3 Politiske parti, lokalpolitisk rekruttering og representativitet

Dei politiske partia utgjer grunnsteinane i det representative demokratiet både nasjonalt og lokalt og dei er heilt sentrale arenaer for politisk deltaking. Vegen inn i politikken, det vere seg lokalt, regionalt eller nasjonalt, går i all hovudsak gjennom dei politiske partia. Partia er minst dominerande i kommunane, men jamvel der dominerer dei. Frå å vere uønska og sett på som ein demokratisk fare, har partia etablert seg som ein av grunnpilarane i demokratiet (Rokkan og Valen 1962). Partia blir no sett på som ein føresetnad for eit velfungerande demokrati. Likevel strevar partia i motbakke. Lokalt er det trekt fram at partia har hatt problem med å rekruttere listekandidatar og at medlemane og dei aktive stadig vert færre (Offerdal og Ringkjøb 2002). Vidare er det hevda at partia er irrelevante i lokalpolitikken (Skare 1996). Lokalpolitikk er i liten grad partipolitikk. Både nasjonalt og internasjonalt er det peika på at lokalpartia ikkje lenger er like viktig for partia: Partia er ikkje dei store medlemsorganisasjonane dei ein gong var, partiorganisasjonane er sentraliserte, det nasjonale leiarskapet er blitt viktigare og koplinga til veljarane skjer gjennom media (Clark 2004). Og som om ikkje det var nok, vert partia utfordra av lokale lister som gjerne er bygde på ein ide om at dei skal vere eit alternativ til dei etablerte partia.

Men det er ikkje berre i partia ein finn utfordringar for det representative lokaldemokratiet. Ei utfordring er at enkelte samfunnsgrupper er svakare representere i folkevalde organ enn kva dei burde vere ut frå kor stor del av den samla befolkninga desse gruppene utgjer, noko som mellom anna har samanheng med rekrutteringsprosessane i dei politiske partia. For den politiske rekrutteringa er situasjonen den at lokaldemokratiet er prega av eit stort personskifte blant representantane og det vert stilt spørsmål om dette kan ha noko å gjere med politikarane sine arbeidsvilkår. I tillegg vert det vist til at talet på politiske verv er fallande, noko som gjer nålauge inn i politikken trongare. Vidare er det noko paradoksalt over ein situasjon der ein er bekymra over den låge deltakinga på same tid som det er eit potensiale for auka deltaking som ikkje vert utnytta.

I kommisjonen sitt mandat vert det stilt spørsmålsteikn både ved dei dominerande organisasjonane innan det representative lokaldemokratiet og representativiteten til dei folkevalde organa i kommunane. Det vert i den samanheng stilt spørsmål ved partia si evne til å mobilisere veljarane. Vidare vert det vist til ei mogeleg kommunal utfordring ved at partia er dei som står for det meste av rekrutteringa til kommunestyre og fylkesting på same tid som mange av dei som vil delta i lokalpolitikken ikkje ønskjer å vere partimedlem. Ut frå dette har kommisjonen fått i oppdrag å «gjøre rede for de folkevalgte organers representativitet, rolle og organisering, de folkevalgtes arbeidsvilkår og rekruttering til folkevalgte organer» (kronprinsregentens resolusjon 12. mars 2004).

Dette kapitlet handlar dermed om det representative demokratiet i praksis i kommunane, med partia i sentrum, men også med eit blikk mot partia sine konkurrentar, dei lokale listene. I første del av kapitlet vert det innleiingsvis gjort greie for utviklinga av partia som medlemsorganisasjonar. Går utviklinga i retning av parti utan medlemar, og kva konsekvensar har det for partia i lokalpolitikken? Deretter vert det sett på kva som kjenneteiknar partia lokalt og korleis det lokale artar seg samanlikna med det nasjonale. Vidare vert det gjort greie for dei lokale listene og deira rolle i lokalpolitikken. Første del vert avslutta med ei drøfting av kor vidt eit velfungerande lokaldemokrati er avhengig av partia eller om det er andre modellar som vil kunne fungere like godt. I andre del av kapitlet står spørsmåla om rekruttering og representativitet i sentrum. Der vert det gjort greie for følgjande hovudtema: a) representativiteten i norske kommunestyre, b) rekrutteringa til lokalpolitikken, c) personskiftet i norske kommunestyre, d) utviklinga mot færre politiske verv og til slutt e) dei folkevalde sine arbeidsvilkår.

3.1 Eit partipolitisert lokaldemokrati

3.1.1 Partia som deltakingsarena

Det kjem stadig nye rapportar om at dei politiske partia slit. Det generelle biletet er at partia si stordomstid definitivt er over. Ferske oversikter viser at partia framleis mister medlemar. Medlemsstatistikken talar sitt tydeleg språk: I 1980 hadde dei sju stortingspartia 461 000 medlemar, i 1990 var det kome ned i 419 000 og i 2000 var medlemstalet nærast halvert, til 228 000 (Heidar og Saglie 2002:33). Dei nyaste tala frå partia sine eigne årsmeldingar viser framleis nedgang, og talet for 2004 er 187 654. Frå 1990 til 2004 har partia i snitt tapt om lag 15 000 medlemar årleg. Ei framskriving av medlemsutviklinga i Sverige viste at partia ville vere utan medlemar i 2012-13 (Petterson m. fl. 2000). Om utviklinga i Noreg held same tempo som dei siste 15 åra, vil partia stå utan medlemar tre år seinare enn i Sverige. No er nok det lite realistisk, men ei slik framskriving viser at utviklinga ikkje kan halde fram slik som no dersom partia ønskjer å ha ein medlemsmasse av eit visst omfang.

Ei anna side ved dette er at partimedlemane ser ut til å bli eldre og eldre. Slik sett har ikkje partia lukkast i sitt rekrutteringsarbeid, og lågare medlemstal ser i stor grad ut til å vere eit generasjonsspørsmål. Utviklinga tyder på at nyrekrutteringa til partia har stoppa opp (Ringkjøb og Offerdal 1998). Det synest ikkje å vere balanse mellom fråfall og nyrekruttering. Det kjem klart fram i kurva for medlemsutviklinga for dei sju stortingspartia som er vist i figur 3.1.

Når det gjeld enkeltparti, er trenden den same. Dei fleste medlemslistene vert kortare. I tiåret frå 1992-2002 tapte alle partia utanom Framstegspartiet medlemar. Vidare er det klart at nedgangen var størst i første del av perioden. Det er no visse trekk i retning av stabilisering, då endringane har vore mindre dei siste åra. Endringane er heller ikkje eintydig negative. Mest alle partia har erfaring frå år med auke i medlemstalet. Når det gjeld den aller siste utviklinga, skil Høgre seg ut ved at medlemslista vart redusert med over 13 000 medlemar frå 2003 til 2004 og ein legg merke til Framstegspartiet som for første gong sidan 1994 erfarer medlemsnedgang. Det kan sjå ut som at dei norske partia vil erfare ei stabilisering i talet på medlemar på lik linje med sine søsterparti i dei andre nordiske landa. I Danmark har medlemstala stabilisert seg på å utgjere 5 % av dei røysteføre mot 6-7 % i Sverige. For Noreg er i dag talet 5,3 %, mot 14 % på 1970- og 80-talet og 7 % i 2000.

Dersom vi tek utgangspunkt i ein stor europeisk survey, European Social Survey (ESS), der 40 000 menneske i 20 land har svart på meir enn 150 spørsmål, viser det seg at 8,5 % av den norske befolkninga svarar at dei er partimedlemar. Dette er vist i tabell 3.2. Noreg kjem dermed på ein andreplass, og berre Austerrike har høgare grad av partimedlemar enn Noreg med 12, 5 %. Også dei andre nordiske landa ligg over gjennomsnittet. I både Finland med 7,2 %, Sverige med 6,8 og Danmark med 6,3 har alle nesten dobbelt så mange innbyggjarar som er medlem av eit politisk parti enn dei 3,8 % som er partimedlemar om Europa vert sett under eitt.

Same kva, partia mobiliserer ikkje på same måte som tidlegare, noko som har vist seg å vere ein generell trend. Det er stor semje om at partia er svekka som medlemsorganisasjonar. Det er denne utviklinga, i lag med ei fallande valdeltaking, som har vore basisen for dei som ser for seg ei krise for partia spesielt og demokratiet generelt.

Lokalt gjev utviklinga seg utslag i lågare aktivitet i partia ved at det blir færre møte, færre som stiller på møta, færre tillitsvalde og mindre vekt på organisasjonsarbeid framfor arbeid i folkevalde kommunale organ (Offerdal og Ringkjøb 2002). Og sjølv om dei aktive, dei som deltek på meir enn 4 partimøte i året, utgjer ein like stor del av medlemsmassen no som tidlegare (Heidar og Saglie 2002), er dei som gruppe langt færre. Frå å utgjere om lag 86 000 i 1992 til i dag å utgjere 46 000. Og i tillegg er det slik at partia effektiviserer arbeidet sitt ved å slå saman medlems-, styre- og gruppemøta til eitt møte (Ringkjøb 2004). Denne utviklinga kan ha samanheng med at partia har færre medlemar og færre aktive og dermed tvingar utviklinga fram endra arbeidsmåtar. Resultatet blir at det som skjer på rådhuset har fått ein dominerande plass for partia lokalt (ibid.).

I partiforskinga er det trekt fram at ei av hovudoppgåvene til partia er å vere ei lenke mellom veljarane og dei valde. Det er gjennom partia ein kan nå fram til dei folkevalde og det er gjennom partiapparatet at partia kan kome i kontakt med veljarane (Lawson 1980). Dette kan skje både gjennom direkte kontakt med folkevalde eller gjennom lokale partiorganisasjonar. Men, uttynninga av medlemar i partia og ein reduksjon i talet på folkevalde gjer at gruppa som fungerer som koplingspunkt mellom veljarane og valde vert mindre og mindre.

Ei historisk undersøking av Arbeidarpartiet i to kommunar (Korsmo 2005) viser at deltakinga i partia har endra karakter, frå høg deltaking blant medlemane og låg blant kommunestyrerepresentantane på 1970-talet til den motsette situasjonen i dag. Sett på spissen er det mogeleg å hevde at kommunepolitikken i dag held liv i partia. Partiaktiviteten er konsentrert rundt sakene som skal til handsaming i kommunestyret og rolla til partigruppa i kommunestyret er styrka.

Også når det gjeld politisk rekruttering har ei svekking av partia som medlemsorganisasjonar fått konsekvensar. Å skjøtte denne oppgåva er blitt vanskelegare. I kommunepolitikken har det over lang tid blitt målbert at partia har rekrutteringsproblem, noko ei rekkje forskingsrapportar har slått fast (Aars 1997, Ringkjøb 1997, Rasmussen 1993, Offerdal 1991). Analysar etter kommunevalet i 2003 viser ei anna utvikling, der problema synest å minke (Christensen m.fl. 2004). Ingen parti rapporterte om store rekrutteringsvanskar. Noko av grunnen til dette er å finna i ei endra vallov, der krava til talet på listekandidatar er blitt redusert. Ein indirekte konsekvens av dette kan bli at partia i endå mindre grad legg vekt på nyrekruttering.

Det som vidare viser seg er at færre medlemar fører til at det vert færre til å fylle alle verv internt i partia. Arbeidsoppgåvene i lokalpartia har fungert som opplæring for tillitsverv i folkevalde organ og i partiet på andre nivå. No ser det ut til at dei same personane får ansvaret for fleire og fleire gjeremål. Ikkje sjeldan er det dei same personane som både er i kommunestyret, i den lokale partileiinga og jamvel medlem av ein nominasjonskomité. Når stadig færre må gjere stadig meir, vert løysinga fleire verv til dei få som framleis er aktive. Dersom det er dei same personane som sit i dei sentrale organa i eit kommuneparti, er det lettare å skjøne kvifor partia vel å slå saman ein del av møta sine.

Partia som deltakingsarena kan vurderast generelt i form av talet på medlemar, men og ut frå aktiviteten i partia. Sidan det er partia som i all hovudsak står for rekrutteringa av listekandidatar ved lokalval, får dei også ei heilt sentral rolle i rekrutteringsprosessen. Av den grunn vert partia sine nominasjonsprosessar ein kritisk fase i rekrutteringsprosessen (sjå avsnitt 3.2) og ein sentral deltakingsarena internt i partia. Nominasjonsprosessane er sett på som spesielt interessante, fordi dei gjerne er kime til konflikt og engasjement i partia som endar med stort frammøte av medlemar på nominasjonsmøtet. Situasjonen er velkjend frå nominasjonsprosessane i samband med Stortingsval, men i lokalpolitikken er det generelle biletet annleis. Som mykje anna i kommunepartia er ikkje nominasjonsprosessane prega av høg deltaking. Biletet er heller at ein nominasjonskomité på nokre få personar utarbeider vallista og at lista vert vedteken utan debatt på nominasjonsmøtet der nominasjonskomiteen og eit par andre deltek (ibid.). I det svenske demokratirådet sin rapport stiller ein spørsmål om ikkje medlemsutviklinga og den låge deltakinga snart vil påverke partia sin legitimitet så mykje at ein må finne andre måtar å gjennomføre kandidatnominasjonen på (Peterson 2000:86).

For det er målbert at partia sitt nominasjonsarbeid sikrar både kontinuitet og heilskaplege vurderingar i høve til kven som skal stille til val og at dette skjer gjennom demokratiske prosessar (Hellevik 2002). Nominasjonsmøta i kommunepartia legg utvilsamt til rette for at prosessen kan fungere på denne måten, men som demokratisk arena er nominasjonsprosessen og nominasjonsmøtet for dei få. Ikkje fordi ikkje fleire kan delta, men fordi dei ikkje deltek. Denne kritikken mot nominasjonsprosessane i lokalpolitikken kom fram allereie i 1968 under ein interpellasjonsdebatt i Stortinget (NOU 1973:38, 79):

«Det vert snakka mykje om det uheldige personvalet som veljarane gjer ved kumulering og stryking. Men det vert snakka mindre om dei feil som partia og nominasjonsmøta gjer.»

Bjarne Undheim

«Jeg ville for øvrig ikke hatt betenkeligheter på dette punktet heller hvis jeg ikke visste hvor liten del av et partis velgere som er med i nominasjonsprosessen»

Egil Endresen

Det er sjølvsagt unnatak for enkeltkommunar, men òg eit generelt unnatak for dei større kommunane. I store kommunar liknar partia meir moderpartia. Der vil det vanlegvis vere nok villige kandidatar til at det blir ein reell konkurranse mellom dei. Då vil nominasjonsprosessen kunne bli interessant med tanke på både deltaking, engasjement og konflikt, men det blir i eit fåtal av dei 431 kommunane våre.

Og trenden med lågare medlemstal ser ut til å halde fram, fordi rekrutteringa til partia sine ungdomsorganisasjonar ikkje er spesielt god. Tilgjengelege data viser at i 1977 hadde ungdomsorganisasjonane 44 000 medlemar mot 23 192 i 1995. Tal henta inn frå dei politiske partia viser at i dag har partia sine ungdomsorganisasjonar i underkant av 17 000 medlemar.

Og når gjennomsnittsalderen til partimedlemane i Telemark i 1997 var 54 år, vil nyrekrutterte ungdomar neppe finne mange likesinna i partia. Og framleis er 60 % av kommunestyrerepresentantane mellom 40 og 60 år, sjølv om gruppa berre utgjer 35 % av veljarmassen (Berglund og Winsvold 2005).

Ein samanfattande konklusjon på utviklinga for partia som deltakingsarena dei siste 10 åra kan vere følgjande: Det går dårleg for partia. Men ein slik konklusjon kan gjere vold på den rolla partia faktisk spelar i lokalpolitikken. Når om lag 70 000 listekandidatar stilte for eit politisk parti ved kommunevalet i 2003, når 95 % av alle kommunestyrerepresentantane vart valt inn på ei partipolitisk valliste og når stadig meir av den offentlege politikken vert sett ut i livet lokalt av lokale partipolitikarar, tyder ikkje det på at lokalpartia er i krise. Vidare er det slik at partia stiller lister i stadig fleire kommunar (Bjørklund 2005:203). Kanskje bør det einsidige negative biletet av partia i lokalpolitikken nyanserast. For om partia og lokaldemokratiet er i krise, vil vere avhengig av kva som vert oppfatta som eit tilfredsstillande nivå på den politisk deltakinga. Òg, det vil vere avhengig av korleis ein trur at partia faktisk fungerte i «gode gamle dagar».

Når det gjeld kva som er eit tilfredsstillande deltakingsnivå, er det umogeleg å gje svar. Kor smertegrensa går for kor mange medlemar partia kan tape, når det er så få partimedlemar at partia ikkje lenger oppnår legitimitet og når dei dalande medlemstala fører til at partia som organisasjonar skifter karakter, blir spørsmål som trengjer seg på (Peterson 2000:86).

Kanskje er det slik at desse spørsmåla vert særleg alvorlege fordi det er vanleg å samanlikne med ein periode i partihistoria som var unik, eller som i det minste vert sett på som unik? Det er med andre ord grunn til å spørje om førestillinga om partia som folkerørsler og det levande partidemokratiet er noko anna enn førestilling frå ei svunnen fortid. Partia som folkerørsler har kanskje på same måte i Noreg som i Sverige aldri eksistert. Folkerørslene med omfattande deltaking er kanskje ein av mange vakre mytar om korleis samfunnet fungerte før (ibid.:87). Det handlar om å unngå nostalgifella (Heidar og Saglie 2002) eller det som er omtalt som myten om gullalderen (Scarrow 1995). Problemet med tesen om at det skjer eit forfall i partia er mangelen på datamateriale over tid for å undersøke forfallshypotesen. Fakta er at vi veit svært lite om korleis forholda såg ut i dei gode gamle dagane. Når så mange har konkludert med at partidemokratiet er i forfall, har det truleg si årsak i at situasjonen for partia i dag vert samanlikna med nokre ideal for korleis partia bør fungere (Albinsson 1986, Bille 1997).

Vidare er det hevda at utviklinga også til ein viss grad har vore ønska frå partia si side (Petterson 2000:84). Partia er ikkje lenger avhengige av medlemar og dei kan fort bli sand i maskineriet. Det er lettare for partileiinga å ha direkte kontakt med veljarane enn i tillegg å måtte ta omsyn til kva medlemane til ei kvar meiner. Medlemane er gjort overflødige ved at partibyråkratiet og media har overteke valkampane og staten står for finansieringa. Partia skal ut frå dette synet ikkje lenger vere motiverte for å få fleire medlemar. Dermed er årsaka til dei fallande medlemstala og den låge aktiviteten å finne i partia sjølve. Partia vil heller vere effektive valmaskiner enn deltakarorganisasjonar.

Ei slik tolking synest å vere for enkel. Partia har gjennomført ei rekke forsøk på å imøtekoma nye krav frå nye generasjonar av partimedlemar. Heidar og Saglie (2002) viser ei rekke døme på tiltak som er sett i verk eller vurdert av dei ulike partia: a) Partia ønskjer å gjere medlemsskapet meir attraktivt ved tematisk organisering og auka inkludering, som vil seie at ein legg opp til ei anna intern organisering og at ein opnar opp partia mot omverda. b) Partia ønskjer å gje medlemane meir makt gjennom uravrøysting om politikk og personval, ved meir demokratiske og desentraliserte nominasjonsprosessar og ved å vurdere om det skal etablerast ei ordning med personval til stortingsval. c) Partia utviklar nye former for kommunikasjon internt gjennom internett og nye interne partiaviser. Likevel konkluderer forfattarane med at det har vore meir prat enn endring og dermed kan utviklinga i partia samanfattast på følgjande måte: Mykje av massepartiet sine strukturar og aktivitetar er framleis med oss (ibid:77). Slik sett har heller ikkje partia lukkast. Arbeidet med å endre partiorganisasjonane har ikkje ført fram. Dermed er det slik at sjølv om partia har tapt mange medlemar, er dei framleis bygde opp og fungerer som medlemsparti. Problemet ser ikkje ut til å vere at partia er blitt meir sentraliserte og gir mindre rom for medlemane. Meir truleg er det i Noreg som i Sverige, at innbyggjarane opplever at partia er for sentraliserte og gir for lite rom for påverknad. I staden for at partia er blitt uavhengig av medlemane, er det innbyggjarane som er blitt uavhengig av partia. Utan omsyn til korleis partia fungerte i «dei gode gamle dagar» er partiorganisasjonane av i dag utilstrekkelege for menneska i det nye hundreåret, særleg for dei unge (Gidlund og Möller 1999). Ei tolking er at partia ikkje har evna å tilpasse seg samfunnsendringane og over tid vil partia utan omorganisering gå ut på dato.

3.1.2 Partia – eit framandelement i lokal­politikken?

Dei politiske partia har ei tvitydig stilling i kommunepolitikken. Samstundes som dei skal ta opp, målbere og samordne lokale konfliktar, skal dei også representere politiske skiljeliner på nasjonalt nivå. Denne spenninga har prega kommunepolitikken sidan dei politiske partia vart etablerte på slutten av 1800-talet.

Kommunepolitikken er i dag organisert rundt dei nasjonale politiske partia. Allereie i ei studie av Stortingsvalet i 1957 viste Valen og Katz (1964:83) at over halvparten av partileiarane meinte at representantane i kommunestyra tok standpunkt etter at sakene var drøfta i partia. I dag kjem partia sin sterke posisjon særleg til uttrykk ved at dei fleste vallister og representantar er knytte til politiske parti (Larsen og Offerdal 1992:26). Likevel blir det stilt spørsmål om kor godt partia høver i lokalpolitikken. Partia lokalt er avleiringar av partia nasjonalt. «... konfliktlinjene som partiene representerer, er nasjonale konfliktlinjer, og de sakene de tar opp, er nasjonale saker. Konfliktlinjene lokalt kan være andre og sakene forskjellige. Derfor passer kanskje ikke partiene i mange kommuner» (ibid:69).

Dersom forståinga av partia på lokalt plan vert kopla til partia nasjonalt, kan ideologi og skiljeliner skape problem. Ideologi og skiljeliner heng saman med at partia, blant fleire funksjonar, utgjer alternativa ved val og aggregerer ulike interesser som dannar ei politisk og ideologisk plattform (King 1969). Det kan partia gjere på begge nivå, men er skilnadene mellom partia lokalt dei same som mellom partia nasjonalt? Poenget er at dei ideologiar og skiljeliner dei politiske partia står for, er nært knytte til den nasjonale politiske mobiliseringa og kan ofte synast fjerne frå lokale problemstillingar. «De lokale skillelinjene kan i stor grad skjære inn i partiene, i stedet for å gå mellom dem» (Skare 1996:240). Relevansen av politiske parti i lokalpolitikken blir problematisert, fordi det ikkje er opplagt at partifarge og partiskiljeliner har noko å seie for innhaldet i lokalpolitikken.

I kva grad partia lokalt er relevante eller ikkje er avhengig av korleis ein ser på kommunepartia? Ein måte er å sjå på kommunepartia som underavdelingar i partiorganisasjonen. Partia vert heilskaplege organisasjonar, der lokalavdelingane vert sett på som filialar av moderpartia. Ei slik forståing legg vekt på at partiet sentralt er sterkt, medan dei lokale einingane er heller svake. Alternativt kan ein sjå på lokalpartia som sjølvstendige organisasjonar i kommunane. I eit slikt perspektiv vil ikkje den sentrale partiorganisasjonen vere styrande (Wilson 1975:4). Partia er ikkje homogene, sentralstyrte organisasjonar. Partia lokalt kan i stor grad vere autonome i forhold til moderpartiet, og ikkje minst kan dei vere farga av lokale politiske tradisjonar og konfliktar. Det utviklar seg det som er omtalt som stratarki (Eldersveld 1964). Spissformulert kan ein seie at partinamnet vert ein merkelapp på flasker med ulikt innhald. Eit tredje alternativ vil vere å forstå dei lokale partiorganisasjonane som ein kombinasjon av desse ytterpunkta. Lokalpartia er tufta på ein ideologi og eit grunnsyn dei har felles med moderpartiet, men den lokale kultur og tradisjon som partia må fungere i, påverkar korleis ideologi og grunnsyn kjem til uttrykk. På same måte som norske kommunar, som både er sjølvstendige demokratiske system og ein del av den offentlege forvaltninga, har partia ei dobbeltrolle. Ein kan dermed konkludere med at partia lokalt representerer partiet nasjonalt på same tid som dei har ei sjølvstendig rolle i ein lokalpolitisk kontekst (Ringkjøb 2004, Saglie 2002, Seiz og Gezer 1999).

Særeigne lokale skiljeliner?

Ei innvending mot lokalpolitikken er at den ikkje gir rom for partipolitiske skiljeliner. Men debatten om politiske skiljeliner er knytt til nasjonale val, og analysar av kommunale skiljelinjer er neppe gjennomført. Bernt Aardal (1994:219) har drøfta skiljeline-problematikken, og poengtert at skiljelinemodellen til Lipset og Rokkan (1967) er eit forsøk på å studere kva som kan ligge til grunn for etableringa av eit stabilt system av motsetnader og skiljeliner på nasjonalt nivå. Andre, og genuint lokale skiljeliner, kan kome i tillegg.

Trass i fleire forsøk har det vist seg å vere vanskeleg å avgjere relevansen av politiske parti og partifarge i lokalpolitikken. Hovudutfordringa i desse undersøkingane er å vite kva partia som fenomen har å seie i ulike lokalpolitiske samanhengar. Studiar viser at det på den eine sida er usikkert om den partipolitiske samansetninga i kommunestyra har noko å seie for politikken i kommunane (Sørensen 1989, Sørensen 1995) og på den andre sida at det er skilnader alt etter kva parti som styrer eller på grunnlag av styrken til koalisjonen bak val av ordførar. (Martinussen og Pettersen 1998, Kalseth og Rattsø 1994, Borge 1995, Rattsø og Sørensen 1997, Borge 1996, Borge og Sunnevåg 2005). Også når det gjeld politiske haldningar finn ein forskjellar mellom partia. Denstad og Hansen (1988:282) viser at det eksisterer ein alkoholpolitisk polarisering med basis i partipolitiske skiljeliner. Mellom medlemane til partia i Telemark er det ulike haldningar på spørsmål om privatisering av kommunale tenester. Partia kan her plasserast etter ein tradisjonell venstre - høgre akse (Ringkjøb og Offerdal 1998:66).

Ein analyse av partipolitiske skiljeliner i fire norske kommunar viste at partia var både relevante og irrelevante. Konfliktstrukturane i kommunane syner at partia er viktige i ein del saker, men i fleirtalet av saker har partipolitisk farge lite å seie (Ringkjøb 2004:122). Den største skilnaden mellom partia nasjonalt og lokalt er kor viktige dei partipolitiske sakene er. Nasjonalt følgjer dei viktige sakene, saker som vert omtalt i media og som partia profilerer seg på, dei partipolitiske skiljelinene, medan lokalt kjem desse sakene i skuggen av viktige lokale saker. Og, desse lokale sakene har ein tendens til å gå på tvers av partipolitiske skiljeliner og heller langs geografiske skilje (ibid.). For partia og veljarane kan dette bli problematisk, fordi lokalpartia gjerne kvir seg for å ta standpunkt i denne type saker. Eit godt døme vil vere spørsmålet om den kommunale skulestrukturen. Ei slik sak har gjerne geografisk og ikkje partipolitisk forankring. Konsekvensen kan då bli at partia finn det problematisk å ta stilling i slike saker eller sakene vert«utsett» til etter valet. Då er det lettare å forstå vanskane partia har med å engasjere folk. Poenget er at i saker som opptek folk vert partia diffuse. Når partia lokalt ikkje gjev svar på viktige lokalpolitiske spørsmål, er det nærliggjande å tru at det vert mykje rikspolitikk og lite lokalpolitikk som pregar lokale valkampar og avgjer partivalet. Det er litt av eit lokalpolitisk paradoks at noko av grunngjevinga for kommunar og kommunepolitikk er at politikken blir betre fordi den nære sakkunnskapen er betre, samstundes som ein opplever at den nære sakkunnskapen fører til at sentrale politiske aktørar blir spelt ut over sidelinja (ibid.).

Dei partipolitiske skiljelinene i lokalpolitikken har også vore ein del av debatten kring tilstanden for det norske lokaldemokratiet. Ein av grunnane til færre medlemar og eit lågare lokalpolitisk engasjement er sagt å vere at partia har vore utydelege i kommunane. Det kan skje ved at sakene i liten grad er partipolitiske, men òg ved at partia har vore lite synlege slik kommunane har vore organiserte. Paradoksalt nok kan det vere at lokalpolitikken har blitt for lokal. Problema som partia opplever lokalt, vil ikkje nødvendigvis vere problem for lokaldemokratiet, men heller eit problem for partia om dei vil framstå som parti slik vi kjenner dei frå rikspolitikken.

Biletet av partia sin relevans må likevel nyanserast i forhold til innbyggjartalet i kommunane. Både folk sitt forhold til partia og partia som organisasjonar varierer med kommunestorleik. Jo større kommunane blir, dess større relevans får dei politiske partia (Skare 1996:256). Ulike analysar (Saglie 2002, Skare 1996, Ringkjøb 2004) viser at partia er sterke på ulike måtar alt etter kor stor kommunen er. I dei minste kommunane er partia sterke ved å ha ein stor del av innbyggjarane som medlemar, men svake ved at partipolitikken spelar ei lita rolle. I store kommunar er det motsette tilfelle, partia har få medlemar i høve til folketalet, men sjølve lokalpolitikken er i større grad prega av partipolitikk.

I våre naboland, Sverige og Danmark, fekk lokalpartia ein annan posisjon etter at kommunane vart større gjennom omfattande kommunesamanslåingar. Partia vart sterkare i dei store kommunane. Her vart det politiske livet livlegare i form av auka aktivitet i partia. Reformene i Sverige førte til at kommunane på ein gjennomgripande måte endra karakter. Det kommunale demokratiet vart meir likt det representative demokratiet på riksnivå. Medan politikken i småkommunane hadde vore mindre partipolitisert, fekk partia no ein framtredande rolle. Partia fungerte som lokale valrørsler, kommunale spørsmål vart diskutert i partifora og debatten i kommunestyret og nemnder følgde oftare partilinene (Petersson 2000:70-71). Som Agne Gustaffson (1999) skriv: Det var blitt lettare å få fram partipolitiske skiljeliner i kommunepolitikken. Vidare vart det rapportert om at partia lokalt styrka sin posisjon som organisasjonar ved at dei vart profesjonalisert gjennom eigne tilsette. Profesjonaliseringa var ei av årsakene til auka partipolitisk polarisering i lokalpolitikken. På same måte som Skare (1996) har argumentert for at partia på sett og vis passar betre i store enn i små kommunar i Noreg, trer dette biletet fram gjennom erfaringane frå Sverige. Dette er i tråd med analysar som viser at folk oppfattar partia annleis i store og små kommunar (Skare1996, Saglie 2002).

Partia og partiorganisasjonane i store og små kommunar er dermed svært ulike. Til dømes hadde i 1996 Arbeidarpartiet i Bergen 1554 medlemar, mot 35 medlemar i Granvin, som er ein av dei minste kommunane i Hordaland med om lag 1000 innbyggjarar (Ringkjøb 1996:12). Dette viser kva ressursar partia i store og små kommunar har å rutte med. I store kommunar er talet på partimedlemar sett i høve til innbyggjartalet lågt samanlikna med små kommunar, men til gjengjeld er dei langt fleire medlemar og fleire enn partia strengt tatt treng for å fylle alle verv.

I dei store kommunane finn vi dei største og mest profesjonaliserte lokalpartia. Vidare er det politiske livet meir partipolitisk og lokalpartia har eigne tilsette. Konkurransen mellom partia er viktigare. For som Petersson (2000:105) viser er det stor skilnad på den partipolitiske organisasjonen i store og små kommunar, den er meir utbygd i storkommunane. Det kommunale partisystemet liknar meir det nasjonale enn det som er å finne i mindre kommunar. I små kommunar blir derimot partia meir deltakardemokratiske organisasjonar. Mange av medlemane har verv og både er og har vore, politisk aktive. Men dei politiske partia og dei konfliktane dei bringer med seg, er ikkje like viktige som i større kommunar. Dei partipolitiske skiljelinene dominerer ikkje. I forhold til å få verv, er det heller ikkje eit spørsmål om at partia må sile kven som kan stille til val, men i staden at partia må jobbe hardt for å få nok folk med. Både den eksterne kampen mellom partia og den interne kampen om listeplassering og verv er nedtona (Ringkjøb 2004). Viktigare er personane og å byggje opp eit kommunalt fellesskap. I ein slik situasjon handlar det meir om å løfte i lag enn å etablere partipolitiske konfliktar. Partia vert partnerar i dag til dag politikken og ikkje partipolitiske motstandarar (ibid.).

Særeige lokalt samarbeid?

Det er ikkje uvanleg at etter ein lang kommunevalkamp endar sjølve valet i samarbeidsavtalar mellom parti lokalt. Det er kort veg frå konflikt til samarbeid. Valkamp er å vise den framifrå politikken eins eige parti står for, i motsetnad til andre parti sin slette politikk. Etter at kampen om stemmene er over og stemmene talde opp, kan situasjonen brått bli ein annan. Biletet av partia som motstandarar står ofte i krass kontrast til avtalane som vert inngått etter valet. Koalisjonsdanning mellom parti som i valkampen var hovudmotstandarar er ikkje uvanleg, noko følgjande hjartesukk henta frå ein frustrert veljar viser:

«Me feira og jubla etter kvart som natta fall på...... men, så kom dagen der på. Der stod ordførarkandidatane frå AP og SP fram i avisa og forkynte samarbeid. Her var også avgjort kven som skulle verte ordførar og varaordførar. Kan dette vere sant,...det er nesten ikkje til å tru. Kva bedrag er dette mot veljarane, mon tru?» 1

I praksis held kampen mellom partia fram etter valet, men i staden for å argumentere med løfter om god politikk, er valresultatet grunnlaget for kampen om posisjonane og om den politikken som er mogleg i praksis. På dette området skil partia i lokalpolitikken seg frå partia nasjonalt. På nasjonalt plan vil koalisjonsdanning medføre eit politisk samarbeid, medan det på lokalt nivå gjerne er eit større innslag av valteknisk samarbeid. Lokalt vert koalisjonsdanninga mindre formell, og partia må oftare ta stilling til kven dei vil inngå koalisjonar med.

Martinussen (2002) har vist at det i 18 % av kommunane vert inngått forpliktande politisk samarbeid. I ei anna undersøking blant eit utval på 14 kommunar svarte nærare 40 % av dei spurte kommunestyrerepresentantane at det var inngått eit forpliktande samarbeid som varte ut perioden (Ringkjøb 2004:86). Det store fleirtalet i begge undersøkingane svarte likevel at det mest vanlege lokalt er at det vert etablert eit valteknisk samarbeid. Det handlar om posisjonar, ikkje like mykje om politikk.

Sjølv om koalisjonsdanninga lokalt skil seg frå den nasjonale, er det døme på forhold som er like. Til dømes når det gjeld Arbeidarpartiet sine haldningar til å gå i lag med andre parti, der det både lokalt og nasjonalt historisk har vore ein skepsis mot å gå inn i koalisjonar med andre parti. Maor (1998) viser at partiet har hatt det same standpunktet nasjonalt. Heller ei mindretalsregjering enn å gå inn i ein koalisjon. «Det har vore ein sterk tendens i Arbeidarpartiet å unngå eit organisert samarbeid med andre basert på ein formell avtale. Ikkje sidan 1930 har vårt parti inngått formelle avtalar med noko anna parti. Det er eigentleg ein grunnleggjande oppfatning at vi er sterke nok utan støtte frå andre» (Bjørn Tore Godal i Maor 1998: 149). Den sittande regjeringa viser at synet på koalisjonsdanning har endra seg.

På den andre sida fører dei mange valtekniske samarbeida til at det lokalt vert danna koalisjonar under konstitueringa som vil vere lite aktuelle nasjonalt. Ei årsak til dette kan vere at parti som i utgangspunktet står langt frå kvarandre politisk, har funne i lag i ei eller nokre bestemte lokale saker. Frå kommunevalet i 1999 er Nesodden eit godt eksempel, der Framstegspartiet og Sosialistisk Venstreparti var mellom partia i fleirtalskoalisjonen bak valet av ein SV-ordførar, men noko fast politisk samarbeid vart ikkje etablert. Bakgrunnen var ei heilt konkret utbyggingssak som desse partia var einige om og som resulterte i eit valteknisk samarbeid (Ringkjøb 2004). På same tid opnar dette for ytterlegare samarbeid mellom ulike parti frå sak til sak ved at partia gjennom valteknisk samarbeid ikkje har bunde seg opp mot andre parti.

Politisk målformulering

Ei sentral oppgåve for partia er sjølvsagt å utvikle politikk. I nasjonal samanheng er dette mellom anna studert gjennom studiar av landsmøta, som vedtek partiprogramma og prosessen før sjølve landsmøtevedtaket (Heidar og Saglie 2002). Undersøkingane viser at også lokalpolitikarane er aktive, både frå talarstolen på landsmøtet og ved å sende inn forslag til landsmøtet. På den måten vert det nasjonale og lokale kopla saman. Men, landsmøta er ikkje for einkvar partimedlem, det er for superaktivistane blant medlemane (ibid:205). Likevel får landsmøteforslaga merksemd i lokallaga, og berre 8 % av partimedlemane rapporterte om at forslag ikkje var handsama i deira lokallag. Eit interessant trekk er at striden internt i lokallaga har auka sidan 1985. Vidare viser det seg at delegatane i mykje større grad enn tidlegare blir kontakta av lokale tillitsvalde eller vanlege partimedlemar. Delegatane er ikkje valde på eit mandat, men er partimedlemar som let seg påverke (Ibid:213). Ein kan seie at dei alternative deltakingsformene også etablerer seg internt i partia. Med bakgrunn i arbeidet med partiprogramma blir aktiviteten karakterisert som overraskande stor. «Partiene har til sammen over 200 000 medlemmer, og det er jo bare et lite mindretall som engasjerer seg i å lage programforslag. Men til tross for fallende medlemstall og lav aktivitet, så er det likevel mange nok medlemmer til å produsere grunnlaget for politisk dialog» (ibid:215).

Også lokalt utarbeider partia valprogram, men kor mange lokalparti dette gjeld er ukjent. I ei dansk undersøking svarte over 90 % at dei hadde laga valprogram eller liknande i samband med kommunevalet i 1993 (Buch Jensen 1997:118). For Noreg er det ikkje tilsvarande data, men truleg har dei aller fleste partia eigne lokale valprogram. I den danske undersøkinga vert dei lokale partiprogramma karakteriserte som innhaldsrike, men på same tid lite presise. Dei omtalar ei rekke forhold som dei aller fleste vil kunne støtte opp om, men har gjerne ein bakveg dersom ein i perioden vert nøydd til å gjere upopulære prioriteringar (ibid). Same type formulering finn ein i partiprogramma til partia i 4 norske kommunar (Ringkjøb 2004:118). Vidare var variasjonen i innhald og utforming slåande. Frå det eine ytterpunktet med fargerike program trykt på fint papir, til den andre sida der programmet var skrive på eit A-4 ark ved hjelp av ei sliten skrivemaskin.

I norske kommunar er programprosessen organisert ulikt mellom partia, men det er vanleg at programmet vert vedteke i samband med nominasjonsmøtet. På den måten vil kandidatane som vert nominerte vite kva program dei stiller til val på (Ringkjøb 1997, Christensen m. fl 2004,). Om det er slik at program og nominasjon vert vedteke på same møte, viser analysar at heller ikkje programmet evner å mobilisere medlemane. Det er få som stiller på nominasjonsmøta, og då er vel situasjonen den same når programmet skal vedtakast. I Danmark viste undersøkingar at om lag av medlemane deltok i programarbeidet lokalt (Elklit 1995, Buck Jensen 1997). I Noreg er det av medlemane som er aktive partimedlemar, og kanskje er det desse som også er aktive i programarbeidet? Interessant å merke seg frå den danske undersøkinga er at medlemsmessig små partiorganisasjonar dreg med ein større del av medlemmene, 40-50 %, enn dei større lokalpartia, der talet er om lag 15 % aktive (Buck Jensen 1997:125). Dette stadfestar biletet om at partia fungerer ulikt alt etter kommunestorleik.

Utforminga av valprogram endar gjerne med at partia prøver å overtyde veljarane i valkampen om at deira program er best. Og nettopp den lokale valkampen kan påverke den lokalpolitiske deltakinga. Inntrykket er likevel at den lokale valkampen vert bagatellisert. I samband med opphenging av plakatar sa ein dansk partiaktivist følgjande:

Det er omtrent som med julepynt, der er noko som vert hengt opp nærast som ein tradisjon

(Buch Jensen 1995:89)

Fleire studiar peiker likevel på den mobiliserande effekten ein lokal valkamp skal ha. Men, denne effekten går utover det å auka eit parti sin oppslutnad, fordi høg aktivitet i lokalpartia også påverkar valdeltakinga positivt. Enkelte britiske forskarar har faktisk hevda at det berre er aktiviteten til dei lokale partiorganisasjonane som hindrar at valdeltakinga blir endå lågare ved lokalval (Rallings og Thrasher 1999).

Partia lokalt er noko anna enn partia sentralt, sjølv om dei er meir like sine moderparti i dei største kommunane. Politiske skiljeliner, samarbeidsmønstra og program- og valkamparbeidet er av ein annan karakter i kommunane. Særleg i dei genuint lokale sakene vil ikkje partinamnet kunne seie oss mykje om kva dei ulike partia står for. Partipolitikken kjem først fram når det er partia sine hjartesaker som står på dagsorden, og då handlar også lokalpolitiske spørsmål om partiideologi.

3.1.3 Partia sine utfordrarar - dei lokale listene

Dei lokale listene, dvs lister som ikkje er knytt til eit etablert politisk parti, har vore eit stabilt element i norsk lokalpolitikk. Sjølv om deira rolle er blitt redusert, ved at partia har fått ei dominerande rolle lokalt, stilte slike lister opp i nærare 40 % av alle kommunane ved kommunevalet i 2003 (Aars og Ringkjøb 2005:169). Dei lokale listene oppnår også relativt stor støtte ved kommunevala. For alle kommunar under eitt fekk dei 3 % av røystene, medan dei fekk 8 % i kommunane der slike lister stilte. Vidare viser det seg at over 90 % av listene vart representerte i kommunestyret og dei fekk ved 1999-valet 24 ordførarar og 25 etter valet i 2003. Dei lokale listene er dermed sterke i ei rekke kommunar og er viktige koalisjonspartar for dei etablerte partia.

Men trass i at listene spelar ei rolle i norsk lokalpolitikk, er dei berre ved nokre få tilfelle blitt undersøkt (Arstein 1997, Strand 2000, Aars og Ringkjøb 2005). Det gjer at oppfatningane om kva type fenomen desse listene faktisk er, i liten grad er basert på empirisk forsking. I dette avsnittet blir det gjort eit forsøk på å gje eit noko meir nyansert svar på kva type parti dei lokale listene er og kva rolle dei spelar i lokalpolitikken. Og nettopp for å få større innsikt i kva fenomen dei lokal listene er, har Lokaldemokratikommisjonen fått gjennomført ei undersøking blant eit utval av dei lokale listene sine listekandidatar ved kommunevalet i 2003.

Biletet som vert teikna, mellom anna i offentlege utgreiingar, er at dei lokale listene er enkeltsakslister med kort levetid i kommunane og til dels useriøse lister (NOU 2005:24, NOU 2001:3). Vidare blir dei lokale listene kritisert for ikkje å ha dei eigenskapane som dei politiske partia har. Dei lokale listene er ikkje berre saksorienterte, men dei manglar ein ideologi for samfunnsutviklinga og heilskaplege program som er styrande for partia sine representantar. Dette skal i sin tur føre til at det er vanskeleg å oppnå partidisiplin i saker utanom i den eller dei enkeltsakene lista er etablert rundt (NOU 2005:24). Vidare i Demokratifinansieringsutvalet si utgreiing kjem det fram at dei lokale listene gjennomfører ein del av dei oppgåvene som også partia er satt til å løyse, men at partia gjer det betre mellom anna fordi dei kan dra nytte av visse stordriftsfordelar.

Men er det riktig at dei lokal listene er organiserte rundt nokre få enkeltsaker og har relativt kort levetid? Lokaldemokratikommisjonen si undersøking av dei lokale listene i 2005 viser at dei utgjer ei samling ulike type lister, og motivasjonen for etableringa og deltakinga på listene varierer tilsvarande. Det er vanleg å skilje mellom bygdelister med heile kommunen som nedslagsfelt, grendelister som representerer ein del av ein kommune og saks- eller aksjonslister som jobbar for ei bestemt sak i tillegg til kombinasjonslister 2 . Tek ein utgangspunkt i namnet på listene har utviklinga gått i retning av fleire bygde eller kommunelister, men færre grendelister for ein spesiell del av kommunen (Aars og Ringkjøb 2005). Omfanget av saks- eller aksjonslister synest å vere stabilt. I Sverige er situasjonen den same (Eriksson 1999:6). På spørsmål til listekandidatane om kva grunngjevingane for å etablere lista har vore , svarte 75 % at ein svært viktig grunn var misnøye med dei etablerte partia. Ein like stor del meinte at det var svært viktig å få fram nye idear. Slik sett kan dei lokale listene vere ein reaksjon på eit fasttømra system i lokalpolitikken, eller ein reaksjon på eit system prega av politiske parti som ikkje alltid evnar å ta opp dei problem og utfordringar ein står overfor lokalt. På spørsmål om kva som var den viktigaste grunnen for etableringa av lista, kjem misnøye med dei etablerte partia som nummer ein (33 %) etterfølgt av det å jobbe for ei spesiell sak (18 %). Strand (2000) har gjennomført ei djupnestudie av lokale lister i Hamar og Stor-Elvdal. I undersøkinga kjem det fram at det tradisjonelle synet på dei lokale listene som uttrykk for geografiske motsetningar i kommunane ikkje er dekkande for kva motivasjon som ligg til grunn for etableringa av listene. Heller ikkje det å omtale dei lokale listene som protestlister i samband med enkeltsaker fangar opp engasjementet. Motivasjonen for dei lokale listene er i følgje Strand (ibid.) samansett, der enkeltsaker meir fungerer som utløysande faktor etter at misnøye med dei politiske partia har bygd seg opp over lang tid.

Eit viktig poeng ved lokale lister er dermed deira lokale forankring. Representantar for listene understrekar gjerne at dei ikkje ønskjer å vere eller bli politiske parti. I ei svensk undersøking av lokale lister viser det seg også at mange lokale lister ønskjer å distansere seg frå dei tradisjonelle partia (ibid.: 7). Den lokale forankringa til desse listene kjem vidare fram når det gjeld dei sakene dei er mest opptekne av. Sakene er typisk lokale ved at dei omhandlar skule, barn sine oppvekstvilkår, eldreomsorg og generell kommunal utvikling. Meir nasjonale saker som sysselsetting, skattepolitikk, miljøspørsmål og innvandringspolitikk er derimot slike liste lite engasjerte i. Om dette er særleg annleis frå partia lokalt veit vi ikkje, men det kjem fram ein klar skilnad mellom partia lokalt og dei lokale listene på spørsmål om kva ein representant skal legge vekt på når ein skal ta stilling i ei sak. Det kjem fram to ulike syn på representantrolla. Dette er vist i tabell 3.4.

Her viser det seg at det er eit klart skilje mellom kandidatane samla sett, der over 95 % stilte på partilister, og kandidatane frå lokale lister når det gjeld kor viktig programmet til eige parti eller liste er for kva standpunkt ein tek 3 . I dei lokale listene vert det lagt mindre vekt på dette og heller meir vekt på kva standpunkt innbyggjarane måtte ha. For dei lokale listene vert det mindre viktig å stå fast på programmet og heller utøve ei ombodsrolle der ein og kan skifte standpunkt medan partipolitikarane i større grad ønskjer å halde det dei har lova ved å vere tru mot sitt parti og partiprogram. Frå dei lokale listene si side er dette ein kritikk mot dei politiske partia i lokalpolitikken. Dei politiske partia vert sett på som irrelevante i lokalpolitikken, fordi dei ikkje evner å fange opp medborgarane sine haldningar i enkeltsaker, men heller står fast på eit partiprogram (Strand 2000). Kritikken mot dei lokale listene er at veljarane vanskeleg kan halde dei lokale listene ansvarlege ved val fordi dei i motsetnad til partia er svært pragmatiske i mange politiske spørsmål.

Det er og ein skepsis blant dei aktive i dei lokale listene om å bli meir og meir lik dei etablerte partia, noko som mellom anna er diskutert i samband med finansieringa av partia. Ei mogeleg løysning for å sikre seg betre finansiering har vore at dei lokale listene kan gå i lag og danne eit felles parti, eller ein paraplyorganisasjon. Dette er det gjort forsøk på, men motstanden har vore stor, fordi ein er redd noko av eigenarten ved lokallistene då går tapt.

På grunnlag av det datamaterialet som er tilgjengeleg kan ein lett danne seg eit bilete av dei lokale listene som svært skeptiske til dei politiske partia i lokalpolitikken. Men koplinga til dei politiske partia er langt frå fråverande. Det er mellom anna slik at svært få av dei lokale listene sine kandidatar rapporterer om problem med å samarbeide med dei politiske partia i kommunestyre og utover det er det så mange som 44 % av dei som stiller til val på lokale lister som har erfaring frå politiske parti som partimedlemar. Og ikkje nok med det, av desse har over 60 % hatt styreverv i partia lokalt. Av ein eller annan grunn har desse likevel valt å forlate partia og heller danne sine eigne «lokale parti». Denne omfattande erfaringa frå dei politiske partia ser også ut til å vise att i dei lokale listene ved at dei liknar på partia både når det gjeld organisering og dei aktivitetar som vert gjennomført.

Dei lokale listene er også blitt kritiserte for å vere døgnfluger i lokalpolitikken. I den grad dei er døgnfluger ved å stille til val ved eitt val og ikkje ved det neste vil og gjere det vanskeleg å halde listene ansvarlege for det dei måtte har gjort i den perioden som er i ferd med å bli avslutta. Levetida til dei lokale listene er vist i tabell 3.5.

Nær 1/3 av listene stilte til val for første gong ved sist kommuneval, men at også nærare 50 % har stilt til val 3 eller fleire gonger. Dei lokale listene vil på denne måten kunne vere stabile element i lokalpolitikken i sin kommune på lik line med dei etablerte politiske partia.

På same tid representerer dei lokale listene ei alternativ deltakingsform samanlikna med partia. I ein svensk forskingsrapport vert dei lokale listene kopla til lokale utviklingsgrupper. Gruppene fekk i utgangspunktet sitt opphav i samband med den store landsbygdskampanjen initiert av Europarådet, men dei har oppstått lokalt og utvikla seg med utgangspunkt i lokale behov og føresetnader (Fridolfson og Gidlund 2002:26). Poenget er at dei lokale listene har ein del av dei same trekka som utviklingsgruppene. Begge er geografisk forankra, er pragmatiske og saksorienterte og legg vekt på samarbeid. Vidare er det konkrete koplingar mellom dei lokale listene og utviklingsgruppene ved at det er personoverlappingar. Som ein konsekvens hevdar Eriksson (1999) at dei lokale listene tek med seg «det vetle demokratiet» sine særtrekk inn i «det store demokratiet»:

«De lokala partierna framställer seg som något nytt och annorlunda. De utgör ett reelt lokalt alternativ där platsideologi, pragmatism och konsensussökande – komponenter som är hämtade från den lilla demokratin – är centrala. Det stora demokratin, som de lokala partierna inte är riktig nöjda med, ska altså förändras med hjälp av den lilla demokratins medel»

(Eriksson 1999:14 )

Ut frå dette synest det som om lokale lister både har evne til å fange opp den type deltaking som vanlegvis vert kanalisert gjennom alternative deltakingsformer og la den kome til uttrykk i det representative systemet. Denne koplinga ser vi også i Noreg, ved at ein stor del av listekandidatane til dei lokale listene har vore aktive innan velforeiningar, idrettslag og friluftslivsorganisasjonar.

På den andre sida vil dei lokale listene, med sin lokale forankring, mangle viktige koplingspunkt mot andre forvaltningsnivå. Sjølv om undersøkinga til Lokaldemokratikommisjonen viser at det er kontakt mellom lokale lister på tvers av kommunegrensene, er det svært lite kontakt med lokale lister på andre nivå. Her er partia sterkare ved at partiorganisasjonen både er godt geografisk utbygd og ved at ein finn partia att både lokalt, regionalt og nasjonalt. Dette gir partipolitikarar tilgang til andre forvaltningsnivå, noko som kan vere heilt avgjerande for å nå fram med synspunkt eller for å skaffe oppslutnad om spesielle saker. På kva måte til dømes ordførarar frå lokale lister manøvrerer i dette landskapet er ukjent, men behovet for kontakt mot andre nivå vil truleg vere tilstades uansett kommune.

3.1.4 Alternativet – eit lokaldemokrati utan parti?

Som vist ovanfor vil partia ikkje lenger ha medlemar rundt 2015 om nedgangen i medlemstala held fram med same tempo som fram til no. Mest truleg lever partia også i 2015, men kva om så faktisk ikkje var tilfelle. Ville det vere så ille? Og kva er alternativa til ei styreform der partia er sentrale?

For å ta det siste først, er svaret at vi allereie har alternativ i bruk, men dei må brukast meir. Det viser seg mellom anna ved at mykje av samfunnsengasjementet i dag skjer utanom dei politiske partia. Og særleg gjeld denne utviklinga for ungdom (Petersson 2000, Berglund Winsvold 2005). Ikkje minst er dei yngste veljarane aktive der den teknologiske utviklinga kan tilby politisk deltaking. Over internett er det lett å diskutere, informere og kommunisere, og over tid kanskje det blir mogleg å stemme over nettet. Det er og mogleg å gjere ei lang rekke av dei spørsmål som i dag vert avgjort i politiske fora til spørsmål som vert avgjort ved folkerøysting.

Men, det grunnleggjande spørsmålet står att: Treng vi partia? Det svenske demokratirådet (Peterson 2000) slår fast at det gjer vi. Eit demokrati utan parti vil før eller seinare oppheve seg sjølv. Og Kay Lawson (1980) har så stor tiltru til partia at ho seier at om vi ikkje hadde hatt partia i dag, ville vi ha funne dei opp i morgon. For eit samfunn utan parti ville i følgje det svenske demokratirådet (Petersson 2000 m. fl) ført til omfattande endringar når det gjeld makt og styring, slik som:

• det ville blitt eit maktvakum som dei sterkaste aktørane raskt hadde tatt plass i

• velorganiserte og ressurssterke særinteresser hadde fått meir makt

• ekspertmakta ville truleg ha auka

• karismatiske leiarar ville lettare kunne appellere til folket

• dei langsame vedtaksprosessane i partia ville blitt erstatta av auka tempo og mindre stabilitet.

Når det same demokratirådet skal skrive om det partilause samfunnet i positive ordelag, trekkjer dei fram kjenneteikn som spanande, skiftande og underhaldande. Men i deira konklusjon er dei klar:

«Ett samhälle utan partier skulle leda till ökad makt för rika särinteressen, teknokrati och karismatiska ledargestalter. Den sämhalltyp som tonar fram bygger på en kombination av elitism og populism. Små elitegrupper och auktoritära ledargestalter kan genom moderna medier och effektiva propagandametoder underblåsa fördomar og skapa folkstormar.

Den representativa demokratin bygger på principen att medborgarna som väljare kan ställa makthaverna till ansvar. De allmänna valen skall ge möjligheten att blicka tillbaka och fälla dom över den sittande regeringen och tillfälle att ge ett mandat för den kommande valperioden. Utan politiska partier försvåras detta ansvarsutkrävande. Därmed minskar väljaranas makt.»

(Petersson 2000:117)

3.2 Rekruttering og representativitet

I faglitteraturen er det to ulike syn på kva demokratisk representasjon er og bør vere (Farell 1997:6-7). Eit syn, som dominerer i den norske debatten, er idealet der kommunestyret er eit spegelbilete av innbyggjarane i kommunen (Phillips 1995, Foverskov 1976:4). Ved sosial representativitet vert det lagt vekt på at folkevalde forsamlingar skal utgjere eit sosialt tverrsnitt av innbyggjarane. Andre rettar merksemda bort frå representantane sin sosiale bakgrunn og fokuserer meir på innhaldet i politikken. Det sentrale vert då meiningsrepresentativitet, som vil seie at kommunestyrerepresentantane skal reflektere dei ulike haldningane og meiningane til innbyggjarane i kommunen.

Dei fleste undersøkingane omhandlar sosial representativitet , der fokus er på kven representantane er (Olsen 1988:152). Fullgod representativitet blir i ein slik samanheng forstått som at ulike sosiale grupper blir representerte i folkevalde forsamlingar proporsjonalt med gruppa sin storleik blant innbyggjarane (Phillips 1995:6). Dersom det er ønskjeleg å sikre at erfaringane frå ulike grupper vert lagt vekt på i den politiske debatten, vil det bli vesentleg å få folk frå desse gruppene inn i folkevalte organ.

Den sosiale bakgrunnen til dei folkevalde er viktig fordi det seier noko om korleis det representative demokratiet fungerer. Kva sjansar har ulike grupper til å bli representerte? Gir det representative demokratiet like moglegheiter for deltaking? Skulle det vere vanskelegare for nokre grupper å bli valt framfor andre, kan det stillast spørsmål om systemet fungerer slik det bør. Ulike grupper vil i ulik grad kunne påverke politiske prosessar i tråd med eigne interesser (Lafferty 1983:33). Jo meir skeiv den sosiale samansettinga av dei folkevalde organa er, dess meir ulike er vilkåra for deltaking i befolkninga (Larsen og Offerdal 1992:17).

Meiningsrepresentativitet , der det sentrale er representantane sine haldningar og interesser (Pitkin 1967), vert gjerne kopla til dei politiske partia. Dei presenterer i valkampen idear, haldningar og meiningar som veljarane kan vurdere. På denne måten gjev partia uttrykk for sine standpunkt i ei rekke saker. Er ikkje veljarane nøgde med jobben som blir gjort, kan dei kaste representantar dei meiner har gjort ein dårleg jobb ved neste val. Meiningsrepresentativitet vil føre til at partia og representantane i større grad står ansvarleg for den jobben dei gjer. Faren for å miste stemmer, eller ikkje å bli attvald, skal føre til at det som er lova, vert gjort. Ei sentral utfordring er at representantane må oppfatte kva veljarane meiner til ei kvar tid. I eit slikt system er tette band mellom veljarane og valte ein føresetnad.

Eit grunnleggjande problem med spørsmålet om representativitet er å seie kva som er godt nok. Å få representert alle meiningar og interesser, eller alle typar sosiale kjenneteikn, er umogleg innanfor eit representativt system. Vidare vil det heller ikkje vere slik at det er eit anten - eller mellom dei to formene.

3.2.1 Eit representativt lokaldemokrati?

Sosial representativitet

Undersøkingar av representativiteten i folkevalde organ viser at dei slett ikkje er sosialt representative. Det er også tilfellet for dei norske kommunestyra.

«Den typiske kommunestyrerepresentanten, slik han framstår i alle undersøkingar av folkevalde sin sosiale bakgrunn, er mann, han er mellom 40 og 60 år, han har langt høgare utdanning og inntekt enn resten av befolkninga, han er funksjonær, tilsett i det offentlige og han er gift»

(Larsen og Offerdal 1992:19).

Biletet passer bra med det som også i dag er situasjonen i norske kommunar og fylkesting. Med bakgrunn i datamaterialet frå Statistisk sentralbyrå (SSB) viser Tabell 3.6 i kva grad ulike grupper er over- eller underrepresenterte i desse folkevalde organa.

Kvinner er framleis underrepresenterte både i kommunestyra og i fylkestinga. Dårlegast står det til i kommunestyra, der dei utgjer litt over 1/3 av representantane mot 51 % av veljarane. I fylkestinga er kvinnerepresentasjonen noko høgare, med 42,5 %. Utviklinga har likevel vore prega av aukande kvinnerepresentasjon. Frå 1963 og fram til i dag har kvinnerepresentasjonen auka frå 6,3 % til 35,8 % i kommunestyra (sjå figur 3.2).

Når det gjeld andre organ og verv utgjer kvinner om lag 40 % av medlemane i formannskap og fylkesutval, noko reglane om kjønnsfordeling i folkevalde organ også krev. Går vi derimot eit steg lenger og ser på det øverste politiske vervet i kommunane, ordførarvervet, utgjer kvinner berre 17 % av ordførarane (SSB) 4 . Færrast kvinnelege ordførarar finn vi blant Framstegspartiet sine 13 ordførarar, der ingen er kvinner. Flest er det i Venstre med 38 % av i alt 8 ordførarar. Vidare er det slik at i 14 kommunar var kvinnerepresentasjonen under 20 % medan 9 kommunar hadde meir enn 50 % kvinner (Likestillingssenteret 2005:15).

Fordelinga når det gjeld alder er også skeiv. Det er spesielt dei unge som kjem dårleg ut. Men biletet må nyanserast, fordi det har mykje å seie kva som blir definert som ung i politikken. I ei nyleg avslutta undersøking viser Berglund og Winsvold (2005) at både for føregåande og inneverande valperiode var 8 % av kommunestyrerepresentantane under 30 år. Situasjonen er dermed at kvar fjerde vaksne innbyggjar kjem frå gruppa under 30 år, medan berre kvar tiande lokalpolitikar. Undersøkinga viser at dei unge er betre representerte enn kva tidlegare undersøkingar viser, men på same tid at unge er klart underrepresenterte i folkevalde organ. Mellom anna har ikkje 20 % av kommunane representantar under 31 år (ibid.). Det er særleg i kommunar prega av stor utflytting av unge som slit med skeivt samansett kommunestyre. I desse kommunane er tilfanget av unge kandidatar magert. Underrepresentasjonen blant eldre har ikkje fått same merksemd. Det er i den samanhengen verd å merke seg at vilje til å stille til val er langt mindre blant dei eldre enn dei yngre, noko tabell 3.9 visar. Ein grunn til underrepresentasjonen blant eldre kan dermed vere at dei sjølv vel å ikkje stille til val.

Nasjonalt er innvandrarane i liten grad representerte i maktutøvande organ i samfunnet. På Stortinget er det for eksempel ein representant med ikkje-vestleg bakgrunn, medan eit representativt Storting ville ha hatt 5 representantar med innvandrarbakgrunn (Lund 2005). Tidlegare undersøkingar har vist at innvandrarar klart er underrepresenterte i kommunestyre og fylkesting (SSB 2003). Det ein derimot finn er store kommunale skilnader. Etter kommunestyrevalet i 1999 var 7 av 59 bystyrerepresentantar i hovudstaden av pakistansk avstaming. Dette tilsvarer om lag 12 % av representantane, noko som er markert høgare enn dei 2,2 % pakistanarane utgjer av veljarane i Oslo (Bjørklund og Bergh 2005, Saglie 2005). At innvandrarane er godt representerte i enkeltkommunar vart og stadfesta av analysar etter valet i 2003. Ein av grunnene til dette er at for kandidatar frå innvandrarmiljøa synest personstemmene å vere avgjerande. I hovudsak har personstemmene marginal innverknad på valet, og såleis er dei valde innvandrarkandidatane unntaka som stadfester regelen (Christensen m. fl 2004). Tor Bjørklund, ein sentral bidragsytar på feltet, viser at innvandrarkandidatane både i Noreg og Danmark kan dra fordelar av kommunevalsordninga (Bjørklund og Kval 2001, Bergh og Bjørklund 2004, Bjørklund og Bergh 2005). Lokaldemokratiet ser dermed ut til å ha lukkast betre enn andre samfunnsinstitusjonar med å integrere etniske minoritetar (Saglie 2005).

Den politiske integreringa av innvandrarbefolkninga er vidare diskutert både i den norske og danske maktutgreiinga. Konklusjonane trekker i kvar sin retning (Østerud m.fl 2003, Togeby m.fl 2003). Tor Bjørklund og Aamir J. Sheikh (Dagbladet 26.08.04) har peikt på at medan pessimismen rår i den norske forskargruppa, er danskane langt meir positive. Den norske forskargruppa legg vekt på at valdeltakinga er låg blant innvandrargruppene, og at dei også er svakt representerte i folkevalde organ (Østerud m.fl. 2003:79). Danske forskarar (Togeby 1999, 2003) dokumenterer på si side at den kollektive mobiliseringa blant fleire innvandrargrupper er sterk, og dei meiner at personvalssystemet er ein viktig faktor bak denne mobiliseringa. At innvandrargruppene har høve til å stemme fram eigne kandidatar utløyser eit politisk engasjement. Enkelte etniske minoritetar er faktisk overrepresentert i fleire kommunar der dei utgjer ein høvesvis stor del av innbyggjarane (København, Århus og Odense). Kandidatar med innvandringsbakgrunn får gjennomgåande mange personstemmer og vert løfta oppover på vallistene. Utslaget er størst i store parti. 60 prosent av innvandrarkandidatane representerer sosialdemokratane (Togeby 2003). Dei danske funna er dermed i tråd med dei norske funna frå kommunar som Oslo og Drammen (Christensen m. fl 2004, Bjørklund og Bergh 2005).

Tabell 3.6 viser vidare at våre folkevalde har langt høgare utdanning enn innbyggjarane generelt. Fleirtalet av kommunestyrerepresentantane har vidaregåande utdanning. Kvar tredje har utdanning på lågare universitets- eller høgskulenivå. 9 % har høgare universitets- eller høgskuleutdanning og berre 6 % har obligatorisk utdanning (SSB 2003). Samanlikna med innbyggjarane er det gruppa med obligatorisk utdanning som er lågt representert. Dei utgjer heile 20 % av veljarmassen. Elles ser ein at ein langt større del av lokalpolitikarane er yrkesaktive. I både kommunestyra og på fylkestinga utgjer denne gruppa over 90 % mot litt under 70 % blant veljarane. Knappe 13 % er sjølvstendige næringsdrivande og andre yrkesaktive lønsmottakarar. Når det gjeld kva næring eller yrkesområde som er representert i kommunestyra, kjem 20 prosent frå tenesteytande næringar, og nærare 16 % frå helse- og sosiale tenester. Vidare utgjer personar med undervisningsstillingar og tilsett i offentleg administrasjon om lag 13 % kvar. Primærnæringane er representert med 9 % av representantane.

Meiningsrepresentativitet og politikarroller

Det andre spørsmålet som vedkjem representativiteten er om det er samsvar mellom det veljarane meiner og det dei valde representantane står for. Det er gjennomført enkelte undersøkingar som viser at haldningane til dei valde representantane er noko meir radikale enn blant veljarane. Det viser seg mellom anna ved at kandidatar og representantar for dei ulike partia plasserer seg lenger ute til venstre , meir i sentrum og lenger ute til høgre enn sine veljarar (Christensen m. fl 2004, Valen, Narud og Skare 2003, Johansson og Westerståhl 1983:129ff). På den måten framstår politikarane gjennom sine haldningar som representantar for sine parti.

Ein annan måte å vurdere politikarane sitt forhold til innbyggjarane er å sjå nærare på korleis politikarane oppfattar rolla si. På dette området er det ein langt meir omfattande litteratur enn den vi finn når det gjeld meiningsrepresentativitet. I litteraturen om politikk og representasjon finst det mange klassifikasjonar av politikarrolla, både ut ifrå korleis ho bør vere, og korleis ho er i praksis. Ein måte å klassifiserer politikarrollene er på den eine sida å skilje mellom dei som er orienterte i retning av enkeltsaker (sjå Newton 1976:136–142, Westerholz 1997:225, Rao 1998:22 og Bukve 1991b:56) opp mot dei som er orienterte i retning av heilskapen og på den andre sida skilje mellom politikarar som er opptekne av mål og rammer, dei som er opptekne av dei politiske prosessane og til slutt dei som er orienterte i retning av verdiar (Bukve 1991). Dette gjev følgjande klassifikasjon:

Samla får vi seks ulike politikarroller, der saksforkjemparen vil legge vekt på enkeltsaker, men på same tid vere orientert i retning av mål, men desse måla er konkrete tiltak innanfor deler av den kommunale politikken. Saksforkjemparen kjenner vi att som sektorpolitikaren. Målformulatoren er sjølvsagt målorientert, men med eit heilskapssyn. Denne politikaren formulerer mål, medan administrasjonen utfører. Det er målstyringstanken i rein utgåve slik vi kjenner den frå New Public Management (Offerdal og Ringkjøb 2002). Lojalitetsveljaren er ein annan politikartype der prosessane vert viktige. Han manglar ofte klare mål, og dermed vert løysinga at han i prosessen avklarar eigne mål ut frå kva grupper han føler størst lojalitet overfor. Integratoren er til ein viss grad motsatsen. Dette er politikaren som byggjer fellesskap og konsensus. Audun Offerdal (1992) omtalar gjerne denne politikaren som generalisten. Det viktige er å kople saman dei politiske prosessane. Aktivisten er ein femte rolle som er orientert mot enkeltsaker, men på grunnlag av eit verdisyn. Verdisynet ligg i botn, ikkje den konkrete enkeltsaka. Til slutt har vi partipolitikaren , som også har sitt verdisyn, eller ideologi, men i motsetnad til aktivisten er dette kopla til eit heilskapsperspektiv på politikken.

Korleis kjem desse ulike politikarrollene til uttrykk i politikken? Det viser seg at desse ikkje alltid framstår i reine former(Offerdal og Ringkjøb 2002). I staden legg politikarane vekt på litt andre sider enn Bukve (1991) sin klassifikasjon. Resultata frå undersøkinga (Offerdal og Ringkjøb 2002) viser seg i form av ein politisk generalist, som både formulerer mål og som byggjer alliansar i politikken, ein ombodsmann, som gjerne tek opp saker der einskildpersonar har problem med å nå fram overfor kommunen, ein partipolitikar, som fokuserer på mål og på å skape oppslutnad om sine mål og visjonar, ein sektorpolitikar, som er oppteken av eit fagområde og som gjerne støttar seg til fagfolka sine vurderingar. Til slutt viser analysane at ein ny type politikar dukkar opp, og det er hushaldaren ( ibid.) . Dette er politikaren som ser på økonomistyring og effektiv ressursbruk som viktig i styringa av ein kommune. I lys av at denne undersøkinga vart gjennomført i ei tid med stram kommuneøkonomi og eit press i retning av effektivisering, tyder det på at lokalpolitikarane i si rolleutøving vert påverka av dei til ei kvar tid gjeldande rammevilkåra og dominerande ideologi.

Gjennom at politikarane spelar ulike roller tek dei i vare ulike haldningar og verdiar som folkevalde. Men jamvel om analysar viser at politikarane meir eller mindre går inn i ulike roller, er det klaraste funnet frå undersøkingane nettopp at politikarane gjerne spring frå den eine rolla til den andre (Bukve 1991, Offeral og Ringkjøb 2002). Partipolitikaren står ikkje alltid på partiprogrammet og hushaldaren brukar ikkje alltid pengane slik at ressursutnyttinga vert optimal. Dermed blir den mest reindyrka politikaren den som merker av tid og stad og handlar i høve til den situasjonen han sjølv opplever.

Analysar av både sosial- og meiningsrepresentativitet er interessante fordi dei gjev eit situasjonsbilete av dei folkevalde organa. Særleg i høve sosial representativitet er situasjonen mykje den same som den har vore. Kommunestyra og fylkestinga er sosialt skeivt samansette. Resultata gir grunn til å spørje om det representative demokratiet fungerer slik det bør og vidare, kva som er årsakene til at dei folkevalde organa ikkje er representative.

Tidlegare undersøkingar har fokusert på nominasjonskomiteane til partia som ei viktig årsak (Norris og Lovenduski 1995:3, Schattschneider 1942:64). Komitémedlemane har blitt tildelt ansvaret for låg representativitet i kommunestyra. Medlemmene i komiteane er ofte aktive partimedlemar med lang fartstid i kommunalpolitikken (Ringkjøb 1997:108), og det er ikkje urimeleg å tenkje at dei ønskjer å oppretthalde det systemet dei har vore ein del av. Men, det er ikkje sikkert at det ligg eit bevisst val bak (Baldersheim m.fl 1996:107). Skeiv sosial rekruttering til vallistene er ikkje nødvendigvis eit uttrykk for eit slikt utvalskriterium. For lokalpolitisk rekruttering handlar ikkje berre om utveljing, men og om sjølvutveljing.

3.2.2 Lokalpolitisk rekruttering

Rekrutteringa til kommunestyra kan sjåast på som ein kontinuerlig silingsprosess i fleire fasar (jf. f.eks Prewitt 1969, Norris og Lovenduski 1996). Ved kvar ny fase vert talet på personar redusert, før det heile endar med dei valde kommunestyrerepresentantane. Prosessen kan illustrerast på følgjande måte:

Kilde: Norris og Lowenduski 1995

Den første fasen representerer alle innbyggjarar over 18 år som har politiske rettar. Deretter kjem gruppa partimedlemar, som gjerne er sett på som eit minimumskrav for å bli listekandidat for eit politisk parti. Den tredje representerer sjølvutveljinga, der ein finn dei som seier seg villige til å stille til val. Deretter kjem kandidatane. Ved kommunevalet i 2003 utgjorde desse 1,6 % av alle innbyggjarane i Noreg og 2,1 % av dei røysteføre. Den innarste boksen representerer dei valde, medan den minste gruppa, som berre utgjer 0,16% av innbyggjarane, er kandidatar med stemmetillegg. Gjennom denne prosessen er det mogleg å få fram den sosiale bakgrunnen til personane i kvar enkelt fase og dermed avdekke når i prosessen det skjer endringar (sjå figur 3.3). Er det viljen til å stille til val, partia si utveljing eller sjølve valet som er avgjerande?

På kvart stadium er utveljinga avhengig av tre faktorar: a) motivasjon (vil eg?), b) ressursar (kan eg?) og c) moglegheiter (vil dei ha meg?) (Barber 1965:11, Kjær 2000:62). Motivasjonsspørsmålet dreier seg både om individuelle karriereambisjonar og ønsket om å påverke innhaldet i politiske saker (Aars 2000:40). Ressursspørsmålet peiker mot sosiale bakgrunnsvariablar. Individuelle ressursar kjem til uttrykk gjennom politisk sosialisering og fordelaktig sosial bakgrunn. Spørsmålet om moglegheitsstrukturar rettar fokus mot den institusjonelle konteksten rekrutteringa skjer innanfor. Moglegheitsstrukturar refererer til trekk ved dei kommunale styreorgana, som talet på tillitsverv, om dei er fordelt på mange eller få og om det er ein viss grad av utskifting blant dei som innehar verva.

Spørsmåla om motivasjon og ressursar kan seiast å dreie seg om sjølvutveljing , medan spørsmålet om moglegheitsstrukturar handlar om utveljing (Prewitt 1970:27ff). Sjølvutveljing er knytt til den individuelle aspirant, medan utveljing dreier seg om vurderingar gjort av rekrutteringsorganisasjonar, mest typisk dei politiske partia. Medan sjølvutveljing klart har mest å seie for dei tidlege fasane av rekrutteringsprosessen, spelar utveljinga ei vesentleg rolle i seinare stadium. Partiorganisasjonane utgjer ein del av den lokale moglegheitsstrukturen (Schlesinger 1966, 1994). Dei utgjer karrieremoglegheiter for ein kandidat med politiske ambisjonar og dei koplar kandidatane til dei offentlege politiske institusjonane.

Det er spørsmålet om det er sjølvutveljing, og dermed tilbodet på kandidatar, eller om det er utveljing, og dermed etterspurnaden på kandidatar, som er avgjerande for rekrutteringa til kommunestyra. Ved å gå inn i rekrutteringsprosessen til folkevalde organ er det ikkje lenger berre snakk om å slå fast at våre folkevalde organ er skeivt samansett, men søke etter svar på kvifor det er slik. Det kan gjerast ved å sjå nærare på partia sine nominasjonsprosessar.

3.2.3 Partia sine nominasjonar

Kven veljarane vel blant er kontrollert av andre enn veljarane sjølve, nemleg partia. Men partia vel på si side heller ikkje fritt kva kandidatar dei ønskjer å fremja. Kvart valår, og gjerne også mellom vala, klagar partia over kor vanskeleg det er å finna listekandidatar. Dei aller fleste potensielle kandidatar fell ut av rekrutteringsprosessen lenge før dei er aktuelle for nominasjon. Reglane om nominasjon er tekne ut av vallova. Tidlegare var dette strengt regulert for å få offentleg støtte i samband med nominasjonen, særleg fylkesnominasjon. Partia står no heilt fritt til å lage eigne reglar som kan stimulere til at fleire vert med.

Partia er dei klart viktigaste etterspørjarane av kandidatar til offentlege tillitsverv. Partia sin dørvaktfunksjon er sentral når den demokratiske kvaliteten på rekrutteringsprosessane vert vurdert. Korleis løyser partia dørvaktfunksjonen? Kor mange er aktive i nominasjonsprosessane? Korleis går partia fram for å finne kandidatar? Kor mykje set dei inn på å få visse kandidatar valt? Vert listekandidatane rekrutterte innan eit breitt tilfang av kandidatar eller frå eit snevert sjikt? Desse spørsmåla blir viktige for å vurdere etterspurnadsida i rekrutteringsprosessane.

På dette feltet er det gjennomført nokre undersøkingar. Audun Offerdal (1968) gjennomførte ei studie av nominasjonen til kommunestyrevalet i Oslo i 1967 og Hellevik og Skard (1985) har sett på kvinner sin plass i kommunestyra. Begge desse studiane ser også på partia sine interne prosessar som også er studert i ei anna undersøking av prosessane i 4 kommunar (Ringkjøb 1997). Desse undersøkingane, samt den siste på feltet (Christensen m . fl 2004), viser alle at partia sine nominasjonskomitear er sentrale aktørar i partia si utveljing. Nominasjonskomiteane har som oppgåve å lage eit ferdig listeforslag som vert lagt fram for nominasjonsmøtet. I enkelte tilfelle er nominasjonskomiteen berre ein eller nokre få personar (Christensen m. fl 2004). I Danmark har dette lenge vore kjent, der dei snakkar om «dagligstuepartier, som uden vanskeligheder kan samles i private hjem» (Elklit og Pedersen 1995:221). Undersøkingane av nominasjonsprosessane viser vidare at organiseringa av nominasjonsprosessen og komiteane varierer med partistorleik. Det indikerer og at det vil vere variasjonar om ein hadde sett på kommunestorleik. Dei mindre partia vel ein meir pragmatisk tilnærming enn store kommuneparti og kommunepartia i større kommunar 5 .

Samanlikna over tid viser undersøkingane at dei organisatoriske rammene for nominasjonsarbeidet er endra mot meir uformelle prosessar der nominasjonskomiteane si rolle er blitt mindre. Årsaka er truleg partia sin generelle tilbakegang som medlemsorganisasjonar. Partia har ikkje tilstrekkeleg med personar som kan ta på seg tillitsverv og partia effektiviserer organisasjonsarbeidet. Nominasjonsprosessen har karakter av å vere ein standardisert prosess. Samla sett kan prosessen skisserast slik (Christensen m. fl 2004):

Fase 1: Spørje om sitjande kandidatar ønskjer attval

Fase 2: Spørje om tidlegare listekandidatar ønskjer renominasjon

Fase 3: Spørje partimedlemar om dei ønskjer nominasjon

Fase 4: Spørje sympatisørar eller personar blant vener og kjente om dei ønskjer nominasjon.

Partia favoriserer slik sett dei som allereie er aktive, på same tid som dei prøver å sikre kontinuitet blant sine folkevalde. Strategien er velkjent frå nominasjonen til stortingsval (Valen 1988) og frå tidlegare undersøkingar i kommunane (Hellevik og Skard 1985).

Noko som varierer er korleis partia faktisk tek kontakt med aktuelle kandidatar. Av dei nominasjonsprosessane som er undersøkte, er det vanleg at partia kontaktar aktuelle kandidatar før dei vert sette på vallista. Derimot er det blitt meir vanleg å skrive brev til potensielle listekandidatar. I breva ber partia om eit aktivt nei frå dei som ikkje vil stille til val. Metoden er effektiv, ved at få svarer, noko som vil seie eit ja til nominasjon. Breva går vanlegvis til sitjande representantar, tidlegare listekandidatar og medlemar, men av og til også til personar partia kan tenkje seg som kandidat. Rekrutteringsmetoden legg større ansvar over på dei som blir spurt. Partia frir til borgarplikta. Det kan også vere at mange gløymer å svare eller ikkje reknar med å bli nominert.

Rekrutteringsprosessen kan oppfattast som ein prosess som startar med dei mange veljarane og ender med dei få valde (Prewitt 1969, Norris og Lovenduski 1995). I partia si søking etter listekandidatar går prosessen motsatt veg (Ringkjøb 1997:117). Partia tek ikkje utgangspunkt i veljarane, men i sitjande representantar. Dei blir spurt først. Deretter søkjer dei blant kandidatane frå sist val, og manglar dei framleis kandidatar, søkjer dei vidare blant medlemar og sympatisørar. Dette fører til at partia i liten grad leitar blant dei villige som ikkje er å finne i partia (ibid., sjå også Hellevik og Skard 1985:221).

Rekruttering av listekandidatar - Frå utveljar til innpiskar?

I følgje partia, og tidlegare gjennomførte forskingsprosjekt, fungerer ikkje komiteane berre som utveljarar, men også som innpiskarar. Ei rekkje forskingsrapportar har rapportert om partia sine problem med å rekruttere listekandidatar (Aars 1997, Ringkjøb 1997, Rasmussen 1993, Offerdal 1991, Hellevik og Skard 1985). Danmark har til ein viss grad erfart same problem, og der nemner ein færre partimedlemar, dårleg betalte verv og auka arbeidsbyrde som moglege årsaker (Elklit og Pedersen 1995:85). Utgangspunktet for ein god nominasjon er gjerne at partia har mange kandidatar å velje mellom. På den måten kan partimedlemane få eit reelt val i nominasjonsmøtet. Det blir konkurranse mellom kandidatane. Er det derimot få kandidatar, må ein ta til takke med desse. I verste fall kan det vere for få kandidatar. Då blir spørsmålet om det i det heile er mogleg å stille liste.

No synest det som om rekrutteringsproblema for partia nærast har forsvunne (Christensen m. fl 2004). Av 28 undersøkte kommuneparti er det ingen som rapporterer om for få kandidatar til å kunne stille liste. At problema for partia minkar viser seg og ved at det er stadig færre listekandidatar som vert sett opp på ei valliste utan å vere spurt eller mot sin vilje (sjå tabell 3.8). Dersom dette var uttrykk for auka engasjement og deltaking, ville det vere eit godt teikn for det representative demokratiet, men forklaringa er heller dei nye reglane i vallova som krev færre listekandidatar for å kunne stille liste.

Tidlegare undersøkingar har vist at enkelte parti førehandskumulerte alle sine kandidatar utanom ein for å kunne stille liste. Gjennom den nye vallova er ikkje dette lenger mogleg. Men utover at ein tidlegare kunne «fylle» opp lista med førehandskumulerte, var det parti som gjorde det heilt motsette, ved å førehandskumulere få. Partia baserte seg heller på ei stor gruppe listefyll (Ringkjøb 1997). Dette var mogleg for parti som vanlegvis fekk inn ein eller to kandidatar, og om desse vart førehandskumulerte, var moglegheitene mikroskopiske for at andre skulle bli valt. Partia brukte førehandskumulering som garanti for at dei lenger nede på lista ikkje skulle bli valt. No er partia sin påverknad redusert til at kandidatar berre kan få ein kvart tilleggsstemme. Intensjonen har vore å auke veljarinnverknaden. Men praksis er uendra. Kampen om heidersplassen, den siste plassen på lista, held fram (Christensen m. fl 2004). Særlig blant småpartia er det ein kamp om plassane nede på lista. For mange kandidatar er det ein føresetnad at toppkandidatane har fått stemmetillegg. I praksis får eit par toppkandidatar stemmetillegg og når forventa valresultat er ein eller to representantar, vert det enklare for andre å seie ja til nominasjon etter desse. Partia bruker stemmetillegget strategisk, ikkje for å sikre at partiet får inn sine kandidatar, men for å sikre at partiet kan stille liste i kommunen. Det handlar om å låne namnet sitt til ei liste.

3.2.4 Rekruttering til lokale lister

I Noreg har dei lokale listene fram til no vore eit fast innslag i lokalpolitikken. Sist kommuneval viste likevel ein klar tilbakegang med tanke på kor mange slike lister som stilte til val (Aars og Ringkjøb 2005). Ein viktig grunn til dette er den nye vallova. Reglane for å stille lokale lister er endra slik at det er naudsynt med langt fleire underskrifter før lokale lister vert godkjende. Kravet for å kunne stille til val er skjerpa ved at 2 % av dei stemmeføre må skrive under. Vidare må underskriftene på plass etter at listekandidatane er klare, noko som tilseier at nominasjonsprosessane må starte mykje tidlegare for dei lokale listene enn for eit registrert politisk parti. Ein representant for ei lokal liste uttalte følgjande om nominasjonsprosessen i 2003:

«Hvert 4 år må vi drive underskriftskampanje, der 244 av innbyggerne i Røyken må» gi oss lov til å stille liste». Det spiller ingen rolle om vi har vært representert i kommunestyret, og dette er ekstra for oss i motsetning til alle andre som er registrerte parti… Det tar mye tid og vi må gjøre det lenge før folk har begynt å tenke på kommunevalg. Folk gidder ikke bry seg, men for oss måtte vi bare gjøre det. Og når vi spør om folk vil skrive under tror de at de binder seg opp, og da må vi forklare at det gjør de ikke. Det tar mye tid og ressurser for vi må ha navn, adresse og fødselsnummer slik at kommunen kan sjekke at de er over 18 år. Da kvier folk seg litt, og vi bruker gjerne 5 minutter pr person. På 244 personer blir det en del».

(Christensen m. fl 2004)

I den same kommunen stilte SV liste, noko dei ikkje gjorde ved valet i 1999, og deira utfordring var å få til ei liste med minimum 7 kandidatar.

Utviklinga kan sjåast på som ei sementering av eit politisk system der dei etablerte partia ikkje gjer det enklare for andre parti å vekse fram. Både partifinansieringa (sjå NOU 2004:25) og terskelen for lokale lister til å stille til val (sjå NOU 2001:3) kan tolkast som uttrykk for dette. Når det på same tid viser seg at lokale lister har evne til å mobilisere (Aars og Ringkjøb 2005), er det eit paradoks at dei etablerte nasjonale partia, som er bekymra for fallande engasjement og deltaking, i liten grad legg til rette for auka deltaking ved å gjere det enkelt for dei lokale listene å etablere seg.

Fleirtalet 6 i vallovutvalet (NOU 2001:3) meinte derimot at terskelen for å stille liste var for låg. Særleg vart det bygd på kritikk frå valstyre og valmedarbeidarar i dei største kommunane, der det vart peikt på at dei gamle reglane ikkje representerte ein skranke for å skaffe dei nødvendige underskriftene. Kravet var like mange underskrifter som det skulle veljast representantar. Resultatet var at arbeidet og kostnadene ved listeforslaget frå valmyndigheitene si side på ingen måte var i samsvar med den oppslutninga listene fekk ved valet. Vidare vart det peikt på at det ofte dreidde seg om lister som ikkje stilte ut frå seriøse motiv. 7

Fleirtalet i vallovutvalet var einig i at den tidlegare ordninga gjorde det for lett å stille liste, særleg i dei største kommunane. Dei som stiller til val må vise at dei har brei støtte blant innbyggjarane. I dette spørsmålet var det to mindretal i vallovutvalet. Det første ønska også å stramme inn reglane for å stille liste ved val, men ville ikkje gå like langt som fleirtalet 8 . Desse ønska at i staden for 2% skulle det vere krav om at 1 % av dei røysteføre skulle skrive under på listeforslaget. Dette mindretalet peika på at eit krav om 2 % representerte ei sterk innstramming samanlikna med tidlegare ordning og at det heller ikkje var rimeleg at Noreg skulle ha mykje meir restriktive krav enn Sverige og Danmark.

Harald B. Haram, som representerte dei lokale listene i vallovutvalet, ønska ikkje strengare krav for å stille liste. Han hevda at ein slik regel vil fungere som ein brems og som ein politisk rasering av bygde-Noreg, ikkje minst i utkantkommunar. Dei nye reglane ville i følgje Haram føre til eit demokratisk tilbaketog og ikkje ein stimulans til auka politisk engasjement.

I det datamaterialet som ligg føre frå Røyken kommune og deira lokale liste, kjem det fram at eit krav om underskrift frå 2% av dei røysteføre i utgangspunktet ikkje er noko problem, men når dei lokale listene må gjennom den same prosessen ved kvart val, sjølv om dei har vore representerte i kommunestyret, eller jamvel har hatt ordføraren, vert det oppfatta som urimeleg og urettferdig samanlikna med etablerte parti som mykje lettare kan stille liste. Eit alternativ til det gjeldande regelverket kan til dømes vere at krava gjeld første gongen ei lokal liste stiller til val eller for alle lokale lister som ikkje var representerte i kommunestyret sist valperiode. Dette kan vere ei viss tilnærming til den ordninga som gjeld for registrering av politiske parti. Der er reglane slik at om eit registrert parti ikkje har stilt til val dei to siste vala må det ei ny registrering til og då må ein samla inn 5000 underskrifter (sjå ny lov om partia).

3.2.5 Legg partia vekt på representativitet?

Kva krav og ønskjer har partia til kandidatane? Kva ser partia sine utveljarar etter hjå potensielle kandidatar? Kven er det desse politiske dørvaktene slepp inn og kven held dei utanom?

Som allereie vist søkjer partia i første rekke etter kandidatar i medlemsmassen. I enkelte parti seier vedtektene at kandidatane må vere partimedlem, eit ikkje uvanleg minstekrav til kandidatane (Gallagher 1988). På dette området er det likevel store skilnader mellom partia, men dei fleste ønskjer at kandidatane er medlemar. Kravet er likevel mindre viktig enn før. Partia slit som medlemsorganisasjonar, og det går mot fleire ikkje-medlemar på vallistene. Men, kravet varierer mellom kandidatane. Til personar som partia vil ha valt blir det stilt andre krav enn personar som er listefyll (Christensen m fl 2004). Same kva, partimedlemsskap er ikkje eit ufråvikeleg krav til listekandidatane. Ei utvalsundersøking blant kandidatar til kommunestyrevalet i 2003 viste at 1/5 av listekandidatane ikkje var partimedlemar sjølv om 95 % stilte for eit registrert politisk parti (ibid.).

Men utover å søke etter kandidatar blant partimedlemane, har partia andre krav. Kva rolle spelar i så måte omsynet til representativitet og dugleik? Er det viktig at vallistene utgjer eit tverrsnitt av innbyggjarane i kommunen og er det eigenskapar listekandidatane bør ha?

Omsynet til sosial representativitet er relevant. Det er likevel ikkje snakk om vallister som spegelbilete av innbyggjarane i kommunen, men nokre kriterium er sentrale. Ei valliste skal vere balansert i forhold til kjønn, alder og geografi (Ringkjøb 1997, Hellevik og skard 1985). Christensen m. fl (2004) viser i sin rapport til ein partiaktivist som på generelt grunnlag seier at «representativitet er viktig, og særlig slik at veljarane kan finne folk på lista som dei kan identifisere seg med». Dette får brei støtte. Ei variert liste er ønskjeleg fordi den har eit større nedslagsfelt hjå veljarane.

Kva så med meiningsrepresentativiteten ? Har det noko å seie kva potensielle listekandidatar måtte meine? Svaret er ja, fordi partia unngår å setje opp listekandidatar som er uvillige til å stå på partiprogrammet. Partia konkurrerer med kvarandre på ideologisk grunnlag. Partia sine utveljarar vil at kandidatane skal representere partiet sin politikk. Kandidatane uttrykkjer det same. Over 2/3 av kandidatane meiner at partiet sitt program og standpunkta til sympatisørar eller veljarar er avgjerande når politiske vedtak skal fattast (ibid)

Kva så med personlege eigenskapar ? På dette området er spekteret av ønskjemål meir mangfaldig, og døme på personlege eigenskapar vil vere at dei er taleføre, ærlege, samarbeidsvillige, karismatiske og har evne til å få fatta vedtak. Dette er kriterium nominasjonskomiteane legg mindre vekt på og komiteane viser heller til kandidatane sin erfaring. Partia er ikkje på jakt etter personar med spesielle eigenskapar, men heller personar som er «som folk flest».

Men alle dei nemnte kriteria kjem i skuggen av kandidatane si lokalpolitiske interesse . Følgjande uttale frå eit medlem av ein nominasjonskomité er illustrerande: «Vi har to hovedkriterier, annenhver mann og kvinne og de tre gamle områdene kommunen består av. For oss ble dette helt mislykka, fordi de 4 første kom fra nedre del av kommunen. Men det er et kriterium som overskygger alt, og det er om folk er villig til å stå der. Vi kunne dermed ikke tenke ideelt.» (ibid.).

Interessekriteriet gjeld ikkje like sterkt for alle kandidatane, men er spesielt viktig for listetoppane. I praksis vil det i mange tilfelle vere mogleg å skilje listekandidatane i to ulike grupper, dei som stiller til val og har eit ønskje om å bli valde og dei som stiller til val utan eit tilsvarande ønskje. Kandidatundersøkinga frå 2003 valet stadfestar at ein stor del av kandidatane ikkje ønskte å bli valde, noko som understrekar kor viktig partia si kandidatrangering er.

I undersøkinga svarte omlag halvparten at dei eigentleg ikkje hadde eit ønske om å bli valt. Men, jamvel om over halvparten i liten grad ønskte å bli valt, skil resultatet seg frå andre undersøkingar. I ei tilsvarande undersøking frå 1995 uttrykte berre 33 % av kandidatane eit ønske om å bli valt (Aars 1997:117). Dersom vi legg desse to undersøkingane til grunn, kan det tyde på at talet på kandidatar som ønskjer å bli valt har auka monaleg over ein periode på om lag 10 år. Samla er det også slik at utveljarane legg vekt på representativitetskriteriet, noko som fortel at nominasjonsprosessen er normstyrt. Partia er aktørar på ein offentleg arena og må difor forholda seg aktivt til normer om kva grupper som bør vere representert i kommunestyra (Ringkjøb og Aars 2006, Hellevik og Skard 1985).

3.2.6 Utveljing og sjølvutveljing

Ved å sjå på dei ulike fasane i rekrutteringsprosessen er det mogleg å peike på når i prosessen det skjer endringar med tanke på sosial bakgrunn. Dette er vist i tabell 3.9.

Tabell 3.9 viser at det i den tidlege fasen blant dei villige er få kvinner. Det er ein større del av kvinnene som sjølv seier nei til å bli valt samanlikna med menn. Men, dette biletet finn ein ikkje att blant kandidatane eller blant dei med stemmetillegg. Det tyder på at partia i sine nominasjonsprosessar kompenserer for den manglande viljen og dermed betrar kjønnsfordelinga. Men, det gjer seg ikkje utslag i valresultatet, og det har mellom anna si årsak i at kvinner er klart underrepresentert blant partia sine toppkandidatar.

Når det gjeld alder, synest situasjonen å vere motsett. Viljen til å stille til val er høg i den yngste aldersgruppa, men det viser ikkje att blant partia sine medlemar eller kandidatar. Samanlikna med veljarane er det dei middelaldrande som er overrepresenterte både blant kandidatar med og utan stemmetillegg. For dei over 67 år er det slik at dei er kraftig underrepresenterte på listene og blant representantane, men årsaka er den same som for kvinner. Få ønskjer å stille til val.

Innslaget av personar som ikkje er norske, varierer også i dei ulike fasane, og særleg utgjer dei ein liten del av partimedlemane og kandidatar med stemmetillegg. Dei endar opp med å utgjere 5 % av kandidatane mot at dei er 7 % av innbyggjarane.

Endeleg har vi spørsmålet om utdanning, og her er det ikkje data for gruppa med stemmetillegg. Men frå gruppa kandidatar til valte vert dei grunnskuleutdanna kraftig redusert, noko som tyder på at desse i mindre grad blir tildelt sikre plassar av partia i nominasjonen. Gruppa er sterkt underrepresentert i motsetnad til gruppa med høgskule eller universitetsutdanning. Den skeive representativiteten når det gjeld utdanning, må såleis partia ta ein stor del av ansvaret for.

Som både norske og internasjonale studiar har vist, er ikkje partia sine nominasjonsprosessar eine og åleine ansvarlege for at enkelte grupper vert svakare representerte enn andre. I enkelte tilfelle, slik som for kvinner, betrar partia situasjonen, medan for dei middelaldrande forsterkar partia den skeive representasjonen. Det er dermed mogleg å betre den sosiale representativiteten både ved å auke viljen til å stille til val blant enkelte grupper og ved at partia i endå større grad legg vekt på sosial bakgrunn i nominasjonsarbeidet.

Spesielt om dei villige

Mandatet til kommisjonen syner til eit paradoks når det gjeld den politiske rekrutteringa og engasjementet. På same tid som partia har hatt problem med å få tak i listekandidatar har undersøkingar vist at det blant innbyggjarane er meir enn nok villige til å fylle opp vallistene mange gonger. Trass i høg vilje til å la seg engasjere lar få seg aktivere. Ein grunn til dette kan vere dei politiske partia, men og folk sine haldningar til desse partia. På den eine sida slit partia med å engasjere dei som er villige til å la seg engasjere. På dette området har Ringkjøb (1999) hevda at partia gjennom sine rekrutteringsprosessar ikkje maktar å kome i kontakt med dei som er villige til å delta. Men ikkje berre det, det er og slik at blant dei som kunne tenke seg å delta i lokalpolitikken er det mange som ikkje kunne tenke seg å delta gjennom politiske parti. Dei er gjerne interesserte i spesielle saker eller saksfelt, men ønskjer ikkje å få med eit heilt partiprogram om dei skulle velje å delta. Dersom det her blir lagt til grunn eit veljar- eller borgarperspektiv, kan ein spørje om det lokalt ikkje burde ha blitt lagt til rette for at denne type engasjement også kunne bli representert eller kome til uttrykk? Eit tiltak i den retning er ordninga med innbyggjarinitiativ. På den andre sida er det problematisk å basere seg på undersøkingar der ein spør om folk kunne tenke seg å ta på seg eit offentleg verv (Saglie 2002, Hellevik og Skard 1985). I slike undersøkingar er det gjerne ei overrapportering av vilje, eller velvilje. Det er trygt og ufarleg å seie ja til eit verv i ei spørjeundersøking, men om dei hadde tatt på seg eit verv om det var reelt er vanskeleg å vite. Motsett kan det tenkjast at fleire hadde sagt ja om dei hadde blitt utsett for det sosiale presset det er å bli spurt om å stille til val. Ikkje minst om ein blir spurt av nære vener eller familiemedlemar. Forskarane er likevel einige om at det er eit problem at mange er skeptiske til å binde seg til eit politisk parti og at partia heller ikkje har gjort ein spesielt god rekrutteringsjobb.

3.2.7 Tiltak for å betre sosial representativitet i folkevalde organ

Endra reglar for personval?

Eit sentralt tema i både internasjonal og nasjonal forsking har vore valsystema sin innverknad på den politiske rekrutteringa. Særleg har forskinga vore opptatt av representasjonen av kvinner og minoritetsgrupper (Rule og Zimmerman 1994, Farell 1997, Norris 1996).

I norsk samanheng er det unekteleg eit ideal at folkevalde organ skal framstå som sosialt representative, og debatten har, som i Sverige, primært handla om kvinnerepresentasjonen (Hellevik og Bjørklund 1995, SOU 1999:92). Hellevik og Bjørklund har med bakgrunn i data frå SSB vist at kvinnene har tapt på at veljarane har retta på listene i norske kommunestyreval. Trass dette har kvinnerepresentasjonen i Storting, fylkesting og kommunestyre auka meir eller mindre kontinuerleg over tid. Veksten har faktisk vore formidabel (Raaum 1995, Bjørklund 1999). Tverrnasjonal forsking viser at kvinneprosenten er større i land med forholdstalsval enn i land med fleirtalsval. I land med forholdstalsval er snittet 19.5 prosent, i land med fleirtalsval 9.4 prosent (Rule og Zimmerman 1994). Konklusjonen er relativt eintydig: Kvinnerepresentasjonen er størst i Norden. Det gjeld i land med reint partival (Sverige pre 1998), i land med frivillig personval (Danmark), og i land med obligatorisk personval (Finland) (Karvonen 1999). Med Norden som utgangspunkt er det problematisk å argumentere for at det er ein negativ samanheng mellom personval og kvinnerepresentasjon.

I Noreg er det likevel usemje om effekten personvalordninga har for kvinnerepresentasjonen i kommunestyra. I ei evaluering av den nye personvalordninga vert det konkludert med at veljarane sine rettingar på listene hadde svært lite å seie for kven som var vald, og at desse rettingane berre i liten grad svekka kvinnerepresentasjonen (Christensen m.fl 2004). Ottar Hellevik (2006) har i ein kommentar til denne evalueringa tek til orde for å endre på den noverande ordninga og overlate meir av ansvaret til dei politiske partia på bakgrunn av dei uheldige konsekvensane ordninga har for kvinnerepresentasjonen. Hellevik sine analysar før og etter valet viser at kvinnerepresentasjonen vert dårlegare etter at veljarane har gjort sine rettingar. Midtbø og Christensen (2005) meiner derimot at for å styrke kvinnerepresentasjonen må tiltaka skje innan dei organisasjonane som står for rekrutteringa og nominasjonen av kandidatane, nemleg partia. Midtbø og Christensen (2006) viser i sine analysar av enkeltkandidatar at valresultatet ikkje skuldast at menn vert favorisert av veljarane framfor kvinner, men at årsaka er å finne i listeplasseringa til kandidatane. Jo høgare ein står på lista, dess fleire personsemmer oppnår ein. Og, toppen av listene er dominert av menn.

Kvotering

Ideen om sosial representativitet har fått sitt klare uttrykk i kommunelova ved reglane om kjønnsfordeling i kommunale utval og nemnder (Kommunelova §§ 36 og 37). I tillegg har fleire parti reglar om kjønnsrepresentasjon for eksempel på vallistene. I seinare tid har vi fått reglar om kjønnsrepresentasjon i offentlege og private selskap (sjå Ot. Prp nr 97 2002-2003). Det er også tatt til orde for at det bør innførast kvoteringsreglar som pålegg dei politiske partia å sikre like mange kvinner og menn på sine vallister. I ei pressemelding frå Likestillingsenteret etter stortingsvalet i 2005 argumenterte ein for å tenkje nytt. 37 % av stortingsrepresentantane er kvinner og senteret meiner at det er eit demokratisk problem at kvinner i så stor grad er underrepresenterte. Kvotering er eit verkemiddel som også kan nyttast for å sikre andre underrepresenterte grupper representasjon i folkevalde organ.

Frankrike innførde i 1999 ei lov som krev at partia stiller med 50 prosent av kvart kjønn på nominasjonslistene for at desse skal bli godkjende. Debatten om kvinnerepresentasjon har også i Noreg ført til forslag om å innføre reglar om kjønnskvotering på listeforslaga. Dette har til no blitt avvist på prinsipielt grunnlag. Det er særleg lagt vekt på den frie nominasjonsretten. Kjønnskvotering i representative forsamlingar er eit radikalt forslag, som i tillegg er problematisk å gjennomføre. Årsaka til det er at representasjonen er skeiv på ei rekke dimensjonar: Ulike yrke er underrepresenterte, det same med dei med låg utdanning, dei unge, dei eldre og ulike etniske grupper (Haavio-Mannila m. fl 1983). Kjønnskvotering i partia sine nominasjonsprosessar er derimot eit langt mindre radikalt forslag. Dei norske partia har, med unnatak av Høgre og Framstegspartiet, slike kvoteringsreglar. Reglane er unike i nordisk samanheng. I våre naboland har det heller vore ein tendens til at ein går bort frå slike reglar (Christensen og Raaum 1999). Arbeidarpartiet har mellom anna reglar om annakvar mann og kvinne på sine lister. Reglane seier dermed at ordførar- og varaordførarkandidatane ikkje skal ha same kjønn. I praksis vert ikkje reglane etterlevd fullt ut (Ringkjøb 1996).

Lokalt er det blitt trekt fram at kvoteringsordninga i nemnder, råd og utval fører til ekstra stor byrde for enkeltrepresentantar der det typisk er få kvinner. Særleg i kommunar der det i tillegg er innført eit prinsipp om gjennomgåande representasjon, må dei få kvinnelege kandidatane veljast til mange nemnder. Desse vil då få ein mykje større arbeidsbyrde enn sine mannlege kollegaer. Ingrid Guldvik (2005) viser at når kvotering står på dagsorden, er lokalpolitikarane lite villige til å tematisere maktfordelinga i samfunnet og auka innverknad for kvinner i politikken. Fleirtalet av politikarane framstiller kjønnskvotering som ein trussel mot lokaldemokratiet, som tvang overfor dei politiske partia og/eller negativt for kvinnelege representantar. Når det gjeld kvoteringssystemet i praksis viser Guldvik (2005:235) at:

• Lova seier: I utval med 4 representantar eller meir skal det vere 40 prosent av kvart kjønn representert. Realiteten: Det vert valt 40 prosent eller opp mot 40 prosent kvinner, sjeldan meir.

• Lova seier: I utval med 3 representantar skal begge kjønn vere representerte. Realiteten: Ei kvinne og to menn blir valt, nesten aldri omvendt.

• Lova seier ikkje nok om val av leiarposisjonar, men det vert valt stort sett menn til ordførarar og leiarar av utval og ein noko større del kvinner til varaordførarar.

Dette siste kjem klart til uttrykk om ein ser på i kva grad kvinner er ordførarar eller ikkje. I dag er i underkant av 17 % av ordførarane kvinner. Slik sett vert det konkludert med at kjønnskvotering i dag ikkje sikrar kvinner sitt politiske medborgarskap på lokalnivået (ibid:246).

Ungdom og politisk deltaking

Når det gjeld ungdom og politikk, viser Berglund og Winsvold (2005) at det særleg er gruppa opp til 26 år som er dårleg representert. Verst er det i dei kommunane der det er mange som må reise ut for å få seg ei utdanning. Tidlegare var reglane for studentar slik at ein ikkje kunne melde flytting til studiekommunen, og vart verande manntalsført i heimkommunen. Dermed kunne ein ikkje delta i lokalpolitikken i studiekommunen med fulle rettar. Ein kunne delta partipolitisk, men utan rett til å røyste eller stille til val. Og sjølv om ein hadde desse rettane i heimkommunen, vart ofte dei geografiske avstandande så store at det vart problematisk med politisk deltaking heime. Ei arbeidsgruppe som vurderte vertskommunane sitt ansvar peika på at denne ordninga førte til at intensjonane om like politiske rettar ikkje vart imøtekomen for studentar (KUF 2000).

No er dette endra, slik at ein som student kan velje om ein vil registrere seg i utdanningskommunen eller framleis vere registrert i heimkommunen. Effektane av dette kjenner ein lite til, men studentar mister reisestipendet sitt. Retten til å velje om ein vil flytte eller ikkje kan også bli avgrensa dersom ein er forelder og har med seg barn til studiestaden. Det å ha rett på ei rekke offentlege gode, slik som barnehagar, skule osv, er knytt til den kommune ein bur i. For vertskommunane vil det kunne få store konsekvensar om ei ny stor gruppe fekk røysterett. I enkelte mindre utdanningskommunar vil studentar kunne bli ein viktig lokalpolitisk aktør som både vil kunne få sentrale verv og høve til å påverke innhaldet i den lokale politikken. Dei etablerte lokalpolitikarane og partia må på si side ta større omsyn til studentmassen.

Utover dette har Ungdommens Demokratiforum 9 føreslått ei prøveordning med at alle kommunale råd og utval minimum skal ha ein representant under 25 år. Dei grunngjev sitt synspunkt med at mangelen på ungdomsrepresentantar er med på å auke avstanden mellom ungdom og offentlege organ. Det kan vere med på å stadfeste at ungdom står utanom politikk og forvaltning. På sikt er ein redd for at dei komande generasjonar meir og meir tek avstand frå ein demokratisk modell bygd på parlamentarisme og representativt demokrati. Vidare peiker dei på at det er eit problem at offentlege råd og utval utgjer homegene grupper. Dei har den same kollektive kompetanse og dermed bør det av kvalitetsmessige grunnar vere god aldersspreiing i råd og utval.

I St.meld nr 39 (2001-2002) vart dei peikt på ei rekke tiltak for å auke ungdom si deltaking og innverknad (sjå boks 3.1).

Færre offentleg tilsette i folkevalde organ?

Eit stadig tilbakevendande tema i samband med representativiteten til folkevalde organ er om noko bør gjerast med det sterke innslaget av offentleg tilsette blant dei folkevalde. På dette området viser det seg at nærare halvparten av dei folkevalde er offentleg tilsette (Larsen og Offerdal 1994). Dersom utgangspunktet er kommunane, viser det seg at 25 % av representantane er tilsett i den kommunen der dei er folkevalde. Det vil i praksis seie at ein stor del av dei som deltek i det kommunalpolitiske arbeidet sit ved begge sider av bordet når politikken vert fastlagt. Dei både førebur og vedtek kommunen sin politikk (ibid.). Særleg i mindre kommunar vil mange folkevalde kunne vere tilsette i kommunen, men på same tid vil strengare reglar gjere at svært mange ikkje lenge vil vere valbare.

Debatten om kven som bør vere valbar vart tatt opp i eit eige dokument 8 forslag (Dokument nr. 8:117, 1997-1998) der representantar frå Framstegspartiet ønskte å utvide kretsen av ikkje valbare offentlege tilsette. Både leiar og nestleiar av forvaltningsgrein samt dei som hadde anna leiings-, personal- eller økonomiansvar skulle ikkje vere valbare. I si handsaming viste Kommunalkomiteen til fleire moment som har vore sentrale i denne debatten. Det blir vist til prinsippet om at færrast mogleg skal utelukkast frå val, at leiar av forvaltningsgrein har så sentrale oppgåver i ein kommune at desse av den grunn ikkje er valbare og at i den grad andre tilsette ikkje er eigna til å delta i handsaminga i eit folkevald organ, er dette regulert gjennom eigne reglar om habilitet i kommunelova. Har ein som tilsett vore med i saksførebuingane til ei sak eller ved tidlegare vedtak i same sak, vert vedkomande ugild (jf kommunelova § 40). Dette gjer at alle som har vore med i ei sak på administrativt nivå er utelukka frå å handsame saka politisk. Slik unngår ein at nokon vert sitjande på begge sider av bordet. Utover dette viser komiteen til dei utfordringane som har dukka opp i samband med at kommunar har omorganisert til ein to-nivå modell, og at omgrepet leiar av forvaltningsgrein då kan både bli uklart og omfatte mange tilsette. Komiteen realitetshandsama ikkje saka, men viste til det pågåande utgreiingsarbeidet i regi av Vallovutvalet.

I Vallovutvalet vart problemstillingane vurderte, men då ut frå at gjeldande rett den gongen var uklar gjennom omgrepet «leiar av forvaltningsgrein» og at dette kunne vere ein regel som utelukka mange frå val dersom kommunane omorganiserte til ein to-nivå modell. Vallovutvalet peiker på at omgrepet «leiar av forvaltningsgrein» var lite presist og kunne føre til at ein kom opp i vanskelege grensetilfelle. Utvalet meiner det er ei skilje mellom dei som utfører administrative leiaroppgåver innan ein del av den kommunale/fylkeskommunale forvaltninga på vegne av administrasjonssjefen på den eine sida og dei som er leiarar av institusjonar/verksemdsleiarar på den andre. Dei førstnemnde burde framleis ikkje vere valbare, medan den andre gruppa ville vere det. Ein leiar av eit sjukeheim, skule, barnehage osv vil vere valbar. Vallovutvalet valde å presisere omgrepet «leiar av forvaltningsgrein» med eit tillegg «ansvarlig for utførelse av administrasjonssjefens oppgaver innenfor et område av den (fylkes)kommunale forvaltning» (NOU 2001:3).

I Ot.prp. nr 45 (2001-2002) om ny vallov støttar departementet at kretsen av ikkje-valbare personar ved lokalval bør strammast inn i tråd med Vallovutvalet og mange av høyringsinstansane sine synspunkt. Likevel støttar ikkje departementet Vallovutvalet sitt forslag, men vil oppheve regelen om at «leiar for forvaltningsgrein» er utelukka frå val. I staden viser departementet til dei nemnde reglane om folkevalde sin habilitet og at dei folkevalde organa kan handsame spørsmålet om habilitet i kvar enkelt sak.

Under sakshandsaminga i Kontroll- og konstitusjonskomiteen meinte fleirtalet at det ikkje var trong for å stramme inn kretsen av ikkje-valbare personar ved lokalval. Fleirtalet i komiteen framsette følgjande endringsforslag i høve til kven som er utelukka frå val:

«den som i vedkommende kommune eller fylkeskommune er administrasjonssjef eller dennes stedfortreder, leder av forvaltningsgren; dette gjelder likevel ikke leder av enkeltstående virksomheter, sekretær for kommunestyret eller fylkestinget, ansvarlig for regnskapsfunksjonen, eller ansvarlig for revisjonen». 10

Dette vart også det endelege resultatet og dermed er reglane om kven som er valbar og ikkje vidareført med eitt unnatak. Leiar av enkeltståande verksemder i kommunen eller fylkeskommunen skal ikkje lenger kunne bli oppfatta som leiar av forvaltningsgrein og av den grunn vere utelukka frå val (Valglova § 3-3 tredje ledd bokstav b). Dette vil seie at til dømes ein rektor på ein skule og styrar i ein barnehage eller ein sjukeheim no kan veljast inn i kommunestyret og fylkestinget, sjølv om kommunen har organisert seg etter to-nivåmodellen. Kommunelova § 14 er også endra, slik at reglane om valførleik framleis er like i dei to lovene.

3.2.8 Personskiftet i lokalpolitikken

Norsk lokalpolitikk er prega av eit høgt personskifte. Det har vore vanleg med eit skifte av 2 av 3 lokalpolitikarar ved kvart val. Samanlikning med andre land har det norske personskiftet vore høgt. I våre naboland har om lag 2/3 blitt attvalde. Det er peika på at dette er ei utfordring for lokaldemokratiet på fleire måtar. For det første er det eit problem at mange går ut av kommunestyra, fordi mykje kompetanse forsvinn og mange nye må lærast opp etter kvart val. Om fleire hadde blitt attvalde, ville dette problemet kunne bli redusert. For det andre er det eit problem for partia. Når mange berre er innom ein periode, tilseier det at partia ved kvart val må ha mange nye listekandidatar. Det er ei utfordring for partia sitt rekrutteringsarbeid. Og for det tredje er det ikkje nødvendigvis eit problem at mange må ut av politikken, t.d. om det var eit resultat av partia og veljarane sin dom, men når årsaka er at personskiftet er frivillig, kan ikkje veljarane halde sine valde representantar ansvarlege ved val. Det store personskiftet i norske kommunestyre er slik sett til hinder for ein effektiv demokratisk kontroll.

Det er og verd å merke seg at det store norske personskiftet ikkje er eit uttrykk for ei krise for lokaldemokratiet, i så fall er dei ei permanent krise (Larsen og Offerdal 1992). Personskiftet har vore stabilt og høgt over langt tid. Ser vi på data for heile landet viser det same tendens tilbake til 1970 - talet, og undersøkingar av enkeltkommunar som går lenger tilbake i tid, viser den same trenden. Vidare er det ikkje slik at 2/3 av representantane vert skifta ut i kvar einaste kommune. Biletet er at slik er det i snitt, medan det innan enkeltkommunar og mellom val er store skilnader. Ved valet i 1991 varierte attvalsprosenten mellom 9 og 72 % (ibid.). Den låge attvalprosenten i norske kommunestyre kan dermed tyde på at dei folkevalde er lite motiverte eller at dei gjennom ein periode vert demotiverte.

For å kaste lys over spørsmåla om attval, blir det viktig å sjå nærare på kvifor det er slik at mange takkar av etter kort tid. Er det forhold knytt til det å vere folkevald som gjer at ein helst vil sleppe med ein periode? På dette området er det gjennomført fleire undersøkingar som har sett nærare på 3 kategoriar av grunngjevingar for ikkje å stille på nytt: a) Private grunngjevingar, mangel på tid, familieforhold eller arbeidsforhold, b) grunngjeving som vedkjem alder eller at ein har vore med lenge nok, eller c) grunngjevingar som har med eigen innsats og innverknad eller med andre sin makt og innverknad i kommunestyret.

Larsen og Offerdal (1994) viser at alle grunngjevingane er relevante i dei nordiske landa, men det er grunngjevinga knytt til tid og personlege forhold som er den viktigaste. Det er klart færre representantar som takkar av fordi dei er misnøgde med måten lokaldemokratiet fungerer på enn dei som oppgjev private grunnar for å trekkje seg. Offerdal og Aars (1998) viser mellom anna at mange av dei som trekkjer seg gjer det med eit positivt syn på lokalpolitisk arbeid. Det er heller ikkje slik at dei ved å seie nei til attval trekkjer seg frå all politisk verksemd. I staden vert dei aktive i partilag eller lag og organisasjonar i kommunen. Dermed kan ein sjå på rekrutteringa til norske kommunestyre meir som ei verneplikt eller eit system for dei som ønskjer å gjere politisk karriere (ibid.). Det positive med eit stort personskifte er i tillegg at ein stor del av befolkninga får erfaring frå politisk arbeid. I Noreg vil det dermed vere mange som kjenner ein som er eller har vore kommunestyrerepresentant.

Den siste utviklinga peiker derimot i retning av endring, ved at attvalsprosenten auka monaleg ved kommunevalet i 2003. Då vart i snitt halvparten av representantane skifta ut. Utviklinga er vist i tabell 3.10.

Om denne utviklinga er positiv eller negativ er avhengig av demokratisyn. Dersom det er viktig med brei deltaking og at mange får erfaring med politisk arbeid, vil utviklinga bli oppfatta som negativ. Nålauga inn i politikken vert trongare. Vidare kan ein risikere at representativiteten til dei politiske organa vert svekka. Andre vil heller oppfatte utviklinga med ein høgare attvalsprosent som positiv. Det viser at dei som deltek politisk ikkje vert demotiverte av arbeidet, at kommunane på denne måten får ein kontinuitet blant dei folkevalde som kan takle ein profesjonalisert administrasjon og at partia står overfor ei mindre utfordring i sitt rekrutteringsarbeid.

Grunnane til den siste utviklinga kan vere fleire, men ein vil kunne vere at talet på kommunestyrerepresentantar har gått ned, noko som gjer at konkurransen om plassane aukar. Vidare er det nye krav til kor mange kandidatar partia må ha på sine vallister, og dermed er det færre no enn tidlegare som vert sett på listene utan eit ønskje om å bli valde. Samla skulle det tilseie at blant kandidatane og representantane er det fleire no enn tidlegare som er motiverte, noko som truleg vil ha konsekvensar for attvalsprosenten. På den andre sida viser Berglund og Winsvold (2005) at di færre verv, di færre unge er med i politikken.

3.2.9 Færre verv og kandidatar.

Til forskjell frå Sverige og Danmark har ikkje Noreg gjennomgått like omfattande kommunesamanslåingsprosessar. Samanslåingane i desse landa på 1970-talet førte til ein dramatisk nedgang i talet på offentlege tillitsverv. I Danmark vart det ein reduksjon frå 11 414 til 4 679 etter reforma og i Sverige var dei tisvarande tala frå 33 048 til 13 236 (Offerdal og Larsen 1994). I Noreg har det derimot vore ein liten, men jamn nedgang fram til 1991. I 1955 var det 16 418 representantar mot 13 077 i 1991. Tabell 3.11 viser at også kommunesamanslåingane i Noreg førte til ein reduksjon, men berre med om lag 2 000 færre verv. Men, nedgangen har akselerert dei siste vala, og det er nærliggjande å tru at kommunelova frå 1991, som opna for at kommunane i større grad kunne fastsetje talet på representantar, etterkvart har gjort seg gjeldande. Den største nedgangen i verv finn vi i frå 1999 til 2003, då meir enn 1 000 verv vart borte. Det vil seie ein nedgang på 9 prosentpoeng. Det er heller ikkje usannsynleg at færre verv gjer at det blir fleire erfarne som blir sittande. Ein stigande attvalsprosent tyder på det.

Når det gjeld talet på kandidatar, var det på sitt høgaste i overgangsperioden mellom 70- og 80-talet. Då stilte rundt 100 000 kandidatar opp ved kommunevala. Dette var og ein periode med stor politisk aktivitet, klare skiljeliner mellom partia og mange partimedlemar. Utviklinga mot færre kandidatar kan såleis vere eit uttrykk for endringane partia har opplevd dei to siste 10-åra. Det er ei utvikling med stadig færre kandidatar, og det vil vere i tråd med undersøkingar som har slått fast at partia i desse år opplevde større og større problem med å få nok listekandidatar. Likevel er endringa mest dramatisk i perioden 1999 til 2003. Frå det eine valet til det andre er det blitt 11 500 færre kandidatar. Her er neppe forklaringa partia sine rekrutteringsproblem, men heller den nye vallova som sette nye krav til kor mange listekandidatar parti må ha på listene sine. Det kjem og fram ved at talet på lister auka har likevel talet på kandidatar gått ned. Denne endringa har og ført til at rekrutteringsproblema for partia synest å vere langt mindre enn tidlegare (Christensen m. fl 2004).

Den tidlegare omtalte utviklinga mot få medlemar i partia er dermed supplert med ei utvikling i retning av at talet på offentlege verv går ned. Men utover dette er ei rekke politiske utval sanert bort og prinsippet om gjennomgåande representasjon har breidd om seg. Dermed blir det og færre tillitsvalde som kan fungere som ombod for veljarane inn mot politiske vedtaksprosessar. I Sverige har utviklinga vore den same, men med eit mykje større omfang. På grunn av omfattande kommunesamanslåinga vart talet på offentlege tillitsverv redusert frå om lag 200 000 midt på 50-talet til 50 000 i 1974. No er det i underkant av 38 000 slike tillitsverv tilbake (SOU 2000:1 side 149). Utviklinga går mot ein profesjonalisering også lokalt, der heiltidspolitikarane tek over meir og meir. Det ser ein gjennom at ordførarrolla etterkvart er blitt eit løna verv på heiltid og i dei største byane er fleire politikarar tilsette på heiltid (Østtveiten 1999). I tillegg til dette blir det stilt nye krav til lokalpolitikarane til dømes i form av å delta i nettverk, og dette går ikkje alltid i hop med at alle dei folkevalde skal vere med å påverke. I Nordisk Ministerråd sin rapport «Demokrati i Norden» vert det peikt på at berre eit fåtal politikarar har den oversikt og kunnskap som skal til for å manøvrere innanfor ein kommune sitt interessefelt. Denne utviklinga kan lett føre til ei aukande kløft mellom ein elite og ein masse blant våre folkevalde (Nordisk Ministerråd 2005).

3.2.10 Dei folkevalde sine arbeidsvilkår

Både når det gjeld attval til norske kommunestyre og når det gjeld talet på politiske verv har spørsmålet om dei folkevalde sine arbeidsvilkår vore sentralt. I samband med attval har det vore hevda at ein av grunnane til det store personskiftet har vore dårlege arbeidsvilkår (NOU 1991:13). Dei skal ha gjort det vanskeleg å vere lokalpolitikar. Når det gjeld talet på politiske verv, vil ein reduksjon gjere møta meir effektive og det vil vere ein større del av politikarane som deltek aktivt.

I forhold til arbeidsvilkåra har økonomisk godtgjering vore eit omfattande tema. Larsen og Offerdal (1992) si historiske gjennomgang viser skepsisen som eksisterte til å yte økonomiske vederlag for at folk tok på seg offentlege tillitsverv det var knytt ære til å inneha. Så seint som i 1967 var løn for å inneha kommunale verv sett på som upassande. Gjennomslaget for løn kom først i 1980 (ibid.). Det har særleg vore to argument for økonomiske godtgjersler: a) Det er urimeleg å forvente at folk som let seg velje til offentlege tillitsverv skal ha utlegg for å delta og b) at om ein ikkje får godtgjersle er det berre dei med økonomisk evne til å delta eller som pga av sitt yrke lettare enn andre kan avsjå tid og krefter eit tillitsverv medfører som kan delta (Overå og Bernt 2001:272). Det handlar dermed om å sikre rekrutteringa frå alle delar av befolkninga. I arbeidet med kommunelova uttalte Kommunaldepartementet at «det er rimelig at det gis slik kompensasjon; vervet som folkevalgt er ikke bare en samfunnsplikt, men også en krevende jobb som utføres til innbyggernes og samfunnets beste». (Ot.prp nr 42 1991-1992).

Kommunelova slår fast at «den som har eit kommunalt eller fylkeskommunalt verv, har krav på godtgjersle for sitt arbeid etter nærare reglar fastsett av kommunestyret eller fylkestinget sjølv». Slik godtgjersle vert ytt som ein kompensasjon for det arbeid ein har med vervet. Det må såleis skiljast frå ordinær løn og frå erstatning for inntektstap. Kommunelova slår fast at alle som har tillitsverv har krav på godtgjersle. Utover dette la kommunelovsutvalet til grunn at det var opp til kvar enkelt kommune og til dei politiske partia å legge forholda best mogleg til rette for dei folkevalde (NOU 1990:13, KRD 1997).

I denne samanhengen har det mellom anna dukka opp spørsmål kring godtgjering til enkelte grupper, mellom anna til uførepensjonistar som mottek arbeidsinntekt gjennom sine verv. Dette er tatt opp av Rogaland Fylkeskommune med KRD. Grupper som mottek til dømes uføretrygd og på same tid mottek godtgjersler høgare enn 1 G får etter folketrygdlova avkorting i uførepensjonen. I dømet frå Rogaland førde godtgjeringa frå dei politiske verva også til høgare eigenandel og redusert bustøtte. Til samanlikning vil ein funksjonsfrisk folkevald få utbetalt fullt vederlag utan avkorting. Denne type reglar kan hemme rekrutteringa til folkevalde organ og at enkelte som mottek ytingar frå folketrygda ikkje får ein reell kompensasjon for sitt arbeid. Argument som taler mot dette er at om ein endrar det slik at godtgjering for politisk arbeid ikkje fører til avkorting, vil ein innføre ei særordning for politikarar og at det kan bli eit problem overfor andre stønadsmottakarar som mottek inntekt frå allmennyttig arbeid, til dømes styreverv i organisasjonar og liknande. Det er òg gjort ei lovendring som førde til at den obligatoriske ventetida på eitt år frå tidspunktet for godkjenning av uførepensjon før ein kan ha inntekt, ikkje gjeld for inntekt til dømes frå politiske verv.

Eit anna spørsmål gjeld studentar sine rettar i høve til kompensasjon for tapt arbeidsforteneste. Når det gjeld kompensasjon for studentar, er dei på line med andre grupper som husmødre og pensjonistar utan fast lønna arbeid. Likevel kom kommunelovutvalet fram til at «Det er forutsatt at også grupper uten fast lønnet arbeid skal få erstattet tap i arbeidsinntekt når de må forsømme sine ordinære gjøremål for å ivareta tillitsverv» (NOU 1990:13). Både departementet og Stortinget slutta seg til dette. Det kan vere vanskeleg å avgjere storleiken på eit eventuelt tap og ofte vert dette løyst ved å gje erstatning ut frå satsane for ulegitimert tap (KRD 1997). For dei dette gjeld må dei dokumentere at dei har hatt eit tap. Når det gjeld satsane for ulegitimert tap, vert dei fastsette av kommunestyret eller fylkestinget. Om tapet er tilstrekkeleg dokumentert vert og vurdert i kvart enkelt tilfelle lokalt.

I samband med den nye Partilova er reglane for finansiering og støtte til politiske parti endra. Det er gjort eit skilje mellom grunnstøtte og støtte etter oppslutnad i val. Vidare går den statlege støtte berre til registrerte parti. Det vil seie at eit registrert parti sin fylkes eller kommuneorganisasjon kan søke om statleg støtte som vert ytt som stemmestøtte og grunnstøtte. Søknad om støtte skal sendas til fylkesmannen. Når det gjeld støtte til folkevalte grupper lokalt vert dette no ein del av rammetilskotet. Gruppe- og representantstøtta er lagt inn i rammetilskotet og Demokratifinansieringsutvalet (NOU 2004:25) tilrådde at kommunar og fylkeskommunar ved lov vert pålagt å yte eventuell støtte til folkevalte grupper- eller representantar høvesvis etter oppslutnad i val (Jf også Ot. Prp. Nr. 84 (2004-2005) og Partiloven). For å stimulere til at partia får fleire inntektskjelder er det i tillegg opna for skattefrådrag for dei som gir gåver til politiske parti, når gåva utgjer minst 500 kroner og ein får maksimalt 12 000 i frådrag. Ein får såleis ikkje frådrag for medlemskontingent.

Dei folkevalde sjølve, om vi legg til grunn ei undersøking frå Sogn- og Fjordane, meiner at det bør ytast godtgjering til politikarar. Men, dei er mot at det skal bli eit levebrød å vere lokalpolitikar. Vidare seier dei same politikarane at økonomisk godtgjering åleine ikkje betrar arbeidsvilkåra for lokalpolitikarane.

Ei anna side ved arbeidsvilkåra er tidsbruk. Sett i høve til dei som seier nei til attval, er den store tidsbruken ein av dei viktigaste grunnane for å seie nei. Når det gjeld tidsbruken generelt, er det vist at ein femtedel av nemndleiarar nytta meir enn 10 timar til førebuing kvar veke. Dette er nok politikarar som har fleire verv. Resultata for alle nemndleiarane er vist i tabell 3.12.

Dersom vi ser til Danmark, viser det seg at dei bruker langt meir tid enn sine norske kollegaer. Ikkje mindre enn 43 % av politikarane i Danmark bruker meir enn 15 timar i veka på sine verv.

Kva så med arbeidsvilkåra til dei folkevalde? Er det dårlege arbeidsvilkår som gjer at politikarane trekkjer seg eller at folk ikkje ønskjer å bli nominert? På dette området peiker forskinga i retning av at arbeidsvilkåra ikkje er dei beste. Det er eksempelvis eit fåtal som opplever at dei får tilfredsstillande arbeidshjelp, kontorplass og opplæring. Men, det er likevel ikkje desse forholda som er avgjerande for om ein er negativ til arbeidsforholda. Det avgjerande er igjen tidsbruken i konkurranse med arbeid, familie og fritid (Larsen og Offerdal 1992:52). Det same mønsteret finn ein i ei svensk undersøking (Bäck 2000)

Dersom ein ser på kven av kommunestyremedlemane som seier at arbeidsvilkåra er dårlege, viser det seg at dei som sluttar er mest misnøgde. Dei misnøgde trekkjer seg, dei nøgde held fram. Og det er dei som held fram som meiner det ville vore ein stor fordel om arbeidsvilkåra for lokalpolitikarane hadde vorte betre, til dømes ved betre godtgjering. Larsen og Offerdal (1992) spekulerer i om dette er den aktive gruppa i lokalpolitikken, A-laget, som har planar om å halde fram og difor har interesse av så gode vilkår som mogleg. For dei andre er dette mindre viktig, for dei trekkjer seg etter avslutta pliktteneste.

Kommunelovutvalet la vekt på at arbeidsvilkåra til dei folkevalde var viktig, men at utanom betre økonomiske ordningar og rett til fri frå arbeid med meir, var ikkje dette eit område dei meinte burde bli underlagt lovgjeving. Tiltak som endra møteopplegg, større rotasjon og spreiing av verva, enklare saksframstillingar osv. er tiltak som etter deira meining best kan bli vurdert lokalt i kvar kommune eller fylkeskommune. Ulike tiltak er vist i tekstboks 3.2. Poenget er at lovgjevinga ikkje må vere i vegen for at kommunane sjølve kan kome fram til løysingar som dei finn gode og forsvarlege.

Arbeidsvilkåra for dei folkevalde er viktige for rekruttering og attval, men like viktig er kanskje den status det å vere lokalpolitikar har fått. Eit av rammevilkåra er at politikarane er mindre verdsett enn tidlegare. Vervet som representant er ikkje prega av prestisje, men heller av belastning. Eit trekk ved dette er at lokalpolitikarane er blitt ansvarlege for iverksettinga av statleg politikk. Eit auka ansvar har gjort kommunane viktigare og utfordringane større, men på same tid vert det lokalt at ein og må ta dei harde prioriteringane. I så måte vil lokalpolitikarane måtte takle sterke faggrupper, innbyggarane og ikkje minst ein stram kommuneøkonomi. På den andre sida er vi her i kjernen av det mange vil kalle for politisk verksemd: Prioritering mellom knappe ressursar. Men her viser den svenske demokratiutgreiinga til ei dyster utvikling med truslar og vald mot folkevalde og at dette fører til at folk trekkjer seg frå sine verv eller seier nei til renominasjon (Nordisk Ministerråd 2004).

3.3 Kommisjonen sine konklusjonar

For kommisjonen utgjer dei politiske partia grunnpilarane i det representative demokratiet. Dei står mellom anna for rekrutteringa til lokalpolitikken, utforminga av partia sin politikk og er både eit koplingspunkt mellom veljarane og dei valde og mellom politikarar på ulike nivå. Kommisjonen er uroa over utviklinga med fallande medlemstal og mindre engasjement i dei politiske partia. Dei politiske partia har ei klar eigeninteresse i å ta desse utviklingstrekka alvorleg. Kva tiltak som konkret skal setjast inn må vere opp til dei enkelte partia å avgjere. Sjølv om partia er grunnleggjande for vårt politiske system, må dei fritt kunne velje arbeidsmåte og organisasjonsform. Denne fridomen er fundamental for dei politiske partia, og dermed er lovregulering ikkje eit eigna verkemiddel. Kommisjonen vil likevel utfordre dei politiske partia til å ta eit endå større ansvar for å engasjere innbyggjarane i partiarbeid. Dette for å sikre det representative demokratiet også i framtida. Større økonomiske ressursar for å fremje det lokalpolitiske arbeidet er eit nødvendig verkemiddel, til dømes gjennom auka stemmestøtte til lokale lister og politiske parti.

Eit mindretal , (medlemane Kvaløy og Sørheim), har framlegg om eit konkret verkemiddel som kan hjelpe på rekrutteringsarbeidet:

• Det vert innført skattefrådrag for medlemskontingent i politiske parti, slik det t.d. er for fagforeiningskontingent.

Eit anna mindretal , (Berg og Ramberg), meiner at det bør jobbast meir aktivt for å hindre at medlemstala i partiorganisasjonane fell ytterlegare og fremja følgjande framlegg:

• Regjeringa vert oppfordra til å nedsette ei arbeidsgruppe som skal foreslå tiltak som kan motverke fallande medlemstal i politiske parti.

Eit viktig supplement i lokalpolitikken er dei lokale listene. Kommisjonen finn det vanskeleg å forsvare dei høge krav som er sett for å stille lister ved lokalval. På det grunnlag ønskjer kommisjonen å føreslå endringar i reglane for at slike lister skal stille til val.

Fleirtalet støttar følgjande framlegg:

• Dei gjeldande reglane for å stille liste vert vidareførde, men med den endring at dersom ei liste som ikkje er knytt til eit registrert parti vert representert i kommunestyret fell krava om underskrifter bort ved neste val. Ei lokal liste som har vore representert vil dermed kunne stille til val ved neste val ut frå dei same reglane som gjeld for dei registrerte politiske partia i kommunen.

Eit mindretal , (medlemane Berg, Brosvik, Stegane, Sørheim og Øgård), støttar fleirtalet, men ønskjer å gå noko lenger i å redusere krava for å kunne stille liste ved lokalval. Desse medlemane meiner at dei gjeldande reglande gjer terskelen for å stille til val for lokale lister for høg og ønskjer dermed at kravet til underskrifter for å få godkjent ei liste vert redusert. Desse medlemane støttar følgjande framlegg:

• Kravet til underskrifter for å kunne stille liste ved lokalval vert redusert frå 2 til 1 % av dei røysteføre.

Kommisjonen er ikkje nøgd med den sosiale representativiteten i lokale folkevalde organ. Tiltak overfor partia sine nominasjonar eller listeforslag er likevel ikkje aktuelt av omsyn til den frie nominasjonsretten. Likevel har partia eit stort ansvar, då 95 % av alle folkevalde ved førre kommuneval vart valde frå partilister. Her vil kommisjonen peike på at legitimiteten til dei folkevalde organ mellom anna er avhengig av at alle grupper tek del i politisk arbeid. Det er i dag ingen reglar for korleis partia skal nominere kandidatar til val. Rekrutterings- og nominasjonsprosessar med brei og omfattande deltaking er difor svært ønskeleg.

Kommisjonen er skeptisk til utviklinga mot stadig færre offentlege verv og at gjennomgåande representasjon har breidd om seg i kommunane. Det kan etter kommisjonen si meining ikkje vere eit argument for å redusere talet på folkevalde at det gir økonomiske innsparingar. Dei demokratiske kostnadane, i form av at kretsen av medborgarar med lokalpolitisk erfaring vert mindre, det vert vanskelegare å oppnå representativitet, dei mindre partia får problem med å bli representerte og breidda i syn og haldningar vert redusert, er større enn dei økonomiske innsparingane ein måtte oppnå. Å ha mange lokale folkevalde er ein styrke for lokaldemokratiet. Den gjennomgåande representasjonen reduserer på same måte omfanget av deltakinga i lokalpolitikken. Når dei same personane sit i stadig fleire verv, fører det til at andre politisk aktive som ikkje er folkevalde i mindre grad vert dregne inn i politisk arbeid. Lokalpolitikken vert i større grad profesjonalisert. Færre av aspirantane til framtidige folkevalde verv får høve til å ta på seg verv som kan fungere som opplæring, medan dei som allereie er folkevalde blir sitjande med ein stor arbeidsbyrde i form av mange verv. Kommisjonen vil åtvare mot denne utviklinga.

Kommisjonen meiner difor at kommunestyra må ta ein grundig debatt om korleis lokaldemokratiet kan fungere på best mogleg måte i sin kommune, inkludert spørsmål om kva saker som skal delegerast til administrasjonen og korleis den politiske organiseringa best mogleg sikrar høg deltaking og høg representativitet.

Kommisjonen meiner det er viktig at det vert lagt til rette, både praktisk og økonomisk, for at alle kan delta. Det er viktig at ordningane om honorar for folkevalte verv ikkje ekskluderar til dømes trygdemottakarar, studentar og førtidspensjonistar frå å kunne takke ja til folkevalte verv. Folkevalte bør få dekt utgifter til reise, utgifter til nødvendig barnepass eller andre omsorgsoppgåver, tapt arbeidsforteneste, møtegodtgjersle osv. Møtegodtgjeringa bør halde eit nivå som samsvarar med den tidsbruken møtet og førebuing til møte representerer. Demokratiet er viktig for heile samfunnet og kostnaden skal ikkje dekkjast av den enkelte. Kommisjonen ber departementet forsikre seg om at det vert lagt til rette for at studentar kan ta på seg politiske verv, mellom anna ved at studentar som innehar politiske verv ikkje mister rett til studielån som følgje av honorering av verva.

Eit mindretal (Berg og Stegane) uttrykkjer bekymring over at sjølvstendig næringsdrivande ofte kjem dårleg ut m.o.t. tapt arbeidsforteneste. Dette gjeld særleg for småbedriftseigarar og gründerar.