5 Kommunal organisering, kommunal selskapsdanning og ­frivillige organisasjonar

5.1 Innleiing

Ulike former for omorganiseringstiltak og ikkje minst bølgja med auka bruk av private eller marknadsbaserte organisasjonsløysingar har hatt stor innverknad på kommunane dei siste 10 – 20 åra. Endringane som er gjort har hatt ulike mål, alt frå betring av den kommunale effektiviteten til eit styrka lokaldemokrati. Lokaldemokratikommisjonen er i mandatet gjeve i oppdrag å sjå nærare på denne utviklinga ved å « Redegjøre for og drøfte hva organiseringen av kommunene og fylkeskommunene betyr for lokaldemokratiet» (kronprinsregentens resolusjon 12. mars 2004).

Eitt tema i dette kapitlet er dermed kommunen som politisk institusjon. Både i Noreg og i ei rekke andre land er reformer i lokalforvaltninga sett på dagsorden (Buck m. fl. 2005a). Reformverksemda ser ut til å vere prega av ei tenking som peikar i motsette retningar. For det første kan det observerast at den tradisjonelle kollektive modellen for kommunalpolitisk styring (formannskapsmodellen) er under press. Det er i staden fokus på ordningar som i større grad vektlegg den utøvande funksjonen på lokalnivået og trongen for å styrkje denne ved å tydeleggjere det politiske ansvaret. Den tradisjonelle konsensusorienterte modellen i norsk lokalpolitikk blir utfordra av modellar som i større grad er konfliktorienterte. For det andre går det føre seg ein gjennomgripande reformprosess både nasjonalt og lokalt der såkalla New Public Management (NPM) løysingar blir introduserte i offentleg sektor. For det tredje, men som heng saman med NPM, har vi utvikling i retning av at lokalpolitikarane i mange kommunar inngår kontraktar med både ikkje-offentlege utførarar, private bedrifter, andre kommunar og frivillige organisasjonar. Dette dreier seg om fragmentering av lokalpolitikken, der vedtak vert trekte ut av kommunestyret og inn i ikkje direkte folkevalde organ. Særleg kjem dette til syne gjennom kommunale selskapsdanningar.

Vidare blir det i mandatet vist til at kommunane kan inngå i samarbeidsrelasjonar med private partar og interesser i rolla som samfunnsutviklar. Det kan bidra til mobilisering av ressursar og at andre aktørar vert trekte inn i politiske prosessar. Dette kjem i tillegg til ulike selskapsdanningar, men i motsetnad til desse er nettverka lite regulerte. Reglar er eventuelt vedtekne av nettverket sjølv. Bakgrunnen for etablering av nettverk er gjerne eit ønskje om å få noko gjort, og i den samanhengen vil kommunar kunne vere avhengige av samarbeidspartnarar. Nettverka er nye på den måten at det er ei ny organisasjonsform for å løyse velkjente utfordringar i kommunane. I staden for den normale politiske vedtaksprosessen, må kommunane inn i konkret samarbeid med aktuelle aktørar, som utgjer nettverket. Kommunen blir gjerne den som legg til rette, og dei står for leiarskapet i nettverket (Klausen 2004, Vabo m.fl 2004, Hansen m. fl 2004).

Både kommunale selskapsdanningar og nettverksorganisering vil kunne utfordre den tradisjonelle sakshandsaminga innan eit demokratisk system (Aars og Fimreite 2005, Hovik og Vabo 2005). Klausen (2004) peiker på at dei demokratiske verdiane gjerne er knytte opp til strukturen i dei representative vedtaksprosessane, prinsipp som ikkje treng vere framtredande innanfor ei nettverksorganisering. Dilemmaet som vert trekt opp er at det tradisjonelle systemet representert ved dei demokratiske organisasjonane og deira vedtaksprosessar ikkje på alle område produserer resultat, medan den nye nettverksorganiseringa produserer resultat, men har ikkje dei same demokratiske kvalitetane som dei demokratiske vedtaksprosessane. Eit sentralt spørsmål innan denne litteraturen er om det er mogleg å sikre nettverka god demokratisk forankring. Frå Noreg viser det seg at nettverka sine vedtak kan sanksjonerast i kommunestyret, breidda i deltaking kan aukast og prosessane i nettverka kan opnast opp (ibid.). Aars m. fl (2005) konkluderer med at nettverkskonstruksjonar flytter politiske prosessar ut av folkevalde organ.

Nettverksorganisering er i aukande grad blitt sett på som verktøy for auka deltaking, ansvarleggjering og legitimitet (Jensen og Sørensen 2004:126, Jensen og Tofting 2005). Dette står i kontrast til ei forståing av nettverka som negative for demokratiet ved at det er vanskeleg å plassere ansvar fordi deltakarane ikkje er folkevalde og fordi ein liten elite får delta. I eit verktøyperspektiv er poenget å sjå på nettverk som ei tredje styreform som kan nyttast når byråkrati og marknad ikkje strekkjer til (ibid:128).

Men utover dei «nye» nettverka har kommunane over lang tid inngått samarbeidsrelasjonar med ulike aktørar. Spesielt viktige har dei frivillige organisasjonane vore. Frivillige organisasjonar har vore ein tradisjonell samarbeidspartnar for kommunane og historisk representert noko som har lege utanfor direkte kontroll av folkevalde organ. Dei representerer såleis ei tidleg form for fragmentering. Likevel har dei frivillige organisasjonane spelt ei viktig rolle i ein breiare lokaldemokratisk samanheng. Både som deltakingsarena og som ein integrerande faktor, har dei frivillige organisasjonane bidrege til styrking av den sosiale kapitalen i kommunane. Sjølv om ikkje mandatet nemner dei frivillige organisasjonane, ønskjer kommisjonen å sjå nærare på desse organisasjonane som vi finn i grenselandet mellom den offentlege politikken og sivilsamfunnet.

Ut frå dette er kapitlet delt i 3 hovuddelar: a) kommunal organisering, der det vert sett nærare på erfaringar med omorganiseringstiltak i kommunane og nye tiltak som kommunane eventuelt kan vurdere å ta i bruk, b) kommunal selskapsdanning som ser spesifikt på utviklinga i retning av auka bruk av ulike organisasjonsformer som meir eller mindre er fristilte frå kommunane og til slutt c) kommunane og dei frivillige organisasjonane der det vert lagt til grunn eit breiare perspektiv for å fange opp utviklinga for dei frivillige organisasjonane som viktige aktørar i lokaldemokratiet.

5.2 Det representative lokaldemokratiet: Ansvar og politisk organisering

Innanfor ein valdemokratisk tradisjon er det veljaren si oppgåve å utkrevje politisk ansvar. Det politiske systemet skal leggje til rette for at dette kan skje. Ansvarsutkrevjing er blitt eit nøkkelomgrep i nyare litteratur (Strøm 1998, Petersson m. fl 2002). Strøm (ibid.) peiker på det faktum at veljarane er blitt langt meir uavhengige enn nokon gong tidlegare, gjer politisk ansvar til eit stadig viktigare politisk spørsmål. Mindre politisk avstand mellom partia har ført til mindre interesse for ideologi og tilsvarande større interesse for konkrete politiske resultat. Spørsmålet om i kva grad det politiske systemet legg til rette for at veljarane faktisk kan stille politikarane til ansvar i etterkant har særlig fått auka interesse (Oscarsson 2003, Kumlin 2003). Eit slikt syn vil seie at ein bør leite etter svaret på dei lokaldemokratiske utfordringane ved å spørje om veljarar som vil utkrevje ansvar lukkast i lokalpolitikken.

Ei utfordring i så måte har vore måten kommunane er organiserte på. Kommunelovgjevinga i fleire land har opna for at kommunane i større grad sjølve kan velje styringsform. I Noreg starta denne prosessen med frikommuneforsøka i perioden 1986-1992. Eit avgrensa utval av kommunar og fylkeskommunar, vart gjennom Frikommunelova fristilte frå statlege reglar for oppgåveløysing. Forsøka gav viktige innspel til utgreiinga om ny lov om kommunar og fylkeskommunar (NOU 1990:13). Den nye kommunelova legg stor vekt på kommunane sin fridom til å organisera verksemda utifrå lokale behov og føresetnader. Frå 1990-talet av kan endringar i politisk organisering klassifiserast i tre kategoriar. For det første justeringar der den grunnleggjande modellen framleis vert lagt til grunn, men blir gjeven nye utformingar. For det andre ei utvikling i retning fleirtalsstyre ved bruk av ulike former for parlamentarisme på lokalplanet. For det tredje reformer retta mot å innføre former for presidentstyre på lokalplanet der den øvste politiske leiaren (og eventuelt andre) blir valt av innbyggjarane i direkteval, og ikkje av kommunestyret. Alle desse endringane gir ulike svar med tanke på spørsmålet om ansvarsutkrevjing. Modifisering av formannskapsmodellen ved å etablere ein komitémodell kan føre til ei styrking av kommunestyret og synleggjering av politikken i det øvste politiske organet. Parlamentarisme kan gje ei klarare blokkdanning og dermed synleggjere dei ansvarlege og direkte val kan både auke personfokuseringa og fokuset på partiet ordføraren kjem frå.

Inspirasjonen til endringar som kan tydeleggjere forholdet mellom dei styrande og opposisjonen i lokalpolitikken har bakgrunn i organiseringa av nasjonale politiske system. Forholdet mellom utøvande- og lovgjevande makt blir i ulike nasjonale politiske system grovt sett organisert i to former: ei parlamentarisk styreform og presidentstyre (Lijphart 1984). Eit viktig skilje mellom parlamentarisme og presidentstyre går på kven som vel den politiske leiaren (i kommunane ordføraren), og om denne er avhengig av å ha tiltru i den lovgjevande forsamlinga eller ikkje (her kommunestyret). I ein klassisk parlamentarisk modell vil ein ordførar bli vald av kommunestyret, og vere avhengig av at kommunestyret har tiltru til han som politisk leiar. I ein modell basert på presidentstyre blir den øvste politiske leiaren vald direkte av folket, samtidig som han ikkje er avhengig av tiltru frå ei lovgjevande forsamling. Han er vald for ein fast periode, og kan i prinsippet ikkje fjernast før perioden er omme. Desse to formene dekkjer ikkje alle typar av politiske system. Mellom anna er det land med statsminister vald av parlamentet og ein president vald av veljarane. Spørsmålet om klassifisering vil dermed bli eit spørsmål om kven som har mest makt av dei to, presidenten eller statsministeren? Dette er gjerne land som blir kalla for blandingsparlamentariske (Lijphart 1984, Rasch 1996). Finland er eit godt døme på eit politisk system med maktdeling mellom statsminister og president.

5.2.1 Utvalsmodellen i endring

Formannskapsmodellen har vore og er den dominerande organisasjonsforma i kommunane. Alle kommunar utanom dei som går over til parlamentarisk styreform skal ha eit formannskap. Når formannskapet er samansett av kommunestyret sine representantar og har klare trekk av å vere eit kollegial organ, vil dette kunne leggje premissar for dei folkevalde, for partia og for veljarane i ansvarsutkrevjinga. Formannskapsmodellen verkar konsensusfremjande (Skare 1996:246). Dei fleste kommunar er organiserte med ein tradisjonell hovudutvalsmodell, der formannskapet spelar ei avgjerande rolle ved at utvalet er plassert mellom fag/sektorutvala og kommunestyret i sakshandsaminga. Dette har ført til at formannskapet har ei nøkkelrolle i vedtaksprosessane i kommunane. Den sentrale rolla har ytterlegare vorte understreka ved at partia har plassert sine mest røynde politikarar i formannskapet. Formannskapet har gjerne blitt det faktiske vedtaksorganet i kommunane, medan kommunestyret har blitt sandpåstrøingsorgan. Det er også blitt hevda at formannskapet har vore med på å tilsløre konfliktane som måtte vere mellom partia i kommunane (ibid.).

I kommunar organiserte på denne måten vil ansvarsutkrevjinga kunne bli problematisk. Ein vanleg kritikk av lokaldemokratiet er nettopp det breie ansvarsinnehavet (Buck mfl. 2005b). Formannskapsmodellen er i hovudtrekk innretta på å finne lokalpolitiske løysingar som famnar flest mogleg, og i mindre grad av å synleggjere dei lokalpolitiske konfliktane (Larsen 1996). Kritikken mot slike politiske system er enkel: Dess meir konsensusorientert politikken blir, dess vanskelegare blir det for veljarane å utkrevje ansvar om dei ikkje skulle være nøgde med den førte politikken (Grönlund 2004:279). For innbyggjarane vert det vanskeleg å sjå kva partia står for i kvar enkelt sak. Innbyggjarane kan vanskeleg kritisere parti i enkeltsaker eller halde dei ansvarlege ved val fordi politikarane ofte står samla bak vedtaka. Partia og politikarane er meir opne for forhandling og av å kome fram til den beste løysinga for heile kommunen.

Formannskapsmodellen har likevel sine fordeler. Konsensusmodellen sine fortrinn er knytt til auka legitimitet gjennom rettferdig representasjon, og responsivitet gjennom spreiing av representasjonen (Bukve 1995:170). Eit lågt konfliktnivå i kommunane gir også høg grad av stabilitet. Lijpart (1984) har peika på at konsensusdemokratiet er betre eigna i samfunn der konfliktane er sterke: Eit konsensusorientert system kan leggje band på fleirtalet si maktutøving og dermed vere med å hindre at dei sterke konfliktane sprenger samfunnet (ibid.).

I kommunar som er organiserte med formannskap har dei også i dei fleste tilfalla valt å organisere seg med såkalla hovudutval. Modellen byggjer på at administrasjonen er delt inn i sektorar med politiske hovudutval som er ansvarlege for kva sin sektor. På grunnlag av dette er ikkje formannskapsmodellen berre kritisert for å ha sterke formannskap, men i tillegg for å fremje sektorisering (sjå td Stava 1993). Kommunane har vanlegvis hatt sine hovudutval for oppvekst/undervisning, helse og sosial, kultur og tekniske tenester som mellom anna har ført til alliansar mellom politikarane og sektoradministrasjonen. Politikarane vert sektorforsvararar. Vidare har eit av problema vore at utvala har fått mykje makt, ved at dei har fått delegert avgjerdsmynde frå kommunestyret. Dermed sit ein att med eit kommunestyre som berre «stemplar» allereie vedtatt politikk. Utfordringane i denne modellen har vore å få til heilskapsløysingar og samordning.

I kommunelova går skiljet i styringsmodell mellom kommunar som har ein formannskapsmodell og kommunar som har eit parlamentarisk prinsipp (sjå neste avsnitt). Utover dette står kommunane fritt til å organisere innanfor dei rammer formannskapsmodellen gir. For mellom anna å bøte på ulempene ved hovudutvalsmodellen, men også å gjere noko med formannskapet si rolle, har ein del kommunar valt å organisere seg med komitear. Dette er kommunar som avskaffar alle utval og heller innfører komitear som er saksførebuande organ for kommunestyret etter mønster frå stortingskomiteane. I følgje Hovik og Stigen (2004:30) er nærare 12 % av kommunane organiserte med komitear utan avgjerdsmynde, medan dei resterande har ulike variantar av hovudutvals­modellen 1 . Ved å ta vekk hovudutvala og ikkje gje dei nye komiteane avgjerdsmynde, er det forsøkt å vitalisere kommunestyret, ved at det berre er i kommunestyret dei politiske vedtaka vert fatta. Slike omorganiseringar er motiverte i at ein vil framheve dei politiske prosessane i form av komitear som politiske verkstader. På den måten skal komiteane og politikarane som deltek der kunne setje sitt preg på sakshandsaminga og kome inn i politikkutforminga så tidleg som mogleg. Av den grunn er det og vanleg at administrasjonen ikkje innstiller til komiteane, men at komiteane sjølve utformer innstilling til kommunestyret. Politikarane skal få ei rolle som politikkutformarar og konsentrere seg om dei store linjene i politikken. Dei skal i mindre grad engasjere seg i enkeltsaker og drive detaljstyring. 2 For å få frigjort tid til overordna debattar, vil kommunane måtte delegere fleire saker til administrasjonen. Ein fordel er at ein kan utnytte fagkunnskapen til administrasjonen, men ei ulempe blir at politikarane misser kontakten med konkrete enkeltsaker som innbyggjarane er opptekne av.

I tillegg er det argument for at formannskapet si rolle også vert endra. Sjølv om kommunar som har organisert seg med komitear utan avgjerdsrett også har, og skal ha, formannskap (jf kl. § 8) 3 , er formannskapet si rolle nedtona til fordel for ei vitalisering av kommunestyret og komitéarbeidet. I kommunar med komitémodell er ikkje formannskapet tiltenkt ei overordna rolle i høve til komiteane, men ei nemnd eller ein komité på same nivå. Dermed vil formannskapet si rolle vere ulik i kommunar med hovudutvalsmodell samanlikna med kommunar med ein komitémodell. I motsetnad til hovudutvalsmodellen, har komitémodellen meir preg av å vere konkurransedemokratisk og går i retning av det Lijphart (1984) kallar fleirtalsstyre. Noko av ideen med modellen har vore å få fram dei politiske skilnadane i lokalpolitikken som kanskje viser seg i dei prinsipielle sakene og å vitalisere arbeidet i kommunestyret. Ved å synleggjeringa partia skal det bli eit klarare forhold mellom opposisjon og posisjon i komiteane og i kommunestyret. Det skal bli tydlegare kven som sit med det politiske ansvaret. Slik sett har komitémodellen på same viset som kommunal parlamentarisme hatt ønske om å gjere det politiske elementet i styringssystemet tydeleg (Hagen m.fl 1999). Bukve (2002) ser på komitémodellen som ein Parlamentarisme-light, men som ikkje i like stor grad som parlamentarisme legg vekt på konkurrerande politiske alternativ.

Fram til no er det heller få undersøkingar som har sett spesielt på kva konsekvensar endring av utvalsstrukturen i kommunane har for den politiske kvardagen og det politiske engasjementet lokalt. Det er ikkje kome fram eintydige svar når det gjeld effektar av kommunale organisasjonsendringar når det gjeld graden av konflikt og konkurranse (Ringkjøb 2004). Likevel er det lite som tyder på at dei ulike organisasjonsmodellane dyrkar fram spesielle forhold i lokalpolitikken. Uavhengig av modell, framstår forholda i kommunane som både konfliktfulle og fredfulle. Noko uventa viser Ringkjøb (ibid.) at konfliktnivået var høgst i ein av kommunane som er organisert etter hovudutvalsmodellen, men på same tid var det slik at i komitekommunane stod politikarane i større grad fram som partipolitikarar. Erfaringane er såleis blanda.

Noko av ideen bak både komitémodellen og parlamentarisme har vore eit ønske om å styrke politikarane sin posisjon i høve administrasjonen. I ei undersøking blant politikarar i eit utval kommunar finn ein at politikarane gjennom formannskapet og ordføraren har meir innverknad enn administrasjonssjefen og dei politiske utvala i ein hovudutvalsmodell. Dette finn ein ikkje innan komitemodellen, men det er ikkje slik at kommunestyret og komiteane har styrkt si rolle, det er derimot slik at administrasjonen blir oppfatta å ha langt meir å seie. Administrasjonen aukar si makt på kostnad av politikarane (Bukve 2002:59). Slik sett har ikkje komitemodellen gitt ønska resultat. Dersom vi ser på parlamentarisme, er situasjonen motsett. Her har organisasjonsendringane ført til ei styrking av politikarane og ei svekking av administrasjonen (ibid.).

Det politikarane i komitekommunane opplever er større avstand til administrasjonen og eit mykje skarpare skilje mellom politikk og administrasjon. Avstanden til sakene aukar medan ein i komiteane ikkje evner å ta tak i dei overordna og prinsipielle spørsmåla, sjølv om dei oppfattar at det er det dei skal (ibid.). I kommunar med hovudutval er tilhøva mellom politikk og administrasjon mykje meir samanvevd. Bukve (ibid.) konkluderer med at politikarane innan ein komitemodell manglar både den nærleiken til sakene som ein finn i hovudutvalsmodellen, og tvangen til koalisjonsbygging som kjenneteiknar parlamentarismen.

Dersom målet med ulike omorganiseringar i kommunane er å styrke det politiske leiarskapet, meiner Bukve at det er like greitt å gå i retning av ein parlamentarisk modell, eller ein modell med direktevald ordførar der ordføraren har større fullmakter enn det han har i dag (ibid:75).

5.2.2 Kommunal parlamentarisme

Eit kjenneteikn ved parlamentarisme er at ei regjering skal ha tiltru i parlamentet eller kommunestyret. Ei snever tolking av parlamentarisme er at fleirtalet i eit folkevalt organ til ei kvar tid skal vise at det støttar regjeringa (Petersson 1985:85). Dette blir kalla positiv parlamentarisme . Dette synet betyr at berre fleirtalsregjeringar blir oppfatta som parlamentariske. Ein slik positiv parlamentarisme er ikkje den varianten som kjenneteiknar norsk, og nordisk politikk. Her dominerer den negative parlamentarisme: dvs. at ei regjering blir sitjande så lenge parlamentet ikkje uttrykkeleg viser at regjeringa ikkje har støtte for sin politikk. I eit nordisk perspektiv er det ikkje berre i kommunepolitikken det er relevant å spørje kven som til ei kvar tid styrer, parlamentet eller regjeringa? (Damgaard og Svensson 1989). Hovudpoenget med ein parlamentarisk styringsmodell er likevel at det kollegiet som styrer i ein kommune vil vere avhengig av tiltru i kommunestyret.

Parlamentarisme i norsk lokalpolitikk skil seg frå formannskapsmodellen på tre grunnleggjande måtar (Hagen m.fl 1999, Myrvold 2004):

• I formannskapsmodellen vel bystyret/kommunestyret etter forholdstalsprinsippet representantar til formannskapet som er kommunen sitt økonomi- og planutval. I den parlamentariske modellen vel eit fleirtal i bystyret/kommunestyret eit utøvande organ – by-/kommunerådet.

• I formannskapsmodellen vert formannskapet valt for heile valperioden og det kan ikkje avsetjast av kommunestyret. Parlamentarisme byggjer på at det utøvande organet, kommunerådet, er avhengig av tillit i kommunestyret. Dersom kommunerådet får eit fleirtal mot seg, må det gå av.

• Leiaren for administrasjonen i formannskapsmodellen er ein administrativt tilsett administrasjonssjef. I parlamentarismen vert administrasjonen leia av politisk valte byrådar.

Kva er så ideane med lokal parlamentarisme? Sentralt er at det blir etablert ei politisk utøvande myndigheit gjennom kommunerådet (byrådet). Administrasjonen vert politisk styrt og dermed vert det førebuande arbeidet med saksutgreiingar osv eit politisk ansvar. Både enkelte byråd/kommuneråd og byrådet/kommunerådet kan bli møtt med mistillitsforslag eller kan stille kabinettspørsmål (kommunelova § 19). Hovudideen er dermed politisk ansvarleggjering ved at kommune-/byrådet har sin basis blant eit fleirtal i bystyret/kommunestyret. Det politiske ansvaret for innhaldet i politikken vert plassert blant fleirtalet i bystyret/kommunestyret medan kommune-/byrådet har det utøvande ansvaret (Myrvold 2004). Formålet med den kommunale parlamentarismen som først vart innført i Oslo, var nettopp å synleggjere det politiske ansvaret, samt å få til ei betre økonomistyring gjennom ein sterkare politisk leiarskap. Ved at den utøvande makta blir avhengig av aktiv eller passiv støtte frå bystyret, er tanken at dette skal medverke til å klargjere ansvarsforholda, og sikre meir effektiv politisk styring. I Noreg er kommunal parlamentarisme innført i dei to største byane samt i Nordland, Troms og Nord-Trøndelag fylke. I Hedmark har dei ei form for parlamentarisme, men der ulike komitear har innstillingsrett til fylkestinget. I Oslo er parlamentarisme supplert med direktevalde bydelsutval (Hagen m.fl. 1999).

Evalueringa av Oslo-modellen viser at ein har nådd målet om betre økonomistyring (ibid:231), men det er usikkert om dette skuldast den nye organiseringa. Samstundes viser det seg at opposisjonen sine moglegheiter for innsyn og informasjon er redusert. Blant hovudkonklusjonane i ei av evalueringane er likevel at det parlamentariske styringssystemet i Oslo fungerer tilfredsstillande (ibid.). Det er mellom anna blitt eit ryddigare ansvarsforhold mellom politikk og administrasjon, den folkevalde innverknaden over administrasjonen har auka. Oddbjørn Bukve (2002) peikar mellom anna på at parlamentarismen i Oslo, i følgje politikarane, har ført til ønska effekt i form av ein styrka innverknad for politikarane på kostnad av administrasjonen. Dette gjeld også for Nordland fylkeskommune, der omorganiseringa ser ut til å vere vellukka mellom anna fordi politikarane får betre høve til å styre administrasjonen (Saxi 2003). Vidare vert det vist til eit parlamentarisk system der forholdet mellom byråd og bystyre er basert på dialog. Bakgrunnen er at byrådet må unngå å utfordre fleirtalet i bystyret, fordi det kan føre til mistillit. Som det vert sagt, det handlar om å skaffe seg politisk ryggdekning. Det same poenget peiker Myrvold (2004) på i si evaluering av parlamentarisme i Bergen. Medan byrådet i Oslo i mindretalssituasjon legg stor vekt på sonderingar for å sikre at dei saker som vert fremma får fleirtal, ser det ut til at byrådet i Bergen er mindre urolege for direkte konfrontasjon med bystyret sjølv om det kan føre til nederlag. Evalueringane understrekar at det er viktig med solide fleirtal i eit parlamentsarisk system (ibid.).

Det overordna biletet av dei evalueringane som er gjort rundt parlamentarisme, særleg i Oslo, viser også eit blanda resultat av kommunale omorganiseringsprosessar. Når det gjeld vitaliseringa av lokaldemokratiet gjennom klarare ansvarstilhøve og meir konflikt, er dette berre til ein viss grad riktig (Hagen m. fl 1999). Sjølv om det ser ut til å vere eit klarare skilje mellom posisjon og opposisjon i Oslo, finn ein også slik blokkdanning innan formannskapsmodellen. Noko av ideen har vore at innbyggjarane skulle bli meir interesserte og lettare skulle kunne få auge på dei politiske skilnadane mellom partia i eit parlamentarisk system. Her viser det seg at kunnskapane om styringssystemet er betre i Oslo enn i dei andre storbyane, og valdeltakinga har gått litt mindre ned i Oslo i perioden 1983-1995 enn i dei andre byane. Fleire evalueringar har og peika på dei endringane som skjer med ordførarrolla i eit parlamentarisk system (Hagen m.fl 1999, Bukve 2002, Myrvold 2004). Ordføraren blir møteleiar og nærast ein «gallionsfigur», medan byrådsleiaren får styrka sin posisjon. Parlamentarisme fører til ein ytterlegare profesjonalisering av lokalpolitikken ved at talet på heiltidspolitikarar aukar. Myrvold og Strand Østtveiten (1999) drøftar om denne profesjonaliseringa kan bli eit problem. Det kan gjerne bli slik at dei beste og mest erfarne politikarane vert henta til byrådsstillingane og på den måten vert bystyret tappa for kompetanse. Då kan det bli tendensar til politiske A- og B- lag. På den andre sida vil fleire heiltidsstillingar gje større utfordringar og kunne stimulere til politisk aktivitet.

5.2.3 Omorganisering – eit vanskeleg verkemiddel?

Det er i 5.2.2 vist til ulike kommunale organisasjonsmodellar som er tatt i bruk i kommunane og stadig nye omorganiseringsprosessar er på gang. Utgangspunktet er at organisering skal ha effekt. Dei ulike omorganiseringstiltaka er gjennomførte for å nå fastsette mål eller påverke det lokalpolitiske systemet på ein bestemt måte. I tabell 5. 1 er dei forventa skilnadene mellom modellane vist. Men, det som derimot evalueringane viser, er at det ikkje alltid er slik at effektane slår til. Modellane fungerer ulikt frå ein kommune til ein annan, slik at den lokale konteksten eller kommunale kulturen verkar inn på korleis modellane fungerer i praksis. Formannskapsmodellen kan fungere meir eller mindre som ein parlamentarisk modell og parlamentarismen i Oslo skil seg frå dei erfaringane ein har i Bergen. Særeigne lokale forhold ser ut til å vere like viktige som sjølve organisasjonsmodellen som vert vald. I boka « Den nye kommunen – kommunal organisering i endring » peiker forfattarane på at mange av dei omorganiseringane som vert gjort er blitt avgrensa til rådhusreformer og med eit organisasjonsfokus (Bukve og Offerdal 2002). Dei hevdar at valet av organisasjonsform ikkje berre er eit teknisk spørsmål om å velje gode og effektive organisasjons- og styringsformer. Meir enn noko anna er det eit spørsmål om kommunen sitt tilhøve til innbyggjarane som borgarar og brukarar og om tilhøvet mellom kommune og stat. Det kommunane treng, er fokus på tilhøvet til samfunnet rundt meir enn på jakta etter den perfekte organisasjonsforma (ibid.).

Som konklusjon på dei mange åra med omorganisering skriv dei: «Det vil seie at søkelyset nå må rettast mot dei store spørsmåla omkring demokrati og velferd. Korleis kan innbyggarengasjementet aukast og kanaliserast? … Kanskje bør perspektivet på kommunane snuast på ny, denne gongen frå rådhusreform til kulturrevolusjon. Men denne gongen bør kulturrevolusjonen i så fall fokusere på vilkåra for ei revitalisering av kommunane som politiske institusjonar» (ibid.). Også i evaluering av parlamentarisme konkluderer ein på liknande måte: «Så langt våre observasjoner rekker, er innføring av parlamentarisme primært en styringsreform, ikke en demokratireform» (Hagen m fl. 1999: 223).

5.2.4 Direkteval av ordførar

Presidentstyre inneber at veljarane peikar ut ei lovgjevande forsamling, og ein president. Vala kan haldast samstundes eller på ulike tidspunkt. I slike tilfelle vil presidenten ikkje vere avhengig av at han har tiltru i ei lovgjevande forsamling. Han er vald av folket for ein gitt periode og kan ikkje avsetjast av den lovgjevande forsamlinga. Om det skulle oppstå sterke motsetnader mellom dei ulike statsmaktene vil begge kunne vise til folkeleg legitimitet. Det er mange døme på land der forholdet mellom regjering og president kan ha ulik politisk farge, og der det ofte er sterke motsetnader mellom presidenten og parlamentet. USA er eitt døme. Samstundes er det system der presidenten utelukkande har ei symbolsk rolle som statsover­hovud. Døme på det er Island og Austerrike. Presidentstyre som modell opnar ulike moglegheiter for organisering i forhold til ordføraren sine oppgåver og maktposisjon (Rasch 1996). Ein variant er ordføraren som den symbolske president. Det inneber at ordføraren blir ribba for politiske oppgåver og får rolla som gallionsfigur og seremonimeister. Rasch (Ibid.) er kritisk til ein slik variant fordi den inviterer veljarane til å stemme i eit val som ikkje har noko å seie. Ytterlegare eit argument er at sjølv om ordføraren berre får ei symbolsk rolle, er det ikkje sikkert at ein direkte vald ordførar vil sjå på valet som like lite viktig. Direkte val gir gjerne den kandidaten som vinn eit demokratisk argument for å gripe inn og utøve ein politisk leiarskap som han eller ho formelt og konstitusjonelt sett ikkje har. Alternativet kan vere å gje ordføraren meir politisk makt, altså ordføraren som den sterke president. Spørsmålet er sjølvsagt kva konsekvensar ein slik modell kan få, og kva grep som eventuelt må gjerast for at ei slik ordning skal fungere. I dei fleste kommunar er det mange lister som stiller til val slik at sjansen for å få ein ordførar utan brei tilslutnad kan vere stor.

Direkteval av ordførar er innført i mange europeiske land i nyare tid (Buch mfl. 2005a). Det er likevel stor variasjon landa imellom både med omsyn til konkrete løysingar og ikkje minst grunngjevingane for innføringa. Opphavleg var direkte ordførarval i all hovudsak eit amerikansk fenomen. I følgje ei undersøking frå 1987 var heile 90 prosent av ordførarane i byar med over 100 000 innbyggjarar direktevalde. I perioden etter andre verdskrig har direkteval av ordførar også blitt nytta i dei to tyske delstatane Bayern og Baden Württemberg. Frå byrjinga av 1990-talet har ei rekkje land, delstatar og byar/enkeltkommunar gått over til denne ordninga. Fokus for reformverksemda i dei fleste land har vore ordføraren si myndigheit snarare enn valmåten som i Noreg.

Italia gjennomførte dei første lokalvala med direkteval av ordførar i 1993. Reforma representerte eit brot med prinsippa om så vel proporsjonalitet, kollektivt ansvar og avgrensa formell myndigheit. Ordninga er noko ulik, avhengig av om kommunen har over 15 000 innbyggjarar eller ikkje. Ordføraren har fått rett til å peike ut medlemmene av det utøvande organet, og desse treng ikkje vere valde til kommunestyret. Ordføraren er også sikra eit styringstillegg for at han skal ha fleirtal i kommunestyret, sjølv om det også er innført ei ordning for å balansere makta mellom ordførar og dette organet. Kommunestyret kan blokkere eller gå mot forslag frå ordføraren, som på si side kan true med å gå og dermed utløyse nyval av både ordførar og kommunestyret.

I Tyskland har alle delstatane, med unnatak av dei tre bystatane, innført ei ordning med direkteval av ordførar i løpet av 1990-talet. Den utøvande myndigheita til ordføraren har i dei fleste delstatane blitt styrka ved at ordføraren har det øvste ansvaret for forvaltninga samstundes som dei utøvande funksjonane ligg der. Mandatperioden for ordføraren fell som regel ikkje saman med valperioden for kommunestyret. Med unntak av dei to sørtyske (Bayern og Baden Württemberg) har delstatane også innført ei ordning som gjer det mogleg å avsetje ordføraren i perioden. For at dette skal skje må det haldast ei folkerøysting. I dei fleste delstatane kan det skje om to tredeler av kommunestyrerepresentantane stemmer for. I enkelte delstatar kan innbyggjarane også krevje folkerøysting for å avsetje ordføraren. Mellom 15 og 33.3 prosent av veljarane må i så fall skrive under for at avrøystinga skal haldast. Ordninga skal ha ført til svært liten konflikt mellom ordførar og kommunestyre i dei to statane som har hatt ordninga lengst (KRD 2005). Det ser ut til å skuldast at dei fleste ordførarar tonar ned den partipolitiske profilen. Ordførarvervet er blitt profesjonalisert og fungerer som ein karriereveg. Det er likevel også element av proporsjonalitet ved at ein eller fleire av viseordførarane kjem frå andre parti enn ordføraren sitt. Direktevalsordninga er også innført i seks av delstatane i Austerrike, med ordføraren i ein meir framskoten utøvande funksjon.

Storbritannia har ei kommunalordning som inneber at utforminga av styringsordninga varierer kommunane imellom. Tradisjonen er sterkt knytt til den såkalla ’council-committee’ modellen (utvalsmodellen) der ordføraren har ein svak posisjon og baserer seg på rotasjon. Ut over det å vere møteleiar er ordførarrolla mest knytt til det seremonielle og til reine representasjonsoppgåver. Nye lokale styreformer med ein sterkare lokalpolitisk leiarskap vart sett på dagsorden etter at Labour og Tony Blair vann valet i 1997. Labour lanserte tre modellar for kommunale styringsordningar, og alle gir ordføraren ein meir framskoten posisjon. To er basert på at ordføraren blir vald direkte av innbyggjarane. For kommunar over 85 000 innbyggjarar er det blitt obligatorisk å gå over til ein av dei tre modellane. Så langt har berre i overkant av ti kommunar gått over til modellen med direkteval av ordførar støtta av eit kommunalråd (cabinet), medan det store fleirtalet har valt modellen med ein indirekte vald ordførar og eit kommuneråd valt av kommunestyret. I London vart det frå 2000 introdusert ei ordning med direkteval av ordførar, tillagt relativt sterk myndigheit. Valet fekk stor merksemd, ikkje minst sidan vinnaren Ken Livingstone stilte som uavhengig kandidat etter å ha mislukkast i å bli nominert av Labour. Sjølve valet vart halde som preferanseval, der veljarane fekk uttrykkje ei første- og ei andrepreferanse. Livingstone vart valt med 51.6 prosent av stemmene etter to oppteljingsrundar.

I Europa elles er ordninga med direkteval innført i Irland frå 2004, og det er blitt fremja forslag om det same både i Belgia (Flandern) og Nederland. Den irske modellen har henta inspirasjon frå New Zealand der den direktevalde ordføraren er leiar for kommunestyret, men med ein meir symbolsk posisjon utan nemneverdig formell myndigheit. I Belgia vart kompetansen for lokalforvaltninga flytt frå det føderale til det regionale nivået i 2001, og med dette som bakgrunn vart det føreslått ei ny kommunelov der direkte ordførarval var eit element. Forslaget innebar ikkje store endringar i ordførarrolla. Valet i 2005 resulterte derimot i ein ny regjeringskoalisjon som trekte forslaget attende. Spesielt var det ei frykt for at nyordninga kunne resultere i at vedtaksprosessar stoppa opp eller vart blokkerte som følgje av at ordføraren ikkje hadde fleirtal bak seg. Også i Nederland har direkteval blitt drøfta, men ein har valt å halde på tradisjonen der dronninga/regjeringa utnemner ordførarane.

Noreg skil seg frå dei fleste andre land ved at forsøket kom i gang, ikkje som ei styringsreform, men som eit tiltak for å auke valdeltakinga, og for å skape auka interesse og engasjement i lokalpolitikken. I andre land har det styringsmessige vore langt meir framtredande. Internasjonalt har formålet vore å styrke ordførarposisjonens utøvande rolle, og slik skape ein sterkare lokalpolitisk leiarskap. Ei tredje grunngjeving har vore knytt til å styrke kommuneinstitusjonen og lokaldemokratiet si stilling nasjonalt ved å skape meir synlege lokale leiarskapsposisjonar med meir makt.

Med heimel i Forsøkslova vart dei første forsøka med direkte val av ordførar gjennomførde i 20 kommunar i 1999-valet. I 2003 vart 36 kommunar med i forsøket, men heile 90 kommunar ytra ønskje om å få vere med. Forsøkskommunane utforma forskrifter for valet i eigen kommune, dels etter mal og rettleiing frå Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), som også stod for endeleg godkjenning av vedtektene. Sjølve utforminga av forsøket varierte til dels sterkt kommunane imellom. Dette gjaldt krav knytt til nomineringa, frammøte ved sjølve valet, til oppslutnaden om kandidaten med flest stemmer, og til måten konstitueringa i kommunestyre og formannskap skulle gå føre seg på. Men det er på gang nye forsøk der ordføraren også har fått utvida mynde. Både frå departementet og frå søkjarane var det først og fremst tre målsetjingar knytt til forsøket. Desse handlar om ordninga kunne gje valdeltakinga eit løft, om det ville stimulere til auka interesse og engasjement i lokalpolitikken, og om det kunne betre rekrutteringa til lokalpolitikken. Av desse, var det utan tvil målsetjinga om å auke valdeltakinga som fekk størst merksemd.

Forsøket er evaluert av ei forskargruppe ved Universitetet i Tromsø, leia av Helge O. Larsen (Buck mfl. 2000, 2005a). I tillegg har den enkelte kommune sjølv stått for ei lokal evaluering. Evalueringsrapportane viser at ut frå målsetjinga om auka valdeltaking åleine, var det ingen suksess. I dei 20 kommunane var deltakinga i gjennomsnitt 63.2 prosent, noko som var ein nedgang på 2.4 prosent i forhold til valet i 1995. Om ein samanliknar med landsgjennomsnittet, var nedgangen rett nok noko mindre (0.4 prosent) enn for landsgjennomsnittet. I rapporten frå Lokalvalundersøkinga 1999 har Bjørklund og Saglie (2000) peikt på at dersom ein samanliknar med gruppa kommunar med mindre enn 10 000 innbyggjarar, var nedgangen faktisk ein liten tanke større i forsøkskommunane. For dei 36 kommunane med direkteval i 2003 låg deltakinga noko under det nasjonale gjennomsnittet, samstundes som oppslutnaden var noko lågare for ordførarvala enn for kommunestyreval. Konklusjonen er at frammøte i kommunane som var med i begge vala låg på den nasjonale trenden frå 1999 til 2003, men at variasjonane var til dels store, og størst ved sjølve ordførarvalet. Ut frå ei tru på at auka grad av personval kan medføre informasjonskostnader for veljarane, kan oppslutnaden om sjølve ordførarvala seiast å vere god. I stor grad avgjorde dei lokale politiske forholda om ordførarvalet hadde effekt på valdeltakinga eller ikkje. Det viste seg at så mange som nær 30 prosent av veljarane delte si stemme ved dei to vala i 1999, og i tre kommunar var det over 40 prosent som gjorde dette. I 2003 gav ein av tre veljarar si ordførarstemme til ein kandidat frå ei anna liste enn den dei gav si stemme til ved kommunestyrevalet.

Vidare viser evalueringa at veljarane hadde til dels store forventningar til den nye valordninga. Ved begge vala sa eit klart fleirtal seg samd i ein påstand om at ordninga ville gjere kandidatane og ordføraren meir lydhøyre overfor innbyggjarane. Det var den yngste aldersgruppa som i størst grad svarte at interessa for valet auka som ein konsekvens av forsøket. Fleirtalet var også samd i at den nye ordninga gav den enkelte større innverknad i lokalpolitikken. Dette var ein tendens som vart styrka ved den andre forsøksrunden i 2003, spesielt i dei mindre kommunane. Konklusjonane etter spørjeundersøkingar blant befolkninga i forsøkskommunane viser følgjande: Generelt fekk veljarane større interesse for lokalvalet, dei la større vekt på personlege eigenskapar blant ordførarkandidatane, det vart lagt større vekt på lokale saker enn tidligare, dei fekk større forventningar med omsyn til eigen innverknad på lokalpolitikken, og til at kandidatane var lydhøyre overfor veljarane. Dette hadde derimot liten effekt på valdeltakinga.

Av evalueringsrapportane går det fram at spesielt eitt forhold medverka til ei positiv vurdering av forsøket blant mange av ordførarkandidatane. Direktevalet medverka nemleg til å redusere tautrekkinga og «hestehandelen» under konstitueringa i kommunane, sidan den viktigaste posisjonen var tatt ut av desse forhandlingane og bestemt ved direkte val av innbyggjarane. Når det gjeld konstitueringa, er det berre to ordførarar som oppfatta denne som vanskeleg i 2003, medan 6 gjorde det i 1999. Dette tilseier mellom anna at andre og breiare evalueringskriteria enn valdeltakinga åleine bør leggjast til grunn ved ei samla vurdering av forsøket. Av lokalvalundersøkinga 1999 går det også fram at eit stort fleirtal av innbyggjarane i forsøkskommunane meinte at forsøket burde halde fram. Blant veljarane i dei andre norske kommunane sa 66 prosent seg samd i ein påstand om at ordførar bør veljast direkte av innbyggjarane, og ikkje av kommunestyret slik som no.

Ei innvending mot direkte val har vore at det vil føre til meir personfokusering ved kommuneval. Av intervjua blant ordførarkandidatane går det fram at dei meiner dette har vore tilfelle, men få trur det vil utarte i negativ lei. Det vert vist til små kommunar der det allereie er eit sterkt innslag av personval, og at ein sterk personfokusering truleg berre vil gje negative utslag for kandidatar som tek i bruk slike verkemidlar. Likevel seier fleirtalet av ordførarkandidatane at sjølve ordførarrolla har endra seg slik at posisjonen har fått større tyngde. Ei spørjeundersøking blant kommunestyrerepresentantane viser derimot at sjølv om kommunen har direkte valt ordførar speler det så godt som inga rolle for korleis representantane vurderer ordføraren si åtferd og rolleutforming.

Ei anna innvending mot direkte val av ordførar har vore at ordninga kan føre til val av ordførarar med ein svak maktbasis i kommunestyret. Eit felles trekk ved det norske forsøket er at det stort sett ikkje er kopla saman med auka myndigheit eller utvida fullmakter for ordføraren. Her bør det derimot understrekast at det (med få unntak) ikkje er parlamentarisme i norske kommunar. Det er svært få kommunar der ordføraren sitt parti har majoritet åleine, slik at det som regel vil vere snakk om meir eller mindre stabile grunnlag for ordføraren sin posisjon i kommunestyret. Når det er sagt, skal neste omgang i evalueringa av direkte vald ordførar nettopp fokusere på utvida makt og mynde til ordføraren. På grunnlag av dette har 9 kommunar starta forsøk med auka mynde til ordføraren. Det mest vanlege er moderate endringane der ordføraren har fått auka mynde ved å kunne fatte vedtak i saker som ikkje er vesentlege eller av prinsipiell art og at ordføraren kan fatte hastevedtak. Vidare er han gjeve auka mynde til å kome med forslag og avgjere spørsmål om fritak frå verv. Men utover dette er det innført enkelte heilt nye prinsipp. For det første er det opna opp for at ordføraren kan stille ei form for kabinettspørsmål. Dersom ordføraren i ei sak der han krev fleirtal i kommunestyret, ikkje oppnår dette i to påfølgjande kommunestyremøte, vil ordføraren gå av. For det andre er det opna opp for forsøk med nyval av ordførar, om 4/5 av kommunestyret ønskjer dette. For det tredje er det gjort endringar for ordføraren si rolle i høve til økonomiarbeidet. Her er det opna for at ordførarane kan nytte utsetjande veto i handsaminga av budsjettet og økonomiplanen. I Skjervøy kommune har ordføraren i tillegg fått disposisjonsrett over 1 % av kommunebudsjettet. For det fjerde er det og opna for at ordførar kan førebu og legge fram saker for folkevalde organ.

Det er til no lite erfaringsgrunnlag frå desse forsøka, men i Gol kommune stilte ordføraren kabinettspørsmål i ei sak om skulestruktur og fekk støtte for sitt forslag med ei stemmes overvekt. Han uttalar fylgjande om ordninga:

«- Ja, nå spør folk seg om dette er bra, klokt og viktig. Mange er skeptiske, sier ordføreren. Selv er Olstad fornøyd. Han hadde ikke kunnet snu saken uten muligheten til kabinettsspørsmål. - Jeg synes det var kjærkomment at vi fikk prøve kabinettsspørsmål, og tror det er noe som vil komme til hele Kommune-Norge, før eller senere, sier han.»

Kommunal- og regionaldepartement foreslår no at alle kommunar og fylkeskommunar skal få høve til å velje ordførar direkte (KRD 2005). Ordninga er meint å fungere som eit alternativ til gjeldande ordning med at kommunestyret/fylkestinget vel ordførar/fylkesordførar. Bruk av direkteval føreset dermed eit positivt vedtak i det enkelte kommunestyre og fylkesting. Departementet sitt forslag inneber at valet skal gå føre seg som preferanseval. Det betyr at den enkelte veljar får høve til å rangere to av kandidatane til ordførarvalet, som høvesvis nr. 1 og nr. 2. Valmåten er grunngjeven med at det best sikrar at den valde kandidaten har sterk oppslutnad utan at det vil vere naudsynt å halde val i to omgangar for å kåre ein vinnar med ein viss oppslutnad. Departementet føreslår ingen endringar i ordføraren sitt mynde i forhold til kommunestyret eller administrasjonen.

5.2.5 Nærare om borgarmeisterrolla i ­Danmark

Eit alternativ til den norske varianten med direkte ordførarval og som eit alternativ til den tradisjonelle ordførarrolla, er borgarmeisterrolla i Danmark. Dansk lokalstyre har tradisjon for ein heilt annan utforming av den øvste politiske rolla i lokalpolitikken, der borgarmeisteren både har ei politisk og administrativ rolle.

Rolla til borgarmeisteren kjem fram ved dei ulike oppgåvene han har i ein dansk kommune (jf styrelsesloven). På den politiske arenaen er borgarmeisteren formann for kommunalbestyrelsen (kommunestyre) og skal førebu og innkalle til møte og leie møta. Borgarmeisteren er også formann av økonomiutvalet. Utvalet har ansvar for den daglege forvaltninga av økonomisaker, personalspørsmål og planlegging. Både som leiar av dette utvalet og for kommunalbestyrelsen får borgarmeisteren ei sentral oppgåve med å setje dagsorden, men borgarmeisteren har også sentrale oppgåver på den administrative arenaen. Borgarmeisteren er den øvste daglege leiaren av kommuneadministrasjonen og i kraft av dette, vanlegvis den einaste heiltidspolitikaren i kommunen. Og samanlikna med den norske ordførarrolla er det her store skilnader. Den danske borgarmeisteren har både ei politisk og administrativ rolle, medan den norske ordførarrolla er politisk. Begge er likevel valde indirekte av kommunestyret/kommunalbestyrelsen.

I ei evaluering av den danske ordninga vert borgarmeisteren si stilling samanlikna med stillinga til statsministeren (Berg og Kjær 2005). I samanlikninga kjem borgarmeisterrolla ut som ein relativt svak formell leiarposisjon, men og med sine sterke sider. Mellom anna blir borgarmeisteren svak fordi han i si rolle er underlagt staten si styring av kommunane. Når det gjeld tilhøvet til det øvste politiske organet, vert borgarmeisteren sett på som sterk i og med at han er vald for fire år og kan ikkje avsetjast i perioden. Men, dette kan og gjere borgarmeisteren svak ved at han ikkje kan skrive ut nyval og gjennom det disiplinere kommunalbestyrelsen og han kan bli ytterlegare svekka om han manglar fleirtal i kommualbestyrelsen. Som leiar av kommunalbestyrelsen kan borgarmeisteren setje den politiske dagsorden, men han må ta eit meir nøytralt utgangspunkt i møta enn kva ein statsminister vil kunne med regjeringsforslaga i nasjonalforsamlinga. Vidare manglar borgarmeisteren eigne ministrar, og må halde seg til utvalsleiarar valde i kvart enkelt utval som gjerne i tillegg kjem frå andre parti enn borgarmeisteren. Dermed får borgarmeisteren ei heller svak leiarrolle overfor utvalsleiarane i kommunen. Når det gjeld borgarmeisteren si administrative rolle, vert også den karakterisert som svak fordi borgarmeisteren ikkje har ansvar for innhaldet i dei politiske vedtaka, berre at dei vert sette ut i livet. Det er heller ikkje opna for at borgarmeisteren kan endre eit vedtak. I så måte har han berre høve til å stanse ei sak og bringe den inn for kommunalbestyrelsen. Det er og eit problem at den daglege forvaltninga ligg hjå dei ulike fagutvala. Går vi derimot over og ser på den eksterne rolla, har borgarmeisteren ei sterk formell rolle. Han er per definisjon kommunen sitt ansikt mot omverda. Vidare kan borgarmeisteren handsame klagesaker frå innbyggjarane når det gjeld sakshandsaming og medarbeidarar i kommunen. Dette fører til eit tett samspel med det som rører seg i kommunen både når det gjeld individuelle og kollektive interesser. Borgarmeisteren tek på seg ombodsrolla.

Sjølve lovverket som borgarmeisteren må innordne seg etter i Danmark gir dermed ikkje borgarmeisteren ei særleg sterk formell rolle om ho vert samanlikna med den rolla statsministeren har. På den andre sida vert det ikkje konkludert med at borgarmeistrane er svake, men at dei heller må leggje grunnlaget for si rolle gjennom uformelle prosessar (ibid.).

Med dette som utgangspunkt analyserer dei danske forskarane borgarmeistrane i Danmark og konkluderer med at desse har ein svært krevjande jobb ved at dei må fylle ei rekke ulike roller på same tid. Dette gjeld formelt overfor politiske fora, administrasjonen og i representasjonsrolla. I tillegg til dette kjem ei rekke uformelle roller. Det som er eit særtrekk er at borgarmeistrane ikkje styrer med hard hand i kommunane. Situasjonen er heller prega av at borgarmeistrane prøver å dra alle politikarane med i politiske vedtaksprosessar, og det jamvel i kommunar der borgarmeisteren sitt parti har reint fleirtal. Borgarmeisteren vert av den grunn omtala som «Kongen av konsensus». Borgarmeisteren legg bort eigeninteressene og partiinteressene til fordel for heilskapleg styring av kommunen. Det handlar om å byggje bru - ikkje berre mellom ulike politiske grupperingar, men også mellom politikarane og embetsmenn. Den danske borgarmeisteren inngår i ein harmonimodell der han i høve den politiske-, administrative-, og eksterne- arenaene i liten grad er i konflikt (ibid.).

Sjølv om utgangspunktet er at borgarmeisteren har ein svak formell posisjon, har han likevel svært mange roller å spele, og om det i tillegg vert tatt omsyn til alle dei uformelle prosessane som er ein del av kvardagen, vert oppgåveløysinga omtalt som ein suksess. Vidare ser det ut til at borgarmeisteren gjennom sine mange roller maktar å styrke sin eigen posisjon, og då særleg på den politiske arenaen. Ved å dele makt med andre aktørar og legge opp til konsensus, får borgarmeisteren større makt enn det hans posisjon skulle tilseie. Det kjem fram ved at dei andre politikarane godtek at han er pådrivaren for kommunen si utvikling og den som viser veg. Undersøkinga avdekker likevel store individuelle skilnader mellom dei ulike borgarmeistrane. På eit overordna nivå viser det seg at borgarmeisteren sitt parti sin styrke i kommunalbestyrelsen og borgarmeistrane si erfaring i vervet har ein viss innverknad på kor godt ein borgarmeister gjer det, men desse faktorane har berre marginal innverknad (ibid.). Det er heller ikkje skilnader mellom korleis borgarmeisteren utfører rolla si i store og små kommunar. Same kva rammevilkåra er, blir det overordna biletet at borgarmeisteren i dansk lokalpolitikk er ein brubyggjar mellom ulike lokalpolitiske interesser (ibid.).

5.2.6 Eit lokalstyre basert på konflikt eller konsensus

Eit hovudskilje mellom dei ulike organisasjonsformene som vert nytta er i kva grad dei byggjer oppunder eit politisk system basert på konsensus eller konflikt. Formannskapsmodellen og direktevald ordførar er begge modellar som byggjer oppunder konsensus, medan både komitémodellen og i sær parlamentarisme er bygd på ideen om politisk konflikt. Trass i dette viser analyser at dei ulike modellane ikkje er låst til å framheve ein type politisk system.

Ein av grunnane til at vi får konsensusorienterte system er valsystemet. Gjennom eit proporsjonalt valsystem blir mange parti representerte og eit større mangfald av interesser blir representerte i folkevalde organ. Dess meir proporsjonalt systemet er, dess betre vil det vere til å avspegle dei preferansar veljarane måtte ha. Dermed sikrar systemet at fleire interesser og haldningar vert representerte. Det er og vanleg at det blir etablert breie koalisjonar som fører til at mange parti har eit ansvar for den førte politikken. Nettopp dette er noko av kjernen i formannskapsmodellen, der dei ulike partia er representerte i utvala ut frå styrke i kommunestyret. Vi får eit proporsjonalt system med eit breitt ansvar.

Alternativet som gjerne blir trekt fram er eit topartisystem der vi får eit majoritetsdemokrati. Til skilnad frå konsensusdemokratiet og det proporsjonale valsystemet har veljarane to alternativ å velje mellom. Skilnadane og konfliktane ved dei to valalternativa vert framheva. Fordelen ved eit slikt system er at det blir liten tvil om kven det er som sit ved makta og kven veljarane kan halde ansvarleg. Noko av problemet med topartisystem er derimot at det fleirtalet som vert valt gjerne er eit resultat av valsystemet (Christensen 2002), og ikkje nødvendigvis slik at det speglar av folkemajoriteten sine preferansar. Ordninga med lokal parlamentarisme går i retning av majoritetsstyre, men innanfor eit proporsjonalt valsystem. Erfaringane viser klarare skilje mellom posisjon og opposisjon, men og at systemet har klare trekk av konsensus.

Og nettopp spørsmålet om opposisjon eller eit alternativ til dei som styrer har vore noko av kjernen i kritikken som er retta mot system prega av konsensus. Konsensuelle system er prega av mangel på alternativ (Grönlund 2004). I Sverige har det til og med blitt føreslått at veljarane sine blanke stemmer blir endra til konkrete mandat i kommunestyra etter loddtrekkingsprinsippet. Argumentet for forslaget er at det også bør vere mogleg for dei veljarar som ikkje finn eit alternativ blant partia lokalt å bli høyrt (ibid.). Lewin (1998) peiker på at konsensusorienterte system fører til eit samarbeidsdemokrati der alle er med og styrer og dermed blir ansvarsstrukturen utydeleg og veljarane sitt høve til å ansvarleggjere politikarane og dei politiske partia vert svekka. Vidare er det trekt fram at det blir etablert ein elitebasert konsensus som kjem i stand gjennom prosessar i lukka rom som veljarane i liten grad får innsyn i (ibid.). Dette står i strid med prinsipp som open og fri debatt og tilgang på upartisk og variert informasjon. Sjølv om vi innanfor eit konsensusdemokrati fattar vedtak basert på at mange interesser er blitt høyrt og der det er eit breitt ansvar blant dei representerte partia i folkevalde organ, er det mangelen av ein opposisjon og eit uklart ansvarsbildet som syner seg som problematisk. Om alle er med å bestemme, kan ein då peike ut dei ansvarlege? (Grönlund 2004). Og korleis skal det bli mogleg å halde nokon ansvarlege når det ikkje er eit reelt alternativ til dei som styrer? Og når det på same tid også er små skilnader mellom partia, blir det neste spørsmålet kva som skulle motivere veljarane til å stemme ved val.

Men er det dermed slik at det er høgare valdeltaking alt etter om vi snakkar om majoritets- eller konsensusdemokrati? Det kan i så måte vere relevant å sjå til erfaringane i Danmark. Danmark har jamt over hatt høg valdeltaking både ved lokal- og riksval og i begge typar val høgare enn i Noreg. Men, er det noko som skil det danske systemet vesentleg frå det norske når det gjeld spørsmålet om konsensus og konflikt. Her synest svaret å vere nei. Både det norske og det danske lokalstyret er prega av konsensus, og trass dette er valdeltakinga høgare i Danmark. Ansvarsutkrevjinga er ikkje enklare å gjennomføre for danske veljarar, men til skilnad frå Noreg har dei eit lokalval med borgarmeisteren i fokus. Elklit m.fl (2005) har peika på at ei mogleg årsak til den høge valdeltakinga ved lokalval i Danmark nettopp kan vere den rolla borgarmeisteren spelar. Det blir borgarmeisterval sjølv om det er kommunalbestyrelsen som vel borgarmeister.

5.3 Mot ei fragmentering av ­lokalstyre?

Tradisjonell forvaltning plasserte hovudansvaret for politikkutforminga hjå dei folkevalde politikarane. Politikarane fatta vedtak som i detalj styrte kva forvaltninga skulle gjere. I dag er dette utfordra av såkalla New Public Management (NPM) løysingar i offentleg sektor. Det handlar om bruk av bedriftsøkonomiske leiings- og organisasjonsprinsipp innan offentleg sektor. Stikkorda er privatisering, konkurranseutsetjing, fritt val, organisering i større einingar og delegasjon av ansvar (Christensen og Lægreid 2001). Tanken er at politikarane i staden for å detaljstyre forvaltning skal bli betre til å spesifisere kva mål offentleg sektor skal oppnå. Ein konsekvens er at forvaltninga får større spelerom til å avgjere kva verkemiddel som skal nyttast for å nå politiske mål. Ein annan er at lokalpolitikarane i mange kommunar inngår kontraktar med både ikkje-offentlege utførarar, private bedrifter, andre kommunar og frivillige organisasjonar. Slike organisasjonsløysingar inneber ofte at konkrete og praktiske detaljvedtak blir desentraliserte frå politikarane til tenestemenn eller ikkje-offentlege utførarar.

Ein hovudkonklusjon i den norske maktutgreiinga er at vårt representative politiske system vert utfordra av nye deltakingsformer som tapper det representative systemet både for ansvar og makt (NOU 2003:19, 16). Utover at det representative systemet blir utfordra av alternative deltakingsformer, synest det som om dei representative organa sjølve har ein tendens til å overlate ei rekke spørsmål til utanomparlamentariske eller utanompolitiske organ. Det er eit paradoks at på den eine sida opplever kommunane ei innsnevring av det kommunale handlingsrommet, mellom anna på grunn av statleg styring, på same tid som dei sjølve gir frå seg handlingsrom til organ og selskap som ikkje er underlagde direkte demokratisk kontroll. Også denne utviklinga har Maktutgreiinga kommentert:

«De politisk ansvarlige har derimot mistet makt til fristilte og uavhengige selskaper. I den offentlige reformpolitikken har selve omstillingsprosessenes omkostninger ikke inngått i regnestykkene.» (ibid.:56).

Ved nye organisasjonsløysingar, der makt og mynde vert overført til meir eller mindre frittståande verksemder, blir følgjande spørsmål sentralt: Blir ikkje kommunane utfordra som politiske system av eigne vedtak i like stor grad som av at kommunane vert utfordra av nye deltakingsformer på utsida av det representative systemet? Det grunnleggjande temaet er kva kommunane skal ha hand om og ansvar for sjølve, og i neste omgang, kva konsekvensar det eventuelt vil ha om kommunane frivillig organiserer seg på denne måten. Vil det til dømes få konsekvensar for det lokalpolitiske engasjementet om stadig fleire viktige vedtak vert fatta utanom dei folkevalde organa? Eller er det slik at omorganisering til fristilte selskap er nødvendig fordi oppgåvene og sakene lokalpolitikarane må ta stilling til etter kvart er blitt svært mange?

Det er ikkje noko nytt at kommunar etablerer selskap for spesifikke område. Slikt skjedde allereie på slutten på 1800-talet (Hovland 1987). Innan energisektoren var kommunane pionerar, og dei etablerte både vassverk, renovasjon, bad og kinematograf (Bukve og Hagen 1993). Det nye er trenden i retning av auka bruk av alternative organisasjonsformer på sida av den kommunale organisasjonen.

Omdanning av offentlege selskap/institusjonar er velkjent frå statleg nivå. NSB, Posten og Televerket er døme i så måte. Desse endringane er veldokumenterte gjennom ei rekke studiar av omorganiseringsprosessane (sjå td Christensen og Lægreid 2001). Endringane er prega av at privat sektor sine organisasjonsmodellar er førebilete for offentleg verksemd. Spørsmålet her er korleis utviklinga har vore i kommunane.

Prinsipielt reiser dette spørsmål om konsekvensar for politisk kontroll og styring. Det representative demokratiet byggjer på ideen om at det politiske leiarskapet vert halde ansvarleg av veljarane ved val. Men når oppgåver vert overdregne til selskap eller selskapsliknande organisasjonar, blir det eit avvik frå normalmodellen (Blom-Hansen og Pallesen 2002). Bodskapen her er at denne styringsforma er blitt eit problem for at ansvarsutkrevjinga skal fungere (Kumlin 2003). For kva skjer når politikarane ikkje lenger er dei ansvarlege, eller vanskeleg kan haldast til ansvar? Spørsmålet peikar nettopp mot dei tilfella der politikarar har gjeve frå seg ansvaret for ei oppgåve til andre organ som ligg på sida av det som vert oppfatta som kommunen. Korleis kan veljarane halde politikarane ansvarlege for utviklinga av kommunesentrum, kinoen, kulturhuset eller dei kommunale eigedommane, når dette er oppgåver som er lagt til eigne selskap. Og vidare, kva moglegheiter har politikarane til å halde selskapa ansvarlege? Eller motsett, er ansvarsutkrevjing viktig på dei områda kommunane etablerer eigne selskap? I tillegg kan ein vurdere i kva grad dei ulike formene for selskapsdanning har innebygd tilfredsstillande system for politisk styring og kontroll.

For å få betre innsikt i spørsmåla knytt til kommunal selskapsdanning har Ringkjøb m. fl (2006) på oppdrag frå Lokaldemokratikommisjonen gjennomført ei undersøking på feltet. Undersøkinga er både ei generell analyse av utviklinga når det gjeld selskapsdanning i Noreg samt undersøking av 4 selskap i 3 utvalde kommunar (sjå vedlegg 3).

5.3.1 Ulike organisasjonsformer

Same kva organisasjonsform som vert vald medfører valet endringar i forhold til å styre aktuelle tenester. Politiske organ som kommunestyre, formannskap og underutval vil i mindre grad handsame saker som er lagt til andre organisasjonar. Dette gjeld uansett val av organisasjonsform, men moglegheitene til å kunne styre varierer. I NOU 1995:17: Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet uttalar utvalet:

Utvalgets inntrykk er at det er en alminnelig oppfatning at kommunal bedrift etter kommuneloven § 11 gir bedre grunnlag for politisk styring og kontroll over virksomheten enn der hvor virksomheten er organisert som aksjeselskap. En ulempe ved aksjeselskapsformen kan være at selskapet blir forholdsvis uavhengig av kommunenes politiske styringssystem. Beslutningsprosessen for virksomheter organisert som kommunal bedrift etter kommuneloven § 11 kan imidlertid være omstendelig.

Sitatet ovanfor viser nettopp dei vurderingane som må gjerast når ein kommune skal velje organisasjonsform for ei kommunal teneste eller verksemd. Demokratisk styring må vurderast opp mot behova for raske vedtaksprosessar.

I kommunelova er det svært få krav til organisasjonutforming av kommunal verksemd. Dei formelle reglane er så vide at kommunane står nærast heilt fritt . Ei viktig endring ved kommunelova av 1992 var nettopp at kommunane fekk stor fridom til sjølve å velje organisering. I NOU 1995:17 vert det også drøfta i kva grad kommunane kan overføre oppgåver til kommunale einingar som rettsleg og økonomisk ikkje er ein del av kommunen – det vil seie eigne rettssubjekt. Det avgjerande er om dei oppgåvene det er snakk om er lovpålagde og om det i tillegg er snakk om offentleg myndigheitsutøving. For lovpålagde oppgåver må den aktuelle lova vurderast, og det vert ein «skjønnsmessig vurdering om virksomhet kan legges til andre enn kommunale forvaltningsorganer» (ibid.). Døme på oppgåver som er lagde til kommunane ved lov er brannvern, renovasjon, barnehagar, skule osv. Men sjølv om desse oppgåvene ligg til kommunane, kan alle overlatast til private. Poenget er at kommunane er ansvarlege for at visse tenester vert ytte, men ikkje at dei sjølv leverer tenestene. Det er få tenester i dag som ikkje kan leggjast til organ på utsida av kommunen. Når det gjeld offentleg myndigheitsutøving av «inngrepsmessig karakter», er det derimot krav til særskilt heimel for at det kan overførast til andre rettssubjekt enn kommunen sjølv (ibid.:110). Det vil kunne gjelde oppgåver fastsette i barnevernslova og plan- og bygningslova.

I valet av organisasjonsform har kommunane eit vidt spekter av modellar å velje mellom. Grovt sett er det mogleg å skilje mellom organisasjonsmodellar som er tett knytte opp til kommunen, til organisasjonsmodellar som meir eller mindre er fråkopla kommunen. På den eine sida vil vi ha kommunale etatar, institusjonar og føretak og på den andre sida aksjeselskap og stiftingar. I vedlegg 3 gir Ringkjøb, Vabo og Aars (2006) ein detaljert gjennomgang av dei ulike organisasjonsmodellane, som er oppsummert i Figur 5.1.

Kilde: KS 2002, side 19

Figur 5.1 viser den glidande overgangen frå ei organisasjonsform tett kopla til kommunen og fram til sjølvstendige organisasjonsformer. Modellen er òg eit bilete på graden av politisk styring og kontroll. Dess lenger ein kjem mot høgre i modellen, dess mindre vert den politiske kontrollen. Sett ut frå eit demokratiperspektiv er det her utfordringa ligg. Korleis er det mogleg å sikre folkevald kontroll med dei ulike selskapsformene?

5.3.2 Omfang av ulike selskapsformer

Omfanget av ulike selskapsformer i norske kommunar er til no lite kartlagt. Hovik og Stigen (2004:81) viser at dei ulike organisasjonsformene er tatt i bruk på ei rekke område på same tid som heile spennet av selskapsformer er vald. Ingen er uteletne, men enkelte er sjølvsagt meir populære enn andre. Likevel er det ingen tvil om at hovudtyngda av alle oppgåver vert ivaretekne gjennom kommunane sine eigne driftsorganisasjonar. Unntaka i så måte er renovasjon, vegvedlikehald og snørydding og prosjektering. Berre på desse fire områda har meir enn halvparten av kommunane oppgjeve at oppgåvene vert tatt i vare av andre enn kommunane sjølve (ibid.).

Kommunane tek i bruk eit vidt spenn av orga­nisasjonsformer. Særleg interesse er det knytt til ei organisasjonsform, nemleg AS. Denne har fått aukande merksemd og på stadig nye område er modellen tatt i bruk. Den er og interessant fordi den etablerer eit klart skilje mellom kommune og selskap, der kommunane i hovudsak kan styre selskapet gjennom generalforsamlinga. Ringkjøb m. fl (2006) har henta inn data frå Brønnøysundregistrene og på den måten fått oversikt over utviklinga dei siste 10 åra når det gjeld kor mange AS kommunane deltek i. Dette er vist i tabell 5.2:

Sjølv om tabellen ikkje gjev eksakte tal for kor mange selskap som er stifta sidan 1996, viser talmaterialet at stadig fleire kommunar nyttar ei selskapsform fristilt frå den ordinære kommunale drifta. Tabellen viser at den kommunale deltakinga i sjølvstendige kommunale føretak har auka med nær 1000 dei siste 9 åra. Utover dette er det ei rekke stiftingar, t.d. bustadstiftingar, som ikkje er med i oversikten og det same gjeld for andre selskapsformer der kommunane deltek, men som ikkje er fanga opp av datamaterialet. Heilt nye tal frå SSB (2006) viser ei identisk utvikling.

Kort oppsummert viser dette at kommunane tek i bruk alle dei ulike organisasjonsformene som er tilgjengelege. Ingen er uprøvd i kommune-Noreg. I tillegg er det ein kontinuerleg auke i bruken av ulike selskapsformer, men der auken i sjølvstendige selskap er spesielt viktig å legge merke til. Vidare er det skilnader når det gjeld kommunane. Ikkje alle kommunar tek i bruk dei nye organisasjonsformene og bruken varierer også med ulike tenesteområde. Eit klart trekk er det at dei mest fristilte formene vert nytta i større og tettbygde kommunar. Ei hovudforklaring kan vere at det er i desse områda slike selskap kan bere seg økonomisk. I små og sprettbygde kommunar er inntektspotensialet lite. Endeleg fører utviklinga til at det er ei lang rekke verv i norske kommunar utanom dei ordinære politiske verva, noko som fører til ein profesjonalisering av lokalpolitikarane. Samla tilseier datamaterialet at ulike selskapsformer si rolle i kommunane aukar. Dei er dermed blir eit viktig element for å forstå korleis kommunane fungerer, både som tenesteleverandørar og som demokratiske system.

5.3.3 Selskapsdanning og legitimitet

For å kunne seie noko meir om føretakiseringa i kommunane har Ringkjøb m. fl (2006) gjennomført ein enkel studie av 4 ulike selskap i 3 kommunar 4 . Det sentrale spørsmålet i analysen er om den politiske styringa av ulike selskap er demokratisk eller ikkje. For å analysere dette er det tatt utgangspunkt i ein klassifikasjon av kjelder til legitimitet for ein politisk leiarskap. Det vert skilt mellom legitimitet grunna i politikken si inntaksside, trekk ved dei politiske vedtaksprosessane og trekk ved politikken si uttaksside (Haus og Heinelts 2004). Når det gjeld inntakssida, er kriteria retta mot at legitimitet er knytt til ein open og inkluderande deltaking. Det politiske leiarskapet blir legitimt gjennom at innbyggjarane gjennom val vel representantar til folkevalde forsamlingar. Den prosessbaserte legitimiteten er knytt til openheit og høve innbyggjarane har til å halde dei folkevalde ansvarlege. Dermed må innbyggjarane kunne vite kven som fattar vedtak og dei må ha høve til å halde desse ansvarlege gjennom institusjonaliserte mekanismar. Legitimiteten knytt til det politiske systemet si uttaksside vedkjem systemet sin handlingskapasitet. Evnar det politiske systemet å sette i verk vedteken politikk, og skjer det i samsvar med innbyggjarane sine ønskje og på ein effektiv og god måte?

Om dette vert overført til spørsmålet om nye selskapsformer i kommunane kan avstanden mellom den enkelte si deltaking og innhaldet i politikken auke. Men det kan også tenkjast at det vert etablert nye kanalar for meir direkte påverknad på enkeltområde i politikken (Ringkjøb m.fl 2006). Når det gjeld openheit og høve til ansvarsutkrevjing, kan fristilling føre til auka hemmeleghald, men det kan og vere motsatt ved at den tilgjengelege informasjonen blir meir lettfatteleg og det blir lettare å sjå samanhengen mellom kostnadene ved ei teneste og kva som faktisk vert ytt. Det siste kriteriet gjeld handlingskapasiteten til eit fristilt selskap, og her ligg noko av hovudgrunngjevinga for selskapsetableringa. Fristilte selskap kan i endå større grad enn kommunale einingar konsentrere verksemda si om produksjon.

Kva som er kjeldene til eit system sin legitimitet er uansett avhengig av kva styringssystem det er snakk om. Det vert stilt andre krav til eit politisk system enn til fristilte selskap i kommunane, og dersom det vert lagt mindre vekt på ein type krav kan det bli kompensert gjennom at andre krav i større grad vert imøtekomne. Slik sett vil ein kunne forvente at det i samband med etablering av kommunale selskap vert lagt større vekt på effektivitet og handlingskapasitet enn på krava til deltaking og kontroll.

5.3.4 Selskapsdanning i praksis

Bakgrunn

Utgangspunkt for ei vurdering av dei demokratiske konsekvensane ved etablering av ulike former for fristilte selskap er kven som var sentrale initiativtakarar og grunngjevingane for kvifor selskapa vart etablerte. I etableringa syner det seg at både politikarar, administrasjonen og tilsette i eit framtidig selskap alle har vore aktive (ibid.). Men, det er klare skilnader ved at det i ein av kommunane var eit klart politisk initiativ der Høgre som parti har vore pådrivar i ei føretakisering av kommunen, medan opposisjonen i kommunen, med Arbeidarpartiet i spissen, har vore skeptiske til utviklinga. I dei andre kommunane har initiativa kome frå ulike hald, men ordførarane i dei aktuelle kommunane har vore sentrale og det har vore eit samspel mellom politikarane og administrasjonen. Forskjellane mellom kommunane viser seg mellom anna ved at sjølve spørsmålet om fristilling har vore eit av dei mest omstridde politiske spørsmåla i den eine kommunen med utgangspunkt i ideologiske konfliktar, medan det har vore langt mindre konfliktfylt i dei to andre kommunane.

Den sentrale grunngjevinga for å etablere selskap er å leggje til rette for ein meir effektiv tenesteproduksjon. Handlingskapasiteten skal auke. Det handlar både om å kunne auke investeringane og få meir att for det som blir investert. Vidare kjem det fram at ein gjennom fristilling kan profesjonalisere selskapet ved at det blir attraktivt og kan tiltrekke seg dyktige fagfolk. Dette har mellom anna samanheng med at ein innanfor selskapsorganisering kan satse på å utvikle selskapa og då mellom anna drive sin eigen personalpolitikk. Utover eit ønskje om å auke handlingskapasiteten i eit selskap eller for ei spesiell teneste, kan grunngjevinga for å etablere selskap vere reint økonomisk, ved at det til dømes frigjer økonomiske midlar for kommunen eller gjer at selskapa kan ta opp lån utover det som er forsvarleg eller mogleg for kommunen.

Forholdet mellom selskapa og kommunen

Etter at selskapa er etablerte kjem spørsmålet om korleis kontaktpunkta mellom eigarkommune og selskapa skal organiserast. Dette handlar om graden av fristilling selskapa får frå kommunen. Fleire forhold påverkar dette: Rekruttering og samansetjing av selskapa sine styre, kontakt mellom kommunen og selskap, kommunen si styring av selskapa og kommunen sin kontroll med selskapa.

Her viser undersøkinga at kommunane kan velje mellom ulike modellar der eit mogleg skilje går mellom kommunar som trass i fristilling ønskjer å ha ei hand på rattet i selskapa, opp mot kommunar som gjennom fristilling i større grad overlet selskapa til seg sjølv. Ei hand på styringa får ein til dømes ved å velje politikarar inn i selskapsstyra. Ved å gjere det har kommunane «sine» representantar tett på den daglege drifta av selskapa. Det sikrar større tilgang på informasjon, men det kan og bidra til å dempe eventuelle partikonfliktar (ibid.). Eit anna alternativ er å gå heilt i motsett lei og ikkje velje politikarar inn i styra i det heile. Då handlar det gjerne om ei profesjonalisering av styra, og det vil seie utan folkevalde styrerepresentantar. Men profesjonalisering går og på at det er vesentleg at det i styra er eit mangfald av kompetanse og erfaringar som selskapet kan dra nytte av. Mellom desse ytterpunkta er alternativa mange, og ein variant er at i staden for at kontakten med kommunen vert sikra gjennom politisk representasjon, kan dette gjerast gjennom administrativ representasjon i styra.

Også når det gjeld kontakten mellom selskapa og kommunane er det variasjonar. Kontakten er i ulik grad formalisert. Ein kommune har innført ei ordning med formannskapet sine eigarmøte , der representantar for selskapa ved jamne mellomrom rapporterar til dei folkevalde. I Bergen kommune har dei innført noko liknande i form av ei ordning med ei eiga eigarmelding frå byrådet til bystyret. I dei andre kommunane som er undersøkte skjer kontakten gjerne eit par gonger i året og då ved at representantar for selskapet møter ordførar. Det blir gjerne eit skilje mellom kommunar der selskapa er klart definerte ut av dei politiske prosessane og til verksemder der koplinga til desse prosessane er tettare (ibid.).

Noko av det som klarast kjem fram i undersøkinga til Ringkjøb m fl (2006) er at ein kommune har satsa på bedriftsorganisering som ein effektiviseringsstrategi og dei har hatt ein klar plan både for politisk styring og kontroll vedteke i ei eiga sak i bystyret. Dei viktigaste styringsmekanismane i denne kommunen går gjennom dei overordna grep kommunen kan gjere som eigar. Særleg sentrale vert vedtektene for selskapa. Her vert formålet med selskapet fastlagt samt dei andre rammevilkåra selskapa må halde seg til. Etter etableringa vert generalforsamlinga det viktigaste forumet for eigar. Her har eigar mellom anna høve til å gje instruksar eller kome med styringssignal overfor selskapet. Som verkemiddel har eigar også høve til å bytte ut styret eller styremedlemar og både administrasjon og politikarar kan vere med i prosessen med å finne fram til nye styremedlemer. Utover dette kan kommunane etablere andre mekanismar til dømes ved å vedta ein eigen eigarstrategi for kommunen. Motivet for dette er at kommunen skal sikre seg eit godt eigarskap og ta eigarrolla alvorleg. Sjølv om kommunen ønskjer fristilte selskap, vil ikkje det seie at kommunen ikkje har interesse av selskapa. Undersøkinga viser snarare at situasjonen like godt kan vere den stikk motsette. I tillegg til dette kan ein etablere dei nemnde eigarmøta eller eigarmelding. Uansett er situasjonen den at dei fristilte selskapa i størst mogleg grad skal vere uavhengige av eigar. Det er heilt grunnleggjande at dei får same rammevilkåra som andre aktørar på marknaden.

Men det er variasjonar mellom kommunane og i eit anna tilfelle det skarpe skiljet mellom selskap og kommune ikkje like framtredande. Dette kjem fram ved at det er politisk representasjon i styra og det er ei oppfatning om at det er viktig at politikarane på denne måten kan vere med å styre selskapa. Styringa er ikkje på same måte formalisert. Utover dei formelle krava om vedtekter osv har ikkje kommunen ein eigen eigarstrategi som klargjer kva kommunane vil med sine selskap. Ordføraren er den som har kontakt med selskapa og som utøvar styring ved å gje signal på generalforsamlinga. Eigarorganet er kommunestyret som sjeldan er i kontakt med selskapa. Noko av grunnen til desse skilnadane er at selskapa som er undersøkte i det første tilfellet gjerne opererer på ein marknad, medan det andre tilfellet handlar om monopolverksemder som driv med vatn, avlaup og renovasjon og brannvern.

Når det gjeld den politiske styringa kjem det fram at i dei selskapa som er undersøkte er det usemje om styret og verksemda sitt mandat frå eigar si side er klart eller ikkje, og dette sjølv i selskap der mange og viktige rammevilkår vert fastlagde av kommunestyret, eksempelvis innan vatn og avlaup der rammevilkåra vert fastsette i til dømes kommuneplanar. Uansett kor detaljert styringa er, vil nokon oppfatte den å vere fråverande (ibid.). Det er ingen av selskapa som opplever den politiske styringa som overdriven, men det vert på same tid understreka at auka politisk styring neppe er løysinga på dei utfordringar eit selskap eventuelt står overfor.

På spørsmålet om kommunen sin kontroll med selskap viser det seg at den skjer på to plan: Gjennom kommunen sin kontroll og selskapet sin eigenkontroll. I tillegg til dette kjem ulike myndigheiter sin kontroll med selskapa, ein kontroll som er lik for alle. Undersøkinga viser at kommunane opplever å ha god kontroll med selskapa sine. I praksis skjer kontrollen gjennom ulike møte mellom kommunane og selskap eller gjennom ulike former for rapportering. Internkontrollen skjer i hovudsak gjennom selskapet sin revisor. Kommunane har også høve til å gjennomføre kontroll av sine selskap gjennom dei nye reglane for selskapskontroll som er gjort gjeldande i og med endring av kommunelova (§80). Men utover dei formelle kontrollmekanismane som er etablerte kjem det fram at kontrollen til sjuande og sist er basert på tillit. Kommunen må ha tillit til styret og styret må ha tillit til leiinga av selskapet. Etikken til styremedlemane blir sentral, og eit tiltak som blir trekt fram er å rekruttere styremedlemar med lang erfaring frå styreverv og som ikkje blandar rolla som styremedlem med andre roller knytt til kommunen.

Openheit

Ei anna side som dei fristilte selskapa er kritiserte for, er at det vert meir hemmeleghald og lite innsyn samanlikna med ei organisering innanfor kommunen sin organisasjon. Andre reglar for offentlegheit og innsyn er gjeldande. På dette området viser undersøkinga at det ikkje vert oppfatta å vere mangel på innsyn i selskapa. Sakspapir og møteprotokollar er ikkje offentlege i aksjeselskap, men kommunane kan gjennom eigen plan for selskapskontroll få innsyn i dette. Mest verna er informasjon som direkte vedkjem drifta av verksemda eller framtidige planar som er relevante for verksemda sin konkurransesituasjon. Men jamvel om ein del er unnateke offentlegheit, er opplysningar som årsrekneskap, årsmelding og revisjonsmelding tilgjengeleg. Vidare viser undersøkinga at det også kan vere slik at ei selskapsorganisering kan gje større innsikt i selskapa enn om det er organisert som ei eining i kommunen. Det skjer ved at verksemda er klart skilt frå resten av den kommunale verksemda. Det blir dermed for enkelt å trekke den konklusjonen at etatsorganisering sikrar innsikt og offentlegheit rundt bruken av offentlege midlar, medan selskapsdanning ikkje gjer det (ibid.). Situasjonen kan i nokre tilfelle vere den motsette. I den grad selskap er danna som kommunale føretak og må følgje offentlegheitslova, kan openheit representere eit problem for selskapet. Dette gjeld særleg i dei tilfella der slike selskap måtte konkurrere på ein marknad.

5.3.5 Selskapsdanning og lokaldemokratiet

Den første reaksjonen på den tiltakande føretakiseringa av kommunane kan fort vere at kommunane på denne måten gir frå seg makt og mynde. På den andre sida er det hevda at det kan vere motsett, ved at auka fristilling gjev nye kanalar for innverknad. Det ligg eit demokratisk potensiale i at dei politiske prosessane vert meir fragmenterte (Kooiman 1993, Sørensen og Tofting 2005). Vidare viser det seg at om ein ser på føretakiseringa som eit demokratisk problem eller ikkje, i stor grad er eit spørsmål om politisk ideologi (Ringkjøb m. fl 2006). På den eine sida kan ein på prinsipielt grunnlag seie nei til fristilte selskap, fordi ein flyttar vedtak ut frå politiske organ under folkevald kontroll. Men like relevant som denne prinsipielle debatten er spørsmålet om korleis kommunane skal ta i vare rolla si som eigar.

Her har KS-bedrift i intervju gitt uttrykk for at det eksisterer alt frå kommunar som meir eller mindre let dei fristilte selskapa leve sitt eige liv samtidig som det blir vist liten interesse for desse selskapa, til kommunar som har utarbeidd ein eigen eigarstrategi for sine selskap. Inntrykket KS-bedrift rapporterer, er likevel at det er ei overvekt av den første typen der kommunane viser laber interesse overfor sine selskap (ibid.). I dei tilfella der kommunane som eigarar i liten grad er opptekne av sine fristilte selskap er ikkje kriteria til eit politisk system oppfylte i særleg grad. Verken krav til inntakssida, prosessane eller det som vert produsert blir sett på dagsorden. Selskapa lever meir eller mindre sitt eige liv utan særleg grad av politisk styring og kontroll. Når dette berre til ein viss grad er tilfelle for selskapa i den nemnde undersøkinga, kan det skuldast at alle selskapa er nyetablerte, og at interessa fell dess eldre selskapa blir. Uansett vil manglande interesse for selskapa vere eit problem både for selskapet, fordi eigar er fråverande, og for kvaliteten på dei politiske prosessane rundt fristilte selskap. Selskapa kan på den måten bli usynlege både for politikarane, administrasjonen og innbyggjarane. Ansvarsutkrevjinga vil då kunne blir problematisk i praksis. Dette er kanskje spesielt utfordrande når det gjeld interkommunale selskap (IKS). IKS har i seg spesielle styringsmessige utfordringar ved at kommunane i større grad blir bundne av andre kommunar. Både å gå ut av eit slikt selskap eller å øve innverknad, er meir omfattande prosessar fordi mange andre kommunar sine synspunkt kjem inn i biletet. Vidare kan ein oppleve at enkeltkommunar i realiteten har vetorett overfor selskapet. Der til dømes selskapet og innbyggjarane i deltakarkommunane er einige om utviklinga på tenesteområdet, kan motstand mot dette i ein kommune setje ein stoppar for dei aktuelle planane.

Det prinsipielle spørsmålet er i kva grad ein meiner at dei innebygde ordningane for politisk styring og kontroll i dei ulike selskapsformene, slik som å utpeike styre, vedta vedtekter, få jamlege rapportar frå selskapa osv er tilfredsstillande for å kunne ha kontroll og styring med selskapa eller om dette må kombinerast med aktiv deltaking i selskapa gjennom til dømes politikarar i selskapsstyra. Ut frå dei erfaringane som er gjort i dei kommunane som er undersøkt vil ein overordna konklusjon vere at det er stort rom for politisk styring, kontroll og innsyn dersom det er eit ønskje. Ei rekke med verkemiddel kan setjast i verk for at kommunen tek oppgåva som bedriftseigar alvorleg. På dette området har kommunane eit ikkje ubetydeleg handlingsrom for å etablere ordningar som sikrar ønskjeleg kontakt mellom fristilte selskap og kommunen. Det er dermed råd å bygge inn ordningar som sikrar at både inntakssida, prosessida og resultatsida stettar krav til gode politiske prosesser og dermed oppnår høg legitimitet. Men, trass i dette kjem ein ikkje bort frå at fristilling av selskap er eit brot på normalmodellen med direkte folkevald kontroll med den kommunale aktiviteten. Avstanden aukar mellom selskapa og kommunen og mellom selskapa og innbyggjarane. Det er ein av grunnane til at det i Nordisk Ministerråd sin demokratirapport vert peikt på at konkurranseutsetting og fristilling ikkje eignar seg på alle felt av den kommunale verksemda (Demokratiutvalet 2004). Og nettopp det peiker mot at det kanskje er grenser for i kor stor grad kommunane bør overføre oppgåver til fristilte selskap.

5.4 Kommunane og dei frivillige ­organisasjonane

5.4.1 Innleiing

Frivillige organisasjonar er eit viktig innslag i det norske samfunnet både på nasjonalt og lokalt nivå. Dei er sentrale aktørar i det politiske liv, meiningsberarar og representerer interesser. Dei lærer medlemane om å drive politikk og korleis ein kan vere med å påverke samfunnsutviklinga. Dei utfører oppgåver som kjem samfunnet til gode.

Økonomisk spelar dei ei viktig rolle. Utrekningar har vist at det gjennom det frivillige organisasjonsvesenet i 1998 blei lagt ned arbeid tilsvarande 126.000 årsverk. I tillegg vart det gjort frivillig innsats gjennom ulike andre kanalar slik at frivillig innsats til saman utgjorde 156.000 årsverk. Omrekna i pengar tilsvarer det ca 40 milliardar kroner. (Wollebæk, Selle og Lorentzen 2000). Heile 54 prosent av innbyggjarane utførte slikt arbeid i 1998 (ibid.).

For ein stor del vert dette arbeidet utført i lokalsamfunna. Resultatet av arbeidet kjem det lokale fellesskapet til gode, både i form av konkrete resultat, men også ved at demokratiske verdiar vert stimulerte. Gjennom frivillig arbeid kjem folk saman og blir kjende meg kvarandre og det vert skapt tryggleik og tillit mellom innbyggjarane.

Temaet for denne siste delen av kapitlet er kva rolle frivillige organisasjonar spelar innanfor ramma av lokaldemokratiet. Det vil bli gjort greie for kva som ligg i omgrepet frivillige organisasjonar og enkelte utviklingstrekk ved det frivillige organisasjonslivet si samfunnrolle. Temaet frivilligpolitikk slik den har blitt utrykt særleg på sentralt nivå, vil bli omtalt. Her viser det seg at det berre er i dei siste 20 åra det har vore diskutert ein systematisk frivilligpolitikk. Statlege utgreiingar har mest vore opptekne av korleis staten skal drive politikk i forhold til frivillig sektor. Men samtidig er det tydeleg at ein ikkje kjem utanom at det er i lokalmiljøet organisasjonane i stor grad driv aktivitetane sine og difor er samspelet mellom frivillige og kommunen/fylkeskommunen viktig. Frivillig sektor blir dermed viktig i forhold til lokaldemokratiet.

5.4.2 Kva er frivillige organisasjonar?

Mange av dei organisasjonane som gjerne vert definerte som frivillige vil i ulik grad basere virke sitt på frivillig innsats, dei vil ha ulik oppbygning, nokon vil vere nasjonale med eit svakt utvikla lokalt ledd, andre vil berre operere lokalt og andre igjen kan vere knytte til eit nasjonalt nettverk utan at det nasjonale nivået står i eit hierarkisk forhold til dei. Det er heller ikkje slik at frivillig organisering nødvendigvis betyr organisering bygd på demokratiske prinsipp.

Frivillig sektor vert gjerne stilt i kontrast til det offentlege og marknaden. Dette vil nok vere tilfellet for mange organisasjonar som baserer verksemda si på innsamla midlar og frivillig innsats, dels for å hjelpe og støtte medlemane eller andre utanfor organisasjonen som treng hjelp. Men mange frivillige organisasjonar skil seg ikkje alltid tydeleg frå marknaden. Som deler av aktivitetane sine driv dei forretningsverksemd og opererer på linje med andre marknadsaktørar. Mange organisasjonar driv også i tett kopling med det offentlege og utfører viktige deler av verksemda si som deler av det offentlege serviceapparatet. Og når dei konkurrerer med reine marknadsaktørar om å levere varer og tenester til staten og kommunane, vil dei fort kunne oppfattast som del av marknaden. Forskjellen frå andre marknadsaktørar er at frivillige organisasjonar ikkje arbeider for forteneste som skal tilfalle eigarane av organisasjonen. Eit eventuelt overskot skal i heilskap brukast i arbeidet for formålet organisasjonen har.

Difor er det ikkje noko klar avgrensing av kva som kan definerast som frivillig sektor. Sentralt står likevel innslaget av allmennyttige og ikkje-økonomiske trekk og at dei har frivillig medlemskap av individ og/eller institusjonar (Wollebæk, Selle og Lorentzen 2000).

Mange kommunar har tette band til frivillige organisasjonar som utfører kommunale oppgåver for kommunen. Mykje av denne aktiviteten vil i liten grad stimulere lokaldemokratiet og det er heller ikkje meininga. Andre band mellom frivillige organisasjonar og kommunen er meir prega av at dei bidreg til å støtte opp om lokaldemokratiet og til lokal samfunnsutvikling. Ut over dette vil frivillige lag ha ei rolle som aktør i den lokale offentlege debatten og vil operere som politiske aktørar i forhold til kommunen, til dømes for å fremje grupper sine interesser. Ulike organisasjonar vil også ha ulik tidshorisont med alt frå stabile organisasjonar som aleine eller i samarbeid med kommunen bidreg til sosialt liv og aktivitetar i lokalsamfunnet. Andre har eit ad hoc-preg og er etablerte for å fremje og gjennomføre eit særskilt tiltak, og blir lagt ned eller held aktiviteten på eit lågt nivå når målet er nådd.

Mange frivillige organisasjonar er sentrale for lokaldemokratiet. Dei støttar opp om eit lokalt samfunnsengasjement og skaper deltakingsarenaer i det lokale samfunnslivet. Slik sett kan dei vere arenaer for å utvikle lokaldemokratiet. Ved at kommunane samarbeider med frivillige organisasjonar vert desse organisasjonane betre i stand til å mobilisere til frivillig innsats til beste for den enkelte og fellesskapet.

5.4.3 Frivillig sektor i endring

Makt- og demokratiutgreiinga omtalar korleis det frivillige organisasjonsapparatet har utvikla seg dei seinaste tiåra (Østerud m.fl. 2003). For mange organisasjonar har det frivillige elementet blitt redusert. Organisasjonane har blitt profesjonaliserte og sentraliserte. Den lokale aktiviteten er i større grad avhengig av offentlege midlar. Den utførte innsatsen blir gjort gjennom lønna arbeid. Helse- og pleieinstitusjonar som er drifta av frivillige organisasjonar gjer dette i nært samarbeid med offentleg sektor. For brukaren vil det ikkje alltid være lett å sjå om dette er institusjonar driven av ein frivillig organisasjon eller om det er ein offentleg institusjon.

I faglitteraturen blir det peika på at organisasjonane tidlegare var meir samfunnsorienterte med verdibaserte aktivitetar. I dag er det eit større innslag av organisasjonar som er medlemsorienterte og retta mot å tilfredstille behov medlemane har. Deltakinga i frivillige organisasjonar har utvikla seg frå stor grad av ueigennyttig innsats til deltaking for å realisere seg sjølv (Wollebæk og Selle 2002). Det er blitt viktigare for den enkelte deltakaren å sjå på kva nytte ein sjølv kan ha av å bidra (Lorentzen 2003). Dette gjer også at stabiliteten i medlemsmassen ikkje er den same som før. Folk er i større grad «shoppere» mellom ulike medlemskap (Lorentzen 2003). Dette gjer seg også utslag i at engasjement og deltaking er mindre djupe og organisasjonssosialiseringa er svakare (Wollebæk og Selle 2002). Individualiseringa i samfunnet er ei viktig drivkraft i endringa av organisasjonslivet. Folk sluttar seg til organisasjonar ut frå sine spesielle interesser. Dette avspeglar seg i eit auka mangfald av organisasjonar som dyrkar ulike spesielle interesser ( Lorentzen 2004).

Eit anna utviklingstrekk er veksten i organisasjonar med eit lokalt preg. I litteraturen (Selle og Wollebæk 2002, Østerud m.fl. 2003, Strømsnes 2002) vert det understreka at det som kjenneteiknar situasjonen i Noreg er den integrerande rolla organisasjonsamfunnet har hatt i nasjonen. Organisasjonane har hatt både lokale og nasjonale ledd som har blitt bunde saman gjennom ein hierarkisk struktur. Dette er eit trekk som etter kvart har endra seg. Det har vokse fram eit organisasjonssamfunn med på den eine sida nasjonale organisasjonar med eit svakt lokalt ledd eller ikkje eit lokalt ledd i det heile, og på den andre sida fleire lokale organisasjonar som ikkje inngår i ein nasjonal organisasjon. Frå 1970-åra skjer det ein vekst i områdeforeiningar, som velforeiningar, grannelag og liknande. Desse har ikkje nødvendigvis meldt seg inn i ein nasjonal overbygnad (Wollebæk og Selle 2002). Denne utviklinga blir illustrert i figur 5.2.

¹ Økonomi: Fagforeninger, grunneierlag og andre økonomiske interesseorganisasjoner. Kultur og fritid: Sport og idrett, hobby, kulturvern, sang, musikk, teater etc. Sosiale og humanitøre: NKS, Røde Kors, Helselag, Kvinne- og familielag m.m. Motkulturer. Misjon, avhold og språksak. Områdeforeninger: Velforeninger, grendelag, bygdeutvalg osv.

Mykje av diskusjonen om dei frivillige organisasjonane si demokratiske rolle har krinsa rundt det nasjonale leddet og korleis organisasjonane gjennom ein kombinasjon av eit sterkt sentralt og lokalt apparat og eit breitt interndemokrati har målbore breie folkelag sitt syn og interesser inn i nasjonale styringsorgan. Denne sida har vorte svekka fordi det lokale leddet i dei nasjonale organisasjonane er blitt svakare. Organisasjonane treng ikkje lenger representere breie folkelag. Dei fungerer i stor grad fordi dei hentar ressursar frå staten og i mindre grad av at dei får ressursar gjennom ein brei medlemsmasse. Dermed vert også folk sitt høve til å bruke organisasjonane til å målbere politisk syn og engasjement mindre.

Faglitteraturen gir ikkje eit fullstendig bilete av kva som har vore forholdet mellom frivillige organisasjonar og kommunane. Men sidan både frivillige organisasjonar og kommunane har vore pionerar i utvikling av velferdsstaten og det operative verksemda til dei frivillige organisasjonane har skjedd lokalt, er det all grunn til å tru at det har vore eit nært samarbeid mellom frivillige velferdsprodusentar og kommunen. Boks 5.1 viser framstillinga i St. meld. Nr 27 (1996-1997).

Parallelt med svekkinga av det lokale leddet i nasjonale organisasjonar har det lokalt skjedd ei utvikling der frivillige organisasjonar i større grad involverer seg i lokalpolitikken. Ei undersøking av lokale lag og organisasjonar som fell i kategorien områdeforeining viser ei dobling i perioden frå 1980 til 2000 (Wollebæk 2005, sjå figur 5.2). Dette er organisasjonar som gjerne har som viktigaste oppgåve, i samarbeid med kommunen, å skape eit betre nærmiljø.

Organisasjonane kan også vere eit utgangspunkt for utvikling av politiske einingar på underkommunalt nivå i form av lokalutval (Nyseth m.fl. 2000, Nordahl og Carlsson 1999). Når kommunen nyttar seg av eit tett samarbeid med lokale organisasjonar for å trekke innbyggjarane med i kommunale avgjerdsprosessar, blir organisasjonane også arenaer for lokaldemokrati. Gjennom innverknaden organisasjonane har på kommunen blir dei ein del av kommunen sine avgjerdsprosessar. Vidare kan demokratiske prosessar innanfor desse organisasjonane bli sett på som lokaldemokratiske prosessar fordi dei skjer innanfor ei lokal ramme og det er lokale spørsmål som er på dagsordenen. 5 Desse lokale organisasjonane er også blitt viktige politiske aktørar. Wollebæk (2005) viser at i 1980 tok 25 % av foreiningane i Hordaland kontakt med kommunen for å drive politisk påverknad og dette auka til 34 % i 2000. Wollebæk (ibid.) meiner at 45.000 foreiningar prøver å påverke kommunal politikk i Noreg.

5.4.4 Frivilligpolitikk i nyare tid

I 1988 vart ei eiga utgreiing om frivillige organisasjonar lagt fram (NOU 1988: 17). Denne tok for seg eit vidt spekter av problemstillingar, både i forhold til den rolla organisasjonane speler i samfunnet og kva dei yter i kraft av innsatsen sin. Når det gjeld kommunane si rolle i forhold til det lokale organisasjonslivet, vart det peika på samspelet mellom kommunen og lokale organisasjonar for å få til varig lokal oppgåveløysing basert på frivillig innsats. Det vart også peika på trongen for politisk vilje i kommunen for å få i stand samkvem mellom frivillige og kommunen. Det vart argumentert for sterkare formelle samarbeidsordningar mellom kommunar og frivillige organisasjonar lokalt og at frivillige skulle trekkjast med i kommuneplanlegginga.

I 1997 vart det lagt fram ein Stortingsmelding som tok opp temaet (St. meld. nr 27 (1996-97)). Denne meldinga dreier seg i liten grad om lokale organisasjonar, men er mest oppteken av staten sin politikk overfor frivillig sektor på sentralt nivå og staten sitt samarbeid med dei nasjonale organisasjonane sine sentrale ledd. Meldinga gir ein grundig gjennomgang av tilskotsordningar for organisasjonane. Det vert lagt til grunn at ein demokratisk avgjerdsstruktur er eit kriterium for å få grunnstønad. Andre stønadskriterium var organisasjonane sin samfunnsnytte og interesseartikulering. I meldinga vart det understreka at det lokale leddet er viktig ved statleg ressursfordeling:

«Fundamentet for frivillig virke er enkeltmenneskets engasjement gjennom medlemskap, økonomiske bidrag og aktiv innsats i lokalt foreningsliv og andre typer organisering. Når hensikten er å styrke den enkeltes engasjement, er det viktig at en størst mulig del av de statlige overføringene tilflyter lokalleddene i de frivillige sammenslutningene.»

I ei oppfølgjande stortingsmelding (St. meld. nr 44 (1997-98)) vart det diskutert ulike modellar for korleis statleg støtte til lokalt frivillig arbeid skal kanaliserast. Alternativa var at midlane til lokale organisasjonar enten vart kanalisert gjennom det nasjonale organisasjonsleddet eller gjennom kommunane (Innst.S.nr.101 (1998-1999).

I 2004 la ei interdepartemental gruppe, Koordineringsutvalget for departementenes forhold til frivillige organisasjoner, fram ein rapport om forvaltning av tilskot til frivillige organisasjonar. I rapporten vert det uttrykt at eit utgangspunkt for statleg politikk på feltet bør vere å bidra til å skape eit mangfaldig frivillig organisasjonsliv. Det vert argumentert for ein heilskapleg statleg frivilligpolitikk. Samordninga kan til dømes skje gjennom etablering av møteplassar for dialog mellom styresmakter og frivillige organisasjonar. Det vert også peika på behov for meir forsking på feltet og at det kan vere eit utgangspunkt for utvikling av statleg frivilligpolitikk. Utvalet foreslår at grunnstønad også skal kunne bli ytt til organisasjonar som ikkje er demokratisk styrte. Men, det skal vere avgjerande at mottakaren av stønad har eit allment eller samfunnsnyttig formål. Utvalet peikte vidare på at det kan vere problematisk å la storparten av statlege tilskot gå til det sentrale leddet i organisasjonane dersom målet er at mest mogleg av midlane skal tilflyte det lokale leddet. Dette fordi «de statlige midlene går ofte til å lønne ansatte og til finansiere tiltak iverksatt sentralt» (Kulturdepartementet 2004, s.34).

Som ein del av den statlege politikken må det også nemnast at det har vore gjort forsøk med samarbeid mellom kommunar og frivillig sektor. I regi av Miljøverndepartementet vart det fireårige forsøksprogrammet «Samvirke mellom lokale og offentlege ressursar» avslutta i 1996. Hovudmodellen vart basert på lokalutval på underkommunalt nivå etablert etter initiativ frå kommunane. Lokalutvala kunne vere sett saman av representantar frå dei frivillige organisasjonane i eit geografisk område i kommunen (for eksempel grend eller bydel) og representantar frå offentlege institusjonar (for eksempel skole og barnehage) og uavhengige lokale representantar (Nordahl og Carlsson 1999).

Også KS har sett fokus på kommunane sin politikk overfor dei frivillige organisasjonane. I Velferdsutvalget si utgreiing (KS 2003) vert det gjort greie for kva ressursar som ligg i det frivillige arbeidet. KS har utvikla ein rettleiar om lokal frivilligpolitikk. I fråsegna som kom saman med vedtaket om å utvikle ein slik rettleiar vert det understreka at frivillig sektor gjer eit viktig arbeid for utvikling av gode lokalsamfunn, både som tenesteprodusent, demokratiske aktørar og som samfunnsutviklarar 6 . Vidare vert det peika på at ein større del av det lokale frivillige organisasjonslivet ikkje er kopla til nasjonale organisasjonar. Desse organisasjonane vil difor heller ikkje nyte godt av støtta som vert kanalisert gjennom dei landsomfemnande organisasjonane. Det vert bl.a. konkludert med at statsstøtte til frivillige organisasjonar i større grad bør fordelast lokalt – av organisasjonane sine lokale samarbeidsorgan. Dette framlegget samsvarer også med eit framlegg i St meld nr 44 (1997-98) Tilleggsmelding om statens forhold til frivillige organisasjoner , men som Stortinget ikkje slutta seg til.

5.4.5 Argument for samarbeid mellom ­kommune og frivillige organisasjonar

Når mange kommunar i dag vel å stimulere det frivillige organisasjonslivet, er det fleire motiv for det. På den eine sida er det argument knytt til økonomiske og velferdspolitiske mål. På den andre sida er det argument knytt til demokratiutvikling.

Økonomiske og velferdspolitiske argument

Når kommunar i dag satsar på eit samarbeid med frivillige organisasjonar, ligg det gjerne økonomiske og velferdspolitiske omsyn til grunn. Gjennom frivillig arbeid vert det utløyst ressursar som det lokale fellesskapet kan nyte godt av. Gjennom å samarbeide med frivillige organisasjonar kan kommunen få løyst oppgåver som elles ikkje hadde blitt løyst. Det er døme på kommunar som har vist større interesse for å trekke vekslar på frivillige organisasjonar når kommuneøkonomien har skranta (Vaagen 2005). Frivillige tiltak kan også erstatte eller supplere det offentlege tilbodet. Det er i dag ikkje uvanleg at folk går saman om å skape eit tilbod til seg sjølve. Slik sett står dei frivillige organisasjonane for mykje av det same som ulike lokale nettverksdanningar er meint å stå for. Ein annan grunn kan vere at frivillige organisasjonar utgjer nytenking og innovasjon i løysing av offentlege oppgåver. Historisk har det vore mykje av situasjonen. Velferdsstaten og –kommunane si utvikling er mellom anna grunna i at frivillige organisasjonar har teke fatt i viktige samfunnsproblem. Ein tredje grunn kan vere at frivillige organisasjonar bidreg til å styrke samhald og det sosiale fellesskap i kommunen. Gjennom deltaking i frivillige organisasjonar vil individet bli drege med i eit sosialt fellesskap. Lokalsamfunnet vil nyte godt av at individ og grupper ikkje blir sosialt isolerte. Dei sosiale kontrollmekanismane blir sterkare. Frivillige organisasjonar vil såleis bidra til å byggje og vedlikehalde den sosiale kapitalen, noko som er eit viktig argument for sterke lokale organisasjonar.

Argument knytte til demokrati

Det kan også nyttast argument knytt til demokrati for at kommunen skal leggje vekt på forholdet til lokale organisasjonar. Frivillige organisasjonar vil ofte vere med å bygge oppunder demokratiske verdiar i samfunnet. I kommunen kan dei vere viktige byggesteinar i nærdemokratiet, for eksempel gjennom den praksisen medlemane skaffar seg i organisasjonsdemokratiet. Det kan også vere gjennom engasjement som vert skapt ved at organisasjonane deltek i kollektiv oppgåveløysing. Frivillig sektor bidreg til utvikling av sosial kapital, noko som vil seie at folk i større grad får tillit til kvarandre. Fordelane med dette for demokratiet er at det kan bidra til eit meir ope samfunn og statlege kontrollmekanismar treng ikkje utviklast så sterkt som i samfunn der mistrua er meir utbreidd (Putnam 1993). Vidare er frivillige organisasjonar med på å sameine interesser og fungerer som talerøyr for grupper. Ein viktig del av demokratiet er retten til organisering, at ein har rett å slå seg saman med andre individ med tilsvarande interesser og slik få styrke til i fellesskap å tale si sak. Frivillige organisasjonar er også demokratiske lærings- og sosialiseringsarenaer (Strømsnes 2002). Gjennom deltaking i slike organisasjonar byggjer innbyggjarane opp politisk sjølvtillit og tru på eigne evner til politisk påverknad. Ved deltaking i organisasjonar som praktiserer internt demokrati, vil medlemane lære demokrati i praksis, ein praksis som let seg overføre til den ordinære lokalpolitikken. Men den kan også bli relevant i høve dei haldningar ein har til lokaldemokratiet meir generelt. Elles vil dei frivillige organisasjonane vere ein byggjestein i det kommunale demokratiet. Mange kommunar nyttar frivillige organisasjonar som opererer på territorium mindre enn kommunen som kontaktledd ut i dei ulike lokalsamfunna i kommunen. Enkeltorganisasjonar eller organisatoriske nettverk på underkommunalt nivå vil kunne fungere som demokratiske basisorganisasjonar som sikrar deltaking og interessehevding frå underkommunalt nivå. Til slutt er det eit demokratiargument at frivillige organisasjonar representerer ei motkraft til statlege og kommunale organisasjonar. Mange organisasjonar vil vere oppretta fordi medlemane ønskjer eit alternativ til statlege og kommunale løysingar. Dermed bidreg organisasjonane til mangfald i samfunnet og som ei motvekt til statleg og kommunal einsretting.

5.4.6 Argument mot sterke band mellom lokale frivillige organisasjonar og ­kommunen

Det kan også reisast argument mot at ulike frivillige organisasjonar skal ha ei særstilling i lokaldemokratiet. Utgangspunktet for kommunen er at alle innbyggjarane stiller likt som borgarar. Det er innbyggjarane som vel sine leiarar til kommunestyret og det er kommunestyret som er det overordna organet for det lokale fellesskapet kommunen utgjer. Dersom ein gjev organiserte interesser ein særleg status i kommunale avgjerdsprosessar og tilgang til kommunale ressursar, vil det seie at dei som ikkje er organiserte i mindre grad får tilgang til fellesskapet sine ressursar. I kommunar som til dømes stiller seg velvillig til områdeorganisasjonar når det gjeld ressurstildeling, vil dette kunne medføre at strøk som har denne type foreining vil bli tildelt større ressursar enn strøk som ikkje har slik organisering. 7 Sterk kopling til kommunen vil også kunne svekke organisasjonen si evne til å vere eit korrektiv til kommunen. Blir ein organisasjon avhengig av kommunen sine ressursar, vil det kunne føre til at organisasjonen vil oppfatte det som ein risiko å kritisere kommunen. Ei anna side er at organisasjonen sine folk lettare blir sosialiserte inn i det rådande tankemønsteret i kommunen. Men det kan også slå i ein annan retning. Gjennom å leggje oppgåver til frivillige organisasjonar og overføre ressursar til dei, kan kommunen risikere å gje frå seg makt og mynde (jf. 5.3). Organisasjonar har vidare ein tendens til å rekruttere skeivt. Om lag ein fjerdedel av innbyggjarane står utanfor det frivillige organisasjonslivet (Wollebæk, Selle og Lorenzen 2000). Vidare må ein stor del av medlemane seiast å vere passive (ca 40 prosent) (ibid.). Som i det politiske liv elles i kommunane er det dei ressurssterke med høgare utdanning og høgare inntekter som deltek mest. Dersom dette også gjeld organisasjonane som arbeider tett med kommunen, vil det seie at visse samfunnsgrupper gjennom frivillige organisasjonar kjem tettare inn på kommunale avgjerdsprosessar enn andre grupper.

5.4.7 Frivillige organisasjonar som demo­kratiske ledd mellom lokalsamfunn og kommune

Kommunane står overfor ein annan frivillig sektor enn før. Det har skjedd ei utvikling frå ein situasjon med sterkt innslag av lokale lag og foreiningar kopla til ein nasjonal overbygnad, til ein situasjon med større innslag av lokale områdeforeiningar utan eller med svak tilknyting til ein nasjonal organisasjon (Wollebæk og Selle, 2002). Truleg er det også ein del lokale lag og organisasjonar som har ein nærmiljøfunksjon ut over kjerneaktiviteten sin. Det kan til dømes vere idrettslag som utvidar repertoaret sitt til å gjelde utvikling av oppvekstvilkåra i eit lokalsamfunn og som samarbeider med kommunen om det (jf. Hauge og Vestrheim, 1988). Lag og foreiningar som i namnet og med sin nasjonale forankring synest å ha ein spesialisert funksjon, vil kunne ha eit breiare repertoar av oppgåver i sitt lokale virke, gjerne knytt til eit breitt spekter av nærmiljøoppgåver. Dette blir også omtalt i St. meld. Nr. 27 (1996-1997) (sjå boks 5.2)

Kommunen kan dermed stå overfor ulike strategival for korleis dei skal trekkje organisasjonane med.

Ein kan ta som utgangspunkt at organisasjonslivet er viktig for det demokratiske livet i kommunen. I seg sjølv utgjer organisasjonane demokratiske arenaer og arbeidet i organisasjonane skaper ansvarskjensle og sosiale evner hjå deltakarane til også å vere med i politisk virke. Gjennom frivillige lag kjem innbyggjarane i kontakt med kvarandre slik at dei kan diskutere politikk og lokale saker. Alt dette er viktig for eit levande lokaldemokrati. Kommunen vil ut frå eit slikt resonnement kunne leggje opp til å stimulere frivillig aktivitet ut frå ein tankegang om at dette gagnar demokratiet og det sosiale samhaldet. Det politiske valet til kommunen kan då vere at ein utan at det vert stilt vilkår, støttar opp om det frivillige organisasjonslivet. Dette kan vere økonomisk støtte i form av pengar. Eller det kan vere tilrettelegging ved å stille lokale til disposisjon som organisasjonane kan nytte vederlagsfritt.

Ein anna strategi kan vere å involvere organisasjonane sterkare i den politiske verksemda. Til dømes ved at ein gir ein eller fleire områdeorganisasjonar ei representasjonsrolle for innbyggjarane i ein del av kommunen. Slik kan det bli bygt opp formelle band mellom organisasjonane og kommunen slik at organisasjonane vert viktige kanalar for interessehevding. Nyseth m.fl. (2000) peikar på at lokalutvala som er initierte av innbyggjarane nettopp kan ha sitt opphav i ein frivillig organisasjon. Her kan kommunen velje å gjere eit slikt lokalutval til eit bindeledd mellom kommunen og innbyggjarane i ein del av kommunen.

Ein tredje strategi er at kommunen sjølv opprettar organ som gjer at kommunen som demokratisk institusjon kjem nærare innbyggjarane og at innbyggjarane lettare kan nå fram med sitt syn i kommunale spørsmål. Kommuneinitierte lokalutval der organisasjonane vel representantar til utvalet, kan vere ein variant av lokalutval (jfr. Nyseth m.fl. (2000).

Til slutt kan det nemnast at mange kommunar har lagt til rette for frivilligsentralar der folk kan kome saman, engasjere seg og bidra til oppgåveløysing på frivillig basis.

Det vil vere uvisse knytt til å basere kontakten og sambandet mellom kommunen og sivilsamfunnet på eit meir eller mindre tett samarbeid med frivillig sektor . For svært mange er deltaking i frivillig arbeid noko ein gjer i fasar av livet. Dessutan vil innsatsen den enkelte legg ned, variere sterkt frå det å betale kontingent til det å leggje ned fleire arbeidstimar i veka. Nokon deltek av og til i til dømes dugnader eller når noko spesielt står på. Dei som legg ned fleire arbeidstimar i veka blir gjerne omtalt som eldsjeler og utgjer gjerne eliten i organisasjonen. Utan deira innsats vil organisasjonen risikere å ikkje overleve. Dette gjer frivillige lag og foreiningar sårbare. Kommunen vil i situasjonar kunne stå overfor ein samarbeidspartnar som ikkje greier å utføre dei oppgåvene som ein er forplikta til fordi organisasjonen eller foreininga ikkje greier å mobilisere frivillige ressursar. Difor kan det vere nødvendig at kommunen legg tilhøva til rette for organisasjonen dersom ein skal oppnå stabilt partnarskap mellom kommune og frivillig organisasjon.

Uavhengig av kva strategi som vert vald er det forhold kommunen må vurdere i forhold til å trekkje frivillige lag og organisasjonar inn som partnerar med formål å styrke kontakten mellom kommunen og sivilsamfunnet.

For det første bør kommunen vere trygg på at organisasjonen har eit leiarskap som fungerer mobiliserande eller stabiliserande. Utan god leiing vil organisasjonen kunne forvitre fordi det ikkje vil bli gjennomført oppgåver som er avgjerande for ein demokratisk fungerande organisasjon. Nokon må ta ansvar for innkalling til møte, gjennomføring av dugnadsarbeid, innsamling av pengar, vedlikehald av medlemsmassen, nyrekruttering osv. Dette inneber også evne til å synleggjere organisasjonen og vise at det kan vere interessant å delta i den. For ytterlegare mobilisering trengst sterke leiarar som har tru på saka organisasjonen står for og som kan formidle organisasjonen sin bodskap.

For det andre må organisasjonen ha økonomisk ryggrad og her kan kommunen hjelpe til, til dømes ved å gje tilskot til organisasjonen. Kommunen kan også stille opp med ressursar på anna vis, for eksempel ved å leggje til rette med infrastruktur (møtelokale og liknande).

For det tredje, for at organisasjonen skal fungere som ein demokratisk arena innanfor ramma av lokaldemokratiet, kan det vere ein fordel at kommunen etablerer formelle ordningar som sluser organisasjonane inn i den kommunale avgjerdstrukturen. Dette kan gjerast i form av høyringsordningar eller ved å etablere møteplassar der organisasjonane kan få gi uttrykk for sine syn overfor kommuneleiinga.

For det fjerde synest det å vere viktig at den politiske leiinga i kommunen involverer seg, i alle fall dersom formålet med involvering av organisasjonar er knytt til ei styrking av demokratiet. I ein kommune der dei frivillige organisasjonane deltok i eit nettverk for områdeplanlegging, oppstod det til dømes problem når problemstillingar av politisk karakter dukka opp og politikarane ikkje var til stades (Fimreite og Aars 2005). Velforeiningane (og andre lokale aktørar) får innverknad på lokal planlegging, men må ta ansvar for å organisere lokale prosessar som er til liten nytte så lenge politikarane ikkje involverer seg. Fimreite og Aars (ibid.) utrykker det slik:«Manglende politisk involvering og oppmerksomhet, administrativ kontroll over kontakten mellom kommunen og andre aktører, asymmetri i ressurser mellom kommune og andre aktører og en åpen og inkluderende deltakelse, har skapt problemer for denne nettverkstypen. Slitasjen skyldes dermed mye den måten kommunen er involvert i nettverket på.. Nettverket fungerer ennå, men medlemmene hevder at de opplever seg som lite verdt; at de utelukkende er en form for glasur som gir delegasjonsprosjektet en smak av deltakelse. Kommunene er helt klart involvert her, men i rolla som folkevalgt institusjon er den heller tilbaketrukket. Noko av det same kjem fram i evalueringa av SAM-programmet (Nordahl og Carlsson 1999). Politikarane var tilfredse med lokalutvala så lenge dei heldt seg innafor det som var felles visjonar og mål i kommunen og når dei greidde å mobilisere og setje i verk konkrete tiltak. Men når utvala fungerte som plattform for å fremje lokalsamfunnsinteresser vart kritikk mot kommunen opplevd som støy og irritasjonsmoment for politikarane.

5.4.8 Kommisjonen sitt syn

Når det gjeld spørsmålet om kommunal organisering meiner kommisjonen at det er viktig med eit mangfald av organisasjonsmodellar tilpassa kommunale føresetnader og utfordringar. Kommisjonen vil i tråd med si første innstilling, NOU 2005:6, peike på at omorganiseringstiltaka i større grad må ha som mål å auke det politiske engasjementet mot innbyggjarane og i mindre grad vere omorganiseringsprosessar til innvortes bruk for administratorar og politikarar. Skal fridomen kommunane har til å organisere seg som dei vil få større verdi, bør den nyttast som eit bidrag til å styrke lokaldemokratiet. Omorganiseringstiltak som legg betre til rette for politisk engasjement og deltaking vil kunne vere positive bidrag i retning av demokratireformer i lokalpolitikken.

I spørsmålet om direkteval av ordførar er fleirtalet i kommisjonen:

• positiv til ordninga og ønskjer at kommunane sjølve kan velje om dei vil ha direkteval av ordførar eller ikkje. Fleirtalet meiner likevel at det er ein føresetnad for ordninga at den direktevalde ordføraren vert tildelt meir mynde enn det han har i dag.

Eit mindretal, (medlem Røssland),

• er også positiv til direkteval av ordførar, men at det skal vere opp til kommunane sjølve å avgjere kor stor mynde den enkelte ordførar skal få.

Eit anna mindretal , (medlemane Kvaløy, Steen og Sørheim),

• er prinsipielt motstandar av direktevald ordførar. Desse medlemane meiner at ei ordning med direktevald ordførar vil ytterlegare utydeleggjere ansvarsforholda i lokalpolitikken. Direkte ordførarval fører til stor personfokus, maktkonsentrasjon og svekkar det representative demokratiet og partia/dei lokale listene si rolle.

Kommisjonen meiner

• det er viktig at kommunane har fridom i spørsmålet om kommunal organisering og at dette også omfattar ulike kommunale selskapsformer.

Mindretalet , (medlemane Berg, Kvaløy, Stegane og Ramberg),

• vurderer den kommunale selskapsdanninga som problematisk sett i høve til dei demokratiske prosessane. Desse medlemane meiner den auka bruken svekker den politiske styringa og kontrollen. Vidare vil det føre til auka fragmentering, utydleggjering av ansvar og unødvendig byråkratisering.

Kommisjonen meiner det er knytt utfordringar til den store veksten i fristilte selskap som kommunane engasjerer seg i. Bakgrunnen for dette er at kunnskapsgrunnlaget til no berre seier noko om veksten i kommunale selskap, men ikkje særleg mykje om kva ansvar og mynde kommunane og lokalpolitikarane etter kvart står tilbake med. Kommisjonen

• ønskjer å få kartlagt dette og ikkje minst korleis lokalpolitikarane sjølve opplever den aukande selskapsdanninga lokalt.

Kommisjonen er oppteken av det skal vere kanalar mellom kommune og det sivile samfunnet. Det frivillige organisasjonslivet er ein viktig kanal for slik kontakt og kommisjonen ønskjer at kommunane skal leggje til rette for eit levande organisasjonsliv lokalt. At innbyggjarane aktiviserer seg saman med andre for å skape eit godt lokalsamfunn er til det beste for lokaldemokratiet. Frivillige organisasjonar har ein demokratisk verdi i den grad medlemane gjennom si deltaking der blir kjende med kvarandre og lærer å praktisere demokrati og ved at det frivillige organisasjonslivet bidreg til tillit mellom innbyggjarane. Frivillige organisasjonar er viktige demokratiske aktørar som fremjar ulike interesser og verdiar og sikrar eit større mangfald i demokratiet.

Kommunane har eit ansvar for ein aktiv frivillig sektor. Difor er det viktig at kommunane på ulike måtar legg til rette for frivillig verksemd. Det kan gjerast gjennom å gje støtte i form av pengar og ved tilrettelegging, til dømes ved at kommunen vederlagsfritt eller til kostpris kan tilby lokale som organisasjonane kan nytte seg av.

Frivillige organisasjonar spelar ei sentral rolle i forhold til vidareutvikling av lokalsamfunna. Organisasjonar kan fungere som verkstader for nye idear og utvikling av dei. Organisasjonsdanning rundt nye oppgåver og aktivitetar er eit resultat av den organisasjonsfridomen demokratiet gir oss. Dette skjer gjerne lokalt og er med å gjere lokalsamfunna rikare og meir attraktive å leve i. Også i eit slik perspektiv er det viktig at kommunane legg til rette for frivillige organisasjonar. Samspel mellom kommune og organisasjonar kan gje ekstra resultat både i forhold til samfunnsutvikling og utvikling av kommunen sin velferdsproduksjon.

For dei frivillige organisasjonane viser det seg at organisasjonslivet lokalt er i vekst, men då for dei organisasjonane som har ingen eller berre svak tilknyting til ein nasjonal organisasjon. Vidare har det vore ein nedgang i det lokale organisasjonslivet med ei sterk nasjonal forankring. Kommisjonen meiner at denne utviklinga ikkje har svekka grunnlaget for å trekke organisasjonar med i utviklinga av lokaldemokratiet. Veksten i lag og foreiningar som har nabolaget som arbeidsområde gir nettopp ein sjanse til utvikling av nærdemokratiet i kommunen.

Utviklinga stiller derimot staten overfor nye utfordringar når det gjeld å gje støtte til frivillige organisasjonar. Det lokale organisasjonslivet som har svak eller ingen tilknyting til ein nasjonal organisasjon, bør i større grad nyte godt av statlege ressursar som i dag kjem det frivillige organisasjonslivet med sterk nasjonal forankring til gode. I dag skjer store deler av fordelinga på sentralt hald gjennom det sentrale leddet i dei frivillige organisasjonane. Dette kan gje eit dårleg samsvar mellom lokale behov og faktisk tildeling. KS sitt velferdsutval hadde i KOU 2003:3 «Velferd, virkelighet og visjoner» eit framlegg om at kommunane i større grad enn i dag skulle stå for fordelinga av statlege midlar til lokale organisasjonar (KS, 2003).

• Kommisjonen sluttar seg til ei slik løysing som også vil bidra til ei samordning av tilskotsordningane.

Kommisjonen er oppteken av at det i stor grad må vere opp til kommunane å vurdere korleis dei skal trekke på lokale organisasjonar i utviklinga av lokaldemokratiet. For mange kommunar vil frivillige organisasjonar og lag fungere som bindeledd mellom kommunen og det sivile samfunn og det vil vere naturleg å trekke dei inn i den kommunale høyringsstrukturen. I utvikling av kommunedelsdemokratiet kan det leggjast opp til meir eller mindre formelle ordningar med lokalutval. Her kan lokale frivillige organisasjonar på kommunedelsnivå bli trekt inn eller utgjere basisen i lokalutvalet.

Dersom ein kommune gjer eit val i forhold til demokratiutvikling basert på å stimulere til frivillig aktivitet og bruk av frivillige organisasjonar, er det viktig at det vert lagt til rette for det gjennom formelle strukturar og økonomiske stimuli. Dei formelle strukturane kan vere faste møteplassar mellom dei frivillige organisasjonane i kommunen og kommunen. Ein formell struktur vil også innehalde reglar og prosedyrar for arbeidsdeling og plikter og rettar for dei som deltek på ein slik arena.

Kommisjonen er oppteken av at kommunar som vektlegg samhandling med frivillige organisasjonar har ein medviten politikk på korleis dette forholdet skal organiserast og formaliserast. Det bør klargjerast korleis dei pengane kommunen skyter inn for å støtte frivillig innsats skal nyttast. Det bør vere ein plan for korleis støtte skal brukast som ein i ettertid kan måle den faktiske bruken opp mot.