2 Eit lokaldemokrati under press?

Dei fleste land registrerer redusert deltaking i lokalval, og svakare band mellom veljarar og parti. I Noreg er frammøtet redusert i sju lokalval på rad samstundes som dei politiske partia er svekka som medlemsorganisasjonar og står utan den breie folkelege forankringa dei hadde før. Presset mot kjerneinstitusjonane i det representative demokratiet har skapt uro om framtida og situasjonen for folkestyre. Makt- og demokratiutgreiinga har levert ein dyster diagnose for det norske folkestyret (Østerud mfl. 2003). Så langt har arbeidet til maktutgreiinga resultert i ei stortingsmelding om Makt og demokrati og opprettinga av lokaldemokratikommisjonen (St.meld.nr.17 2004-2005). På same måte som i Noreg, har det både i Sverige og Danmark blitt publisert omfattande demokratiutgreiingar der vilkåra for folkestyret er analysert (SOU 2000:1, Togeby mfl. 2003). Innanfor rammene av Nordisk Råd har også eit eige demokratiutval vurdert situasjonen (Demokratiutvalget 2004). Lokaldemokratikommisjonen har på toppen av dette fått som mandat å «analysere og vurdere lokaldemokratiet sine vilkår og utvikling» (Kronprinsregentens resolusjon 12. mars 2004). Det sviktande frammøtet ved lokalval og svakare oppslutnad om dei politiske partia som medlemskapsorganisasjonar har ført til ein omfattande debatt om folkestyret er godt nok, og om korleis det kan vidareutviklast. Lokaldemokratikommisjonen er gitt i oppdrag å «gjere greie for utviklinga i valdeltakinga og moglege forklaringar til kvifor den har gått tilbake», og føreslå tiltak som kan «styrkje valdeltakinga på kortare og lengre sikt» (ibid.).

Temaet i dette kapitlet er kva forskinga seier om situasjonen for dei representative deltakingskanalane i lokaldemokratiet. To spørsmål er sentrale:

1. Først, spørsmålet om innbyggjarane sitt forhold til demokratiet. Kor sterk er legitimiteten? Kva haldningar har innbyggjarane til ­lokaldemokratiet, og til ulike politiske institusjonar?

2. Deretter blir det gjort greie for utvikliga i valdeltakinga i Noreg og i ein del andre land. Kva kan forklare den negative trenden, og kva konsekvensar kan det ha? Diskusjonen endar opp med å vurdere ulike tiltak som kan påverke valdeltakinga i positiv retning. Neste kapittel ser på rolla til dei politiske partia i lokalpolitikken.

2.1 Innbyggjarane, demokratiet og kommunen

Nasjonal og internasjonal forsking har dei to siste tiåra ikkje berre vore oppteken av innbyggjarane sine haldningar til ulike politiske institusjonar, men også av å kartleggje det politiske åtferdsmønsteret. Nokre resultat frå desse undersøkingane blir oppsummert her. Spørsmålet om korleis innbyggjarane engasjerer seg politisk ved sida av valkanalen blir tatt opp i kapittel 4.

2.1.1 Oppslutnad om demokratiet

Vallovutvalet viser til data frå perioden 1981-1997 om innbyggjarane sine haldningar til det norske politiske systemet samanlikna med andre land (NOU 2001:3, s.53). Innbyggjarane i ei rekke land er spurde om dei meiner «demokratiet er den beste styreforma», og om «demokrati er ein god måte å styre på». I dei fleste land er meir enn 80 prosent samd i påstandane. Det går vidare fram at oppslutnaden om demokratiet er større i land med lange demokratiske tradisjonar.

Meir konkret er spørsmålet om innbyggjarane er nøgde med måten demokratiet fungerer på. Slike målingar er gjennomførte i regi av EU sidan 1970-talet, i form av det såkalla Eurobarometer. Her viser talmaterialet at det er mykje større variasjon på tvers av land. I 1995 toppa Danmark og Noreg lista. Meir enn 80 prosent i dei to landa var nøgde med måten demokratiet fungerte på. Italia hadde lågast score med 20 prosent, etterfølgt av Hellas med 30 prosent. Sverige og Finland plasserte seg rundt gjennomsnittet for EU-landa samla (55 prosent). Også Makt- og Demokratiutgreiinga si medborgarundersøking viser at gjennomsnittsnordmannen er rimeleg nøgd med måten demokratiet fungerer på (Strømsnes 2003). Likevel svarar heile 81 prosent at dei anten er heilt eller delvis samd i at det er vanskeleg å sjå kor skiljelinene mellom dei politiske partia går.

Biletet blir litt meir uklart når ein ser på innbyggjarane sine haldningar til demokratiske kjerneinstitusjonar. Det gjeld undersøkingar av tiltru til forsvar, rettsvesen, politi, parlament og offentleg forvaltning. Her var utviklinga generelt negativ for dei fleste land i perioden 1981-91, også i Noreg og Sverige (NOU 2001:3). For Noreg snudde derimot utviklinga i positiv retning på 1990-talet (Aardal 1999). I 1997 meinte 80 prosent av veljarane at vala spelte ei avgjerande rolle, og 89 prosent hadde eit positivt syn på dei politiske partia. Vallovutvalet konkluderer følgjeleg med at dei fleste samfunnsinstitusjonar ser ut til å ha stor tiltru i befolkninga (NOU 2001:3,s.54).

Lokaldemokratiet har tilsvarande sterk støtte i befolkninga. Dette er gjennomgåande i alle dei tre lokalvalundersøkingane som er gjennomførte (1995, 1999 og 2003). Eit fleirtal av innbyggjarane meiner vala har stor relevans for det som vil skje i eigen kommune og kva parti som får fleirtal spelar ei rolle for den enkelte (tabell 2.1). Partivalet spelar ei større rolle i dei største kommunane, noko som stadfestar at partipolarisering er viktigare nettopp i desse kommunane. På spørsmålet om «du stort sett er svært nøgd, nokså nøgd, lite nøgd eller overhovudet ikkje nøgd med den måten lokaldemokratiet fungerer på i din kommune» svarte heile 82 prosent i 1999 «svært» eller «nokså nøgd» med lokaldemokratiet (Bjørklund 2005:205). Tal frå 1999 viser at innbyggjarane er nøgde uavhengig av kommunestorleik, medan det i 2003 undersøkinga er ein tendens til at innbyggjarane i små kommunar er meir nøgde. Når det gjeld tenestetilbodet, er mønsteret det same – innbyggjarane er svært nøgde, og mest nøgde er innbyggjarar i mindre kommunar.

I 1998 vart det gjennomført ein samanliknande studie av innbyggjarane sine haldningar til lokaldemokratiet i fem europeiske land: Noreg, Danmark, England, Nederland og Sveits (sjå Kjær og Mouritzen 2003). Analysen viser at i land der kommunesektoren er stor (Noreg og Danmark) blir kommunane også oppfatta å ha større relevans for innbyggjarane. I Noreg og Danmark er to tredeler av veljarane samde i påstanden om at lokalvala spelar ei viktig rolle. I Nederland er berre kvar fjerde spurte samd, medan 84 prosent av sveitsarane sa seg einige. I Sveits har kommunale vedtak relativt sett mindre å seie for innbyggjarane, men dei vedtak som vert tekne er i høg grad ein funksjon av lokaldemokratiske prosessar (sjå kapittel 4). I sum viser også denne undersøkinga at det representative demokratiet står seg sterkt blant nordmenn, også samanlikna med andre land.

Innbyggjarane meiner også at kommunane spelar ei langt viktigare rolle for den enkelte sin kvardag i dag enn dei gjorde på 1970-talet (Bjørklund 1999). Spørsmålet er på kva måte kommunane blir opplevd som viktigare? Kommuneinstitusjonen har eit viktig særtrekk; den er både eit forvaltningsorgan og ein politisk institusjon. Eit tema i litteraturen er at kommunen som politisk arena i aukande grad konkurrerer med kommunen som forvaltningsorgan (Rose og Pettersen 1998). Velferdsstaten har forsterka kommunane si rolle som tenesteleverandørar, noko som skal ha skapt bestemte oppfatningar av kva lokaldemokrati er, og kva borgarrolle som dominerer. Det kan dermed ha blitt lagt for mykje vekt på kva lokalsamfunna kan gjere for enkeltindividet, og for lite på kva plikter den enkelte har i forhold til demokratiet generelt. Eksempelvis er servicekommunen, der kommunen tek seg av hovuddelen av produksjonen av tenester i samfunnet, blitt eit sentralt omgrep. Omfattande politiske reformer har stimulert til ei borgarrolle der enkeltindividet blir sett på anten som brukar, klient eller kunde i det kommunale velferdssystemet. Resultatet er at den tradisjonelle borgarrolla er svekka (ibid.). Bjørklund (1999) viser at innbyggjarane nettopp ser på produksjonen av tenester som kommunane si viktigaste oppgåve. Bodskapen frå denne litteraturen er at kommunane sitt omdømme er blitt meir avhengig av at dei leverer tenester som innbyggjarane er nøgde med. Stava (2005) viser derimot til at demokratikjenneteikna ved kommunane også speler ei viktig rolle for korleis innbyggjarane vurderer demokratiet i kommunen.

2.1.2 Politisk tiltru

Eitt sentralt tema i internasjonal debatt har vore spørsmålet om innbyggjarane si tiltru til politikarar og folkevalde organ. Slike undersøkingar er gjennomførte nasjonalt i Noreg og Sverige så langt tilbake som til 1960 (Holmberg 1999, Aardal 1999). Andre land starta med slike undersøkingar på 1970-talet. Vallovutvalet viser at trenden er eintydig negativ i land som Tyskland og Sverige, men mindre tydeleg i Noreg, Danmark og Nederland (NOU 2001:3,s.55-56). Spesielt har utviklinga vore negativ i Sverige, der heile 75 prosent i 1998 var samde i påstanden om at «dei som sit i riksdagen tek ikkje mykje omsyn til kva vanlege folk tenkjer og meiner». Noreg har ikkje hatt ei tilsvarande utvikling, slik at tiltrua i dag ligg litt over nivået på slutten av 1960-talet (Aardal 1999). Strømsnes (2003), som har analysert data frå Makt- og Demokratiutgreiinga si medborgarundersøking, er ikkje like optimistisk. Undersøkinga viser nemleg at heile 76 prosent er samde i påstanden om at partia berre er interesserte i folk sine stemmer og ikkje i deira meiningar. Heile 82 prosent seier seg samde (heilt eller delvis) i påstanden om at ein aldri kan stole på at noko parti har tenkt å halde det dei har lova (Strømsnes 2003:173). Strømsnes sin konklusjon er at dette er «alvorlige tall» (ibid.).

Tiltru til lokalpolitikarar og lokale politiske institusjonar er tematisert i lokalvalundersøkinga frå 2003-valet (Saglie og Bjørklund 2005). Samanlikningsgrunnlaget her er rikspolitikarar og rikspolitiske institusjonar (Stava 2005). Det går fram av tabell 2.2 at innbyggjarane har gjennomgåande større tiltru til lokalpolitikarane, kommunestyra, og ordføraren enn til tilsvarande aktørar på nasjonalt nivå. Tiltrua til kommunestyra er størst i små kommunar, medan tiltrua til Stortinget er størst i store kommunar. Det er mindre kunnskap om innbyggjarane sitt forhold til fylkeskommunen. Klausen og Østveiten (1999) viser at det er få som har direkte negative oppfatningar av fylkeskommunen. Tiltrua til fylkeskommunen er ikkje lågare enn for dei andre styringsnivåa, men det er langt fleire som svarar at dei ikkje veit. Dette kan ha samanheng med manglande interesse for fylkeskommunen som styringseining, og at fylkestinget vert opplevd som fjernare enn andre politiske organ (ibid., Christensen mfl. 2004a). I 1997 meinte 39,7 prosent at fylkeskommunen burde nedleggast.

Stava (2005:266) meiner dette viser at det først og fremst er gjennom dei lokale politiske institusjonane ein byggjer tiltru. Dette må derimot bli sett i forhold til kva som kan forklare at tiltrua er større til lokalpolitiske institusjonar, og at dette gjer seg spesielt gjeldande i små kommunar. Eit inntak til å sjå på årsaksforholda kan vere studiar av tiltrua til rikspolitikarane. Hovudfunnet i denne litteraturen er at det er ein samanheng mellom haldningar til konkrete politiske saker og politisk tiltru (Aardal og Valen 1995, Aardal 1999, NOU 2001:3,s.56) Tiltrua til rikspolitikarane gjekk, t.d. ned under EF-debatten i 1972, men steig att på 1980-talet. Tilsvarande viser analysar frå stortingsvalet i 1997-valet at det var ein samanheng mellom tiltru og skepsis til innvandring. Også svenske undersøkingar viser at mistru til den til ei kvar tid førte politikken går hand i hand med aukande politisk mistru (Holmberg 1999). Større tiltru til lokalpolitikarar enn til stortingspolitikarane kan dermed ha samanheng med at den rikspolitiske debatten har eit sterkare polarisert preg enn den lokalpolitiske. Winsvold og Myrvold (2005) viser då også, i ein studie av den politiske debatten i sju lokalaviser før kommunevalet 2003, at den politiske kulturen i dei minste kommunane er kjenneteikna av konsensusorientering med ein tilsvarande låg temperatur i den politiske debatten.

I diskusjonen om politisk tiltru er det viktig å understreke at det er visse metodiske problem knytt til denne typen av målingar (Möller 1999). Tiltru er eit vanskeleg og komplisert fenomen å måle. Vallovutvalet peiker på at det er grunn til å tru at det har blitt lettare å få folk til å uttrykkje seg negativt om politikarane. Eit moderne samfunn ønskjer seg kritiske innbyggjarar, slik at det nærast har utvikla seg ei norm om at innbyggjarane skal vere skeptiske til politikarar: «Kritikk oppfattes som politisk korrekt, stor tillit som naivt» (NOU 2001:3,s.56). Innbyggjarane er politisk interesserte, utdanningsnivået er høgt og veljarane har større tru på eigen politisk kompetanse. I amerikansk politisk kultur og forsking finn ein ekstremvarianten av dette perspektivet. Her blir det nemleg sett på som ei føremon at innbyggjarane dyrkar mistrua og mistanken mot sine representantar. Berre slik vil politikarane frykte veljarane sin dom på valdagen (Oscarsson 2003). Mistru og kritikk kan dermed bli sett på som eit naturleg fenomen i eit moderne demokrati.

Denne gjennomgangen viser at det ikkje er utbreidd misnøye med det norske lokaldemokratiet. Lokaldemokratiet står seg godt både samanlikna med rikspolitiske institusjonar og med andre land. Dei aller fleste er nøgde med måten lokaldemokratiet fungerer på i sin kommune, og tiltrua til dei representative institusjonane på lokalnivået er sterk. Ein hovudkonklusjon i den siste lokalvalundersøkinga er nettopp at det ikkje er snakk om noko legitimitetskrise for lokaldemokratiet (Saglie 2005:322). Høg tiltru er likevel ikkje nok til å hindre at valdeltakinga går i negativ retning.

2.2 Valdeltaking i Noreg og i andre land

Samanlikna med andre deltakingsformer er det å stemme ved val ein aktivitet som krev lite av den enkelte. Trass i dette blir stadig fleire veljarar verande heime på valdagen. Figur 2.1 viser valdeltakinga i stortings-, fylkestings- og kommunestyreval over tid. Det går fram at oppslutninga ved stortingsvala har vore relativt stabil, med ein liten nedgang på 1990-talet. Deltakinga i kommune- og fylkestingsval ligg konsekvent lågare enn dei nasjonale, og trenden går eintydig i negativ retning. «Heimesitjarpartiet» har auka sin oppslutnad i sju lokalval på rad. Nedgangen ser dermed ikkje ut til å skuldast tilfeldige hendingar knytt til enkeltval, men representerer ein klar trend. Det gjev ekstra grunn til uro. Valdeltakinga ved lokalvalet i 2003 låg heile 22 prosentpoeng under toppåret i 1963, og 11 prosentpoeng under snittet for heile perioden etter 1945. Med andre ord: At alle stemmer, stemmer ikkje lenger (Midtbø og Christensen 2001). Lokalvala representerer den største utfordringa. Det at stadig fleire verken identifiserer seg med dei politiske partia eller ser det som ei borgarplikt å stemme avspeglar seg sterkare lokalt enn nasjonalt.

Kilde: Klausen 2005:365.

Likevel er den norske valdeltakinga ikkje spesielt låg samanlikna med andre land. Tabell 2.3 viser at norske veljarar plasserer seg rundt gjennomsnittet for EU i nasjonale val. Deltakinga i stortingsval er likevel markert lågare enn i dei nordiske nabolanda Sverige, Danmark og Island, men høgare enn i Finland. I dei fleste europeiske land har valdeltakinga gått attende i nasjonale val dei siste åra. Spesielt gjeld dette Storbritannia, der valdeltakinga er redusert med meir enn 18 prosentpoeng sidan 1992. I Tyskland har deltakinga derimot auka frå 77 prosent i 1990 til 83 prosent i 1998.

Når det gjeld lokalval, viser tabell 2.4 at frammøteprosenten i Noreg er låg samanlikna med Norden elles. I det siste lokalvalet i Sverige var valdeltakinga 78 prosent, i Danmark 70 prosent og på Island 83 prosent. Finland har ein deltakingsprosent på line med den norske. Samanlikna med land utanfor Norden er frammøteprosenten ved lokalval ikkje spesielt låg (sjå figur 2.2). Noreg plasserer seg her i intervallet frå 55 til 65 prosent, der om lag halvparten av landa ligg. Aardal (2002:36) peiker på at sjølv om valdeltakinga var rekordlåg ved kommunevala i 1995 og 1999, var det berre 12 prosent av veljarane som sat heime ved begge vala. England har lågast deltaking; der den er heilt nede i 35 prosent. På toppen tronar Belgia og Luxemburg, i begge land er deltaking i val obligatorisk.

I ein forskingsrapport utført på oppdrag av kommisjonen drøftar professor Tor Midtbø spreiinga i valdeltakinga ved alle typar val frå 1949 (fylkestingsval frå 1975/1977) til 2005 (sjå vedlegg 4). I motsetning til tradisjonelle undersøkingar er Midtbø ikkje oppteken av nivået på valdeltakinga, men variasjonen i frammøte kommunane imellom. Er dei lokale variasjonane i valdeltakinga blitt viska ut over tid? Har valdeltakinga blitt meir einsarta på tvers av kommunegrensene? Skulle det vise seg å vere riktig, så kan det forsterke det lokaldemokratiske problemet ytterlegare ettersom det lokalpolitiske særpreget bleiknar. Fortrengjer det nasjonale det lokale, så bør ikkje berre valdeltakinga vere lågare ved kommuneval enn ved stortingsval (som den er), men også variasjonen kommunane imellom forventast å bli redusert. Di større avvik mellom den lokale og nasjonale deltakinga, og di mindre avvik kommunane imellom, dess større grunn til uro for lokaldemokratiet. Analysen viser ei klar standardisering av frammøte fram til midten av 1980-talet. Kommunar som i 1949 (alternativ 1975/1977) hadde låg valdeltaking, har mobilisert monaleg sterkare enn kommunar som i utgangspunktet hadde høg valdeltaking. Eksempelvis kan Fedje kommune vise til ein auke i valdeltakinga på heile 51,8 prosentpoeng frå 1947 til 2003. Faktisk har valdeltakinga auka i ei rekkje av dei små kommunane når etterkrigstida vert sett under eitt. Undersøkinga gjev fram til midten av 1980-talet støtte til ei utvikling i retning av ei standardisering av valdeltakinga. Frå 1980-talet har derimot valdeltakinga ved kommuneval, i motsetnad til stortingsval, vore prega av ein større variasjon. Medan nivået i deltakinga ved stortingsval berre fortset å bli likare og likare på tvers av kommunegrensene, har valdeltakinga ved kommuneval begynt å variere meir. Faktisk nærmar forskjellen mellom kommuneval og stortingsval seg det den var rett etter krigen, berre med motsett forteikn. Variasjonen kommunane imellom er aller sterkast ved fylkestingsval, noko som inneber at også desse har eit klart lokalt preg. Rapporten konkluderer med at sjølv om valdeltakinga ved kommuneval fell over tid, har spreiinga i deltakingsnivået blitt større. Det lokalpolitiske engasjementet er fallande, men samtidig meir variert. Variasjonen i valdeltakinga viser at det lokale spelar ei rolle. Midtbø (vedlegg 4) avsluttar analysen med å drøfte tre moglege kategoriar av faktorar som kan forklare den nye spreiinga i valdeltakinga. For det første har det på individnivå skjedd ei utvikling mot ein stadig meir flytande veljarmasse. Dette kan ha skapt større standardisering ved å svekke dei geografiske forskjellane. Likevel er det mogleg at flyktige veljarar etterkvart har gjenspegla seg i større variasjon mellom dei enkelte kommunane. For det andre er det på kommunenivå teikn til ei politisering av kommunane mellom anna i form av eit oppsving for dei lokale listene, auka retting på listene og auka variasjon i partioppslutnad på kommunenivå. Dette kan ha medverka til ei større spreiing kommunane imellom. Det at variasjonen er sterkt knytt til kommunestorleik og at standardisering berre fortset ved stortingsval, kan tyde på at eigenskapane ved kommunane sjølve er blitt viktigare for å forklare spreiinga i valdeltakinga. For det tredje kan ei generell nasjonal svekking av partia som medlemsorganisasjonar ha ført til ein svakare standardiseringsprosess sjølv om dei nasjonale media kanskje kan ha motverka noko av denne tendensen. Heller ikkje den økonomiske og sosiale standardiseringa som har følgt i kjølvantet av velferdsstatsutbygginga har vore sterk nok til å motverke ulikskap i kommunane sine mobiliseringsevner.

Talmaterialet og forskingsrapporten reiser fire spørsmål: 1) Kva tyder valdeltakinga for lokaldemokratiet? 2) Kva forklarar variasjon i valdeltakinga over tid og mellom land? 3) kvifor er deltakinga ved lokale val systematisk lågare enn ved nasjonale val? Og, 4) kva tyder lokal politisk mobilisering for frammøte? Neste avsnitt drøftar moglege svar på desse spørsmåla.

2.3 Er høg valdeltaking viktig?

«En deltakelse på under 60 prosent utfordrer vårt demokratiske system og dets legitimitet. Når stadig færre deltar i det politiske systemet gjennom valg, kan det stilles spørsmålstegn ved de avgjørelser politikere kan ta på fellesskapets vegne» (KS-uttale i samband med 2003 valet, sitert i Aardal 2002:11.)

Fallande valdeltaking har skjerpa merksemda om dette forholdet i ei rekke land (Elklit mfl. 2005:19). Høg - og helst stigande - valdeltaking vert ofte sett på som eit teikn på brei folkeleg tilslutnad til dei representative institusjonane. Det viser at fellesskapet er sterkt og at det politiske systemet har brei støtte i folket. Låg - og spesielt fallande - valdeltaking kan motsett bli tolka som eit teikn på mindre tiltru og at det demokratiske styresettet står svakt. Lågt frammøte kan dermed reise spørsmål ved kommunestyra sin politiske legitimitet. Som vist avdekkar derimot lokalvalundersøkingane at lokaldemokratiet har massiv og stabil støtte i befolkninga. Er låg valdeltaking eit uttrykk for at folket både er taust og nøgd (Offerdal 2005) eller er det eit utviklingstrekk som demokratiet må ta på større alvor? Spørsmålet er drøfta i lokalvalundersøkinga (Bjørklund og Saglie 2000). I følgje desse forskarane er høg/låg valdeltaking ikkje avgjerande for korleis lokaldemokratiet fungerar. Auka valdeltaking treng ikkje vere synonymt med eit vitalt lokaldemokratiet. Som døme vert det vist til Solund kommune der valdeltakinga steig med 12 prosentpoeng i 1999 med bakgrunn i ein partipolitisert personstrid som splitta lokalsamfunnet. I tillegg vert det peikt på at deltakingsmønsteret er i endring. Parallelt med at valdeltakinga set stadig nye negative rekordar, har aktiviteten elles vist seg å nå stadig nye høgder (Bjørklund 1999, Bjørklund og Saglie 2000, Bjørklund 2005).

2.4 Kva forklarar frammøtet?

For å forklare variasjon i valdeltaking skil faglitteraturen mellom individuelle - og kontekstuelle forklaringar (Crewe 1981, Christensen og Midtbø 2001, Aardal m.fl. 2002) 1 . Individforklaringar tek utgangspunkt i eigenskapar ved den enkelte veljar. Av slike eigenskapar finn ein ikkje berre sosiale bakgrunnsvariablar, men også politisk orientering, partitilknyting og kjensla av «borgarplikt». Kontekstforklaringar rettar fokus mot karakteren ved sjølve valet. Døme på kontekstuelle forklaringar kan vere institusjonelle faktorar som administrative prosedyrar i valordninga og politiske faktorar som graden av konkurranse ved valet. Variasjonen i valdeltaking mellom land (tabell 2.4 og 2.5) og mellom ulike typar av val i Noreg (figur 2.1), tyder på at rammene rundt vala er viktig for korleis individ handlar og tenkjer om politikk. Viktige funn i faglitteraturen blir her oppsummert med bakgrunn i dei to forklaringstypane.

2.4.1 Individbaserte forklaringar

Innanfor rasjonell individorientert deltakingsforsking er utgangspunktet den enkelte veljar sine avvegingar mellom vinstar og kostnader knytt til det å stemme. Tanken er at ein rasjonell veljar vil møte opp i vallokalet så lenge vinsten er større enn kostnaden. I følgje perspektivet vil det strengt tatt ikkje vere rasjonelt å delta i det heile. Det er alltid kostnader knytt til å delta - i form av utlegg for transport til og frå stemmelokalet, tapt inntekt og kostnader knytt til å halde seg informert om kva dei enkelte partia står for. Kostnadane er i tillegg større i fleirpartisystem som det norske, enn i system der konkurransen står mellom to parti (Helland 2002). Vinsten ved å stemme er avhengig av om den enkelte si stemme kan påverke valutfallet og kor viktig dette utfallet blir vurdert å vere. Sidan sjansane for at ei enkelt stemme skal påverke mandatfordelinga er svært liten, vil vinsten i følgje dette perspektivet alltid vere mindre enn kostnaden. Implikasjonen blir at det beste er å halde seg heime på valdagen. Fenomenet går i litteraturen under namnet «stemme-paradokset». No kan likevel det å stemme ha verdi utover det reint instrumentelle gjennom at stemmegjevinga inneheld eit ekspressivt element ved at veljaren får høve til å uttrykke partitilknyting og å utføre si borgarplikt. Hovudkonklusjonen i litteraturen er at sidan ikkje berre fortenesta, men også kostnadane, ved stemmegjeving alltid vil vere låge (sjå Aldrich 1993), så er ei streng rasjonell fortolking til avgrensa hjelp for å forstå variasjonar i valdeltakinga (Helland 2002).

Sosiologisk deltakingsforsking fokuserer på enkeltindividet sin sosiale bakgrunn. Deltaking vert sett i forhold til variablar som utdanning, kjønn, alder, inntekt, bustad osv. Tabell 2.5 viser ulike sosiale bakgrunnsvariablar som tradisjonelt har blitt sett på som viktige nok til å påverke deltakingsmønsteret. I følgje tabellen vil sjansane vera størst for at ein i vallokalet vil møte ein middelaldrande, gift mann med høg utdanning og inntekt som har vore busett lenge på same stad og som er medlem i ein eller fleire organisasjonar.

Dette perspektivet er oppteke av dei politiske konsekvensane av det sviktande frammøtet. Blir innbyggjarane invitert til å delta, er det viktig at ikkje berre nokre grupper, men alle stiller opp (Pateman 1970). Sviktar frammøtet så aukar også faren for større politisk ulikskap. Makt- og demokratiutgreiinga peikar nettopp på at lågt frammøte i lokalvala har medført større sosiale og politiske forskjellar blant veljarane (Østerud mfl. 2003). Både norske og internasjonale undersøkingar viser derimot at effekten av sosiale bakgrunnsvariablar på valdeltakinga er forbausande svak (Pattie og Johnston 1998:272, Bjørklund 1999, 2005). I Noreg ser både kjønn og inntekt ut til å bety mindre enn før når deltakarane skal skiljast frå heimesitjarane (Bjørklund 2005). Tilsvarande viser ei tverrnasjonal studie av 22 land (der Noreg ikkje er med) at individuelle sosiale kjenneteikn har langt svakare effekt på valdeltakinga enn den konteksten individa inngår i (Franklin 1996). Den positive bodskapen er dermed at dei sosiale forskjellane blant veljarane ikkje ser ut til å ha auka trass i at valdeltakinga har gått attende. Dette kan derimot ikkje overskygge at det framleis er ulikskap i den politiske deltakinga, og at redusert deltaking aukar sjansen for større politisk ulikskap (Elklit mfl. 2000).

Det er klare utfordringar knytt til det å mobilisere enkeltgrupper til å delta. Både norske og internasjonale undersøkingar viser at heimesitjargruppa blir stadig yngre (Bjørklund 2005, Franklin 1996, 2004). I 2003 sat heile 62 prosent av dei under 30 år heime på valdagen. I perioden 1971-2003 vart frammøtet blant dei under 30 år redusert med 21 prosentpoeng. Gjennomsnittsalderen på veljarane har dermed auka. Også blant innvandrargruppene er deltakinga låg og fallande (Bjørklund 2005). I 2003 nytta 41 prosent av norske statsborgarar med innvandrarbakgrunn stemmeretten. Utanlandske statsborgarar hadde ei valdeltaking på 35 prosent. Variasjonen er stor mellom ulike etniske grupper. Høgast deltaking hadde personar med dansk bakgrunn (73 prosent), medan innvandrarar med bakgrunn frå Makedonia hadde lågast deltaking (20 prosent). Blant pakistanarar og vietnamesarar, som er dei største innvandrargruppene, var valdeltakinga på høvesvis 40 og 30 prosent. Alder og tid busett i Noreg har størst forklaringskraft for frammøte blant innvandrargruppene (SSB 2003). Det er ingen forskjell når det gjeld kjønn. I aldersgruppene under 30 år deltok berre 25 prosent i 2003, medan valdeltakinga for personar som har budd lengst i Noreg (30 år og over) var 28 prosentpoeng høgare enn for dei med kortast butid (0-9 år). I 2003 hadde totalt 43 137 ikkje-vestlege innvandrarar med utanlandsk statsborgarskap stemmerett. I tillegg kom 82 293 ikkje-vestlege innvandrarar som hadde norsk statsborgarskap. Desse gruppene utgjorde 3,6 prosent av veljarane, ein auke på 1 prosentpoeng frå 1999-valet.

Utover det å sjå deltaking som ein konsekvens av sosial bakgrunn, er innbyggjarane sine haldningar viktige for å forklare politisk deltaking. Kva ein meiner, bestemmer kva ein gjer. Veljarar som interesserer seg for politikk, som kan identifisere seg med dei politiske partia og som har tiltru til det politiske systemet, blir forventa å delta oftare enn andre. I eit slikt perspektiv blir låg valdeltaking gjerne sett på som eit resultat av politisk framandgjering. Opplever ein politikken som irrelevant og urettferdig, skal den verke passiviserande. Politisk interesse ser derimot ikkje ut til å vere ein garanti for deltaking. Sjølv dei som ser på det å stemme som ei plikt, møter ikkje alltid opp i vallokala (Aardal mfl. 2002). Ideen om val som borgarplikt er på retur blant innbyggjarane, og står særleg svakt blant dei unge (Bjørklund 1998, Rose 2002). Som einsidig forklaring på valdeltaking er pliktelementet likevel ikkje tilstrekkeleg (Christensen og Midtbø 2001, Franklin 2004). Valdeltakinga ved stortingsval svingar, og det er neppe sannsynleg at normene til den enkelte veljar svingar i tilsvarande tempo. I tillegg er forklaringa problematisk gitt det store gapet mellom deltaking i lokalval og stortingsval (jamfør figur 1). Om normer driv deltakinga, kvifor slår dei sterkare ut i stortingsval enn i lokalval? Det er dei same innbyggjarane som stemmer i begge val. Det betyr ikkje at normer og haldningar ikkje påverkar avgjerda om å stemme, men som einsidig forklaring er det ikkje nok.

Nyare deltakingsforsking fokuserer sterkt på omgrepet sosial kapital (Putnam 1993, 2000). Her er forholdet mellom politisk deltaking og det enkelte lokalsamfunn si evne til å handle som fellesskap sentralt. Tette naboskap og ulike former for frivillig organisering på lokalnivået skal auke tilliten mellom innbyggjarane. I neste omgang skal dette styrke både samarbeidet og deltakinga i lokalsamfunna. Bodskapen i denne litteraturen er nedslåande. Dei frivillige organisasjonane tapar terreng, innbyggjarane orkar ikkje ta på seg verv og det frivillige arbeid går tilbake. Framfor å løyse oppgåvene i fellesskap, føretrekk innbyggjarane i stadig større grad å klare seg på eiga hand. Det er gjort forsøk på å teste om perspektivet har effekt på valdeltakinga og resultata frå desse undersøkingane peikar i ulike retningar (Helland 2002). Ein studie, basert på kommunedata, finn at små kommunar har høgare deltaking enn dei større fordi det i dei små kommunane kan utøvast meir effektiv sosial kontroll gjennom tette band mellom innbyggjarane (Hansen m. fl. 2002). Analysen brukar religiøs åtferd (oppmøte i kyrkja), bidrag til humanitære organisasjonar, skilmissefrekvens og talet på unge innbyggjarar som mål på omfanget av sosial kapital. Rose (2002) testar, med bakgrunn i individdata, ein tilsvarande modell og finn at omfanget av sosial kapital på individnivå ikkje har effekt på om den enkelte deltek i val eller ikkje.

Det ser dermed ut til at effekten av trekk ved individet (i form av sosial bakgrunn og haldningar) har avgrensa effekt på valdeltakinga. Unntaka er alder og innvandrarbakgrunn. Det at slike tradisjonelle og stabile forklaringsfaktorar til individuell valåtferd (som politisk sosialisering og ulike klassetilknyting) er svekka, har medverka til ei forskyving i forskingslitteraturen mot å fokusere på politiske mobilisering og kontekstuelle forklaringar. Med andre ord: Lågt frammøte skuldast karakteren ved sjølve vala, meir enn karakteren til dei som ikkje møter fram (Franklin 2004:2).

2.4.2 Kontekstbaserte forklaringar

Eit representativt demokrati er lite effektivt om ikkje hovudrolleinnehavarane i demokratiet – innbyggjarane, partia og media - har visse kvalitetar og legg gode føresetnader for å gjennomføre ein god valkamp (Oscarsson 2001:241). Partia si oppgåve er å presentere tydelege alternativ, føre ein sakleg politisk debatt og mobilisere medlemar og sympatisørar. Innbyggjarane bør ha eit samfunnsengasjement og vere i stand til å orientera seg om dei politiske alternativa slik at dei kan vege dei mot kvarandre. Media skal granske parti og kandidatar, kommentere politiske hendingar og utspel på ein sakleg måte og gjennom det informere innbyggjarane om politikken. Alle val skjer innanfor nokre rammer – institusjonelle og politiske – som meir eller mindre påverkar kor mange som deltek i valet og korleis dei stemmer. Mange undersøkingar viser at det er ein klar samanheng mellom slike forhold og valdeltakinga. Nedanfor vert det sett på enkelte forhold som vanlegvis blir sett på som viktige. Gjennomgangen konsentrerer seg om dei faktorane som kan verke mobiliserande, som kan styrke veljarane sine ønskjer om å delta i valet.

Ei viktig forklaring er det reint politiske knytt til det enkelte val . At det politiske innhaldet i valkampen vert opplevd som sentralt er blitt stadig viktigare for at partia skal klare å mobilisere veljarane (Strøm 1998). Ikkje berre partia isolert sett, men konkurransen mellom dei, påverkar valdeltakinga. Di meir usikkert og viktigare valutfallet er, di større grunn er det til å forvente høgt frammøte. I internasjonal litteratur er det få som utelukkar ein effekt av partikonkurranse på valdeltakinga (Pattie og Johnston 1998, Hoffmann-Martinot mfl. 1996, Blais og Dobrzynska 1998, Leighley 1995, Franklin 2004) 2 . I norske stortingsval har det vist seg at situasjonar med klare styringsalternativ og eit usikkert styrkeforholdet mellom desse, fører til mobilisering både blant veljarane og dei politiske aktørane. Er regjeringsspørsmålet på dagsorden, aukar merksemda rundt valkampen. Dette klargjer dei politiske alternativa slik at veljarane sine informasjonskostnader vert reduserte (Narud og Valen 1996). Denne intense atmosfæren trekker partia inn i rampelyset og veljarane ut av sofakroken. Frammøte i norske stortingsval er då også større når regjeringsalternativa er klare (ibid., Pettersen 1988). Mangelen på regjeringsalternativ var mellom anna den mest nærliggjande forklaringa på lågt frammøte ved stortingsvalet i 1993 (Aardal og Valen 1995). Ein studie av perioden 1953-1997 viser at den gjennomsnittlege valdeltakinga er 5 prosent høgare når regjeringsspørsmålet er usikkert enn når dette spørsmålet er avgjort på førehand (Christensen og Midtbø 2001). Stortingsvalet i 2005 var det første sidan 1989 der veljarane vart stilt framføre to relativt førehandsdefinerte regjeringsalternativ (Berglund og Karlsen 2005). Mange forventa at dette ville snu trenden med lågt frammøte. Det viste seg å ha liten effekt, og ei nærliggande forklaring er at regjeringsalternativa ikkje var så klare likevel. Det borgarlege alternativet med Bondevik var avhengig av støtte frå Framstegspartiet, noko dei ikkje fekk. Det er ikkje berre regjeringsspørsmålet som mobiliserer, det same gjeld konkrete politiske saker. Under folkerøystinga om EU i 1994 var frammøtet rekordhøgt med heile 89 prosent, den høgaste valdeltakinga nokosinne i Noreg.

Lågt frammøte i lokalval kan bli sett på som ein direkte konsekvens av partikonkurransen på nasjonalt nivå. Nasjonal partikonkurranse kan nemleg ha ført til at politikarane lokalt har fått mindre å seie når dei store linene i politikken blir utforma. Lokaldemokratiet skal nærast ha blitt ein illusjon, og det å stemme ei reint symbolsk politisk handling (Baldersheim mfl. 1997). Staten skal sakte, men sikkert, ha tatt «kvelartak» på lokaldemokratiet. Ervik (2005) finn at svakt finansielt spelerom lokalt har ein viss (om enn liten) negativ effekt på veljarane sin motivasjon for å delta i lokalval, men stimulerer på den andre sida til deltaking i stortingsval. På same måte er det vist til at det store avviket mellom lokal og nasjonal valdeltaking i Storbritannia samanlikna med Frankrike, kan forklarast med at hjå dei førstnemnde er dei lokale styresmaktene i større grad eit avmektig administrerande organ for dei sentrale styresmaktene (Hoffmann-Martinot mfl. 1996). Franske lokale styresmakter kan bygge på eit klarare, meir veldefinert og smalare konstitusjonelt grunnlag. Lokaldemokratikommisjonen har allereie føreslått å tydeleggjere det lokale ansvaret gjennom å gje kommunane større fridom i skattepolitikken (NOU 2005:6). Friare skatterett for kommunane kan vere eit viktig bidrag til å styrke borgarrolla og tydeleggjere konfliktane i lokalpolitikken.

Ei anna vanleg forklaring på sviktande frammøte i lokalval legg vekt på det breie ansvarsinnehavet i lokalpolitikken. Formannskapsmodellen er i hovudtrekk innretta på å finne lokalpolitiske løysingar som famnar flest mogleg, og i mindre grad av å synleggjere dei lokalpolitiske konfliktane (Larsen 1996). Kritikken mot slike politiske system er enkel: Dess meir konsensusorientert politikken blir, dess vanskelegare blir det for veljarane å utkrevje ansvar om dei ikkje skulle være nøgde med den førte politikken (Grönlund 2004:279). Problemet med samarbeidsdemokratiet skal først og fremst vere mangelen på ein fungerande politisk opposisjon. Aardal og Valen (1997:68) hevdar at lågt frammøte ved lokalval kan bli relatert til eit fallande konfliktnivå. Dette argumentet vert støtta ved at den partipolitiske samansettinga av kommunestyra skal ha liten effekt på korleis utgiftene i kommunane blir prioritert (Sørensen 1989). Likevel er det vanskeleg å finne generelle effektar av lokal konkurranse på valdeltakinga fordi kommunestyrevala i dei 431 kommunane er svært ulike. Ein dansk studie peikar på at kommunevala er (Elklit mfl. 2000:12): «Fredelige og rolige nogle steder – grensende til det kedelige – mer spænende og dramatiske andre steder, ikke minst i forbindelse med konstitueringsdrøftelserne, som nogle steder endog går i gang, før stemmerne er talt opp». Lokalvalundersøkinga sitt døme frå Solund kommune viser derimot (trass eit ekstremt konfliktnivå) at konfliktar stimulerer til deltaking. At det skjer noko både før, og under valkampen ser ut til å ha blitt stadig viktigare for korleis enkeltindivid stemmer og for valutfallet.

Kva er det så som mobiliserer veljarane i lokalpolitikken? Midtbø (vedlegg 4) peiker på at fleire trekk ved kommunevala sjølve kan vere forklaringar på trenden til større variasjon i valdeltakinga kommunane imellom. Ei moglegheit er at det er konkurransen mellom kandidatane heller enn konkurransen mellom partia som trekkjer veljarane til valurnene i lokalval. Veljarane er meir opptekne av personvalet ved kommuneval enn ved stortingsval (Rommetvedt 1998, Skare 1998). I 1991 svarte heile 40 prosent av veljarane at eigenskapar ved kandidatane var viktig for partivalet lokalt (Ibid:67). Skare (1998:74) viser at skiljelinene i lokalpolitikken ofte kryssar partigrensene slik at veljarane nyttar eigenskapane ved kandidatane, ikkje partia, som rettesnor for stemmegjevinga. Innslag av personval ved lokalval kjem til uttrykk ved listeretting, og spørsmålet er om slik retting påverkar valdeltakinga. Ein studie viser at samanhengen mellom valdeltaking og talet på retta stemmesetlar har auka frå 1980-talet (Christensen og Midtbø 2001). Dess meir retting, dess høgare deltaking. Undersøkinga er basert på ein svært enkel modell og andre studiar peiker i ulike retningar. Enkelte finn inga effekt av listeretting på frammøte (Hansen mfl. 2002), medan andre finn ein positiv effekt (Rose 2002). Forsøka med direkte ordførarval ser heller ikkje ut til å ha hatt effekt (Buck m. fl. 2005, sjå kapitel 5). Valdeltakinga gjekk også attende i 2003-valet trass endringar i valordninga som hadde som intensjon å auka veljarane sin innverknad på personvalet (Christensen mfl. 2004a). Internasjonal forsking tyder ikkje på at personvalet har effektar på valdeltakinga, det vere seg i positiv eller negativ lei (Karvonen 2002, 2004). Likevel blir det i ei større dansk undersøking peikt på at ei tydeleg personvalsordning kan ha medverka til at valdeltaking i danske lokalval ligg på eit høgt nivå (Elklit mfl. 2005:209). I Noreg er listeretting langt meir vanleg i småkommunar, og det kan vere at det i staden for engasjement og personfokusering heller er nærleik og oversyn som medverkar til høg valdeltaking. Retting på listene kan vere eit resultat av auka engasjement, og ikkje ei årsak til dette engasjementet. Ei brennbar lokal sak som splittar kandidatane på tvers av partigrensene vil kunne medverke til både meir retting og større deltaking.

Lokale lister kan også tilføre lokalpolitikken eit konkurranseelement. Tidlegare undersøkingar har dokumentert ein negativ samanheng mellom talet på lokale lister og valdeltaking (Hjellum 1967). Det kan bety at dess meir oppsplitta det lokale partisystemet blir, dess lågare valdeltaking. Dette er også i tråd med funn frå internasjonal forsking (Franklin 2004). Nyare forsking viser likevel at førekomsten av lokale lister i seg sjølv ikkje påverkar valdeltakinga i negativ lei over tid (Aars og Ringkjøb 2005). Samanhengen ser no ut til å gå i motsett retning, i alle høve når lokale lister vert målt i oppslutnad og ikkje i tal. Ei mogleg forklaring er at det ikkje er listene i seg sjølv som utløyser engasjementet, men heller at slike lister oppstår i kommunar der visse lokale saker er spesielt kontroversielle (ibid.). Det betyr at når lokale lister oppstår i tilknyting til kontroversielle lokale saker, trekkjer det deltakinga opp.

Type val er definitivt ein faktor som har stor innverknad på deltakingsnivået. Lågare deltaking ved norske lokalval kan skuldast at veljarane opplever at det er mindre som står på spel her enn ved stortingsval. I lokalvalundersøkinga i 1995 vart veljarane spurde om kva val dei såg på som viktigast. 69,4 prosent svarte stortingsvalet, 1,5 prosent nemnde fylkestingsvalet, medan 26,5 prosent svarte kommunestyrevalet. Skilnadane i deltakingsnivået mellom ulike typar val er slik sett ikkje overraskande. Tabell 2.6 viser ein trend i retning av større skilnader i frammøte mellom nasjonale og lokale val. Over tid varierer frammøte med mellom 5 - og 21,5 prosentpoeng. I 2003 valet var frammøtet 16,5 prosentpoeng lågare enn ved siste stortingsval (2001). Tilsvarande tal for fylkestingsvalet var 19,9 prosentpoeng. Fylkestingsvala representer dermed ei spesiell utfordring. Det viser seg endå til at langt færre ville møtt fram om fylkestingsvala hadde blitt haldne på ein eigen valdag (Bjørklund og Saglie 2000:165). Den låge deltakinga ved fylkestingsval kan dermed tyde på at institusjonen manglar tillit i befolkninga (Aardal 2002:35).Undersøkingar viser då også at fylkeskommunen vert opplevd som mindre viktig enn dei to andre styringsnivåa (Klausen og Østtveiten 1999).

I internasjonal faglitteratur er slike nivåforskjellar sett i lys av såkalla første - og andrerangsval (Oscarsson 2001). Deltakinga varierer fordi både parti, veljarar, kandidatar og media opplever at meir står på spel i nasjonale val. I andrerangsval (regionale, lokale og EU-val) mobiliserer partia ikkje like sterkt og mediedekninga er mindre. Resultatet er at slike val ikkje gir veljarane like mykje stimulans til å engasjere seg i valkampen. Eit kronisk problem er at andrerangsval sjeldan handlar om dei «rette» spørsmåla. Nasjonale forhold – som økonomi, inflasjon, arbeidsløyse eller utanrikspolitikk – dominerer sakskartet. Deltakinga i nasjonale val er då også med få unnatak, større enn i dei lokale (Oscarsson 2001). Størst er skilnaden i Storbritannia (35 prosent), medan den i Danmark, Spania, Tyskland, Irland, Nederland og Noreg ligg rundt 15 prosentpoeng. I Portugal er forskjellen mindre, mellom 5-10 prosentpoeng. Unnataka er Frankrike og Austerrike der det ikkje er nokon skilnad. I Finland låg frammøtet i kommunevala på same nivå som dei nasjonale vala fram til byrjinga av 1990-talet. Etter at landet vart EU-medlem i 1995 har deltakinga i lokalvala gått ned. Ved kommunevalet i 2000 var valdeltakinga 55,8 prosent, nesten ti prosentpoeng lågare enn ved riksdagsvalet i 1999. Det å introdusere eit nytt styringsnivå (EU) ser ut til å ha endra finske veljarar si oppfatning av lokalvala som viktige i negativ lei (Oscarsson 2001). Nivåskilnadane kan likevel ikkje åleine forklare trenden i den lokale deltakinga. Nasjonale (og lokale) media , ikkje minst fjernsynet, har endra føresetnadane for å drive valkamp. Media si rolle i demokratiet har utvikla seg via tre fasar: På 1960-talet erstatta media partia som den dominerande kommunikasjonskanalen i det politiske systemet – på 1970-talet begynte media å opptre som sjølvstendige politiske aktørar – og, på 1980-talet tilpassa dei politiske aktørane seg media i stadig større grad (SOU 1999:126). Resultatet er at den politiske debatten har flytta seg frå partia sine organisasjonar og inn i fjernsynet. Partia kjem langt ned på lista over kva informasjonskanal veljarane ser på som viktig når dei skal ta sitt partival, medan TV tronar suverent på toppen (Aardal mfl. 2004). Tidlegare partileiar i SV, Erik Solheim, har spissformulert det slik (1999 s.10): «Den partileder som ikke er på TV er død. Han drar dessuten partiet med seg i graven». I ein moderne valkamp spelar media ei sjølvstendig rolle, samstundes som partia i større grad er blitt avhengige av media for å nå ut med bodskapen.

Spørsmålet er korleis nasjonale media generelt og fjernsynet spesielt stimulerer til mobilisering (og dermed deltaking) i val. Trass i at lokalvalundersøkingane viser at lokale saker har meir å seie for veljarane sitt partival enn rikspolitikken, er det avgrensa kunnskap om kva ein moderne TV-orientert valkamp betyr for lokale val og det spesifikt lokalpolitiske. Er det ulik grad av intensitet i TV-kanalane si dekning av stortingsval kontra lokalval? Skuldast det i så fall at TV-kanalane ser på eit lokalval som mindre viktig enn eit stortingsval? Brukar fjernsynskanalane like mykje resursar (personellmessig og økonomisk) ved lokalval som ved stortingsval? Og, sist, men ikkje minst, i kva grad medverkar fjernsynet si dekning av lokalvala til ei nasjonalisering av lokalpolitikken? Når det er sagt, inneber ei orientering mot det lokalpolitiske å synleggjere det lokale mangfaldet, noko som ikkje er lett i fjernsynssamanheng. I tillegg er det ikkje overraskande om spennande val får meir intens mediedekning enn val der mykje er avgjort på førehand. Likevel er det viktig å diskutere om nasjonale media legg til rette for ein valkamp der veljarane får den informasjonen dei treng for å stille lokalpolitikarane til ansvar for den politikken som har blitt ført. Det kan sjå ut som om media i liten grad er opptekne av dette spørsmålet. Studiar viser at framtidsdebattar vert sett på som visjonært, medan det å debattere fortida vert oppfatta som historieskriving og i verste fall som mas (Kumlin 2003). Ein studie av stortingsvalkampen i 2001 konkluderer med at:

«Partienes dagsorden fortrenges av medienes, og medienes innretting mot underholdning og «spill» gir velgerne et dårlig grunnlag for å gjøre en velinformert vurdering av partienes innsats i politikken. Dette minsker deres evne til å holde partiene ansvarlige for politiske beslutninger. Spørsmålet er om det også virker negativt inn på mobiliseringen av velgerne. På den annen side har partiene og politikerne ikke bare tilpasset seg medienes virkemåte og betingelser, men i stor grad også gjort dem til sine egne»

(Aardal mfl. 2004:397).

Dette kan bety at ein moderne nasjonal medievalkamp ikkje nødvendigvis aukar engasjementet og interessa for valet. Det er faktisk grunn til å tru at nasjonale media ofte kan verke demobiliserande på veljarane heller enn mobiliserande (ibid.).

Frå slutten av 1980-talet har Noreg toppa den internasjonale statistikken over aviskonsum per innbyggjar (Høst 2005a, 2005b). Den viktigaste årsaka til det er at lokalavisene står svært sterkt i Noreg (ibid.). Desse avisene hadde sterk vekst på 1970- og 1980-talet, og oppretthaldt stillinga på 1990-talet. Dei siste åra har veksten halde fram, men opplagstala er stabile (ibid.). Landslaget for Lokalaviser (LLA) rapporterer om ein samanhengande vekst frå 1993. Medan LLA sine medlemsaviser hadde 330 00 lesarar i 1993, var tilsvarande tal 983 964 i 2004 3 . I eit lokalval spelar lokalavisene dermed ei viktig (og kanskje stadig viktigare) rolle for lokal politisk mobilisering. Skålnes (2005) har studert forsøket med eigen valdag i Nittedal kommune og valkampen der. Veljarane i kommunen såg på lokalavisa som den desidert viktigaste informasjonskjelda for lokalpolitikk. Rikspressa eller dei regionale avisene, radio, internett og ulike møter (partimøte eller folkemøte) vart oppfatta som langt mindre viktig. Ein studie av eit utval av innbyggjarar i Hedmark og Møre og Romsdal etter valet i 1999 finn det same (St.prp.nr.62 1999-2000). Dette viser at når folk skal danne seg ei oppfatning av kva dei skal stemme ved kommune- og fylkestingsval så ser lokale media ut til å vere viktigare enn dei nasjonale. Også lokalradiostasjonar ser ut til å vere ei viktig informasjonskjelde i mange kommunar. Ein studie av 105 lokalradiostasjonar i 1999-valet viser at lokalstoff også får stor plass. Ein av fire stasjonar sende over 20 timar med valstoff. Det er grunn til å tru at lokale media medverkar til å synleggjere lokalpolitiske motsetnader. Winsvold og Myrvold (2005:159), har sett på den politiske debatten i sju lokalaviser, og finn at målet med oppslaga i kommunar med sterk politisk debatt nettopp var å tydeleggjere motsetnadane politikarane imellom. Lokalmedia fungerer nok likevel svært forskjellig i ulike kommunar (Jamtøy 2001). I store kommunar spelar media ei større rolle ved at den politiske kommunikasjonen liknar på det ein finn i rikspolitikken. I mellomstore kommunar spelar media ei meir avgrensa rolle, medan dei minste kommunane på mange måtar manglar ein lokal offentlegheit.

2.5 Tiltak for å auke deltakinga i ­lokalval

Hovudbodskapen i litteraturen er at det er sjølve innhaldet i politikken meir enn rammene rundt, som påverkar graden av heimesitting. Blir valet opplevd som viktig, og utfallet usikkert, vil valdeltakinga auke. Det vil seie at kommunane og partia lokalt sjølve har ei viktig oppgåve i å setje saker på dagsorden som opptek folk og tydeleggjer lokale motsetnader. Men sjølv om administrative forhold knytt til valordninga neppe er like viktige som dei reint politiske, er dei ikkje uvesentlege. Nedanfor blir ei rekkje tiltak drøfta med bakgrunn i norsk og internasjonal faglitteratur. Statsvitaren Arend Lijphart (2000) har oppsummert praktiske lærdommar av tiltak retta mot å auke deltakinga. Han har to tips som vil ha ein udiskutabel effekt på graden av heimesitting: Felles valdag og stemmeplikt.

2.5.1 Felles valdag

Vallova (§ 9-1) bestemmer at «Valg av representanter til fylkesting og kommunestyrer skal holdes i alle kommuner på en og samme dag i september måned hvert fjerde år. Valgene holdes i det andre året av hver stortingsperiode». Lova gjev såleis ikkje rom for å fastsetje individuelle valdagar i den enkelte kommune. I samband med 2003-valet fekk likevel Nittedal kommune, med heimel i forsøkslova, høve til å halde val på eigen dato. Valet i Nittedal gjekk føre seg den 16.juni 2003, tre månader før det ordinære kommunevalet (Skålnes 2005).

Vala si innbyrdes plassering er drøfta av Vallovutvalet (NOU 2001:3,s.121-124). Utvalet ser spesielt på to reformforslag. For det første forslag om å innføre den svenske ordninga med felles valdag der alle val vert haldne på ein og same dag. For det andre å slå saman stortings- og fylkestingsval. Hovudargumentet for den svenske ordninga med felles valdag er at ordninga medverkar til å sikre at heilskapsperspektivet på politikken kjem tydeleg fram. Utforminga av den nasjonale og lokale politikken vert diskutert og avgjort samstundes. Ein felles valdag tydeleggjer den samanhengen som uvilkårleg er til stades mellom nasjonale og lokale prioriteringar. Utover dette blir det peikt på at dette er eit av få tiltak som vil påverke valdeltakinga positivt på kort sikt. Argumentet mot forslaget er at lokalpolitikken med det vil hamne i skuggen av rikspolitikken. Fleirtalet i Vallovutvalet gjekk inn for å vidareføre ordninga med felles valdag for kommunestyre- og fylkestingsval, og la avgjerande vekt på at

«begge disse valgene er å anse som lokalvalg, og dermed hører naturlig sammen. Det er de lokale/regionale sakene som står i fokus, og som bør stå i fokus. Ved stortingsvalg er det de nasjonale sakene – særlig regjeringsspørsmålet – som vil være sentrale. En kombinasjon av stortingsvalg og fylkestingsvalg vil lett føre til at interessen for fylkestingsvalget og de sakene som er sentrale ved det valget «forsvinner» i fokuseringen på stortingsvalget. Utvalget vil også peke på at partiene og andre som stiller liste ved kommunestyre- og fylkestingsvalg ofte ser de to valgene i sammenheng når kandidatene settes opp på valglistene. Denne sammenhengen blir det vanskeligere å ivareta dersom valgene kommer på forskjellige tidspunkt. En annen uheldig virkning av felles valgdag vil være at noen vil være opp mot 22 år før de første gang har anledning til å delta i sitt første valg. Hvert fjerde årskull vil dessuten fullføre den videregående skolen uten å delta i skolevalg med den innføring i valg denne ordninga gir. Etter utvalgets mening kan ikke hensynet til en eventuell økning i valgdeltakelsen ved fylkestingsvalget – som følge av en «drahjelp» fra stortingsvalget – oppveie de ulempene som en kombinasjon av disse to valgene medfører»

(NOU 2001:3, s.123)

Mindretallet (Kollberg (AP) meinte

«at den stadig synkende deltakelsen ved valgene til kommunestyrene og fylkestingene er en av de største utfordringene i vårt demokrati. Utvalgets mandat peker da også spesielt på dette som et område Valglovutvalget skulle vie særlig oppmerksomhet. Politikkens innhold vil alltid være det som har mest å si for interessen, og dermed deltakelsen ved alle typer valg, også ved kommunestyrevalgene. Svenske erfaringer viser entydig at den felles valgdagen bidrar til en høyere deltakelse ved lokalvalgene. Det ser heller ikke ut som om den rikspolitiske debatten i Sverige bidrar til mindre interesse, og oppmerksomhet, om de lokale sakene. Dette medlem mener at en felles valgdag vil gi velgerne en mulighet til å stemme ut fra en helhetlig politisk vurdering. Den felles valgdagen vil få frem den klare sammenhengen som det er mellom nasjonale og lokale prioriteringer. På dette grunnlag og ut fra den vurdering at en felles valgdag ser ut til å være det mest konkrete forslaget som kan fremmes for å øke valgdeltakelsen, foreslår dette medlem at stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg holdes på samme dag».

(ibid:123-24)

Vallovutvalet skisserer fire alternativ for plassering av vala (ibid:122-123): 1) Felles valdag etter svensk modell. 2) Felles valdag for Stortings- og fylkestingsval. 3) To variantar av rullerande val 4 , og 4) fri valdag der den enkelte kommune sjølv bestemmer valdatoen i valåret. Føresetnaden for det siste forslaget var at mandatperioden på fire år stod fast. Ytterlegare ein variant har versert i den svenske debatten, der det er føreslått å stratifisere vala etter eigenskapar ved kommunane (Oscarsson 2001). Det vil seie at alle storbykommunar har felles valdag, medan utkantkommunane har ein annan. Forslaget skulle medverke til at dei rikspolitiske aktørane blei inviterte til å delta i ein diskusjon om spesifikke kommunale problem heller enn nasjonale. Sidan den felles valdagen vart innført i Sverige i 1970 har det vore ein vedvarande debatt om ordninga. Forslaget om å skilje vala fekk større oppslutnad i Riksdagen på 1990-talet. Bakgrunnen for dette var at mandatperioden er forlenga frå tre til fire år, slik at Sverige har fått ei valordning med ein relativt lang tidsperiode mellom kvar gong veljarane har høve til å stille politikarane til ansvar. Hovudtemaet i den svenske debatten (som i Noreg) er likevel korleis ulike variantar påverkar valdeltakinga og forholdet mellom det riks- og lokalpolitiske (Oscarsson 2001).

Valdeltaking

Eit hovudargument for felles valdag i Sverige er at utan hjelp frå rikspolitikarane vil valdeltakinga lokalt falle. Erfaringane frå Sverige og andre land viser at ei slik reform vil ha direkte og kortsiktig positiv effekt på frammøte. I perioden 1921-1970 hadde Sverige ei valordning med skilte val, og valdeltakinga var lågare ved kommuneval. Etter 1970 er dette avviket redusert slik at frammøtet ligg 1-2 prosentpoeng lågare ved kommuneval enn ved riksdagsval (Oscarsson 2001). Ein million svenskar stemmer i kommunevala fordi dei blir haldne saman med riksdagsvalet (ibid.). I Noreg har den felles valdagen for kommunestyre- og fylkestingsval ein tilsvarande positiv effekt for fylkestingsvala sin del. Mange ville elles ikkje ha stemt ved fylkestingsvala (24 prosent i 1999 mot 18 prosent i 1995) (Bjørklund og Saglie 2000:107-108). Lokalvala i Storbritannia i 1979 vart også arrangerte på same dag som det nasjonale valet, og deltakinga blei nesten dobla (Miller 1988). Både i Tyskland og i USA vert lokale val regelmessig lagt til same dato som nasjonale val for å auke deltakinga (Lijphart 2000). I Danmark vart også deltakinga rekordhøg i 2001 (84,5 prosent) då landet for første gong hadde lokalval og folketingsval på same dag. Utrekningar viser at frammøte i norske lokalval kan auke med så mykje som 10-15 prosentpoeng om valordninga blir endra slik at lokal- og stortingsval blir halde saman (Helland 2003).

Debatten om felles valdag er eit godt eksempel på at verdien av høg valdeltaking vert vurdert svært ulikt. Eit argument mot ein felles valdag i Noreg er at det låge frammøte ved lokalval gir eit meir reelt bilete av vilkåra for lokaldemokratiet enn ei «kunstig» oppblåst deltaking som ein konsekvens av ein felles valdag (Stava 2002). Blir deltakinga avhengig av ein felles valdag kan ein like godt vere den forutan. Dei veljarane som er interesserte nok, vil stemme uavhengig av kor høge tersklane for deltaking blir. Dette synet kan såleis bli brukt som eit argument for å innføre fri valdag for både kommunar og fylkeskommunar. Mot dette synet står argumentet om at lågt frammøte er eit grunnleggjande negativt trekk ved demokratiet, og at det ikkje bør bli innført ordningar som snevrar deltakinga inn til ein liten krins av spesielt interesserte (Oscarsson 2001). Deltakingsargumentet er ikkje uvanleg i diskusjonen om rullerande og frie valdagar for kommunane som begge ser ut til å trekke deltakinga i negativ retning (alternativ 3 og 4). I Nittedal møtte 46,3 prosent av veljarane opp då kommunen arrangerte kommuneval den 16. juni 2003 (16,2 prosentpoeng færre enn i 1999) (Skålnes 2005). Motsett kan derimot fri valdag for kommunane medverke til å sette dei lokale sakene i fokus, noko forsøket i Nittedal kan tyde på blei oppnådd. I den svenske debatten er det argumentert med at overgangen til fire års mandatperiodar har gjort eit skilje av vala meir påkrevjande. At det går fire år mellom kvar gong veljarane får høve til å stille politikarane til ansvar ved val blir oppfatta som eit problem (Oscarsson 2001). Strøm (1998) har peikt på at den norske ordninga med val annakvart år kjem betre ut i så måte. Om ein meiner politikarane bør blir stilte til ansvar så ofte som mogleg, kan det vere eit argument for årlege val. Erfaringane viser likevel at det er snakk om ein balanse mellom kor ofte det blir halde val, ansvarsutkrevjing og valdeltaking (Oscarrsson 2001, Klausen 2005). Mange val på kort tid har ein klar negativ effekt på frammøte, noko dei britiske erfaringane er eit døme på (Oscarasson 2001).

Rikspolitikk versus lokalpolitikk

Det andre hovudtemaet i debatten om valplasseringa er forholdet mellom riks- og lokalpolitikk. I Sverige er hovudargumentet for felles valdag at samanhengen mellom nasjonale og lokale prioriteringar blir tydelegare. Dette er argumentet mot både rullerande val og frie valdagar. Likevel er det argumentert for det motsette, at rullerande val og frie valdagar gjev veljarane eit betre grunnlag til å vurdere kva som verkeleg er lokale prioriteringar. På den andre sida viser tilhengjarane av felles valdag gjerne til norske forhold for å dokumentere at det å skilje vala ikkje nødvendigvis får fokus over på dei lokale sakene. I tillegg blir det peikt på at det ikkje er naudsynt å skilje vala. Veljarar viser seg nemleg i aukande grad å skilje mellom kommune- og rikspolitikk når dei tek sitt partival (Oscarsson 1999, 2001). Talet på dei som stemmer på ulike parti i kommune- og riksdagsvalet har auka frå 6 prosent i 1970 til 21 prosent i 1994 (ibid.). Det treng ikkje bety at talet på «kommunale veljarar» har auka. Stemmesplittinga kan også vere eit uttrykk for at veljarar brukar lokalval for å straffe sine vanlege parti, og aller helst regjeringspartia. Fallande partitilknyting og svakare band mellom veljarar og partia kan vere eit argument for at det siste er vel så viktig som det første.

Det rikspolitiske elementet i lokalpolitikken er eit tema også i den norske debatten. Forsking viser at lokalpolitikken spelar ei viktig rolle for kva standpunkt veljarane tek på valdagen (Bjørklund 1999). Spørsmålet er så om det spesifikt lokalpolitiske vil få mindre spelerom med ein felles valdag for alle val? Svaret på spørsmålet er ikkje eintydig, men det er ikkje uvanleg at rikspolitikken blir vurdert å ha ein negativ effekt. Norske forskarar har peikt på at ein felles valdag vil kunne svekke valet sitt lokalpolitiske engasjement (Bjørklund og Saglie 2000:108). Når konkurransen i lokalval blir dominert av rikspolitiske aktørar, har dei lokale sakene lett for å forsvinne frå debatten (Aardal og Valen 1997, Skare 1998). Nilson (1991) meiner det rikspolitiske har blitt stadig viktigare, slik at lokalvala mest fungerer som eit protestval mot den til ei kvar tid sitjande regjeringa. Gitlesen og Rommetvedt (1994) avviser at rikspolitikken er avgjerande for utfallet i kommunevala. Dei finn at den rikspolitiske innverknaden varierer både over tid, mellom kommunar og mellom parti. Rikspolitikken slår sterkare igjennom i store kommunar enn i små. I småkommunar spelar tiltrua til enkeltkandidatar ei større rolle, medan konkrete saker er viktigare i store kommunar. Dei finn ikkje noko som tydar på at nasjonal politikk har fått større innverknad på 1980-talet (ibid.). Risbjerg Thomsen (1998) har studert valresultat frå kommune- og riksval i Noreg, Sverige og Danmark. Han nyttar veljaroppslutnad i nasjonale val for å predikere veljarstøtta i lokalval. Han finn at endringar i nasjonal partioppslutnad er ein god peikepinn på partia sin oppslutnad i lokale val. I følgje analysen spelar det rikspolitiske ei større rolle i Noreg og Sverige enn i Danmark. Blir denne analysen lagt til grunn, vil effekten av ein felles valdag for lokalpolitikken truleg vere liten. Internasjonal litteratur tyder på at spørsmålet om rikspolitiske effektar på lokale valkampar har lite med den felles valdagen å gjere (Oscarsson 2001:87). Nasjonale tema slår igjennom i lokale val uavhengig av plasseringa av dei respektive vala. Forventninga om at felles valdag vil føre kommunepolitikken ytterlegare inn i skuggen av rikspolitikken ser ikkje ut til å vere eintydig. Det same gjeld i og for seg håpet om lokaldemokratisk vitalisering om kommunane sjølve får fastsetje valdagen (ibid.). Ei spørjeundersøking til eit utval av listekandidatar i 2003 viste at lokalpolitikarane er skeptiske til å endre plasseringa av dei respektive vala. 35,4 prosent av kommunestyrekandidatane meinte at felles valdag for alle val var eit svært bra eller ganske bra reformforslag, medan berre 15,3 prosent meinte det same om forslaget om å innføre fri valdag for kommunane (Christensen mfl. 2004a).

Felles valdag for alle val vil nok føre til eit høgare frammøte i norske lokalval. Effekten blir forventa å ligge mellom 10-15 prosentpoeng i positiv retning. Vidare viser erfaringar frå andre land at det er ein klar balanse mellom kor ofte ein har val, valdeltaking og ansvarsutkrevjing (Klausen 2005). Fri valdag og årlege kommuneval trekker valdeltakinga i negativ retning. Motsett vil ein felles valdag innebere at veljarane sjeldnare enn i dag får høve til å stille politikarane til ansvar. Når det gjeld forholdet mellom det riks- og lokalpolitiske, er konklusjonen ikkje like klar. Erfaringar med den ordninga Noreg har i dag viser at nasjonale saker og politiske aktørar medverkar til å mobilisere veljarane også i lokalvala. Mange veljarar stemmer lokalt, men tenkjer nasjonalt. Eit klassisk døme er den rekordhøge valdeltakinga ved kommunevalet i 1963, der veljarane vart mobilisert som følgje av eit nasjonalt stridsspørsmål, nemleg Kings Bay-saka. I lokalvalet i 1999 var partileiarspørsmålet i Arbeidarpartiet eit sentralt tema i valkampen (Aalberg og Jenssen 2004:356). Internasjonale erfaringar tyder på at nasjonal politikk har effekt lokalt uavhengig av den innbyrdes plasseringa av vala. På den andre sida er det også ein sterk samanheng mellom kommunane sine kjerneoppgåver og kva saker som mobiliserer veljarane ved stortingsval. Det gjeld ikkje minst skule og utdanning, eldreomsorg og barne- og familiepolitikk (Aardal 2003).

2.5.2 Stemmeplikt

Stemmeplikt vil også ha ein udiskutabel positiv effekt på valdeltakinga. Internasjonale undersøkingar tyder på at stemmeplikt aukar valdeltakinga med mellom 5 og 12 prosentpoeng (Franklin 1996, Blais og Dobrzynska 1998, Jackman og Miller 1995, Lijphart 2000). Nettoeffekten av stemmeplikt på frammøte ser likevel ut til å vere avgrensa. Ordninga aukar talet på både forkasta - og blanke stemmer. I Belgia, Luxemburg, Australia og Hellas (alle med stemmeplikt) ligg talet på forkasta stemmer rundt 5 prosent, medan tilsvarande tal for Noreg er 0,1 prosent, Danmark 0,6, Finland 0,4, og Sverige 1,1 (Farell 1997). Stemmeplikt er ikkje eit nytt fenomen. Liechtenstein (1862), Belgia (1893), Argentina (1914), Luxemburg (1919) og Australia (1924) var blant dei første landa i verda som introduserte stemmeplikt (Gratschew 2004). Det er også døme på land som har hatt stemmeplikt, men som har tatt vekk ordninga. Venezuela hadde stemmeplikt til midten på 1990-talet, medan Nederland hadde ordninga fram til 1967. Opphevinga av stemmeplikta i Nederland førte til ein markert reduksjon i deltakinga. I dag er det seks land i Vest-Europa som har stemmeplikt i vallovgjevinga (Belgia, Kypros, Hellas, Liechtenstein, Luxemburg og Sveits) og tre som har hatt slike reglar tidlegare (Austerrike, Italia og Nederland). I Sveits vert stemmeplikt berre praktisert i ein av dei 26 kantonane (Shaffhausen).

I praksis er sanksjonane for ikkje å stemme relativt symbolske (Tabell 2.7). Det rekk som regel med at den som ikkje har møtt på valdagen forklarar seg. Er forklaringa god nok blir saka lagt død. I dei tilfelle der forklaringa ikkje vert akseptert er bøter ei vanleg straff. I Belgia får veljarar som ikkje stemmer ei bot på 5-10 Euro første gongen, men bøtene stig i takt med talet på val ein ikkje stemmer. Let ein vere å møte i fire val eller meir, kan veljaren miste stemmeretten i 10 år. Er vedkommande tilsett i det offentlege kan det til og med vere eit hinder for vidare stillingsavansement. I Hellas kan ein i følgje lova risikere fengsling i opp til ein månad om forklaringa ikkje vert akseptert. Tidlegare kunne veljarane som ikkje møtte på valdagen risikere å miste både pass og førarkort. Trenden i dag er at land med stemmeplikt (inkludert Belgia og Hellas) i mindre grad etterlever reglane.

Alternativet til straff er å premiere dei som faktiske møter opp i vallokalet. Enkelte har tatt til ordet for å innføre eit særskilt skattefrådrag for dei som stemmer (NOU 2001:3). At slike verkemiddel har effekt på frammøtet er ikkje nytt (Helland 2003). USA hadde t.d. ei registreringsavgift for å få stemme i presidentval i perioden 1960-1972, noko som hadde negativ effekt. Også i norske kommunar er det døme på slike effektar. I Evenes kommune vart deltakinga redusert med 7,2 prosentpoeng mellom 1995 og 1999, men steig med 9,4 prosentpoeng frå 1991 til 1995. Det høge frammøtet i 1995 blir sett i samanheng med at dei som deltok i valet automatisk var med i loddtrekkinga av mellom anna ein sydentur (ibid.).

Stemmeplikt reiser viktige prinsipielle demokratiske spørsmål. Argumentet for stemmeplikt er at det ikkje berre er ein rett, men også ei plikt å delta i å velje representantar til folkevalde organ. Dette er rettar som tidlegare generasjonar har kjempa for å oppnå. Motargumentet er at det ligg ein klar motsetnad i å gjere eit «fritt» val obligatorisk og i det å krevje at enkeltindivid brukar sine rettar. Det å innføre stemmeplikt vil føre til at ein viktig indikator på demokratiet sin legitimitet blir sett ut av funksjon. Heimesitjarane fungerer nemleg som ei viktig varselampe i eit demokrati, slik at endringar i deltakinga fører til ein vedvarande debatt om demokratiet (Christensen og Midtbø 2001, Franklin 2004).

2.5.3 Stemmerett for 16-åringar

Heimesitjarpartiet vert stadig yngre både i Noreg og i andre land. Valdeltakinga blant ungdom er vesentleg lågare enn blant dei eldre, og denne samanhengen er sterk og stigande (Bjørklund 2005). Studiar over tid viser at redusert stemmerettsalder har resultert i fallande frammøte i dei fleste vestlege demokrati (Franklin 2004). Ein analyse indikerar at senkinga av stemmerettsalderen frå 21 til 18 år har redusert deltakinga med to prosentpoeng (Blais og Dobrzynska 1998).

Ei årsak til lågt frammøte blant ungdom er at dei ikkje har den same gruppetilknytinga som veljarane elles. Slik har det vore lenge utan at det har blitt sett på som eit demokratisk kriseteikn. Førstegongsveljarane veks seg nemleg gradvis inn i politikken (Berglund 2003). Etter kvart som dei vert eldre og meir integrerte i politikken, ser dei kva politikken betyr for dei sjølve, og engasjementet vert vekt. Berglund (ibid:160) skriv at det er først når valdeltakinga ikkje aukar med alderen at dette blir eit demokratisk faresignal. Ein slik tendens vil medføre ei permanent svekking av deltakinga over tid. Nyare litteratur ser stemmegjeving i eit læringsperspektiv (Franklin 2004). Stemmegjeving er ei vane som innbyggjarane lærer (eller ikkje lærer) i dei første vala dei kan ta del i. Er vanen tillært i ein periode med høg valdeltaking, vil ein stemme oftare enn unge som har lært vanen i mindre konkurranseprega val særmerkt med lågare deltaking (ibid.). Bodskapen er at val som ikkje stimulerer til høg deltaking blant dei unge legg att eit avtrykk av låg deltaking i aldersstrukturen blant veljarane. Konsekvensen er at når ein let vere å stemme i ung alder, reduserer ein samstundes sjansen for at ein stemmer når ein vert eldre.

Både Landsrådet for Noregs barne- og ungdomsorganisasjonar (LNU) og Elevorganisasjonen har føreslått at stemmerettsalderen vert sett ned til 16 år. LNU har ikkje presisert om det bør gjelde både ved stortingsval og lokalval, medan Elevorganisasjonen har føreslått at det berre bør gjelde for kommune- og fylkestingsval. Elevorganisasjonen viser til at det kan vere problem med at ikkje-myndige skal ha lovgjevande makt i Stortinget, men at dette ikkje er relevant ved kommune- og fylkestingsval (St.meld.nr.17 2004-2005:30). Ungdom er storforbrukarar av kommunale tenester. Eit fleirtal i Vallovutvalet (NOU 2001:3) gjekk imot å senke stemmerettsalderen ved lokalval. Fleirtalet meinte at stemmerettsalderen burde følgje myndig alder, og at stemmerettsalderen som prinsipp burde vere lik for alle val. Mindretalet føreslo derimot at stemmerettsalderen ved lokalval blei satt ned til 16 år. Mindretalet viste til at ei senking av stemmerettsalderen ved lokalval kunne fungere som ein tidleg introduksjon til demokratisk deltaking og til meir samfunnsansvar, plikter og rettar. Det vart også peikt på at det allereie er større fokus på medverknad eksempelvis i skulen der 12 åringar har rett til å bli høyrt og blir tatt omsyn til i saker som gjeld dei sjølve. I tillegg er den kriminelle lågalder 15 år, den seksuelle 16 år samstundes som ein kan bli medlem av kommunale nemnder før ein er 18 år.

Forslaget om stemmerett for 16-åringar får støtte i nyare faglitteratur. Ein større samanliknande studie av stemmegjeving i etablerte demokrati i perioden etter 1945 lanserer dette som eit av dei mest lovande reformforslaga som kan medverke til høgare deltaking på sikt (sjå Franklin 2004). Utgangspunktet er at dei fleste langtidsendringar skjer som følgje av generasjonsendringar og reformer som kan påverke dei unge kan ha størst sjanse for å påverke deltakinga positivt. Argumentet er at stemmegjeving må lærast og at dette er kostnadskrevjande for den enkelte. Desse kostnadene er større når ein person skal stemme i sitt første val samstundes som vedkommande sluttar i skulen. Ved å senke stemmerettsalderen til 16 år vil dei fleste unge delta i sitt første val medan dei framleis er i ein læringskontekst. Denne situasjon kan utnyttast for å lære vanen å stemme. Læringsperspektivet får derimot ikkje støtte med bakgrunn i tyske data (Hoffmann-Lange 2006). Det å stemme når ein er 16 år ser ikkje ut til å vere ein garanti for innlæring av ein stemmevane.

Fem delstatar i Tyskland har det siste tiåret praktisert stemmerett for denne aldersgruppa (Ødegård og Karlsen 2005). Dei første kommunevala der 16 åringane fekk stemmerett vart gjennomførte hausten 1996 i Niedersachsen (Ungdomsstyrelsen 1999). Sidan er det blitt gjennomført i Hessen, Mechlenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt og Schlesiwig-Holstein. I Hessen har aldersgrensa blitt sett opp att til 18 år. Delstatane har avgrensa reforma til kommunevala og til den aktive stemmeretten. Aldegrensa for den passive valretten eller valbarheita fell dermed saman med myndigheitsalderen 18 år. Parallelt med innføringa er det gjennomført ein målretta innsats for å informere ungdomane om kommunevala. Valdeltakinga blant 16-17 åringar er høgare enn for den tradisjonelle gruppa førstegongsveljarar, og høgare enn for veljarar opp til 35 år. Hovudforklaringa på den positive tendensen er nettopp at dei unge kan få informasjon gjennom skulen (ibid.). Trass i at erfaringane ser ut til å vere positive, er det ikkje politisk ukontroversielt. Spesielt Kristeleg demokratane (CDU) har vore tydeleg motstandar av reforma. I norsk samanheng har Ødegård og Karlsen (2005) peikt på at ei slik reform føreset at skulen blir utnytta som demokratisk kompetansesenter, at den blir eit «trimrom i demokrati». Eit slik forslag føreset at skulen tek eit mykje større ansvar i demokratiopplæring enn kva som ser ut til å vere tilfelle i dag (sjå kapittel 4). Endeleg blir det vist til at Noreg, gjennom FN sin barnekonvensjon, har forplikta seg til å auke dei unge sin innverknad (ibid.).

2.5.4 Valavviklinga

Eit nærliggjande spørsmål er om norske lokalval er tilgjengelege nok. Samanlikna med andre land er terskelen for å delta i norske val låge. Registreringa av dei røysteføre skjer automatisk, mange kommunar har søndagsval og det er gode vilkår for dei som vil førehandsstemme. Førehandsrøystinga startar 1. juli utanriks og 10. august innanriks og det er mogleg å førehandsstemme heilt fram til siste fredagen før valet. Det er neppe vanskeleg å få stemt slik valordninga er utforma og føresetnadene for høg deltaking skulle vere gode. Ved dei tre siste stortingsvala er rundt 20 prosent av stemmene avgjevne på førehand (KRD 2006:11). Trass i dette er det stadig ein debatt om tersklane er låge nok. Fleire internasjonale og enkelte norske undersøkingar, har forsøkt å kartlegge av kva valavviklinga har å seie for frammøte.

Søndagsval og talet på valdagar

Ein studie av valdeltakinga i franske og britiske lokalval peiker på at noko av årsaka til at den franske deltakinga er høgare enn den britiske kan tilleggjast det faktum at franskmennene har søndagsval medan britane stemmer på ein torsdag (Hoffmann-Martinot 1996). Ein studie av 22 land viser at det å stemme på ein kviledag har positiv effekt (Franklin 1996). Overraskande nok viser denne analysen at det er ein negativ samanheng mellom talet på valdagar og valdeltaking. Dess fleire dagar vallokala er opne, dess lågare valdeltaking. I følgje forfattaren er samanhengen falsk («spuriøs»), fordi der det er mange stemmedagar, er det også vanskelegast å kome til stemmelokalet (ibid.). I Noreg varierer talet på valdagar kommunane i mellom. Om lag halvparten har ein valdag, medan den andre halvparten har val over to dagar, der den første fell på ein søndag. I tillegg varierer talet på stemmelokale innanfor kommunane. Ein studie basert på data frå alle norske kommunar ved stortingsvalet i 1997 tyder på at det å ha søndagsopne stemmelokale ikkje har noko positiv effekt på valdeltakinga (Christensen og Midtbø 2001). Talet på stemmelokale (kontrollert for talet på veljarar) har ingen effekt nasjonalt, men ser ut til å spele ei viss rolle i nordnorske kommunar slik at dess fleire stemmelokale, dess høgare deltaking.

Poststemmeordning

Poststemmegjeving har positiv effekt på deltakinga. Ei tverrnasjonal analyse viser at høve til å stemme via posten gjev om lag 4 prosent høgare valdeltaking (Franklin 1996). Poststemmeordninga som vart innført i Noreg i 1993 ser då også ut til å ha hatt positiv effekt. Mellom anna kan auken i deltakinga frå stortingsvalet 1993 til 1997 ha hatt samanheng med denne reforma. Valet i 1999 var det første lokalvalet der det var mogleg å stemme via postverket. Talet på førehandsstemmer vart dobla i høve til tidlegare val, og om lag ein fjerdedel av veljarane svarte at dei ikkje ville ha stemt om det ikkje var mogleg å stemme via posten (Bjørklund og Saglie 2000). Det kan bety at frammøtet kunne blitt endå lågare om det ikkje var for poststemmeordninga. Likevel gjekk Vallovutvalet inn for å ta vekk poststemmeordninga, og overføre ansvaret for førehandsstemmegjevinga til kommunane (NOU 2001:3). Utvalet meinte at ei ordning der stemmegjeving kan gå føre seg på bensinstasjonar, supermarknader og butikkar ikkje var akseptabel utifrå at det å stemme ved frie val er ein grunnleggjande demokratisk rett (ibid:236-237). Utvalet stilte seg tvilande til at Posten ville vere i stand til å sikre lett tilgjengelege vallokale for veljarane i ein situasjon der om lag halvparten av landet sine kommunar ville bli utan postkontor. Utvalet konkluderte med at stemmegjeving via Posten ville gje veljarane eit dårlegare tilbod på sikt. Eit overordna mål med overføringa av ansvaret til kommunane var at det ikkje skulle redusere tilbodet til veljarane samanlikna med det tilbodet Posten hadde før rasjonalisering og nedlegging av postkontor. I dag er det opp til dei kommunale valstyra å avgjere kvar førehandsstemmegjevinga skal skje.

Tilrettelegging for funksjonshemma

Tilrettelegging for deltaking frå menneske med ulike funksjonshemmingar blir tematisert som eit sentralt demokratisk spørsmål i NOU 2001:22 ( Frå brukar til borgar – En strategi for nedbygging av funksjonshemmede barrierer ). Utgangspunktet for utvalet er at alle menneske skal ha lik rett til å utøve sine demokratiske rettar. Menneske med funksjonsnedsettingar utgjer ein høvesvis stor del av befolkninga og manglande tilrettelegging for denne gruppa utgjer i følgje utvalet eit demokratisk problem. Eit krav er at vallokala skal vere tilgjengelege for alle. I 1995 utførte Norsk Handikapforbund ein studie som viste at 53 prosent av vallokala ikkje var tilrettelagt for denne gruppa. Menneske med fysiske funksjonsnedsettingar har opplevd det som vanskeleg å utøve stemmeretten. Ikkje berre vallokala, også stemmeavlukka er viktige for denne gruppa. Blinde og svaksynte har også opplevd praktiske problem når dei stemmer. Blinde har ikkje høve til å lese partilistene sjølve og er dermed avskorne frå å personstemme. Det er i dag krav i lova om at kommunane skal legge til rette stemmegjevinga slik at blinde og svaksynte veljarar kan stemme, utan å be om hjelp. Noregs Blindeforbund har anbefalt at det blir nytta stemmeavlukke med stemmesetelkassettar som blir merka med lappar med listeoverskrifter i punktskrift for blinde, og stor skrift for svaksynte. Andre løysingar kan også nyttast.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har foreslått at eit enkelt grep frå kommunane si side kan vere å skreddarsy eit bestemt vallokale for rullestolsbrukarar og andre med spesielle problem (Hovudvalsrundskrivet 1999). I følgje NOU 2001:22 er etablering av slike spesielle løysingar i strid med tanken om inkludering og at samfunnet skal vere tilgjengeleg for alle. Vallovutvalet peiker på at det er eit rimeleg krav at vallokala som offentlege lokale er tilgjengelege for alle, også funksjonshemma (NOU 2001:3). Utvalet gjekk derimot ikkje inn for å regulere dette i detalj i lova ovanfor kommunane. I NOU 2001:22 er ein kritisk til dette, og innstillinga slår fast at Vallovutvalet med dette valde å oppretthalde ei ordning som gjer det vanskeleg å delta i val for menneske med funksjonsnedsettingar. Utvalet (NOU 2001:22,s.63) «finner det betenkelig at andre hensyn, for eksempel at man vil unngå å deltaljinstruere kommunene, vektlegges mer enn å sikre mennesker med funksjonsnedsettelser faktisk adgang til valgdeltakelse». Når det er sagt, har Sosial- og helsedirektoratet ved Deltasenteret, i samarbeid med 7 kommunar, dei funksjonshemma sine organisasjonar, KRD og KS, utforma ein omfattande rettleiar til kommunane om ulike måtar å auke tilgjenge til val for funksjonshemma (Deltasenteret 2005). Det ser dermed ut til at det ikkje nødvendigvis er retningslinene som er problemet, men det er mindre kunnskap om måten desse vert fylgt opp på i kommunane. Det er planlagt ei undersøking om tilgjenge og valdeltakinga blant personar med nedsett funksjonsevne for å få meir kunnskap om dette (ibid.)

2.5.5 Elektronisk stemmegjeving

Det er knytt store forventningar til kva ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) kan bety både for å lette tilgjenge til vallokala og auke deltakinga (Christensen mfl. 2004b, Kersting og Baldersheim 2004, Karlsen mfl. 2005). Bruk av teknologiske hjelpemiddel ved gjennomføring av val er ikkje nytt. Elektronisk val eller elektronisk stemmegjeving vil i denne samanhengen seie at sjølve stemmegjevinga skjer via eit elektronisk medium. Ei rekkje ulike løysingar for slik stemmegjeving er utvikla. Dei mest aktuelle er peikeskjermar i vallokala og ulike løysingar for stemmegjeving via internett. Det er også eksperimentert med stemmegjeving via digital-tv, telefon og sms (Nødtvedt 2001, Christensen mfl. 2004b). Eit hovudskilje går mellom løysingar til bruk i vallokalet, og desentraliserte løysingar til bruk i ukontrollerte omgjevnader. Spesielt har internett aktualisert stemmegjeving utanfor vallokala. Stemmemåte og omgjevnadane ein kan stemme i, kan kombinerast som vist i Tabell 2.8 der fire ulike typar stemmegjeving blir tydeleggjort (Karlsen mfl. 2005).

Stemmegjeving i kontrollerte omgjevnader – med papirstemmesetlar – har vore den tradisjonelle måten å stemme på i dei fleste land. Når det gjeld stemmegjeving i ukontrollerte omgjevnader, er ulike former for brevstemmegjeving ofte brukt. Særleg gjeld det i Storbritannia. Elektronisk stemmegjeving i kontrollerte omgjevnader kjenneteiknar den løysinga som blei prøvd ut i kommunane Bykle, Oppdal, Larvik og i Longyearbyen, og går ut på at veljarane stemmer via ein peikeskjerm inne i vallokalet (Karlsen mfl. 2005). Elektronisk stemmegjeving i ukontrollerte omgjevnader er stemmegjeving via internett, sms, digital-tv eller eit anna elektronisk medium – i omgjevnader som ikkje blir kontrollerte eller overvåka av offentlege styresmakter. Dei fire måtane stemmegjevinga kan gå føre seg på reiser sentrale spørsmål knytt til overgangen frå papirbasert stemmegjeving til elektronisk stemmegjeving. Stemmegjeving i ukontrollerte omgjevnader reiser i tillegg fleire prinsipielle spørsmål. Ny teknologi fører med seg problem knytt til tryggleik. Ein person med stor teknologisk kompetanse kan sabotere eit elektronisk val. Det gjeld både for elektronisk stemmegjeving i vallokala og for internettval. Tryggleiksproblema knytt til internettval blir vurdert som meir omfattande enn e-stemmegjeving i vallokalet. Om det vert mogleg å stemme utanfor vallokala utfordrar dette demokratiske prinsipp som hemmelege val og fridom frå utilbørleg påverknad i valsituasjonen. Dette gjeld både for stemmegjeving via nettet og brevstemmegjeving.

Elektronisk val i vallokale er gjennomført i stort omfang i land som Belgia, Nederland, USA, Brasil og India. I Belgia stemte for eksempel 44 prosent av veljarane elektronisk i 2003. I USA har utviklinga i mot elektronisk stemmegjeving gått fort, og ved valet i 2004 var det avgjeve 40 millionar elektroniske stemmer. Det er også gjennomført mindre forsøk i ei rekke land i Europa og Sør-Amerika. Internettval er framleis for det meste på forsøksstadiet, men det kan nemnast at Sveits har gjennomført internettstemmegjeving i samband med nasjonale folkerøystingar.

Forsøka med elektronisk stemmegjeving ved valet i 2003 kan bli sett på som eit ledd i ein større moderniserings- og effektiviseringsprosess, der stemmegjeving via internett peikar seg ut som eit endeleg mål (Karlsen mfl. 2005). Sjølv om det kan vere mange føremoner knytt til ei slik utvikling, er det motførestillingar. For det første kan elektronisk stemmegjeving gjere valprosessen mindre gjennomsiktig, og på den måten avgrense lekmannskontrollen. For det andre utfordrar stemmegjeving utanom vallokala sentrale demokratiske prinsipp som hemmelege val og fråver av uttilbørleg påverknad i valsituasjonen. For det tredje blir det hevda at dagens teknologiske løysingar ikkje tilbyr nødvendig sikring mot manipulasjon av valresultat. For det fjerde blir det sagt at elektronisk deltaking – anten det er i debattar eller stemmegjeving via internett – kan skape uønska skilje mellom rik og fattig, unge og eldre, lågt utdanna og høgt utdanna, mellom kvinner og menn, og mellom sosiale klassar. Med andre ord at tradisjonelle sosiale ulikskapar når det gjeld deltaking i val, vert forsterka og det oppstår nye digitale skilje . Sjølv den potensielle auken i valdeltaking ved stemmegjeving på nettet vert det stilt spørsmålsteikn ved (Norris 2004).

I forlenginga av forsøka med elektronisk stemmegjeving i 2003 sette Kommunal- og regionaldepartementet ned ei arbeidsgruppe som skulle greie ut ei rekke tekniske og prinsipielle spørsmål knytt til elektronisk stemmegjeving. Spesielt legg mandatet vekt på tryggleik, demokratiske problem og økonomisk-administrative prosedyrar. Utvalet var samansett av statsvitarar, juristar, teknologar og representantar for kommunesektoren. Utvalet la fram si innstilling den 8. februar 2006 (KRD 2006).

Arbeidsgruppa diskuterer spørsmålet om elektronisk stemmegjeving i forhold til tre dimensjonar for korleis veljarane stemmer (ibid:11).

1. Eit skilje går mellom tradisjonell papirstemmegjeving og elektronisk stemmegjeving.

2. Eit anna skilje går mellom stemmegjeving i vallokalet under kontroll av valfunksjonærar (kontrollerte omgjevnader) og stemmegjeving utanfor vallokala (ukontrollerte omgjevnader).

3. Eit tredje skilje har å gjere med tidspunktet for stemmegjevinga, der arbeidsgruppa skil mellom førehandsrøysting før valtinget (fase 1) eller på sjølve valtinget (fase 2).

Arbeidsgruppa konkluderer med at elektronisk stemmegjeving i utgangspunktet berre bør vere eit supplement til det tradisjonelle måten å stemme på, og at stemmegjeving i vallokale framleis vil bestå. Veljarar som ikkje kjenner seg trygge på teknologien vil framleis kunne stemme på tradisjonell måte. Det vert sett på som heilt avgjerande at veljarane, uavhengig av korleis valet vert gjennomført, har tiltru til systemet og prosessen. Om ein tillet stemmegjeving i ukontrollerte omgjevnader (elektronisk eller per brev) så er det ikkje lenger ein garanti for at kravet om hemmelege val vert ivareteke på ein tilfredsstillande måte. Det opnar for utilbørleg påverknad av veljaren og kjøp og sal av stemmer. Tillet ein derimot veljaren å stemme fleire gonger i førehandsrøystingsperioden, og høve til å stemme på nytt i kontrollerte omgjevnader, vert denne faren redusert sjølv om den ikkje forsvinn.

Arbeidsgruppa går ikkje inn for å innføre elektronisk stemmegjeving i ukontrollerte omgjevnader på sjølve valdagen (fase 2). Det vert slått fast at dagens teknologi ikkje kan garantere at tryggleiken vert tilfredstillande ivareteke, og at elektronisk stemmegjeving i fullskala vil vere i strid med prinsippet om hemmelege val. Om det vert opna for elektronisk stemmegjeving i ukontrollerte omgjevnader, er det for arbeidsgruppa ein ufråvikeleg føresetnad at det vert lagt til grunn strenge tryggleikskrav, og at det skjer på ein måte som ikkje svekkar veljarane si tiltru til systemet.

I utgreiinga vert det derimot lagt opp til ein langsiktig strategi for å utvikle tilfredsstillande tekniske løysingar. Arbeidsgruppa legg to premissar til grunn for dette arbeidet: 1) val skal framleis bli gjennomført i to fasar, med ein periode for førehandsrøysting og eit valting, og 2) elektronisk stemmegjeving i ukontrollerte omgjevnader er berre aktuelt i perioden for førehandsrøysting. Det vert foreslått ein angremoglegheit for veljarar som stemmer elektronisk i fase 1. I fase 2 vil det som i dag berre bli stemt ein gong og då med papirstemmesetlar. Veljarar som har stemt elektronisk, kan stemme på nytt i eit godkjend vallokale – anten i fase 1 eller fase 2. Siste stemme er alltid teljande. Elektronisk stemmegjeving i ukontrollerte omgjevnader bør i følgje arbeidsgruppa ikkje bli innført utan skikkeleg testing og utprøving. Det føreset ein offensiv strategi frå styresmaktene si side. Arbeidsgruppa foreslår at det så snart som mogleg vert sett i gang planmessige forsøk med påfølgjande systematisk evaluering. Føremålet med forsøka bør vere å a) utprøve tekniske løysingar, og b) bygge tiltru til elektronisk stemmegjeving blant veljarane. Slike forsøk kan gjennomførast anten i samband med ordinære val, for spesielle grupper av veljarar (utprøving av brukargrensesnitt), eller i samband med lokale folkeavrøystinger.

Arbeidsgruppa foreslår å gjennomføre forsøk i tre stegvise etappar: Steg 1 inneber forsøk med elektronisk stemmegjeving i kontrollerte omgjevnader med sikra nett og datamaskiner med tryggleikslogg. Det vil seie at veljaren stemmer ved hjelp av ein datamaskin i eit godkjend vallokale under oppsyn av offentleg valfunksjonær. Det vert opna for å gjennomføre forsøk også i ukontrollerte omgjevnader om det er mogleg å sikre datamaskinen hos veljaren. Er dette mogleg, så kan det gjennomførast forsøk i ikkje-bindande val, som eksempelvis i samband med rådgjevande lokale folkeavstemningar. Føremålet i steg 1 er å prøve ut brukargrensesnitt, tekniske løysingar og veljarane sin tiltru til dei løysingane som er valde. I steg 2 går ein eventuelt vidare med småskala forsøk i ukontrollerte omgjevnader for spesielle grupper. Det kan vere for innbyggjarar busett i utlandet, funksjonshemma eller i enkeltkommunar. Her kan forsøka med kontrollert datamaskin i ukontrollerte omgjevnader også omfatte bindande val. For ukontrollert datamaskin i ukontrollerte omgjevnadar går arbeidsgruppa inn for forsøk i samband med ikkje-bindande val. Tilseier forsøka frå steg 2 at ein bør gå vidare, ser arbeidsgruppa det som naturleg at ein i steg 3 utvidar forsøka med stemmegjeving i ukontrollerte omgjevnader også for bindande val, slik at forsøka omfattar stadig større veljargrupper.

I utgreiinga vert det føreslått å etablere ei eiga prosjektgruppe med eit overordna ansvar for planlegging, gjennomføring og evaluering av forsøksverksemda. Arbeidsgruppa går også inn for at det vert etablert eit sentralt godkjenningsregime for kravspesifikasjonar, inkludert overvaking, kontroll og gjennomføring. Vel ein å innføre elektronisk stemmegjeving som ein ordinær del av valet så meiner arbeidsgruppa at prosjektgruppa vil ha oppgåver av langsiktig og varig karakter. På sikt kan dette aktualisere spørsmålet om ein bør opprette ein sentral valkommisjon som også kan ha andre oppgåver knytt til planlegging og gjennomføring av val.

Utover dei tiltaka som er skissert ovanfor er det gjennomført fleire mindre reformer i ulike land for å fremje valdeltakinga. Det kan vere ordningar som spesielt rettar seg mot dei som er bortreist på valdagen, ordningar som gjer det mogleg å overføre stemmer frå ein valkrins til ein annan (ikkje mogleg i Noreg), fullmaktsordningar der eit verje eller eit familiemedlem kan stemme for andre (ikkje mogleg i Noreg), ordningar der vallokala blir lagt til særskilte institusjonar (sjukehus, gamleheimar, fengslar, vidaregåande skular osv), og reduksjon av prisane på offentlige transport på valdagen. Det er sjølvsagt vanskeleg å fastslå effekten av slike tiltak. Europarådet har lansert fleire originale tiltak for å få fleire veljarar til urnene (sjå Klausen 2005:371). Eit forslag er at veljarane kan dele si stemme ved at den enkelte får 100 stemmepunkt til fri fordeling. Eit anna er eit lotteri, der dei som møter opp i vallokalet får eit lodd der vinnarpremien er ein viss sum offentlege midlar som vedkommande kan gje til eit formål han/ho sjølv plukkar ut. Eit anna er innføring av sperregrenser for attval som skal motverke at politikarane fjernar seg frå veljarane. Endeleg blir det foreslått at veljarane får høve til å fordele partistøtta samstundes som dei stemmer. Effekten av slike tiltak er det svært vanskeleg å seie noko om, samstundes som fleire av dei reiser sentrale prinsipielle og valtekniske spørsmål.

2.6 Oppsummering

Det er alltid den enkelte veljar som avgjer om han/ho vil delta eller ikkje. Denne avgjerda kan bli sett på som eit resultat av deltakingsfremjande og deltakingshemmande faktorar (Christensen og Midtbø 2001). Det er ei rekke forhold veljaren direkte eller indirekte må ta stilling til: Er det snakk om eit val der politisk makt skal fordelast? Er valet viktig i forhold til utforminga av politikken? Er det reelle politiske styringsalternativ? Er sakene på den politiske dagsorden interessante? Sjølv om valet blir sett på som både interessant og viktig kan ulike deltakingshemmande faktorar medverke til at veljaren likevel avstår frå å ta del. Eksempelvis kan enkel tilgang til vallokala medverke til å redusere graden av heimesitjing. Likevel er det viktig å skilje mellom tiltak som berre gjer det enklare å stemme (tilgjengelegheit), og tiltak som aukar veljarane sine motivasjonar for å stemme. Litteraturen viser at dei førstnemnde tiltaka har langt mindre å seie enn dei sistnemnde.

Dei ulike tiltaka kan bli oppsummert ved å sortere dei i tre ulike kategoriar: 1. Faktorar det er lite å gjere med, 2. faktorar som ein kan, men ikkje vil gjere noko med, og 3. faktorar det er mogleg og vilje til å gjere noko med.

I den første finn ein faktorar som det er lite å gjere med, som dermed ligg delvis utanfor politisk kontroll. Ei rekke av dei individuelle sosiale bakgrunnsvariablane lar seg vanskeleg utsetje for politisk påverknad - i alle høve ikkje på kort sikt. Forsking viser i tillegg at det her er snakk om forhold som har fått mindre å seie for deltakinga over tid. Eit mogleg unnatak kan vere forslaget om stemmerett for 16-åringar , som enkelte hevdar kan påverke valdeltakinga i positiv lei på lengre sikt.

I den andre kategorien er det tiltak som utan tvil vil ha positiv effekt, men som det av ulike grunnar likevel ikkje er ønskjeleg å ta i bruk. Utifrå debatten ser det ut som om felles valdag og stemmeplikt høyrer til her. Ulempene ved slike reformer av valordninga kan kort og godt vere større enn fordelane. Det er ei frykt for ein felles valdag kan forskyve det politiske fokuset i retning av det nasjonale. I tillegg vil ei slik reform føre til at det vil gå fire år mellom kvar gong veljarane får høve til å gå til valurnene. Når det gjeld stemmeplikt, er det peikt på det prinsipielt problematiske i at ei slik reform vil setje ut av funksjon ein viktig indikator på demokratiet sin legitimitet. Heimesitjarpartiet fungerer som ei viktig varsellampe i eit demokrati. Endringar i deltakinga fører til ein kontinuerleg debatt om demokratiet.

I den tredje kategorien finn ein dei faktorane som det er mogleg å gjere noko med. Gjeve at sjølve konkurranseelementet har effekt på deltakinga, vil tiltak som gir lokalpolitikarane større innverknad kunne ha effekt. Eit tiltak som kommisjonen allereie har foreslått er å gje kommunane større fridom i skattepolitikken. I tillegg har partia og lokalpolitikarane sjølve ei viktig oppgåve i å tydeleggjere lokalpolitiske stridsspørsmål. Dette ser ut til å vere spesielt viktig i ein situasjon der valkampar med manglande alternativ og lite spenning viser seg å trekkje i retning av låg deltaking. Formålet med valkampen er nettopp å klargjere kva partia står for og gjennom det skjerpe veljarane si interesse for å delta i valet (Aardal og Berglund 2004).

I tillegg er det mogleg å gjere noko med dei administrative prosedyrane knytt til valgjennomføringa. Sjølv om det neppe er vanskeleg å få stemt slik vallova er uforma i dag, vil effekten av nye tiltak som lettar tilgjenge til vallokala truleg ha positiv (men avgrensa) innverknad. Kommunane har fått ei viktig oppgåve i å sikre god tilgjenge til vallokala, og har stor fridom innanfor dei rammene vallova set. Dette er eit spelerom som kan bli brukt for å lette tilgjenge.

Det er mellom anna lov å arrangere førehandsrøysting på både vidaregåande skular, høgskular og universitet og i militærleirar. Oslo kommune arrangerte eksempelvis for første gong førehandsrøysting på alle vidaregåande skular, Universitetet og enkelte høgskular i samband med stortingsvalet 2005. Ved dei vidaregåande skulane nytta svært få elevar seg av høve til å førehandsstemme 5 . Kommunen fekk to tilbakemeldingar, som begge heng saman med at det her er snakk om førstegongsveljarar: a) dei unge ville stemme på valdagen då det var første gong, og valdagen vart oppfatta som meir høgtideleg, b) elevane skulle ha ein gjennomgang av valordning og partiprogram på skulen heilt opp til valdagen, så førehandsstemmegjeving vart for tidleg. Oslo kommune har ikkje bestemt seg om dei skal bruke store ressursar på dette i samband med neste val. Ved dei høgare utdanningsinstitusjonane vart det derimot motteke langt fleire førehandsstemmer, spesielt frå utanbys veljarar. Det ser dermed ut til at dette var eit godt tilbod for studentar frå andre stader enn Oslo, og som var manntalsførte i heimkommunen. I høve til talet på studentar som har sitt daglege verke til desse institusjonane, var talet på førehandsrøyster lågt. Sidan talet på stemmer likevel var høgt ser ein grunn til å vurdere nærare om det skal vere mogleg å ta imot førehandsstemmer ved utdanningsinstitusjonane også ved neste val.

I dei seinare åra har debatten særleg fokusert på bruk av ny teknologi i valsamanheng. Spesielt gjeld det stemmegjeving utanfor rammene av vallokala. Det ligg føre ei utgreiing der det blir peikt på at det enno er tekniske barrierar som er til hinder for å gjennomføre fullskala elektronisk stemmegjeving (KRD 2006).

2.7 Kommisjonen sine konklusjonar

Kommisjonen registrerer at borgarane er nøgde både med lokaldemokratiet og med dei tenestene kommunane leverer. Borgarane sitt samfunnsengasjement har heller ikkje blitt mindre, snarare tvert imot. Dette er med på å moderere det relativt dystre perspektivet som pregar debatten om situasjonen for lokaldemokratiet.

Innbyggjarane har tillit til lokaldemokratiet. Tillit til lokalt sjølvstyre og sentrale organ som kommunestyre og fylkesting er eit mål på kvaliteten til lokaldemokratiet. Eit vilkår for å ivareta og vidareutvikle lokaldemokratiet er systematisk kunnskap om tillit og legitimitet. Korleis kan tillit og legitimitet haldast ved like og betrast? Det veit vi for lite om. Slik kunnskap bør ikkje berre gjelde for kommunesektoren i gjennomsnitt, men for den einskilde kommune og fylkeskommune. Etter kommisjonen si meining er det avgjerande viktig å få fram slik kunnskap. Kommisjonen oppmodar derfor staten og KS til å få fram slik kunnskap. Data om tillit og legitimitet bør samlast inn med jamne mellomrom slik at ein kan følgje utviklinga over tid. Kommisjonen foreslår derfor at:

• Staten og kommunesektoren sørgjer for forsking som gir kunnskap om kva faktorar som påverkar innbyggjarane sin tillit til lokaldemokratiet. Kommisjonen ber om at det vert utgreidd om det kan bli etablert ein database for heile landet om innbyggjarane sitt syn på lokaldemokrati i eigen kommune. Denne må utformast slik at kommunar kan samanlikne seg i forhold til situasjonen for lokaldemokratiet.

At det folkelege engasjementet ser ut til å finne andre kanalar enn gjennom val er ikkje uproblematisk. Kommisjonen meiner det er negativt for lokaldemokratiet at valdeltaking fell, og at skilnaden i deltakingsnivået mellom lokale og nasjonale val er blitt større. Kommisjonen er spesielt uroleg for at dette kan føre med seg større sosiale forskjellar i den politiske deltaking. Kommisjonen har sett det som ei viktig oppgåve å medverke til å snu den negative trenden i valdeltakinga.

Kommisjonen meiner det er positivt at det ser ut til at det er politikken sjølv, og ikkje rammene rundt, som har mest å seie for frammøte ved val. Er lokalpolitikken viktig nok vil borgarane møte fram. Her kan både staten og kommunane sjølve medverke aktivt til at lokalvala vert opplevde som viktige nok av borgarane.

• Staten kan gjennom utstrakt desentralisering av makt og ansvar og tydeleg oppgåve- og ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivå synleggjere at kommunane og lokalvala er sentrale i det norske politiske systemet. Kommisjonen har i si første ugreiing peikt på grunnlovsfesting av det kommunale sjølvstyre og større fridom til kommunane i skattepolitikken som viktige tiltak.

• Fleirtalet i kommisjonen vil understreke at kommunane og lokalpolitikarane har eit ansvar for å setje saker på dagsorden som opptek folk, og tydeleggjer dei lokale politiske alternativa. Slik tydeleggjering kan eksempelvis skje ved at dei lokale partia i forkant av lokalvala gjer det klart for veljarane kva styringsalternativ dei har å velje mellom. Dette er spesielt viktig i ein situasjon der valkampar med manglande alternativ og lite spenning viser seg å trekkje i retning av låg valdeltaking. Er alternativa tydelege og sakene viktige nok, så vil det også skjerpe veljarane si interesse for å delta i valet.

• Eit mindretal (medlemane Brosvik og Stegane) vil her understreke at kommunane og lokalpolitikarane har eit ansvar i å setje saker som opptek folk på dagsorden og tydeleggjere politiske skilnader. Partia går til val på eigen politikk og eigne ordførarkandidatar. Det kan vere skilnader i korleis ein ønskjer konkrete saker løyste og korleis ein vil søkje fleirtal for å få dette til. Somme stader kan det vere naturleg at ein på førehand klargjer kva parti ein ønskjer å samarbeide med etter valet. Andre stader er det tradisjon for å klargjere standpunkt og å finne fram til styringsdyktige alternativ i etterkant av valet. Då er det viktig at ein ovanfor veljarane gjer det klart at ein etter valet vil forhandle om best mogleg gjennomslag for eigen politikk, og at dette er avgjerande for kva parti ein vil samarbeide med i valperioden. Dette gjeld både for val av ordførar og val av politisk styringsalternativ.

• Kommisjonen meiner det er mogleg å gjere noko med dei administrative prosedyrane knytt til valavviklinga. Sjølv om det neppe er vanskeleg å få stemt slik vallova er utforma i dag, vil effekten av nye tiltak for å lette tilgjenge til vallokala ha positiv effekt. Innanfor rammene av dagens vallov har kommunane eit stort spelerom. Dette spelerommet bør kommunane bruke aktivt og til å tenkje nytt. Det ser mellom anna ut til at val på ein kviledag kan gje positiv effekt på frammøtet, og kommisjonen vil derfor oppforde kommunane til å halde vallokala opne søndagen.

• Kommisjonen ser det som vesentleg at det også vert informert om at veljarane har høve til å stemme blankt. Det å stemme blankt kan også vere ei medviten valhandling. I valstatistikken bør det gå klart fram kva som er blanke stemmer og kva stemmer som er forkasta.

• Kommisjonen meiner vallova bør ta som utgangspunkt at alle menneske skal ha lik rett til å utøve sine demokratiske rettar. Menneske med funksjonsnedsettingar utgjer ei høvesvis stor del av befolkninga og kommisjonen meiner det er eit demokratisk problem om det ikkje vert tilrettelagt godt nok for denne gruppa. Kommisjonen meiner vallokala skal vere tilgjengelege for alle, og at alle skal ha same rett til å utøve stemmeretten. Kommisjonen registrerer at kommunane, departementet og dei funksjonshemma sine organisasjonar i samarbeid har utvikla retningslinjer som tilfredsstillar kravet om universell utforming. Kommisjonen ser det som vesentleg å sikre at desse retningslinene vert følgt opp lokalt.

• Kommisjonen vil understreke at det bør bli satsa sterkt på å utvikle elektroniske valløysningar som kan garantere tilfredstillande tryggleik for veljarane. Det langsiktige målet med dette arbeidet bør vere at elektronisk stemmegjeving kan bli gjennomført utanfor rammene av eit vallokale. Kommisjonen meiner at staten i samarbeid med kommunane må spele ei aktiv rolle på dette området med sikte på å utvikle sikre og brukarvennlege valteknologiske løysingar. Det inneber at ein raskt bør komme i gang med utprøving og testing av elektronisk stemmegjeving både for enkelte veljargrupper (t.d. funksjonshemma), i samband med førehandsrøystinga og i avviklinga av lokale rådgjevande folkerøystinger. Ei arbeidsgruppe nedsett av Kommunal- og Regionaldepartementet har skissert eit opplegg for planmessig og systematisk evaluering av forsøk med elektronisk stemmegjeving. Kommisjonen støttar dette opplegget, og meiner det er viktig å komme i gang med dette arbeidet.

Utover dette er det lansert ei rekkje enkelttiltak for å auke valdeltakinga. Diskusjonen i kommisjonen kring desse tiltaka har avdekka at det ikkje er lett å vedta konkrete institusjonelle endringar som umiddelbart vil snu utviklinga i positiv retning utan at det samstundes kan gje uheldige utslag. Fleire av tiltaka reiser prinsipielle spørsmål som går utover omsynet til valdeltakinga åleine, noko som gjer at det er ulike syn i kommisjonen med omsyn til kva grep som er naudsynte å ta.

Enkelte har tatt til orde for å innføre stemmeplikt , med påfølgjande bøter for veljarar som ikkje møter opp. Som eit alternativ til stemmeplikt som eit straffeelement i vallova, er det føreslått premiering ved eksempelvis eit særskilt skattefrådrag for dei som faktisk stemmer.

• Kommisjonen er samd i at slike verkemiddel ikkje er ein farbar veg. Lokaldemokratiet blir ikkje meir vitalt og levande gjennom påbod og lokkemidlar. Kommisjonen meiner stemmeplikt er spesielt problematisk fordi det set variasjonen i valdeltaking ut av funksjon som ein viktig indikator på demokratiet sin legitimitet. Endringar i deltakinga gjer at det vert ført ein kontinuerlig debatt om situasjonen for lokaldemokratiet. Når det gjeld premiering til innbyggjarar som deltek i val, har kommunane i dag full fridom til å nytte seg av slike verkemiddel. Kommisjonen vil ikkje innskrenke kommunane sitt handlingsrom på dette området.

Kommisjonen har drøfta spørsmålet om vala si innbyrdes plassering.

Fleirtalet i kommisjonen:

• går inn for at dagens ordning med felles valdag for kommunestyreval og fylkestingsval vert vidareført. Desse medlemane legg avgjerande vekt på at dei lokale sakene bør stå i fokus i eit lokalval, og meiner ein felles valdag for alle val vil medføre ei ytterlegare nasjonalisering av lokalpolitikken. Ved stortingsval er det dei nasjonale sakene og spesielt regjeringsspørsmålet som vil vere sentrale. For veljarane vil det ha den konsekvens at det vert endå vanskelegare å stille lokalpolitikarane til ansvar ved valet. Fleirtalet meiner også at ein felles valdag vil representere ei kunstig oppblåsing av valdeltakinga, og slik sett fungere som ein dårleg indikator for dei reelle vilkåra for det norske lokaldemokratiet. Endeleg vil ordninga med felles valdag medføre at det gjennomsnittlege stemmerettsalderen aukar. Fleirtalet går vidare inn for at kommunane i større grad bør få fridom til sjølve å fastsetje sin eigen valdag i valåret.

Eit mindretal i kommisjonen (medlemane Sørheim, Røssland, Steen, Kvaløy og Skard):

• går inn for felles valdag for stortings-, fylkestings- og kommunestyreval. Felles valdag er eitt av få tiltak som vil auke valdeltakinga. Mindretalet meiner og at felles valdag kan vere eit viktig tiltak for å auke den politiske interessa og for å sikre at heilskapsperspektivet på politikken kjem betre fram. Kommunane utfører i stor grad oppgåver innanfor rammer sett av staten. Det er difor avgjerande for lokalpolitikken korleis den nasjonale politikken blir utforma. Stortingsfleirtalet og Regjeringa vil i stor grad ha innverknad på korleis kommunane skal og kan løyse oppgåvene sine. Kommunale oppgåver er i fokus og vert i stor grad avgjerande for valresultatet også ved Stortingsval, t.d. eldreomsorg, skulepolitikk og barnehagepolitikk. Det er også rikspolitikarane som i stor grad dominerer valkampen både ved lokalval og stortingsval. Ein felles valdag vil tydeleggjere ansvaret mellom dei ulike styringsnivåa, disiplinere politikarane og skape ein felles debatt og forståing rundt viktige problemstillingar som må løysast i samarbeid mellom forvaltningsnivåa. Mindretalet meiner at felles val vil auke tilliten mellom stat og kommunar og tilliten til dei folkevalde og dei politiske partia på alle nivå. Mindretalet meiner dette ikkje vil svekke høvet til samtidig å få fokus på lokale saker og lokale kandidatar. Det vil bli lettare med politisk ansvarsutkrevjing både sentralt og lokalt enn no. I dag kan ein få regjeringsskifte og fullstendig endring av politikk ovanfor kommunane midt i ein kommunestyreperiode.

Eit anna mindretal (medlem Ramberg)

• går inn for felles valdag for stortingsval og fylkes-/regionval. Kommunestyrevala vert haldne etter dagens ordning. Dette medlem legg avgjerande vekt på at dei lokale sakene bør ha eige fokus i eige val. Medlemet har lagt stor vekt på at det lokale sjølvstyre, det lokale handlingsrommet og lokale prioriteringar blir respektert betre ved å halde eige lokalval enn dagens ordning og eventuelt ny ordning med felles val. Dette medlem har også lagt vekt på at ved lokalval fokuserer borgarane meir på personar enn på parti, at lokale lister kan vere demokratifremmande og at direkte val på ordførarar lettare kan la seg gjennomføre ved å innføre eit eige kommuneval. Dette medlem har merka seg Soria Moria erklæringa, som uttrykker sterke ambisjonar i å flytte makt og mynde til det fylkesvise/regionale nivået. Ved å slå saman fylkes-/regionval og stortingsval, vil ansvaret mellom fylkes-/region og stortingsnivået tydeleggjerast samtidig som desse nivåa blir sett i samanheng.

Kommisjonen har vurdert spørsmålet om stemmerettsalderen ved lokalval bør bli sett ned frå 18 år til 16 år.

Fleirtalet i kommisjonen går:

• inn for å halde på dagens stemmerettsalder. Fleirtalet legg avgjerande vekt på at stemmerettsalderen bør fylgje myndigheitsalderen, som i dag er 18 år.

Mindretalet (medlemane Stegane, Ramberg, Berg, Sevland og Tysdal Moe):

• går inn for at stemmerettsalderen bør bli sett til 16 år ved lokalval. Desse medlemmene legg avgjerande vekt på stemmeretten er ein demokratisk rett, og at stemmerett for 16 åringar kan medverke til større politisk engasjement blant ungdom.