5 Undersøkelser initiert av Tronutvalget

For å gi utvalget bedre kunnskap om studieforbundenes økonomi, rolle og utviklingsmuligheter er det på utvalgets bestilling gjennomført tre undersøkelser:

1. Undersøkelse om den samlede finansiering av studieforbund; ved ECON

2. Undersøkelse av kursholdere og deltakere i kurs i regi av studieforbund; ved Rambøll Management

3. Undersøkelse av styring og organisering av studieforbund; ved NIFU STEP

Dette vedlegget innholder sammendrag fra de tre undersøkelsene.

5.1 Undersøkelse om den samlede ­finansiering av studieforbund Econ rapport 2007:007 Kurs i regi av studieforbund: inntekter og utgifter

Bakgrunn

ECON fikk i oppdrag fra utvalget å kartlegge den samlede finansieringen av studieforbundene, herunder den statlige tilskuddsordningen og dens innretning. Departementet har kunnskap om tilskuddsordningen, men det foreligger ingen systematisk kunnskap om samlet økonomi i studieforbundene i Norge som omfatter andre inntekter og en oversikt over utgifter knyttet til kursvirksomheten. For utvalget var dette viktig informasjon, da ordlyden i mandatet sier at utvalget skal vurdere og komme med anbefalinger angående « den samlede finansiering av studieforbundene, herunder den statlige tilskuddsordningen og dens innretning».

Gjennomføring av undersøkelsen

ECON utredning og analyse gjennomførte undersøkelsen i perioden desember 2006 til mars 2007. Undersøkelsen skulle omfatte all kursvirksomhet som arrangeres med statsstøtte etter Lov om voksenopplæring. Med kursvirksomhet menes her kurs, studieringer, studievirksomhet, studiearbeid og studietiltak. Studieforbund kan drive kursvirksomhet i egen regi, og gjennom sine medlemsorganisasjoner. Kursene kan arrangeres sentralt eller lokalt i studieforbundene og medlemsorganisasjonene. Kurs kan arrangeres hos medlemsorganisasjonens medlemsorganisasjoner.

Spørreskjemaet ble utarbeidet av ECON i samarbeid med Tronutvalgets sekretariat, Vox og Voksenopplæringsforbundet (VOFO). Svarprosenten var 89 prosent blant studieforbundene og 41 prosent blant medlemsorganisasjonene. Det vil si at 16 av 18 studieforbund og 161 av 195 medlemsorganisasjoner besvarte undersøkelsen.

Noe frafall ble forklart med feil i adresselisten fra VOFO. Ett av studieforbundene som ikke besvarte undersøkelsen, begrunnet dette med at det var uforsvarlig å pålegge dem og dets medlemsorganisasjoner den ressursbyrden som svar på spørreundersøkelsen tilsa. Ett holdt bevisst tilbake adresseoversikt til sine medlemmer. Flere påpekte også at spørreundersøkelsen kom ubeleilig m.h.t. årsregnskapsfrister i samme tidsperiode eller de uttrykte misnøye i forhold til de korte fristene. Noen meldte tilbake at de ikke ønsket å besvare undersøkelsen fordi den enten var for tidkrevende eller at den ikke ble ansatt å være relevant. Disse forholdene har medvirket til å trekke ned svarprosenten.

På noen spørsmål er svarprosenten langt lavere enn gjennomsnittet, dette gjelder mange av økonomispørsmålene. ECON forklarer dette med at:

• ikke alle fører regnskap over kursvirksomheten

• noen av respondentene synes spørsmålene var vanskelige

• at undersøkelsen ikke var tilpasset hver og en organisasjon

Kursvirksomheten er organisert i sentral- og lokalledd både i studieforbund og medlemsorganisasjoner. Sju studieforbund og 39 medlemsorganisasjoner oppga at de hadde kjennskap til kursøkonomien lokalt. Dermed var mangel på kunnskap om økonomi i studieforbundenes og medlemsorganisasjonenes sentrale ledd også en viktig grunn til lav svarprosent, spesielt på deler av undersøkelsen:

• Noen studieforbund har ikke kjennskap til økonomien i kursene som arrangeres i medlemsorganisasjonene

• Kursene som arrangeres i medlemsorganisasjonens medlemsorganisasjoner har de enda mindre kjennskap til.

• Noen studieforbund gir direkte støtte til kurs som organiseres av lokalavdelingene i medlemsorganisasjoner. I disse tilfellene vil ikke medlemsorganisasjonene ha god kjennskap til kursøkonomien i sine lokale avdelinger

Svakheter i datagrunnlaget gjelder som nevnt først og fremst informasjon om økonomi, spesielt informasjon om utgifter, og særlig for økonomien lokalt, som sentralleddene har dårlig oversikt over. Besvarelsene på spørsmål om kursvirksomheten er langt bedre.

Hovedresultater

På tross av svakheter i datagrunnlaget, mener ECON-undersøkelsen gir et godt bilde av sammensetningen av inntekter og utgifter. Følgende går fram:

• Statstøtten er viktig for kursvirksomheten på alle nivåer

• Omfanget statsstøtten utgjør av samlet økonomi varierer betydelig

• VO-støttede kurs utgjør en svært stor/stor del av den totale virksomheten i om lag en tredjedel av medlemsorganisasjonene

• Om lag halvparten av studieforbund og medlemsorganisasjoner avholder andre kurs enn de som de mottar VO-støtte for

Inntekter:

• VO-støtten utgjør i overkant av halvparten av inntekter til studieforbund sentralt (det tas forbehold om at i noen studieforbund telles all virksomhet, også lokal virksomhet, samlet på sentralt nivå, dette er det ikke tatt høyde for i fremstillingen av resultatene i undersøkelsen).

• For de fleste av studieforbundenes lokallag og medlemsorganisasjonene (sentralt og lokalt) utgjør støtten i underkant av 10 prosent av inntektene. I enkelte større medlemsorganisasjoner utgjør statstilskuddet langt mer av samlede inntekter enn for gjennomsnittet av organisasjoner.

• Studieforbund og medlemsorganisasjoner har en rekke inntektskilder utover statstilskuddet, det varierer sterkt hvilke inntekter som dominerer.

• Utover statstilskuddet omfatter inntekter annen statsstøtte, fylkeskommunal støtte, kommunal støtte, støtte fra ikke-offentlige institusjoner, kursavgifter og andre utgifter. Andre inntekter kan omfatte medlemskontingenter, tilskudd eller avgifter fra andre deler av organisasjonen, avtaler med samarbeidspartnere, gaver og sponsormidler. Inntekter varierer sterkt, og det fremgår ikke noe klart mønster i fordelingen av dem i undersøkelsen, noe som må sees i sammenheng med svakheter i datagrunnlaget.

Utgifter:

• Lønn til kursledere, utgifter til leie av lokaler og andre utgifter er de vanligste utgiftstypene i alle studieforbund og medlemsorganisasjoner.

• Ut fra denne undersøkelsen fremstår lønnsutgifter som den største utgiftsposten, men datagrunnlaget er særlig svakt hva angår utgifter

ECON slår fast at eventuelle endringer i regelverk for støtteordninger nødvendigvis vil måtte slå ulikt ut med et så sammensatt bilde.

Ubetalt arbeidskraft og vederlagsfrie lokaler

Studieforbund er forankret i frivillige organisasjoner. Spesielt medlemsorganisasjoner lokalt bruker ofte eller alltid ubetalt arbeidskraft/frivillige krefter ved avvikling av kurs (69 prosent)

Studieforbund lokalt har best tilgang på vederlagsfrie lokaler (80 prosent), mot 41 prosent i medlemsorganisasjonene lokalt. Et flertall på alle nivåer mener at det ville være verre å miste statsstøtten enn å miste retten til å bruke vederlagsfrie lokaler. En fjerdedel av lokale studieforbund og medlemsorganisasjoner mener samtidig at det vil være verst å miste tilgangen til vederlagsfrie lokaler

Andre synspunkter

Ti studieforbund fylte ut et åpent kommentarfelt, ECON analyserte svarene og fremhever tre synspunkter;

• statstøtten er for lav (fem studieforbund)

• statstøtten er viktig (ett studieforbund)

• statstøtteordningen fungerer godt (ett studieforbund).

Typiske kommentarer fra studieforbundene: « Som en ser av vårt svar er statsstøtte et viktig grunnlag for våre kurstilbud». « Statstilskuddet til studiearbeid i studieforbund er på et meget lavt nivå, men vi er glad for at trenden er snudd og statstøtten er på vei oppover. Det er et godt stykke igjen før statstøtten er på det nivået vi hadde for noen år tilbake.»

Fra 74 medlemsorganisasjoner som fylte ut det åpne feltet, framhever ECON følgende kommentarer:

• statstøtten er for lav (24 respondenter)

• statstøtten er viktig (23 respondenter)

• utbetaling av statstøtten krever for mye administrasjon (16 respondenter).

• statstøtteordningen fungerer godt (4 respondenter)

• statstøtten er ikke viktig (2 respondenter)

Konklusjon

ECON konstanterer at studieforbundene og medlemsorganisasjonene har god oversikt over kursvirksomheten, hvor mange kurs som tilbys, omfanget på disse og hva slags type kurs som tilbys. Oversikten over kursøkonomien er langt mer variabel. En del av forvirringen kan skyldes at denne spørreundersøkelsen ikke var tilpasset hver og en organisasjon godt nok, men noe skyldes ifølge ECON nok også realiteter, det vil si at organisasjonen ikke hadde den informasjonen om økonomien som ble etterspurt. Manglende oversikt over kursøkonomien kan trolig forklares med at ikke alle fører et eget regnskap over kursvirksomheten, men at denne er inkludert i andre deler av virksomheten.

ECON mener likevel at deres undersøkelse gir et godt bilde av bredden i sammensetning av inntekter og utgifter, og at det synes klart at statsstøtten er viktig for kursvirksomheten på alle nivåer. Statsstøtten utgjør en stor andel av de samlede inntektene knyttet til kursvirksomheten, og svært mange gir uttrykk for at statsstøtten er viktig, både i de konkrete spørsmålene vi har stilt om dette, og der respondentene hadde mulighet til å gi tilleggsopplysninger.

5.2 Undersøkelse om kursholdere og deltakere i kurs i regi av studieforbund; ved Rambøll Management

Bakgrunn

Rambøll Management presenterer her en oppsummering av resultatene fra breddeundersøkelsen blant kursdeltakere som har deltatt på kurs i regi av studieforbundene, samt blant kursledere som holder kurs. Undersøkelsen er gjennomført på oppdrag for et offentlig nedsatt utvalg av Kunnskapsdepartementet, Tronutvalget, i perioden mars-august 2007. Breddeundersøkelsen utgjør en del av undersøkelsen om studieforbundenes rolle og utviklingsmuligheter, hvor NIFU STEP gjennomfører den andre delen; en kartlegging av styring og organisering av studieforbundene.

Rambøll Management har kartlagt innenfor følgende fire hovedområder:

• Generelle preferanser for kurs og opplæringstiltak, herunder etterspørsel, behov og betalings- og transportvillighet

• Vurdering av studieforbundenes tilbud

• Begrunnelse og motivasjon for valg av deltakelse på kurs/holde kurs

• Utbytte av å delta på kurs/holde kurs

Breddeundersøkelsen ble gjennomført elektronisk, der respondentene fikk tilsendt et invitasjonsbrev i forkant av undersøkelsen. Utvalget av respondenter ble fordelt på fagområder, med en minimumsrepresentasjon pålydende 75 respondenter innenfor hvert område. Disse ble så fordelt på studieforbundene. Fem studieforbund valgte å ikke delta i undersøkelsen, av ulike årsaker.

Rambøll Management har av ulike grunner, i tråd med oppdragsgivers ønske og forventninger, i stor grad basert oss på et tilgjengelighetsprinsipp i etableringen av respondentutvalget.

Undersøkelsen er således ikke basert på et representativt utvalg, noe som i streng forstand ville innebære et tilfeldig utplukket utvalg fra den samlede populasjonen av henholdsvis kursledere og kursdeltakere på kurs i regi av studieforbundene i Norge. Vi kan derfor heller ikke trekke generaliserbare slutninger, det vil si slutninger om hele populasjonen av kursledere og kursdeltakere, på bakgrunn av undersøkelsen. Når det er sagt, har vi så langt det har latt seg gjøre, forsøkt å etablere et mest mulig representativt utvalg.

Respondentantall og oppnådde svarprosenter i breddeundersøkelsen er følgende:

• Kursdeltakere: 1509 respondenter, 39,5 prosent

• Kursledere: 135 respondenter, 65, 7 prosent

Hovedfunn fra breddeundersøkelsen blant kursdeltakere og kursledere

I breddeundersøkelsen blant kursdeltakere og kursledere var hovedfokusområdene bakgrunn for valg av kurs, generelle preferanser for kurs og opplæringstiltak, og fornøydhet med kurs og opplæringstiltak.

Blant kursdeltakerne har vi særlig fokusert på preferanser og utbytte, og resultatene er fremstilt i såkalte preferansekart i Rambøll Managements notat. I preferansekartene kan man lese hva kursdeltakerne prioriterer høyest i forbindelse med deltakelse på kurs, og hvor fornøyde de er.

Overordnet sett, ser vi en tendens til at kursdeltakere generelt prioriterer utvikling av selvet som viktig ved valg av kurs, og at dette er et utbytte de opplever å sitte igjen med etter deltakelse på kurs. Det kan se ut som om personlige og sosiale faktorer er viktigere for deltakerne enn arbeidsrelaterte og kulturelle faktorer; det er viktigere for kursdeltakerne å utvikle selvet og øke sin teoretiske kompetanse enn for eksempel videreformidle kulturelle tradisjoner. Det samme gjelder for utbytte; det kan se ut som om kursdeltakerne opplever at utbyttet er større hva angår personlige faktorer i forhold til samfunnsfaktorer.

I tillegg svarte respondentene på en rekke bakgrunnsvariabler. Vi vil her kort oppsummere de mest sentrale og interessante funnene fra breddeundersøkelsen blant kursdeltakere og kursledere:

Kursdeltakere:

• Kursdeltakerne er generelt veldig fornøyde med kurs og opplæringstiltak i regi av studieforbundene. Dette gjelder både faglig innhold og utbytte, praktisk organisering, mulighet for erfaringsutveksling og dialog, samt kurslederes kompetanse og formidlingsevne. Ingen aspekter ved kursene synes dermed å skille seg ut som spesielt negative eller dårlige. Hele 90 prosent av kursdeltakerne ville anbefalt kurset til andre, noe som bekrefter at deltakerne er særdeles fornøyd med kurset de har deltatt på.

• Bakgrunnen for at kursdeltakerne velger å gå på kurs, fremtrer å være begrunnet av et ønske om å drive selvutvikling, dyrke personlige interesser, samt få kvalifikasjoner i forhold til jobb. Det er også personlige faktorer som kursdeltakerne har mest utbytte av etter deltakelse på kurs, jf. preferansekart presentert ovenfor.

• Ser vi på hvordan kursdeltakerne har fått kjennskap til kurset, viser resultatene i breddeundersøkelsen at hovedvekten av kursdeltakerne har fått kjennskap til kurset gjennom medlemsorganisasjonen, lokallaget eller foreningen, samt gjennom venner og bekjente.

• Fordelingen på kjønn blant kursdeltakerne viser at det er noe flere kvinner som deltar på kurs enn menn, henholdsvis 60 mot 40 prosent.

• Utdanningsnivået til kursdeltakerne viser seg å være langt over landsgjennomsnittet, 43 prosent mot 25 prosent med fullført høyere utdanning på landsbasis. Dette kan indikere at studieforbundenes tilbud ikke når ut til de personer som faller utenfor norsk offentlig utdanning, men i hovedsak retter seg mot personer med et relativt høyt utdanningsnivå.

• I forhold til ressursbruk, viser resultatene at halvparten av kursdeltakerne vurderer at kursavgiften er av rimelig størrelse. 20 prosent av kursdeltakerne har ikke har hatt kurskostnader i det hele tatt. I forhold til reiseavstander, viser resultatene i breddeundersøkelsen at 60 prosent av kursdeltakerne har mindre enn 30 minutter reisetid til kursstedet.

Kursledere:

• Resultatene fra breddeundersøkelsen viser at det er en jevn fordeling på kjønn blant kurslederne. Videre viser resultatene at utdanningsnivået til kurslederne også er svært høyt, 80,7 prosent av kurslederne har høyere utdanning (lavere grad/høyere grad).

• Kurslederne har relativ lang erfaring med å holde kurs i regi av studieforbundene. Hele 30 prosent av kurslederne har vært kursleder i mer enn ti år. Gjennomsnittet ligger på ca. seks år. Halvparten av kurslederne har også formell utdanning innenfor området de er kursleder/lærer for. Nærmere 40 prosent av kurslederne har imidlertid ingen formell utdanning innenfor området de er kursleder for, men har tilegnet seg kompetanse gjennom enten yrkeserfaring eller på fritiden. Relativt få av kurslederne opplever imidlertid at de har behov for kompetansehevingstiltak, ca 13 prosent av kurslederne har i meget høy eller høy grad behov for dette.

• Kurslederne i breddeundersøkelsen holder hovedsakelig kurs innenfor følgende områder: 30 prosent innenfor helse-, sosial- og idrettsfag, 15 prosent innenfor estetiske fag og håndverksfag, og 20 prosent innenfor språkfag. De andre fagområdene er ikke framtredende i breddeundersøkelsen.

• Kurslederne innretter hovedsakelig kursene sine som klasseromsundervisning, samt undervisning i små grupper. Videre viser resultatene i breddeundersøkelsen at kurslederne i liten grad anvender IKT i undervisningen sin – kun 18 prosent svarte at de i meget høy eller høy grad anvender IKT, mens 44 prosent svarte at de i meget liten eller liten grad gjør dette.

• Breddeundersøkelsen blant kursledere viser at det er to fremtredende motivasjonsfaktorer for å være kursleder; mulighet for å skape engasjement blant kursdeltakerne og mulighet for å videreformidle kulturelle tradisjoner. Kurslederne er i mindre grad motivert av lønn og muligheten for å delta i frivillig arbeid.

5.3 Undersøkelse av styring og ­organisering av studieforbund; ved NIFU STEP, rapport 27/2007

Sammendrag

NIFU STEP har analysert organisasjon og styring av studieforbundene i Norge på oppdrag av Tronutvalget. Oppdraget etterspør en organisasjonsanalyse med bakgrunn i:

• Kjennetegn ved de som er ansatt i VOFO og sentralt og regionalt i studieforbundene

• Ansvar og relasjoner i styringssystemet

• Roller, mål og målgrupper for studieforbundene

• Dokumentasjon av virksomheten

Tilnærming

Vår analyse bygger i hovedsak på personlige intervjuer og telefonintervjuer med nøkkelinformanter i Vox, VOFO og studieforbundene, supplert med dokumentanalyse av vedtekter, strategiske dokumenter og offentlig tilgjengelig statistikk. Vi har valgt ut åtte studieforbund strategisk for å sikre mangfoldet i organisasjonsformer og – kultur og dessuten kunne gjennomføre flere titalls kvalitative intervjuer i løpet av forsommeren. De åtte studieforbundene er AOF Norge (AOF), Bygdefolkets Studieforbund (BSF), Folkekulturforbundet (FOLK), Fremskrittspartiets studieforbund (FrS), Funksjonshemmedes studieforbund (FS), Musikkens Studieforbund (MSF), Studieforbundet Folkeuniversitetet (FU) og Studieforbundet Solidaritet (SO). I kapittel 2 har vi redegjort for datagrunnlag og metode. Nedenfor oppsummerer vi hovedinnhold i hvert kapittel samt gjengir kort vurderinger knyttet til hovedmomentene.

Kjennetegn ved ansatte

Kapittel 3 omhandler ansatte i studieforbundene og deres interesseorganisasjon, Vofo. Her framgår det at studieforbundene i Norge oppga at de ved utgangen av 2006 hadde vel 350 ansatte i hel eller delt stilling deriblant 100 personer på sentralt nivå i organisasjonene. Vel 2/3 av alle ansatte i studieforbundene arbeidet enten i AOF eller FU. Kun disse to frivillige organisasjonene i tillegg til Aftenskolen Høyres Studieforbund og BSF, oppgir å ha egne regionalt ansatte ved utgangen av 2006. Vi finner følgende bakgrunnskjennetegn ved et mindre utvalg av studieforbundene (BSF, FOLK, FS og FU): De ansatte er typisk kvinner omkring 50 år som ofte har høyere utdanning innenfor humanistiske eller estetiske fag, økonomi og administrasjon eller pedagogikk. Mange av dem arbeidet tidligere i privat næringsliv, en annen interesseorganisasjon eller ved et universitet/høyskole.

Flere studieforbund har en svært begrenset stab. Flertallet av studieforbundene har ikke ansatte i regionale ledd, men løser oppgavene der i samarbeid med valgte kontakter og eller ansatte i studieforbundenes medlemsorganisasjoner. Administrasjonen i studieforbundene er generelt slanket i de senere år og dermed er studieforbundene blitt sårbare personalmessig.

Overordnet ansvar og relasjoner i styringssystemet

I kapittel 4 drøftes en rekke momenter i forhold til overordnet ansvar og relasjoner i styringssystemet mellom departementet, Vox, Voksenopplæringsforbundet og studieforbund. Følgende momenter er blant de mest sentrale. For det første: delegeringen av ansvar synes å bidra til å opprettholde avgjørende særtrekk ved studieforbundenes virksomhet som selvstendig og fleksibel opplysnings- og kursaktør. Samtidig kan delegeringen bidra til at opplæringsbehov for voksne blir ivaretatt på en relativt kostnadseffektiv måte sammenlignet med om det offentlige selv skulle fullfinansiere et slikt tilbud. For det andre: studieforbundene står fritt til selv å definere kursinnholdet, metoder og eventuell kursevaluering. Dette er avgjørende for at studieforbundene som ideelle organisasjoner skal kunne tilby et selvstendig og fleksibelt alternativ til det offentlig utdanningssystemet og et økende antall private opplæringstilbud. Dessuten er dette viktig for utviklingen av frivillig sektor; den nære koblingen mellom studieforbundene og deres vel 400 frivillige medlemsorganisasjoner er trolig av vesentlig betydning for å fremme og videreutvikle demokratisk deltakelse i samfunnet.

For det tredje: det statlige tilskuddet til utviklingsarbeid etter søknad synes å være for lavt prioritert, spesielt når de aktivitetsbaserte tilskuddene til studieforbundene har et så begrenset omfang og er forbundet med en rekke krav. Vi mener det er uheldig dersom kravene som settes til utviklingsmidler til frivillige organisasjoner blir for detaljerte. Gitt at de ordinære midlene som staten bevilger til et studieforbunds virksomhet er for knappe, og studieforbundene allerede tærer på egenkapitalen som flere informanter gir uttrykk for, kan forbundet bli presset til bestemte valg som samsvarer med statlige prioriteringer, i stedet for behov studieforbundene og deres medlemsorganisasjoner fanger opp. Samtidig har studieforbundene som frivillige, uavhengige organisasjoner et selvstendig ansvar for sin egen utvikling. Dette kan være lettere å ivareta i trange tider dersom man har tilstrekkelig egenkapital eller man har betalingssterke medlemsorganisasjoner i ryggen. Enklest vil det trolig være for sektoren dersom de generelle aktivitetsbaserte tilskuddene fra stat og kommuner lå på et langt høyere nivå slik at studieforbundene i langt større grad enn i dag kunne prioritere de oppgavene som de selv er de første til å se.

Ansvar og samhandling innenfor studieforbund og medlemsorganisasjoner

Kapittel 5 omhandler hvordan ansvaret for ulike oppgaver kan fordeles innenfor studieforbund og hvordan sentralt, regionalt og/eller lokalt ledd samhandler seg i mellom og med forbundets medlemsorganisasjoner. Vi vektlegger her følgende momenter:

Studieforbund utfører en lang rekke oppgaver og disse fordeles dels ulikt mellom de tre organisasjonsnivåene innenfor studieforbundene og til dels også til deres medlemsorganisasjoner som selv er kursarrangør. Vi finner betydelige variasjoner i blant annet i arbeidsdelingen mellom sentralt og lokalt nivå i studieforbundene. I minimumsvarianten finner vi studieforbund som kun har sentraladministrasjon mens kursvirksomheten i all hovedsak organiseres av lokallagene til et eller flere studieforbundets medlemsorganisasjoner. I maksimumsvarianten har studieforbundet regionalt og lokalt ansatte i tillegg til sekretariatet sentralt.

Dilemmaet mellom lokalt eller regionalt selvstyre i studieforbundkan oppstå i en sitasjon med pressede økonomiske rammer for studieforbundenes virksomhet. De tradisjonelt treleddete organisasjonene står overfor å skjære ned administrasjonen i region- eller lokalleddet når de administrative kostnadene sentralt i organisasjonen allerede er kuttet. Lokalavdelinger i studieforbund med kursvirksomhet i en eller flere kommuner var tradisjonelt selvstendige enheter både juridisk og økonomisk. Avdelinger som har gått med årvisse underskudd, trues av konkurs og legges ned. Dermed står den lokale forankringen for kursvirksomheten i fare. Uten lokalt styre så vel som administrativ forankring, kan det bli vanskelig å videreføre kursaktiviteten lokalt. Samtidig kan det være vanskelig å ivareta kvalitetsutviklingen for kursvirksomheten i studieforbund og medlemsorganisasjoner uten fast ansatte medarbeidere i regionen.

Vi finner videre at kontaktflaten mellom studieforbund og medlemsorganisasjonene er størst på horisontale planet både mellom sentralleddet i studieforbundet og tilsvarende ledd i medlemsorganisasjonene samt mellom region-/lokalleddet i studieforbundet og det kursgjennomførende leddet i medlemsorganisasjonen. I flere medlemsorganisasjoner benytter imidlertid lokallag kurstjenester/konsepter som er utviklet i sentralleddet av studieforbundet og tilpasset lokale behov. Andre studieforbundet tilbyr dessuten skreddersøm av kurstilbud for den enkelte medlemsorganisasjonen i tillegg til selv å gjennomføre betydelig kursaktivitet. Samarbeidet mellom medlemsorganisasjoner og store studieforbund med omfattende utadrettet kursaktivitet i egen regi, kan være vanskeligere å ivareta. Resultatet kan bli at kursaktiviteten svekkes, spesielt i de mindre medlemsorganisasjonene.

Vi kan imidlertid sjelden forvente omfattende samarbeid om utvikling av kurs mellom medlemsorganisasjoner og studieforbund, unntatt i de tilfeller der alle medlemsorganisasjonene er innen samme felt eller sektor. I våre intervjuer gjelder det musikksektoren. Og selv om medlemsorganisasjonene er innen samme sektor, kan store og økonomisk sterke medlemsorganisasjoner foretrekke å utvikle egne kurs. I våre intervjuer gjelder det landbrukets organisasjoner og fagforbund. Allikevel mener regionleddene i studieforbundene at kontakten med medlemsorganisasjonene på ulike møteplasser er viktig for å utvikle nye kurs og forbedre eksisterende kurs, selv om dette arbeidet skjer i parallelle opplæringssystemer.

Roller, mål, målgrupper og utviklingsmuligheter for studieforbund

Kapittel 6 vektlegger en rekke momenter i forhold til roller mål og utviklingsmuligheter for studieforbundene der vi også finner store variasjoner mellom studieforbund. Studieforbundenes ulike roller kan likevel sies å variere ut fra følgende hovedtyper, der den første er en rolle alle må ivareta for å kunne motta offentlig støtte:

• formidler av vo-støtte og godkjenningsinstans for studieplaner og kursaktivitet

• kursutvikler og kursoperatør for medlemsorganisasjonene

• kursarrangør for det åpne kursmarkedet innenfor et fåtalls emneområder

• allsidig kursarrangør med et bredspektret emnetilbud til allmenne målgrupper som også kan være tilbyder av spesialiserte kurs for arbeidslivet, videregående opplæring eller AMO-kurs

Studieforbundenes roller er sjelden avgrenset til egen organisasjon og medlemsorganisasjoner. I tillegg til kontakten med medlemsorganisasjonene deltar regionledd i studieforbundene aktivt i ulike regionale og lokale nettverk. Dette gir kunnskaper og kontakter som er viktige for å utvikle og arrangere gode tilbud om voksenopplæring for ulike målgrupper. Vi ser at regionledd i studieforbundene – enten dette bare er en person eller en liten stab på femten personer – har utrolig mange og varierte samarbeidspartnere for å styrke kompetansen til voksne i arbeidsliv og kulturliv. Vi mener dette kostnadseffektive kontakt- og utviklingsarbeidet er en av grunnene til at det er viktig å beholde regionledd for de studieforbundene som har disse.

Målsettingene for de åtte studieforbundene som vi har konsentrert oss om, har visse fellestrekk. Studieforbundenes hovedfokus er medlemsorganisasjonene og eksisterende allmennrettede tilbud. Dessuten står medlemsorganisasjonenes og studieforbundets egne utviklingsbehov sentralt i måldokumentene. Flere av studieforbundene vektlegger behovet for å tilpasse egen organisasjon og videre satsinger til en presset økonomi. Flertallet av de åtte forbundene er inne i en kritisk fase med betydelig redusert kursvirksomhet og der presset på en kompetent, men svært begrenset administrasjon, er økende. Studieforbundene har offensive mål for framtida til tross for at flere av dem lever i en heller usikker økonomisk situasjon og derfor er opptatt av å bedre rammebetingelsene for virksomheten. Flere vil øke studievirksomheten, men dette kan virke vel optimistisk særlig for forbundene som tærer på egenkapitalen og allerede må ta stilling til om de skal redusere administrative utgifter ytterligere sentralt, regionalt eller lokalt.

Hovedbarrieren for studieforbundene synes å være et sårbart administrativt apparat som er betydelig slanket i senere år, der kravet om lønnsomhet i kurstilbudet konkurrerer med kvalitet. Enkelte studieforbund går med underskudd og tærer på egenkapitalen. Dette svekker mulighetene for å utvikle organisasjonen og kursvirksomheten framover. Det synes å være betydelig ressursmangel i systemet som må kompenseres for å få til gode utviklingsprosesser som kan gi økt kvalitet og samtidig økt kursvolum. I 2007 er det kun en begrenset mulighet til utviklingsmidler etter søknad og ingen andre former for omstillingsstøtte. Studieforbundene står overfor en relativt tøff konkurransesituasjon regionalt og lokalt, særlig i forhold til kurs som er rettet mot andre enn medlemsorganisasjonene. Opplæring innrettet mot lokalsamfunnet har en viss konkurranse, mens opplæring i det åpne markedet og opplæring som oppdrag etter anbud, er mest utsatt for konkurranse fra kommersielle aktører. Det offentlige bidrar i tillegg selv til konkurransen på oppdragsmarkedet for voksenopplæring blant annet gjennom NAV, videregående skoler, fagskoler eller universiteter og høgskoler.

Evaluering og dokumentasjon av studieforbundenes virksomhet

Det avsluttende kapittel 7 tar for seg temaene dokumentasjon og evaluering. Dagens krav til dokumentasjon er omfattende, men akseptable. Systemet framstår som innarbeidet og akseptert i studieforbundene som vi har undersøkt. Dokumentasjon og rapportering utgjør i alle tilfeller en omfattende tilleggsoppgave samtidig som de pålagte oppgavene bidrar til å bygge opp nødvendig legitimitet for studieforbundene. Systemet har imidlertid trolig nådd et metningspunkt for kravene til dokumentasjon og rapportering av studieforbundenes aktivitet gitt dagens tilskuddsnivå. Flere informanter gir et klart uttrykk for at eventuelt krav om personnummerregistrering av den enkelte kursdeltaker er uønsket og unødvendig og kan medføre reduksjon i kursvirksomheten. Det synes å være en fordel om studieforbundene selv også kan ha nytte av dokumentasjonen og rapporteringen til Statistisk sentralbyrå, i sitt eget planleggings- og utviklingsarbeid – utover å oppnå de aktivitetsbaserte tilskuddene.

Departementet har selv vurdert endringer i tilskuddsordningene til studieforbundene flere ganger dels på basis av et utvalg fra sektoren, dels i form av en intern gruppe i departementet og dessuten med utgangspunkt i analyser utført av Statskonsult. Det er ikke foretatt noen evaluering av tilskuddsordningen etter at Vox overtok som tilskuddsforvalter, men den korte tiden tatt i betraktning er ikke dette å forvente. Vurderingene av tilskuddsordningene har gitt en rekke forslag til tiltak som er fulgt opp i varierende grad. Den mest skjellsettende endringen er overføringen av forvaltningsansvaret til Vox, mens regelverket ikke er vesentlig endret på grunnlag av evalueringsaktiviteten. Det er for eksempel få endringer mot en felles tilnærming i tilskuddsforvaltningen for studieforbund og fjernundervisningsinstitusjonene slik som Regelverkutvalget foreslo i 2000.

Samlet vurdering

Et hovedinntrykk som avtegner seg i vår under­søkelse er en sektor i motbakke som likevel er svært fleksibel og opptatt av å gi kurstilbud som voksne etterspør. De frivillige studieorganisasjonene er også lydhøre for å dekke behov som det offentlige vektlegger gjennom spesielle tilskudd med hjemmel i § 24 i Voksenopplæringsloven og tilhørende forskrifter. Utviklingsmulighetene for studieforbundene er imidlertid ikke de beste innenfor dagens tilskuddsordninger for studieforbundene. Mange forbund er for opptatt av å begrense skadevirkningene i stedet for å kunne ruste egen organisasjon for å imøtekomme framtidens behov som et fleksibelt supplement til det offentlige utdanningssystemet. Dette er et tankekors som bør tillegges vekt i vurderingen av framtidige tilskuddsordninger og årlige bevilgninger over statsbudsjettet. Framtiden for den frivillige sektorens uformelle og fleksible opplysnings- og kursvirksomhet – som et viktig supplement til det offentlige utdanningssystemet – er høyst uviss dersom rammebetingelsene ikke endres vesentlig. Politikkutviklingen på dette området vil også berøre utviklingen av det frivillige organisasjonslivet generelt og dets framtidige bidrag i samfunnet.

Ansatte i studieforbund

De ansatte i studieforbundene har en relativt ensartet bakgrunn ofte med høyere utdanning innen humanistiske, estetiske, økonomiske eller pedagogiske fag, og de fleste er kvinner over 50 år. Blant de ansatte i studieforbundene er det få med innvandrerbakgrunn. Denne sammensetningen av bakgrunn gjelder også for de ansatte i VOFO.