleire av vala vore politisk usemje som har fått direkte innverknad på styresamansetjinga. Så langt har ikkje Drammen kasta eit styre, men i dei prinsipielle føringane vedtekne av kommunestyret, er det å stille krav til styret og vurdere resultat spesifikt nemnt som eit verkemiddel. Ei av grunngjevingane for ikkje å ha politikarar i styra er nettopp at det kan gjere det vanskelegare å kaste eit styre fordi kommunestyret som eigar må kaste «sine eigne», altså partifeller med styreverv. I Fjell resulterte denne prosessen derimot i at det som vart tenkt skulle vere fullt ut profesjonelt styre for Fjellvar AS, vart supplert med politikarar.

Men utover dei formelle verkemidla for styring har kommunane, og då særleg Drammen, utvikla andre verktøy for å styre selskapa. Drammen kommune har mange selskap, og er svært opptatt av å profesjonalisere kommunen si eigarrolle. De to siste åra (som er dei to åra vi har undersøkt) har kommunestyret og formannskapet handsama ei rekkje saker vedrørande selskapa. Selskapa vert omtalte i dei årlege økonomiplanane og budsjettdokumenta, og i mars 2004 handsama kommunestyret ei sak som la prinsipielle føringar for korleis kommunen skal utøve sitt eigarskap (Bystyresak nr. 0033/04). Oversikta nedanfor viser dei viktigaste elementa som inngår i den politiske styringa av kommunen sine selskap som går utover dei formelle styringsmekanismane som dei uansett rår over:

I tillegg til vedtektene kan ein utarbeide ei ytterlegare presisering av eigar sine målsetjingar med og forventingar til selskapet gjennom ein e igarstrategi eller likande . I prinsippa for utøving av eigarskapet i Drammen ser ein på det å utvikle konkrete eigarstrategiar for kvart enkelt selskap som eit høve til å sikre godt eigarskap. I Lindum ressurs og gjenvinning AS, som handterer avfall levert av eigen eller andre kommunar, vert det arbeidd med ein slik strategi for mellom anna å konkretisere eigar sine forventingar til verksemda framover, og gjennomgå dei miljø- og samfunnsomsyn verksemda skal ta.

I Drammen er formannskapet etablert som kommunen sitt politiske eigarorgan og gjennomfører formannskapet sine eigarmøte . Formannskapet handsamar alle eigarspørsmål, og avgjer i alle saker som ikkje må vidare til kommunestyret. For dei selskapa der kommunen har store eigardelar er det årlege eigarmøte i formannskapet, medan intensjonen er at alle selskap kommunen er engasjert i skal ha vore «innkalla» i løpet av den fireårige valperioden. Møta er opne, men vert sjeldan referert i pressa. Styreleiar står for presentasjonen av verksemda, medan dagleg leiar også er til stades. Det vert gjort greie for status, resultat og strategiske planar. I selskapa vi undersøkte er det styret som er ansvarleg for utviklinga av selskapet – og dermed for strategiarbeidet. Inntrykket er at eigarskapsmøta meir fungerer som ein arena for informasjon enn som ein styringsarena for politikarane. Politikarane mottek informasjon om selskapet, og selskapet mottek informasjon om ulike politiske standpunkt – i og med at også opposisjonen er representert i formannskapet. I dette ligg det sjølvsagt politiske ønske, som selskapa noterer seg. Det spesielle er likevel at både posisjon og opposisjon er representert i formannskapet, medan det er posisjonen som til sjuande og sist styrer selskapa politisk. Av den grunn vert det spesielt frå opposisjonen understreka at eigarmøta ikkje fungerer i styringssamanheng.

Vidare styrer kommunen gjennom budsjett og konkurranseutsetting . I KF vil kommunestyret fatte budsjettvedtak, og på den måten kunne styre selskapet. I tillegg kan kommunestyret avgjere at heile eller deler av selskapet sitt verkeområde skal bli konkurranseutsett – eit vedtak som i høgste grad er politisk, og som i høgste grad er eit viktig rammevilkår for selskapet. AS-et i Drammen vart fullt ut konkurranseutsett allereie ved etableringa, medan vedtaka om konkurranseutsetting for deler av verksemda i det kommunale føretaket vi har undersøkt er fatta etter kvart.

Til slutt praktiserer dei i Drammen ei ordning med s tyremedlem frå rådmannen sin stab. I dei retningslinene kommunen har etablert for styresamansettinga er kommunekunnskap ein type kompetanse som skal bli vurdert. Det har medført at ein tilsett i rådmannen sin stab er oppnemnt som styrerepresentant i mange av kommunen sine styre (dette gjeld ikkje Lindum ressurs og gjenvinning AS). Det vert understreka frå alle vi har intervjua at dette er å rekne som eit ordinært styremedlem – utan noko særskilt mandat frå rådmannen eller kommunen som eigar. Vi tek likevel dette med i oversikten over høvet for politisk styring, fordi denne representanten vil ha kunnskap om, og formidle eigar sin vilje og intensjonar. Sjølv om dette ikkje er direkte styring, ligg det ein svært viktig symbolsk effekt i at rådmannen sin stab – som på denne måten tolkar eigar sine interesser – er med i styret.

Ein har som nemnt berre i spesielle høve oppnemnt politikarar i styra for selskapa i Drammen, og ein av dei viktigaste grunngjevingane for dette er ei reindyrking av styret si rolle. Fleirtalet har argumentert for at ein berre kan vente å hauste av fordelane med selskapsorganisering dersom politikarane ikkje blandar seg direkte inn i drifta av selskapa, men utelukkande styrer som eigar. I Fjell kommune ser rolla som eigar ut til å vere meir situasjonsbestemt – og mindre institusjonalisert – enn i Drammen. Politikarane i Fjell oppfattar høvet for styring i selskapa sine styrer som viktig. Sjølv om denne rolla vert problematisert, er haldninga til begge selskapa vi undersøkte at det ligg eit potensiale for styring når politikarane sit i selskapsstyra. Vidare ser det ut til at ordføraren i Fjell i generalforsamlinga for aksjeselskapet vi har undersøkt, faktisk legg fram politiske synspunkt med eit ønske om å styre verksemda. Forventingane er dei same når det gjeld det interkommunale selskapet som vart etablert i januar 2006. I tillegg til dette har Fjellvar AS hatt halvårlege møte med ordføraren, som både fungerer som informasjonsutveksling og styring og kontroll.

Til skilnad frå Drammen har ikkje Fjell ein eigen eigarstrategi eller liknande. Utover dette vert Fjellvar AS styrt meir direkte av kommunen som eigar gjennom at kommunestyret tek stilling til strategien for selskapet gjennom handsaming av kommunedelplanar og ulike rammeplanar. Kommunestyret avgjer investeringsnivå, stiller garanti for lån (og må på den måten godkjenne låneopptak i selskapet) og fastset avgiftsnivået for dei tenestene selskapet leverer. Selskapet oppfattar at politikarane avgjer både kor mykje og kor selskapet skal investere, medan selskapet si oppgåve er å effektuere på mest mogleg effektiv vis politikken kommunestyret har lagt rammene for.

Ein interessant observasjon er at i alle dei tre selskapa vi har hatt høve til å undersøke drifta av, 14 er det ei viss usemje om styret og selskapet sitt mandat er klart frå eigar si side eller ikkje. At Drammen kommune kan oppfattast å styre på distanse er forståeleg, men det er likevel stor semje om at kommunen i stor grad kan styre selskapa politisk om dei vil. Det interessante er at til og med i Fjellvar AS, der mange og viktige rammevilkår heilt klart vert lagt av kommunestyret, meiner dagleg leiar at bestillinga frå eigar ikkje er klar. Dette er interessant, fordi ein av dei store utfordringane for kommunane som eigarar har blitt oppfatta å vere mangel på tydlege forventingar og krav overfor dei fristilte selskapa som vert etablerte. Det vi ser her er at same kor detaljert styringa er, vil nokon oppfatte den som fråverande. Når det er sagt, er alle dei vi intervjua einig i at politisk detaljstyring ikkje tener formålet – og ingen av selskapa oppfattar den politiske styringa som overdriven eller problematisk. Det gjeld også for Fjellvar AS, der den politiske styringa er tettare enn i Drammen. Men sjølv om kommunestyret følgjer opp eigne prioriteringar og følgjer godt med i selskapet sine disposisjonar, er det heller ikkje her snakk om innblanding i detaljar – til dømes korleis selskapet oppfyller politiske målsettingar, personalpolitikk eller kommunikasjonsstrategiar overfor innbyggjarane.

Samla sett er styringa av dei kommunale selskapa ulik i Drammen og Fjell. Dei kommunale selskapa i Fjell er i større grad vevd inn i kommune­organisasjonen enn kva som er tilfelle i Drammen. Eit vesentleg poeng blir dermed at grenseoppgangen mellom kommune og fristilte selskap synest å vere klarare definert i Drammen enn i Fjell. Sentralt i ein slik grenseoppgang finn vi spørsmål knytt til tydeleggjering av ansvar og rolledefinisjon både for kommune, selskap og selskapsstyre.

3.3.5.3 Kontroll

Kontroll av kommunen sine selskap skjer nødvendigvis på to plan: kommunal kontroll av selskapet og selskapet sin internkontroll. I tillegg kjem kontroll frå ulike myndigheiter, til dømes av miljø- og helse-sider ved drifta – som jo er likt for alle selskap anten kommunen er engasjert i desse eller ikkje. Inntrykket frå begge kommunane er at politisk og administrativ leiing meiner å ha tilstrekkeleg kontroll med selskapa.

I Drammen skjer kontrollen av selskapa i hovudsak på to måtar – i formannskapet sine eigarmøte og ved økonomiske rapportar sende til kommuneadministrasjonen. I rådmannsstaben har ein fordelt ansvaret for oppfølging av selskapa mellom sakshandsamarane, slik at kvart selskap har ein sakshandsamar som er ansvarleg for å følgje opp dette selskapet spesielt. Dette er ei ordning som i følgje ordføraren er heilt sentral – og det er denne sakshandsamaren ordføraren i stor grad brukar når han treng informasjon som eigar. Det er uvisst kva type rapportering som finn stad i Fjell, men her meiner ein at dei politiske representantane i selskapsstyra har ein viktig kontrollfunksjon. Ei oppfatning er at ved etableringa av Fjellvar AS var tanken i utgangspunktet at heile styret skulle vere eksternt, men i den politiske handsaminga la ein til to politisk valde styremedlemar nettopp ut frå ønsket om politisk innsikt og kontroll.

Når det gjeld selskapa sin internkontroll, er styret og revisor ansvarleg i begge kommunane. Dei to selskapa vi har undersøkt i Drammen, rapporterer om at styreleiar og delvis styret (i det kommunale føretaket) må signere på større beløp og beløp som er knytte til dagleg leiar sine aktivitetar. I tillegg kjem den relativt nye heimelen om at kontrollutvalet og kommunen sin revisor no kan krevje opplysningar og sjølv gjennomføre undersøkingar i både interkommunale selskap og heileigde aksjeselskap (jf. § 80 i kommuneloven set i kraft frå 1. juli 2004).

I begge aksjeselskapa og i det kommunale føretaket i Drammen, er det semje om at både kommunen sin kontroll med selskapet og den interne kontrollen til sjuande og sist er basert på tillit. Kommunen må ha tillit til selskapsstyret – og selskapsstyret må ha tillit til dagleg leiar. Omfanget av bilag er så omfattande at styret og revisor ikkje fullt ut kan ha oversikt over dagleg leiar sine disposisjonar. Det er dessutan positivt påvist at revisor sin rapportering kan svikte. Her vert det likevel understreka at dette også er situasjonen i den etatsorganiserte verksemd i kommunen – ikkje berre i kommunen sine selskap. Styreleiarane i Drammen peiker på at styret sin etikk er avgjerande for å unngå brot på lover og reglar. Dei oppfattar at dei sjølve har eit spesielt fokus på dette fordi dei er såkalla profesjonelt samansette styre der fleire av medlemane har lang erfaring frå styrearbeid. Det er ein fordel, vert det sagt, at dei eksternt rekrutterte styremedlemane utelukkande har fokus på selskapet – og ikkje har tilknyting til kommunen. I Fjell har ein altså medvite valt inn politikarar i styra for å oppnå politisk styring og kontroll. Styreleiar i Fjellvar AS understrekar at alle styremedlemane uavhengig av kopling til det politiske miljøet skal vere lojale overfor selskapet. Ein konsekvens kan bli at styremedlemar må vere budde på å stemme mot vedtak dei tidlegare har gått inn for i andre organ. Dette er i tråd med aksjelova sine reglar om styremedlemane sitt ansvar for selskap der dei sit i styret. Her er det ulike syn på kva som fungerer – og om begge ordningane fungerer like godt er eit ope spørsmål.

Eit spørsmål som gjer seg gjeldande i tillegg til dette er den ekstra utfordringa på kontrollsida som ligg i det at Fjellvar AS er i ein monopolsituasjon, medan Lindum ressurs og gjenvinning AS fullt ut og Drammen Drift KF delvis er konkurranseutsette. Konkurransen gir sjølvsagt god kontroll med selskapet sin effektivitet. Inntrykket er at ein er klar over dette i Fjellvar AS, og at bruk av alternative verktøy – systematisk samanlikning (benchmarking) og konkurranse om kvalitet og leveringssikkerheit – har bidrege til at ein kan dokumentere kor gode resultat selskapet leverer.

3.3.6 Offentlegheit og innsyn

I debatten om selskapsorganisering har ofte den avgrensa innsynsretten vore eit argument imot etablering, og då spesielt av AS. Erfaringane frå selskapa vi har undersøkt er likevel at manglande innsyn ikkje vert oppfatta som problematisk frå kommunane si side – heller ikkje frå ein svært kritisk opposisjon i Drammen. Det kan også nemnast at dette er eitt av dei områda som kan bli reviderte i samband med den komande politiske handsaminga av ny offentlegheitslov (Ot.prp. nr. 102 (2004–2005)).

I AS er saksliste og protokoll frå styremøta ikkje offentlege. Som eigar kan likevel kommunen krevje å få innsyn i detaljar, mellom anna med utgangspunkt i kontrollutvalet sin selskapskontroll. Mest verna er den delen av aksjeselskapet som er forretningsmessig – avtalar og investeringar – som kan vere avgjerande for selskapet sin konkurransesituasjon. Men dette vil ikkje seie at det offentlege er utan innsyn i AS. Årsrekneskapen skal omfatte alt om kjøp, sal og andre handlingar som betyr noko for selskapet sine inntekter, utgifter, eigardelar og gjeld. Årsrekneskapen, årsmelding og revisjonsmelding er offentlege dokument. Det same gjeld den såkalla aksjeeigarboka, der relevante opplysningar om selskapet sine aksjeeigarar skal kome fram. 15 Dersom selskapet driv aktivitetar som vedkjem til dømes miljømessige eller helserelaterte forhold, vil lovgivinga krevje rapportering til fylkesmannen eller andre tilsyn – som i utgangspunktet er offentleg. Også i aktiviteten til eit AS vil det på denne måten vere eit visst offentleg innsyn.

Det som vidare vert påpeikt i kommunane er at selskapsorganiseringa avslører informasjon på ein måte som gir politikarane og ålmenta betre innsyn enn tidlegare. Eit av formåla med etableringa av Drammen Drift KF i si tid var at politikarane ønskte større innsikt i forholdet mellom ressursbruk og resultat. Dette har ein oppnådd ved å skilje selskap frå den ordinære kommunale drifta, med tillegg av eit bestillar-utførarsystem som synleggjer kostnader til dømes til reinhald. Erfaringa frå Fjellvar AS er tilsvarande: No som verksemda er skilt ut, er det tydeleg kva investeringane og tenestene kostar – og kva avgifta folk betalar går til. Med dette som utgangspunkt blir det for enkelt å trekkje den konklusjon at etatsorganisering sikrar innsyn og offentlegheit rundt bruken av offentlege midlar, medan selskapsorganisering ikkje gjer det. Situasjonen kan faktisk vise seg å vere motsett.

I tillegg til dette kan kommunen sikre seg innsyn og offentlegheit på ulike måtar, og Fjellvar AS kan fungere som døme. Her gir for det første politisk representasjon i styra dei folkevalde direkte innsyn i selskapa. Kor offentleg den informasjonen styremedlemane får er, kan ein diskutere, og det har ein også gjort i styret i Fjellvar AS. Her må styremedlemane halde seg til dei formelle retnings­linene som gjeld for selskapet. For det andre er selskapet sine aktivitetar avhengig av vedtak i kommunestyret om omfanget på investeringane, om prioriterte område for utbygging og om storleiken på avgiftene. Kommunestyret sine sakslister, møte og protokollar er offentleg tilgjengelege, og gir på den måten innbyggjarane innsyn i viktige rammevilkår for aktiviteten til selskapet.

Det er i denne samanhengen eit poeng at selskapa, ved konkurranseutsetting av deira verksemd, har trong for å skjerme opplysningar av forretningsmessig karakter. Drammen Drift KF er underlagt lov om offentlegheit og har opplevd dette som problematisk på dei konkurranseutsette områda. Dersom kommunale og offentlege selskap skal få like konkurransevilkår, er det viktig å kunne verne om eigne forretningsløyndomar. Det kan vere ei grunngjeving for ikkje-offentlegheit, som truleg vil bli tatt omsyn til ved den komande politiske handsaminga av ny offentlegheitslov.

3.4 Avsluttande drøfting

Notatet byggjer hovudsakleg på to undersøkingar. For det første er det gjennomført ei landsomfattande undersøking av kommunale selskapsformer. Gjennom Brønnøysundregisteret har vi henta inn opplysningar om kommunale selskap over tid, samstundes som vi har nytta opplysningar frå Organisasjonsdatabasen til Kommunal- og regionaldepartementet til å undersøke variasjonen mellom kommunane i kva slags selskap som blir skipa. For det andre har vi gjennomført nærare studiar av fire selskap i Drammen og Fjell/Sund.

3.4.1 Omfang og bakgrunn

Den landsomfattande undersøkinga synte ein svært kraftig auke i talet på sjølvstendige kommunale selskap. I løpet av dei siste 10 åra observerte vi at kommunane deltek i nesten 1000 fleire selskap, ein auke på om lag 125 prosent. Til samanlikning viste det seg at omfanget i Noreg er langt større enn i Danmark, der kommunane deltek i 228 selskap. I Danmark vert selskapsforma sett på som populær, i Noreg må den difor kunne seiast å vere overmåteleg populær. Men om denne organisasjonsløysinga har breidd om seg, har ho ikkje fått fotfeste på kommunale kjerneområde, slik som helse og skule, sjølv om det er vekst også der. Det er hovudsakeleg driftsoppgåvene, som drift og vedlikehald av bustader, brannvern og renovasjon som er lagt til selskap eller føretak. Selskapsforma har heller ikkje same omfanget i alle kommunar. Vi ser mellom anna at romsleg økonomi aukar sjansane for at ein kommune tek i bruk selskapsforma, noko som ikkje tyder på at det er eit økonomisk press som ligg til grunn for etablering av fristilte selskap i kommunane.

Case-studiane syner at kommunane også har ulike motiv for å skipe selskap. I Drammen er selskapsforma ideologisk omstridd, og fleirtalet i bystyret ser på fristilling av kommunale verksemder som ei politisk prioritert sak. Dermed er også sjølve selskapsforma blitt eit omstridd lokalpolitisk tema i Drammen. Også i Fjell har det vore nokre konfliktar om skipinga av kommunale selskap, men striden har ikkje vore like sterk som i Drammen, og inntrykket er at desse konfliktane har spakna over tid. I Fjell var det i staden mykje konflikt om sjølve saksfeltet som vart skilt ut i selskap. Undersøkinga vår gir difor ikkje støtte til antakinga om at selskapsdanning skjer på område som er lite politisk kontroversielle. I Drammen er rett nok konfliktane knytt til sjølve organisasjonsforma, men i Fjell vart selskapsdanninga dels grunngjeve med at ein faktisk ønskte å dempe nokre av dei konfliktane som kommunestyret tidlegare hadde nytta mykje tid på. Selskapsforma blei sett på som konfliktdempande.

Men denne grunngjevinga er kopla saman med effektivitetsargumentet. I begge kommunane var ønsket om effektiv drift ei sentral grunngjeving for skiping av kommunale selskap. I neste omgang hang dette argumentet saman med ønsket om å tydeleggjere det aktuelle politikkområdet. Denne tydeleggjeringa er i første rekkje intern; det handlar om å gje leiarar og tilsette innan utvalde område betre høve til å konsentrere seg om drifta på sitt eige område, utan å måtte ta omsyn til andre delar av den kommunale verksemda. Men i neste omgang har den interne tydeleggjeringa kanskje gjeve opphav til ei ekstern tydeleggjering, noko vi kjem tilbake til.

Det er vidare interessant at fleire av informantane har oppgjeve politisk styring som eit motiv for selskapsdanning. Ein kunne vente at ønsket om å oppnå betre effektivitet i tenesteytinga ville stå i motsetnad til omsynet til politisk styring. Slik det ser ut, oppfattar ikkje informantane det slik. Her skal det rett nok skytast inn at det er tale om styring på visse vilkår. Selskapsforma kan gje auka politisk styring, men det er fordi denne organisasjonsløysinga gjev høve til meir sentralisert styring. Vi kjem nærare inn på spørsmålet om styring nedanfor.

3.4.2 Konsekvensar for lokalt demokrati?

Når det gjeld konsekvensane for lokaldemokratiet, vil vi innleiingsvis peike på at den store veksten i kommunale selskap har konsekvensar for lokaldemokratiet og desse selskapa blir ein stadig viktigare del av den samla kommunale aktiviteten.

For å vurdere kva verknader kommunale selskapsdanningar kan ha for demokratiet utover dette, hentar vi også inn att dei tre kriteria for demokratisk styring som er utvikla av Haus og Heinelt (2005:15). For det første er dei opptekne av inntakssida til eit politisk avgjerdssystem. Eit demokratisk styre må byggje på folkeleg deltaking, anten direkte eller gjennom valde representantar. For det andre hentar politiske system legitimitet gjennom måten institusjonane og prosessane er organiserte på. Avgjerande her er at institusjonar og prosessar er opne og at avgjerdstakarane kan stillast til ansvar for avgjerdene sine. For det tredje er uttakssida også viktig for det politiske systemet sin legitimitet. Her er det effektiviteten i gjennomføringa av politikken som er avgjerande for kva legitimitet han får.

Den danske undersøkinga av kommunale selskap trekkjer pessimistiske konklusjonar når det gjeld konsekvensar for lokalt demokrati (Christensen et al. 2002). Dei kallar selskapsdanningane for «en giftig cocktail» (s. 135), og grunngjev dette med at ein svekker politisk styring med eit politikkfelt når ein skipar kommunale selskap, samstundes som ein ikkje i fullt monn tek i bruk marknadsprinsipp for å gje innbyggjarane konsumentmakt. Biletet som avteiknar seg etter vår undersøking er noko meir nyansert. Vi skal byrje med å drøfte kva verknader kommunale selskapsdanningar kan ha for den politiske deltakinga, eller inntakssida i det politiske systemet.

3.4.3 Politisk deltaking

Når det gjeld politisk deltaking, må ein skilje mellom den direkte folkelege deltakinga på den eine sida, og den folkevalde deltakinga på den andre sida. Undersøkinga vår syner at kommunale selskapsdanningar har ført til både ein meir indirekte og ein meir direkte folkeleg påverknad av verksemda. Ettersom kommunen gjev frå seg den direkte styringa med eit saksfelt når dei skipar eit kommunalt selskap, blir også den folkelege påverknaden meir indirekte. Dei folkevalde skal leggje rammene for drifta og overlate einskildsaker og dagleg drift til styret og leiinga i selskapet. Dermed blir det også svakare samband mellom veljarane sine preferansar og den politikken som blir ført. Samstundes gjev case-studiane døme på at selskapsforma kan gi betre vilkår for direkte innverknad over tenestene enn om verksemda var organisert som kommunal etat. Dette heng saman med at saksfeltet ofte blir tydelegare når det blir organisert i eit selskap enn innanfor den kommunale organisasjonen. Selskapet driv eit aktivt informasjonsarbeid, dei er som oftast lokalisert i eit eige bygg, og dei er tvungne til å drive marknadsføring. Dette kan gi betre informasjon, og dermed betre grunnlag for at innbyggjarane kan øve innverknad. Selskapsdanning styrkjer potensielt innbyggjarane si rolle som forbrukarar.

Kva så med den folkevalde styringa av saksområda? Medan etatsmodellen opna for større påverknad til politiske utval og til meinige kommunestyrerepresentantar, skjer mykje av styringa i selskapsmodellen på politisk topplan, som oftast gjennom ordføraren som generalforsamling eller representantskap. Det er med andre ord ikkje nødvendigvis slik at selskapsdanning svekker den politiske styringa, men denne styringa blir konsentrert til meir sentrale politikarar. Kommunestyret har elles høve til å leggje rammer for drifta, til dømes gjennom vedtekter, styresamansetnad (som regel klarert med kommunestyret), utarbeiding av eigarstrategi og formannskapet sitt eigarmøte. I Fjell har kommunestyret også ei meir direkte styring ved at dei vedtek kommunedels- og rammeplanar for vatn- og avløp i kommunen.

Drammen kommune har vore særleg oppteken av å profesjonalisere eigarrolla. I praksis vil dette seie at dei har utvikla formelle styringsorgan for selskapa, slike som nokre av dei tiltaka som er nemnt ovafor: Eigarstrategi og formannskapets eigarmøte. Kommunen har også vore kritisk til å oppnemne folkevalde til selskapsstyra. Føremålet med desse tiltaka er å formalisere eigarskapet og auke merksemda kring eigarrolla. Truleg er det også eit mål å disiplinere politikarane, slik at dei avstår frå å gripe inn i drifta til selskapa. I Fjell er ikkje eigarskapet like sterkt formalisert som i Drammen. Den politiske styringa har vore meir situasjonsavhengig, og rommet for å gripe inn overfor selskapet har vore større. Men dels kan dei politiske inngrepa tolkast som markeringar og dermed forsøk på rolleavklaringar frå dei folkevalde overfor leiinga i selskapet.

Når ein fristiller verksemder som ber i seg potensielle stridssaker, kan det oppstå større problem med den distanserte styringa som eigarrolla blir forbunden med. I Fjell kommune har det vore ei rekkje konfliktar om utbygging av vatn og avløp. Så langt synest det som om desse konfliktane er lagt til sides etter selskapsskipinga. Ei forklaring er at Fjellvar AS har vore ein suksess med omsyn til investerings- og utbyggingsomfang. Men om folketalsveksten i kommunen held fram, er det ikkje usannsynleg at einskildsaker kan bli omstridd att. Og konfliktane vil gjerne dreie seg om fordeling mellom ulike grender i kommunen. Spørsmålet er om lokalpolitikarane i ein slik situasjon er villige til å gje avkall på ombodsrolla – og nøye seg med å vise til vedtekne planar. Om det oppstår slike kontroversielle saker, blir eigarrolla sett på prøve og kanskje vil konfliktar føre til at dei folkevalde si ombodsrolle blir aktivisert.

3.4.4 Innsyn og ansvarsutkrevjing

Ein kritikk mot selskapsforma har vore at denne forma for organisering avgrensar det offentlege sitt innsyn i verksemda. Vår undersøking gir eit visst grunnlag for å nyansere ein slik kritikk. Drøftinga av innsyn kan også delast i to: Ein del handlar om innbyggjarane sitt innsyn i verksemda, medan ein annan del handlar om kva innsyn dei folkevalde har i drifta til selskapa.

Innbyggjarane har på mange vis fått betre informasjon om verksemda etter at dei vart omdanna til selskap. Samanlikna med etatsmodellen blir selskapa tydeleggjort på ein annan måte. Dei sender ut informasjonsmateriell til innbyggjarane og dei er lokaliserte utanfor dei kommunale kontora. Det kan gjere dei meir tilgjengelege for innbyggjarane. Samtidig har informantar i begge kommunane peika på at det er enklare for den som vil setje seg inn i rekneskapa til selskapa å forstå tilhøvet mellom ressursbruk og resultat enn dersom verksemda er organisert innanfor kommunen. Årsrekneskap, årsmelding og revisjonsrapportar er alle offentleg opne dokument. Inntrykket frå dei to undersøkingskommunane er at innbyggjarane har fått større kunnskapar om verksemda etter omdanninga til.

Dei folkevalde har fått avgrensingar i innsynsretten etter at verksemdene vart fristilte. Likevel oppfattar ikkje politikarane dette som eit problem, heller ikkje den kritiske opposisjonen i Drammen. Gjennom bestillar-utførarsystemet blir det meir synleg kva investeringane kostar. Dei folkevalde kan også aktivt gå inn for å auke innsynet i selskapsdrifta, til dømes gjennom politisk oppnemnde styrerepresentantar. I dei tilfella der selskapa er konkurranseutsette kan innsynsretten bli avgrensa av at ein treng å skjule informasjon om forretningsmessige tilhøve. Slike situasjonar skaper problem ikkje minst for dei folkevalde representantane i styret.

Innbyggjarane har to måtar å utøve demokratisk kontroll overfor ansvarlege for verksemda i selskapa på. For det første har dei framleis sjansen til å nytte røysteretten for å påverke den folkevalde styringa av selskapa. Veljarane kan på den eine sida røyste på politikarar som har signalisert at dei ønskjer å styre selskapa på gitte måtar. Men denne påverkinga er svekka i selskapsforma samanlikna med etatsorganiseringa. Politikarane styrer på distanse, og straff eller påskjønning gjennom røystesetelen får tilsvarande redusert verknad. På den andre sida kan dei røyste ut i frå politikarane sine allmenne haldningar til foretakisering; om dei ønskjer fleire eller færre selskap. For det andre har innbyggjarane fått styrka konsumentrolla – i alle fall i dei verksemdene der det er alternative tilbydarar. Det gir kanskje betre sjansar til å øve direkte innverknad på eit avgrensa saksfelt enn dersom ein skal påverka gjennom valde representantar.

Eit mogeleg dilemma handlar om tilhøvet mellom den fristilte verksemda og andre kommunale saksfelt. Fleire av informantane har framheva at ein gjennom selskapsforma ønskte å auke merksemda mot det aktuelle tenesteområdet. Måten å gjere dette på, har vore å skilje området ut frå resten av dei kommunale oppgåvene. Denne strategien har, som vist ovanfor, blant anna ført til at drifta er blitt tydelegare både for innbyggjarar og politikarar. Men problem kan oppstå når kommunale selskap støyter mot anna kommunal verksemd. Dei folkevalde har ei spesiell oppgåve i å vege mot einannan ulike omsyn. Når nokre delar av kommunen si verksemd er fristilt, avskjer politikarane seg frå sjansen til å sjå saksfelt opp mot kvarandre.

3.4.5 Effektivitet

Når vi her drøftar effektivitet, eller handlingskapasitet, dreier det seg ikkje om kommunen eller selskapet si generelle evne til å produsere tenester, men det politiske systemet si evne til å omsetje innbyggjarane sine preferansar til offentleg politikk. Det er med andre ord ikkje tale om kva produksjon som helst, men om tenester som er etterspurde av innbyggjarane.

Ein primær observasjon frå undersøkinga er at dei kommunale selskapa vi har studert er i det store og heile suksesshistorier i den forstand at produksjonen er auka betrakteleg etter skipinga av selskapa. Produksjonsauken har også funne stad utan at fleire personar er blitt tilsette. Det er difor rimeleg å seie at effektiviteten er auka innafor dei felta der drifta har blitt organisert som selskap. I eit av selskapa slit ein med underskot etter at ein vart konkurranseutsett, men også i denne verksemda er kostnadene kraftig redusert etter omdanninga til selskap. Vidare blir det hevda at selskapa også er suksesshistorier ved at dei tilsette er nøgde med den nye arbeidsplassen sin og at ein har lukkast med å omskape ein «kommunekultur» til ein «bedriftskultur». Ein konsekvens av dette er at selskapa har evna å oppfylle innbyggjarane sine politiske preferansar.

Samtidig verkar det som om auka produktivitet kan finne stad fordi dei oppgåvene dei forvaltar ikkje har vore særskilt omstridde etter at selskapa vart danna. Konfliktar har det vore, men desse har ikkje vore så alvorlege at det har distrahert drifta i selskapet. Det er eit ope spørsmål kva som skjer dersom konfliktane om selskapet sine oppgåver blir meir intense. Eller dersom selskapa skulle gå med underskot – mellom anna på grunn av manglande konkurranseevne. Sjølv om dei folkevalde framleis har verktøy til å styre på distanse, har dei gjeve frå seg høvet til å handtere akutte konfliktar og bråe mobiliseringar. Drammen sitt arbeid for å profesjonalisere eigarrolla kan kanskje tolkast som eit forsøk på å førebyggje denne typen konfliktar. Men det er ikkje urimeleg å anta at sterk folkeleg misnøye med sider av selskapa si drift vil føre til at mykje av den makta som er delegert vil bli trekt saman i kommunestyret.

3.4.6 Kommunale selskap – eit demokratisk problem?

Undersøkinga viser at kommunane kan velje mellom ulike modellar der eit mogleg skilje går mellom kommunar som trass i fristilling ønskjer å ha ei hand på rattet i selskapa opp mot kommunar som gjennom fristilling i større grad overlet selskapa til seg sjølve. Ei hand på styringa får ein til dømes ved å velje politikarar inn i selskapsstyra. Ved å gjere det har kommunane «sine» representantar tett på den daglege drifta av selskapa. Det sikrar større tilgang på informasjon, men det kan også bidra til å dempe eventuelle partikonfliktar. Eit anna alternativ er å gå heilt i motsatt lei og ikkje velje politikarar inn i styra i det heile. Då handlar det gjerne om ei profesjonalisering av styra, og det vil seie utan folkevalde styrerepresentantar. Fordelen er ei klarare deling av den politiske styringsrolla som eigar og styringa av selskapet – som blir overført til styret. Profesjonalisering går også på at det er vesentleg at det i styra er eit mangfald av kompetanse og erfaringar som selskapet kan dra nytte av. Mellom desse ytterpunkta er alternativa mange, og ein variant er at i staden for at kontakten med kommunen vert sikra gjennom politisk representasjon, kan dette gjerast gjennom administrativ representasjon i styra.

Det prinsipielle spørsmålet her er i kva grad ein meiner at dei innebygde ordningane for politisk styring og kontroll i dei ulike selskapsformene, slik som å utpeike styre, vedta vedtekter, få jamlege rapportar frå selskapa osv. er tilfredsstillande for å kunne ha kontroll og styring med selskapa eller om dette må kombinerast med aktiv deltaking i selskapa gjennom til dømes politikarar i selskapsstyra. Ut frå dei erfaringane som er gjort i dei kommunane vi har undersøkt, vil ein overordna konklusjon vere at det er stort rom for politisk styring, kontroll og innsyn dersom det er eit ønskje. Ei rekkje med verkemiddel kan setjast i verk for at kommunen skal ta oppgåva som bedriftseigar alvorleg. På dette området har kommunane eit ikkje ubetydeleg handlingsrom for å etablere ordningar som sikrar ønskjeleg kontakt mellom fristilte selskap og kommunen. Det er dermed råd å byggje inn ordningar som sikrar at både inntakssida, prosessida og resultatsida stettar krav til gode politiske prosessar og dermed oppnår høg legitimitet. Men, trass i dette kjem ein ikkje bort frå at fristilling av selskap er eit brot på normalmodellen med direkte folkevald kontroll med den kommunale aktiviteten. Avstanden aukar mellom selskapa og kommunen og mellom selskapa og innbyggjarane. Det er ein av grunnane til at det i Nordisk Ministerråd sin demokratirapport vert peikt på at konkurranseutsetting og fristilling ikkje eignar seg på alle felt av den kommunale verksemda (Demokratiutvalet 2004). Og nettopp det peiker mot at det kanskje er grenser for i kor stor grad kommunane bør overføre oppgåver til fristilte selskap.

Det er vidare viktig å understreke at vår undersøking berre gir eit første blikk inn i fenomenet kommunale selskapsdanningar. Vi har ikkje grunnlag for å seie at resultata frå denne avgrensa undersøkinga let seg overføre til andre kommunar. Vi har likevel vist at omfanget av selskapsdanningar er stor og at det reiser ei rekkje sentrale spørsmål knytt til lokaldemokratiet. Den sentrale rolla selskapa etter kvart har fått, tilseier at dette er eit område der det er eit stort behov for meir forsking. Sjølv om våre case tyder på at manglande politisk styring ikkje treng å vere eit problem, kan det likevel vere det i mange andre tilfelle som vi ikkje har fått undersøkt. Kanskje den største utfordringa for mange kommunar i så måte er at dei i for liten grad retter merksemda si mot sine fristilte selskap.

Litteratur:

Bang, Henry og Sørensen, Eva (2000), «The Everyday Maker: Building Political Rather Than Social Capital« i P.Dekker & E. Uslaner: Social Capital and Participation in Every Day Life . London, Routledge

Blom-Hansen, Jens og Thomas Pallesen (2002), »Kommunale patologier i teori og praksis« i Blom-Hansen, Jens, Finn Bruun og Thomas Pallesen (red) : Kommunale patologier – Traditionelle og utraditionelle organisasjonsformer i den kommunale verden. Århus: Systime

Blom-Hansen, Jens, Finn Bruun og Thomas Pallesen red., (2002), Kommunale patologier – Traditionelle og utraditionelle organisasjonsformer i den kommunale verden . Århus: Systime

Blomquist Paula og Bo Rothstein (2002), Velfersstatens nya ansikt . Stockholm: Agora

Bogason, Peter (1996): «The Fragmentation of Local Government in Scandinavia.» European Journal of Political Research Vol. 30/1996.

Bogen, Hanne og Torgeir Nyen (1998), Privatisering og konkurranseutsetting i norske kommuner . Fafo-rapport 254. Oslo.

Boyne, George A, Catherine Farell, Jennifer Law, Martin Powell og R.ichard M. Walker (2003), Evaluating public management reforms , Phildelphia, Pa. : Open University Press

Bukve, Oddbjørn og Kari Heggholmen (1992), Sjukehusstyra – styringsorgan, interesserepresentantar eller sandpåstrøarar? Rapport 13/92. Sogndal: Vestlandsforsking

Bukve, Oddbjørn og Terje P. Hagen (1993), «Styre i kommunal verksemd» i Reve, Torger og Tore Grønlie red., Styrets rolle. Bergen: Tano

Christensen, Anne Heeager, Jørgen Grønnegård Christensen & Morten Holm Jensen (2002). «Farven grå: Kommunale selskaber mellem demokrati og marked», i Jens Blom-Hansen, Finn Bruun & Thomas Pallesen red., Kommunale patologier. Traditionelle og utraditionelle organisationsformer i den kommunale verden , Århus: Systime.

Christensen, Tom og Per Lægreid (2001), Reformer og lederskap. Omstilling i den utøvende makt . Oslo: Universitetsforlaget.

Christoffersen, Henrik og Martin Paldam (1998), «Markets and municipalities. A study of the behaviour of the Danish municipalities.» Working Paper no. 1998 – 3. Århus: Universitetet i Århus.

ECON 2004: Samfunnsansvarlig forretningsdrift - tjeneste og fortjeneste , R-2004-099. Oslo: ECON.

Grønlie, Tore (1998), «Drømmen om en konkurransetilpasset stat – Ytre fristilling som styringspolitisk redskap – 1945-1995» i Grønlie, Tore og Per Selle red., Ein stat? Fristillingas fire ansikt . Oslo: Samlaget

Hagen, Terje P. (1991), Moderne kommunale styringsmodeller . NIBR-rapport 1991:5. Oslo: NIBR

Hagen, Terje P. og Rune Sørensen (1998), «Fornyelse av kommunal organisering: Aktiv stat, reaktive kommuner?» i Klausen, Kurt Klaudi og Krister Ståhlberg red., New Public Management i Norden. Nye organisations og ledelsesformer i den decentrale velfærdsstat. Odense: Odense Universitetsforlag.

Hansen, Gro Sandkjær, Jan Erling Klausen og Signy Irene Vabo (2004), «Plus - participation, leadership and urban sustainability, Country report. Norway.» NIBR Working paper 2004:108, Oslo: NIBR

Haus, Michael og Heinelt, Hubert (2004), «How to achieve governability at the local level? Theoretical and conceptual considerations on a complementarity of urban leadership and community involvement.», i Haus, Michael, Hubert Heinelt og Murray Stewart red., Urban Governance and Democracy. Leadership and community involvement. London and New York: Routledge

Hovik, Sissel og Inger Marie Stigen (2004), Kommunal organisering 2004 – Redegjørelse for kommunal- og regionaldepartementes organisasjonsdatabase. NIBR-notat 2004:124, Oslo: NIBR

Hovland, Edgar (1987), «Grotid og glanstid 1837-1920» i Næss, H.E (red.) Folkestyre i by og bygd. Oslo:Universitetsforlaget

Høivik, Knut (2005), «Interkommunal selskap eller aksjeseskap?» i Lov og Rett nr. 9.

Jensen, Lotte og Eva Sørensen (2004), «Netværk – fra vilkår til værktøj for styring og demokrati». Politico , 36 årg. nr. 2 2004, 125-142

Jessop, Bob (1998), «The Rise of Governance and the Risk of Failure. The Case of Economic Development« Unesco /155. Oxford: Blackwell (pp. 29-45)

Klausen, Jan Erling (2004), «Kan nettverk være demokratiske?» i NIBR-aktuelt nr 1 2004. Oslo: NIBR

Kooiman, Jan (1993), «Social-Political Governance: Introduction» i Kooiman, Jan red., Modern Governance. New Government-Society Interactions. London, Thousand Oaks, New Delhi: Sage

Kooiman, Jan (2000), «Societal Governance: Levels, Models, and Orders of Social-Political Interaction», i Pierre, Jon red., Debating Governance. Authority, Steering and Democracy . Oxford: Oxford University Press

KS (2002), Kommunal selskapsorganisering – økonomiske og juridiske vurderingar. Oslo: Kommuneforlaget.

Lægreid, Per og Paul Roness (1998), «Frå einskap til mangfald – Eit perspektiv på indre fristilling i statsforvaltninga» i Grønlie, Tore og Per Selle red., Ein stat? Fristillingas fire ansikt. Oslo: Samlaget

NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner

NOU 1990: 26 Gransking av Oslo kommune – Rapport nr. 1

NOU 1995:17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet.

NOU 2003:19: Makt og demokrati. Sluttrapport fra Makt- og demokratiutredningen.

Offerdal, Audun (2005), «Iverksettingsteori – resultatene blir sjelden som planlagt, og det kan være en fordel?«, i Baldersheim, Harald og Lawrence E. Rose: red., Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering . 2. utg. Bergen: Fagbokforlaget

Ot.prp. nr. 102 (2005–2005), Om lov om rett til innsyn i dokument i offentlig verksemd (offentleglova).

Pollitt, C. og G. Bouckaert ( 2000 ) Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford : Oxford University Press .

Rattsø, Jørn og Rune Sørensen (2002), «Explaining public sector reform: Electoral interests or political structure?», Paper Den XIII Nordiske Statsvitenskapskonferansen i Aalborg

Rattsø, Jørn og Rune Sørensen (2004), «Public employees as swing voters: Empirical ecidence on opposition to public reform». Public Choice 119

Reitan, Marit (1990), Driftsstyrer i helsesektoren: Kontroll og styring eller interessehevding ? Hovudoppgåve. Universitetet i Oslo: Institutt for statsvitenskap

Rose, Nikolas (1996), «Governing »advanced« liberal democracies», i Barry, Andrew, Thomas Osborne og Nikolas Rose (red., Foucault and Political Reason : Liberalism, Neo-Liberalism, and Rationalities of Government. Chicago: University of Chicago Press

SSB (2006), Offentlig eide foretak, strukturstatistikk, 2004, se http://www.ssb.no/emner/12/01/stoff/index.html

Sørensen, Eva og Jacob Torfing (2005), «The Democratic Anchorage of Governance Networks« i Scandinavian Political Studies , Vol. 28 – no. 3

Sørensen, Rune (2005), «Et folkestyre i fremgang. Demokratisk kontroll med brannalarmer og autopiloter», Nytt Norsk Tidsskrift 22

van Thiel, Sandra (2004), «Trends in the public sector. Why politicians prefer quasi-autonomous organizations». Journal of Theoretical Politics 16(2)

Vabo, Signy Irene (2000), «New organisational solutions in Norwegian local councils: Leaving a puzzling role for local politicians?« Scandinavian Political Studies Vol 23, nr 4.

Vabo, Signy Irene, Gro Sandkjær Hansen og Jan Erling Klausen (2004), »Demokrati og deltakelse i urbane policynettverk – erfaring fra Norge«. Politica , 36 årg. nr 2

Aars, Jacob og Anne Lise Fimreite (2005), «Local Government and Governance in Norway: Stretched Accountability in Network Politics», Scandinavian Political Studies , Vol. 28 nr. 3

Aars, Jacob, Anne-Lise Fimreite og Anne Homme (2005), Styrt fragmentering eller fragmentert styring. Nettverkspolitikk i norske kommuner . Rokkan-notat, kommer, Bergen: Rokkansenteret

Aarsæther, Nils og Signy Irene Vabo (2002), Fristilt og velstyrt? Fokus på kommune-Norge . Oslo: Samlaget

2A Datakjelder

Drammen

Intervju

Politisk og administrativ leiing i Drammen kommune

10. oktober Ordførar Tore Opdal Hansen, Høgre

11. oktober Kommunaldirektør for kultur og byutvikling Arild Eek

11. oktober Gruppeleiar Tore E. Hansen, Arbeiderpartiet

Lindum Ressurs og Gjenvinning AS (Drammen)

5. oktober: Dagleg leiar Pål Smits

13. oktober: Styreleiar Are Langmon

Drammen Drift KF

10. oktober: Dagleg leiar Odd Thunes

11. oktober: Nettopp avgått styreleiar: Eystein Abel Engh

Diverse e-post og telefonsamtaler med Karianne L. Husemoen, rådgjevar Plan og økonomi i Drammen kommune

Dokument

Bystyresak nr. 0033/04, 30.3.2004: Kommunens eierskap for hel- og deleide selskaper, oppfølging av stiftelser mv.

Bystyresak nr. 0085/04, 26.10.2004: Nye Drammen Drift

Bystyresak nr. 0099/04, 23.11.2004: Økonomiplan 2005-2008 – årsbudsjett 2005

Bystyresak nr. 0085/05, 30.8.2005: Redegjørelse for bedrifter som rapporterer direkte til bystyret (kommunale foretak og Drammen kommunale pensjonskasse)

Formannskapssak nr. 02/02774-006, 13.11.2003: Kommunens styreposisjoner i aksjeselskaper, andelslag og stiftelser

Politisk og administrativ leiing

Lindum ressurs og gjenvinning AS, Årsrapport 2004.

Vedtekter for Drammen Drift KF

Vedtekter for Lindum ressurs og gjenvinning AS

Fjell og Sund

Intervju

Politisk og administrativ leiing

15. desember: Varaordførar Espen Villanger (Arbeidarpartiet, Fjell)

7. desember: Rådmann Steinar Nesse (Fjell)

15. desember: Varaordførar Ivar Steinsland (Arbeidarpartiet, Sund)

6. desember: Rådmann Gerhard Inge Storebø (Sund)

Fjellvar AS

23. november: Styreleiar Asbjørn Algrøy

24. november: Dagleg leiar Sverre Ottesen

Sotra Brannvern IKS

15. desember: Albrigt Sangolt (Avtroppande styreleiar for det interkommunale samarbeidet Sotra Brannvern. Også ordførar (Høgre) i Sund)

8. desember: Bjørn Paulsen (Brannsjef)

Dokument

Årsrapport 2004, Fjellvar AS

Kommunestyresak nr. 037/02, 06.06.02, Fjell kommune: Alternativ organisering av fagområdet vatn og avløp

Kommunestyresak nr. 068/02, 24.10.02, Fjell kommune: Etablering av aksjeselskap for vatn og avløp, og eventuelt renovasjons- og miljøtenestene i Fjell kommune. Endeleg avlaring av kva for oppgåver og funksjonar som skal leggast til selskapet. Forslag til organisasjonsplan for selskapet

Kommunestyresak nr. 069/02, 24.10.02, Fjell kommune: Etablering av aksjeselskap for vatn og avløp, og eventuelt renovasjons- og miljøtenestene i Fjell kommune. Konsekvensar for dei tilsette.

Kommunestyresak nr. 084/02, 28.11.02, Fjell kommune: Etablering av Fjell Vatn, avløp og renovasjon AS. Styrearbeid – samansetjing av styre

Kommunestyresak nr. 085/02, 28.11.02, Fjell kommune: Etablering av Fjell Vatn, avløp og renovasjon AS. Forslag til vedtekter og avtale mellom Fjell kommune og selskapet

Kommunestyresak nr. 086/02, 28.11.02, Fjell kommune: Etablering av Fjell Vatn, avløp og renovasjon AS. Stifting av selskapet

Kommunestyresak nr. 087/02, 28.11.02, Fjell kommune: Fjell Vatn, avløp og renovasjon AS. Forslag til investeringsbudsjett for 2003 og 2004 og driftsbudsjett for 2003

Kommunestyresak nr. 088/02, 28.11.02, Fjell kommune: Fjell Vatn, avløp og renovasjon AS. Ulike strategiar for investeringsvolum – konsekvensar for gebyra

Selskapsavtale for Sotra Brannvern etter lov om interkommunale selskap

Kommunestyresak nr. 103/05, 27.10.05, Fjell kommune: Godkjenning av selskapsavtalen for Sotra Brannvern IKS

Styresak Sotra Brannstyre nr. 12/2005, 11.05.05: Sotra Brannvern – ny organisering og økonomisk fordeling