6 Studieforbundenes oppgaver og rolle i offentlige og andre ­utdanningstilbud

Dette kapittelet handler om grenseflater mellom studieforbundene og andre aktører som tilbyr læring. Først trekkes paralleller til tilbydere som har det til felles med studieforbundene at de i hovedsak befinner seg utenfor det formelle utdanningssystemet, selv om de i varierende grad samhandler med det. Deretter trekkes forholdet til det offentlige utdanningssystemet opp, med særlig vekt på studieforbundenes relasjon til formell grunnopplæring for voksne. Til slutt gis i korte trekk en presentasjon av nyere utvikling på utdanningsfeltet.

6.1 Studieforbundene og andre læringstilbud utenfor det offentlige utdanningssystemet

6.1.1 Folkehøyskoler

Folkehøyskolene er i likhet med studieforbundene en nordisk tradisjon forankret i folkeopplysningstanken. Mens Danmark og Norge har fastholdt folkehøyskolenes karakter som et eksamensfritt skoleslag, har svenske og finske folkehøyskoler utviklet seg til også å bli kompetansegivende på enkelte områder. Det er i dag 77 folkehøyskoler i Norge. 12 Særtrekk ved folkehøyskolene er at de skal:

• legge vekt på allmenndanning og folkeopplysning

• være eksamensfrie

• ha pedagogisk frihet

• ha internat som en integrert del av langkursene

Folkehøyskolene arrangerer:

• langkurs (som varer 95 dager eller mer, fordelt over minst 16½ uke)

• kortkurs (som varer minst to dager, maksimum 94 dager)

To folkehøyskoler, Norsk Pensjonistskole og Norsk Senter for Seniorutvikling, har spesialisert seg på kortkurs og virksomhet primært rettet mot eldre. Mange av de andre folkehøyskolene tilbyr også kortkurs, men da som et tillegg til langkursene. ECON-rapport nr. 2005–010 Evaluering av kortkursvirksomheten ved folkehøgskolene viste blant annet at personer over 50 år utgjør halvparten av deltakerne på kortkurs, og at kvinner er den største enkeltgruppen.

De siste årene har folkehøyskolene årlig hatt 10–12 prosent av et kull med 19-åringer, eller ca. 6500 elever på sitt 33 ukers langkurs. Samlet har folkehøyskolene vel 7000 årselever, hvorav omtrent 10 prosent eller i underkant av 1000 går på kortkurs.

Statstilskuddet til folkehøyskolene er rammestyrt, og således avhengig av de årlige budsjettene. I statsbudsjettet for 2007 er det bevilget rundt 570 millioner kroner til folkehøyskoler, hvorav anslagsvis 60 millioner gikk til kortkursvirksomhet i følge beregninger foretatt av Utdanningsdirektoratet.

Det har siden starten vært tette forbindelser mellom mange folkehøyskoler og lokale ungdomslag, boklag og bygdelag, også gjennom eierskap. I dag er samarbeidet mellom studieforbundene og folkehøyskolene mer ideologisk og ikke så praktisk og løpende som umiddelbart kan synes naturlig. Dette har sammenheng med at folkehøyskolene i hovedsak har voksen ungdom som målgruppe, og at internatet står sentralt. En annen årsak kan være ulike finansieringsvilkår og dermed ulik fokus. I denne sammenhengen kan nevnes at kortkursvirksomhet med voksne deltakere ved folkehøyskolene er av nyere dato. Denne virksomheten gir et potensial for et tettere samarbeid med studieforbundene.

Styringsmessige koblinger mellom studieforbund og folkehøyskoler har blitt svekket i de siste årene. Tilskuddsforvaltningen av folkehøyskoler er lagt til Utdanningsdirektoratet mens Vox har tilsvarende for studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner. Tidligere ble begge styrt direkte fra departementet. Dette står i motsats til Sverige, der den svenske regjeringen i behandlingen av folkbildningsproposisjonen høsten 2006 beholdt prinsippet om et samlet folkbildningsanslag og en samlet styring av studieforbund og folkehøyskoler gjennom Folkbildningsrådet (jf. punkt 4.2.1).

6.1.2 Frittstående fjernundervisningsinstitusjoner

I 2006 var det rapportert fra 13 godkjente frittstående fjernundervisningsinstitusjoner i Norge. Virksomheten reguleres av lov om voksenopp­læring § 11 og forskriftene gitt i medhold av denne, og institusjonene godkjennes av Kunnskapsdepartementet. Vox er tilskuddsforvalter også for de frittstående fjernundervisnngsinstitusjonene. Statstilskuddet skal benyttes til:

• Opplæring ut fra studietimenormerte tilbud på grunnlag av gjennomsnitt av innrapporterte timer de siste tre årene.

• Utviklingsarbeid -- kan ytes etter søknad.

Fjernundervisningsinstitusjonene omfatter både organisasjoner, stiftelser (bl.a. NKI og NKS) og bransjeskoler (bl.a. Industriskolen, tidligere PIL-skolen og VVS). Regelverket har færre krav til organisasjonsform for fjernundervisningsinstitusjoner enn hva tilfellet er for studieforbund. På samme måte som for studieforbundene stilles det krav om at fjernundervisningsvirksomhetene skal ha et ideelt, allmennyttig formål og være landsdekkende. To studieforbund har i de siste årene overtatt fjernundervisningsinstitusjoner, FB-fjernundervisning eies av Folkeuniversitetet og Natur og Næring Fjernundervisning av Bygdefolkets Studieforbund. Enkelte fjernundervisningsinstitusjoner, spesielt bransjeskolene, har utviklet seg i retning av ordinære utdanningsinstitusjoner som ivaretar kompetanse inn mot arbeidslivet.

I 2006 ble det rapportert inn 20 658 kursfullføringer og 3 057 386 normerte studietimer 3. NKI-Fjernundervisning sto for over halvparten av rapporterte studietimer. De fleste kursene har paralleller til det offentlige skoleverket. 10 921 deltakere hadde tilbud om offentlig eksamen, hvorav 61 prosent var på videregående skoles nivå. Aktiviteten har gått sterkt ned i de siste årene med nær en halvering siden 2000. Deltakere ved de offentlig godkjente fjernundervisningsinstitusjonene kan på visse vilkår søke støtte i Statens lånekasse for utdanning.

Fjernundervisningsinstitusjonene er organisert under paraplyorganisasjonen Norsk forbund for fjernundervisning og fleksibel utdanning (NFF). Studieforbundene og fjernundervisningsinstitusjoner har tradisjonelt hatt et tett samarbeid om såkalt kombinert undervisning. Brevundervisning (korrespondansekurs) har ofte inngått som del av den lokale opplæringen som studieforbundene sto ansvarlig for, innenfor faglige og fritidspregede emner og i formelt kompetansegivende tilbud. Selv om teknologien har overtatt for innsending av brevbesvarelser, er den kombinerte opplæringsformen i prinsippet fortsatt like aktuell og ivaretar både tilgjengelighet og fleksibilitet i arbeidsformer. Fjernundervisningsinstitusjonene opplever at det er blitt vanskeligere å samle nok deltakere som er interessert i samme tema til samme tid og på samme sted. Kombinertundervisningen er redusert fra 40 prosent til 15 prosent av institusjonenes omsetning de siste årene 4. Derimot er nettbasert opplæring et område i vekst, også i samarbeid med enkelte studieforbund. Det innebærer at studieforbund har utvidet sin basis fra klasserom til også å omfatte nettundervisning.

6.1.3 Private skoler med rett til statstilskudd

6.1.3.1 Privatskoleloven – særlig om kapittel 6A-skolene

Stortinget vedtok i vårsemesteret 2007 en rekke endringer i lov av 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar (friskoleloven). De fleste av endringene trådte i kraft 1. juli 2007. Fra dette tidspunktet er blant annet lovens tittel endret til lov av 4. juli 2003 nr. 84 om private skolar med rett til statstilskot (privatskoleloven).

Privatskoleloven har regler om godkjenning med rett til statstilskudd for private grunnskoler og private videregående skoler. Privatskoleloven omfatter ikke skoler som er omfattet av folkehøyskoleloven, fagskoleloven, voksenopplæringsloven eller skoler som driver virksomhet etter opplæringsloven § 2-12. Loven gjelder heller ikke skoler som blir drevet av politiske grupper eller partier på partipolitisk grunnlag. Privatskoleloven gjelder heller ikke fjernundervisning og kjøp av undervisningstjenester.

Etter endringene med virkning fra 1. juli 2007 stiller privatskoleloven krav om at skolene må drive sin virksomhet på et særskilt grunnlag. Dette er for eksempel skoler som driver på religiøst grunnlag, etter en anerkjent pedagogisk retning eller er en sertifisert internasjonal skole. Etter endringene foreligger det ikke lenger en rett til godkjenning etter loven. Departementet kan etter en skjønnsmessig vurdering godkjenne nye skoler og driftsendringer ved allerede eksisterende skoler.

Kapittel 6A i privatskoleloven har regler om godkjenning av skoler som har til formål å gi videregående yrkesrettet opplæring som ikke blir gitt ved videregående offentlige skoler. Kapittel 6A-skolene er særpregede, og det er store forskjeller mellom dem. Mens enkelte av skolene tilbyr yrkesrettet opplæring på videregående skoles nivå, er det også en del kapittel 6A-skoler som reelt befinner seg over videregående skoles nivå, det vil si på dagens fagskolenivå. De 51 kapittel 6A-skolene kan deles inn på følgende måte:

• 24 bibelskoler

• 12 kunstskoler

• 5 skoler som tilbyr utdanning innenfor dans og musikk

• 10 øvrige skoler

Det følger av privatskoleloven § 8-2 etter endring med virkning fra 1. juli 2007 at kapittel 6A slutter å gjelde 1. juli 2010. I Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) om endringer i friskoleloven er det blant annet lagt til grunn:

«[...] at dei skolane som i dag er godkjende etter kapittel 6A, i løpet av overgangsperioden innrettar seg etter vilkåra i anten fagskolelova eller friskolelova (foreslått endra til privatskolelova). […] Til grunn for forslaget ligg at skolane får behalde offentleg finansiering på uendra nivå ved overgang til fagskolelova, føresett at dei får godkjenning av NOKUT i løpet av overgangsperioden. […] Dei av dei noverande kapittel 6A-skolane som innrettar seg etter vilkåra i den endra privatskolelova, vil få offentleg finansiering etter reglane i denne lova. Departementet reknar likevel med at enkelte av kapittel 6A-skolane ikkje vil vere i stand til å innrette seg verken etter fagskolelova eller etter friskolelova (foreslått endra til privatskolelova) innan utløpet av overgangsperioden. Departementet vil greie nærmare ut kva for ei lovmessig ramme som mest formålstenleg vil gjere det mogleg for desse skolane å behalde offentleg finansiering også etter at overgangsperioden er over, og vil mellom anna vurdere folkehøgskolelova i denne samanheng. Departementet vil så komme tilbake til Stortinget med forslag.»

6.1.3.2 Nærmere om voksne i privatskoler

Skoler godkjent etter privatskoleloven skal ha hele landet som inntaksområde, jf. §§ 3-1 og 6A-3, og de skal stå åpne for alle som fyller vilkårene for inntak i offentlige skoler. Ved inntak til private videregående skoler skal ungdom med rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 prioriteres foran voksne søkere med rett til videregående opplæring etter § 4A-3.

Kapittel 6A-skolene, sammen med de særskilte skolene for funksjonshemmede, kan ta inn voksne søkere uten rett til videregående opplæring. En del kapittel 6A-skoler tilbyr utdanning som reelt befinner seg over videregående skoles nivå, og enkelte – blant annet noen bibelskoler og skoler innenfor dans og musikk – stiller også opptakskrav om fullført videregående opplæring.

I § 3-1 femte ledd i privatskoleloven er det fastsatt at departementet kan gi forskrifter om inntak av voksne uten rett til videregående opplæring. Slik forskrift er gitt i forskrift til privatskoleloven kapittel 11.

En del privatskoler er dermed til dels i samme marked som studieforbundene i å levere tilbud som supplement til offentlige utdanningstilbud for voksne. Handverksskolen – Senter for bygdekultur – er et eksempel på området små håndverksfag. Skolen omtaler sitt tilbud i treskjæring (vg1-kurs) slik:

«Dette er ein kreativ og utfordrande studieretning for litt modne eller erfarne elevar. For møbelsnikkarar vil det vere ei fin spesialisering, men også ei vidareutdanning for formingslærarar eller folk i skapande yrke. »

6.1.4 Fagskoler

Lov av 20. juli 2003 nr. 56 om fagskoleutdanning (fagskoleloven) har som formål å sikre fagskoleutdanninger av høy kvalitet gjennom en offentlig godkjenningsordning. Med fagskoleutdanning menes yrkesrettede utdanninger som bygger på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse, og som har et omfang tilsvarende minimum et halvt studieår og maksimum to studieår. Med yrkesrettet utdanning menes utdanning som gir kompetanse som kan tas i bruk i arbeidslivet uten ytterligere generelle opplæringstiltak.

Det er Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) som er tillagt ansvaret for å godkjenne fagskoleutdanninger. Etter lovendring med virkning fra 1. august 2007 kan tilbyder av utdanning som er godkjent som fagskoleutdanning, på bestemte vilkår få fullmakt til selv å opprette og legge ned fagskoleutdanninger på avgrensede fagområder (godkjent tilbyder).

Godkjenning etter fagskoleloven gir ikke noe rettskrav på statlig tilskudd. I stedet bestemmer loven at det kan gis tilskudd til tilbydere av fagskoleutdanning som er godkjent etter loven. Finansiering av fagskoleutdanning er dermed en budsjettstyrt ordning.

Det finnes en særskilt tilskuddsordning for tekniske fagskoleutdanninger. Denne ordningen gjelder tilbud gitt ved tekniske fagskoler som var omfattet av tidligere lov om tekniske fagskoler.

Når en utdanning er godkjent som fagskoleutdanning, gir det samtidig mulighet for å søke om lån og stipend i Statens lånekasse for utdanning. Denne muligheten fører til at noen studieforbund søker om fagskolegodkjenning for enkelte av sine tilbud. Folkeuniversitetet og AOF har per juni 2007 fått godkjenning av hvert sitt tilbud, henholdsvis Etablering, innovasjon og entreprenørskap (Folkeuniversitetet Hamar og Folkeuniversitetet Sortland) og Kreftomsorg og lindrende pleie (AOF Haugaland).

6.1.5 Læring i arbeidslivet

6.1.5.1 Arbeidslivsopplæring

Det aller meste av læringen i norsk arbeidsliv skjer som uformell læring gjennom det daglige arbeidet. I punkt 3.4.8 framgår det at studieforbund, fagforeninger og frivillige organisasjoner står for i underkant av 10 prosent av kurs og opplæringstiltak i norsk arbeidsliv, ifølge Fafos Lærevilkårsmonitor 2006. De står for 20 prosent innenfor primærnæringene. Det framgår i punkt 3.4.5 at studieforbund har en tradisjon for og en omfattende virksomhet i å skolere tillitsvalgte i organisasjons- og arbeidslivet. Flere studieforbund arrangerer kurs som fører fram til yrkessertifikater som for eksempel truckførerbevis og sprøytesertifikat. For enkelte bransjer utgjør disse kursene en viktig del for å utvikle kompetansen på arbeidsplassene.

Som omtalt i kapittel 3 ble Kompetanseutviklingsprogrammet (KUP) opprettet for å styrke kompetansen i arbeidslivet. Studieforbundene var samarbeidspartner i programmet. KUP ga i perioden 2000-2006 støtte til knapt 750 utviklings- og spredningsprosjekter og vel 80 000 arbeidstakere har deltatt i opplæring i KUP-støttede prosjekter. AOF, FU og BSF sto som søkere på 27 av prosjektene. I tillegg var fire studieforbund samarbeidspartner i 7 prosjekter, herunder to samiske. Evalueringen av KUP var i hovedsak positiv, men programmet nådde ikke i tilstrekkelig grad småbedrifter og ansatte med svak utdanningsbakgrunn. Hovedkonklusjonen er at KUP har bidratt til å utvikle mange og gode prosjekter, samt utløst utviklingsarbeid som ellers ikke ville ha blitt satt i gang. Den største utfordringen i dagens kompetansemarked er å øke deltakerandelen blant dem med lavest utdanning. Lærevilkårsmonitoren, viser at denne gruppen også har mindre lærende arbeid enn andre, og dermed på alle måter har mindre mulighet til å utvikle kompetansen sin enn andre.

Resultatene fra ALL-undersøkelsen 5 tyder på at over 400 000 personer i den norske voksenbefolkningen har et så svakt nivå i lesing og regning at de vil ha vanskelig for å fungere i et framtidig arbeidsliv. ALL har vært et viktig utgangspunkt for arbeid med grunnleggende ferdigheter inn mot voksenbefolkningen i Norge, med et sterkt fokus på arbeidslivskompetanse. Program for Basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) ble etablert i 2006. 6 Programmet delfinansierer opplæringstiltak i private og offentlige virksomheter som iverksetter opplæring i grunnleggende ferdigheter for ansatte eller arbeidssøkere. Fra 2007 kan tilskuddsmidlene også dekke kartleggings- og motivasjonsarbeid, men bare dersom det også gjennomføres opplæringstiltak. Programmet vil i særlig grad gi støtte til opplæringstiltak som øker deltakernes motivasjon for læring.

Av de 208 søknadene for 2007 står fire studieforbund som søker til seks av prosjektene, mens to studieforbund er oppgitt som tilbyder av opplæring i 24 av søknadene. Det vil si at studieforbund er involvert i en av sju prosjektsøknader. Av de 70 prosjektene som er innvilget støtte, er det AOF og Folkeuniversitetet som er arrangør i to og tilbyder i 18 prosjekter. Dette innebærer at disse to studieforbundene er en betydelig aktør som tilbyder av opplæring i grunnleggende ferdigheter innenfor BKA-programmet.

6.1.5.2 Studieforbund og opplæring i NAVs regi

Arbeidsmarkedsopplæring tilbys av arbeids- og velferdsetaten (NAV), ofte uavhengig av, men også i samarbeid med utdanningsmyndighetene. Kursene er yrkeskvalifiserende og gjennomføres av ulike aktører. Tilbyderne kan være private markedsaktører, videregående skoler, egne ressurssentre tilknyttet skolene, arbeidsmarkedsbedrifter og studieforbund. Enkelte steder er studieforbundene en betydelig samarbeidspartner for NAV.

Tronutvalget har fått belyst dette samarbeidet nærmere av representanter for NAV og studieforbund i Telemark, Vestfold og Buskerud. 7 Representantene for NAV i alle de tre fylkene opplyser at de har samarbeid med studieforbundene om arbeidsmarkedsopplæring. Også studieforbundenes representanter anser NAV som en stor og viktig samarbeidspartner i kjøp av kurs og opplæringstilbud. NAV oppfatter studieforbundene som en leverandør av kurs og tiltak på lik linje med andre private aktører, og gir oppdrag dersom de kan levere i tråd med anbudene som lyses ut.

Studieforbundene på sin side gir uttrykk for at NAV kan være lite interessert i dialog om utforming av tiltak. De kan ha alternative løsninger som ikke passer inn i malen for kjøp av offentlige tilbud. Dette mener de kan resultere i at de ikke oppfattes som rett samarbeidspartner og taper i anbudsrunder.

Fordi opplæringsmarkedet er preget av mange små og til dels useriøse aktører, er NAV generelt opptatt av å ha gode samarbeidspartnere. Det er variasjon i kvaliteten også i tilbudene fra studieforbundene. Et eksempel på et vellykket samarbeidsprosjekt mellom NAV og studieforbund er Norske Skog, som henvendte seg til NAV for å sikre god omstillingskompetanse hos arbeidsstokken, og AOF i Telemark ble trukket inn for å sikre basiskompetanse hos de ansatte. Opplæringen var spesialtilpasset for virksomheten og den enkelte. AOF kunne bidra med KUP-midler slik at tiltaket ble et felles prosjekt mellom arbeidsgiver, studieforbund og NAV.

Representanter for NAV framholdt at opplæring for voksne oppleves som problematisk for personer som henvender seg til NAV og har brukt opp sin rett til opplæring fra det offentlige. Samtidig er behovet for arbeidskraft i nær framtid stort.

Samlet viser denne informasjonen at det er nødvendig med en åpen dialog mellom NAV, fylkeskommuner/kommuner og studieforbund om premissene for opplæringssamarbeidet. Dette er ikke minst viktig av hensyn til brukeren.

Arbeidsmarkedsopplæring for voksne uten rett til gratis formell utdanning etter opplæringsloven har flere utfordringer. De knyttes først og fremst til at voksne får tilstrekkelig veiledning, at de må sikres en godkjent utdanning, og at utdanningen avkortes på grunnlag av realkompetansevurdering. Det er også et mål å finne akseptable finansieringsløsninger mellom utdanningssystemet og NAV, uavhengig av operativ tilbyder. Det er inngått intensjonsavtaler mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Kommunenes Sentralforbund (KS) våren 2007 som skal bidra til at NAV og fylkeskommuner/ kommuner i hele landet gir bedre og mer brukerrettede tilbud.

6.1.6 Bibliotekene som læringsarena

Bibliotekene og studieforbundene har felles rot i folkeopplysningstradisjonen. Mens bibliotekene ble offentlige institusjoner, har studieforbundene basis i frivilllig sektor. Bibliotekene er orientert mot samarbeid på alle nivåer i utdanningssystemet, og er også en aktuell læringsarena for voksne. Med et ideologisk fellesskap har det vært et godt praktisk samarbeid spesielt mellom folkebibliotekene og studieforbundene lokalt.

I Bibliotekreform 2014 er hovedsatsingen å fremme bibliotekene som ressurser for læring og for kultur- og litteraturformidling. Bibliotekene skal også styrkes som bidragsytere til integrering og kulturelt mangfold. Bibliotekenes posisjon som kunnskapsinstitusjon krever en styrking gjennom et kompetanseløft i sektoren og samordning av tjenester. I høringsforslaget sies det blant annet at «(...) folkebibliotekene har et spesielt uutnyttet potensial som læringsarena både for den formelle og uformelle læringen».

Studieforbundene benytter bibliotekene som møteplass for kunnskapsinnhenting og læring, både for lærere og deltakere. Samarbeidet illustreres av bibliotekenes omfattende deltakelse i arrangementet Læringsdagene, som koordineres av VOFO. I 2006 gjennomførte biblioteker flere prosjekter i samarbeid med studieforbund. Bibliotekene kan ha en rekke funksjoner som kan utfylle og virke i samspill med tilbud i regi av studieforbund:

• lese- og studieplasser

• møteplass for gruppearbeid og diskusjon

• PC-arbeidsplasser med Internett-tilgang

• veiledning i bruk av Internett og IKT-støtte

• veiledning i litteratursøk

• tilgang til betalingsdatabaser

• tilgang til bibliotekenes samlinger hjemmefra via Internett

• utlån av bøker og tidsskrifter

• innlån av litteratur fra andre biblioteker

• utskriftsmuligheter

• kaffeautomat og pausekrok

Lillehammer studiesenter er et eksempel på samspillet mellom studieforbund og biblioteker, men også andre aktører, som et senter for livslang læring. Sentret er etablert i samarbeid mellom Lillehammer biblioteket, OPUS Lillehammer, VOFO samt Næringslivets opplæringskontor og fylkeskommunens voksenopplæringskoordinator. Funksjonene omfatter samlokalisering pluss felles prosjekter, blant annet for karriereveiledning. Tilbudet er åpent og gratis til samfunnet som helhet og enkeltpersoners behov for kompetanseutvikling. Tjenestene er rettet mot voksne over 23 år i Lillehammer-regionen som tar eller kan ha nytte av opplæring, etter- og/eller videreutdanning, integreringsprogrammer m.m.. Adgangen til sentret er basert på avtale og gir tilgang til en rekke fasiliteter.

Bibliotekreform 2014 har flere tiltak som tar sikte på å styrke samarbeidet med andre læringsaktører i lokalmiljøet, herunder frivillig sektor. Det gjelder kompetanseoppbygging og nettverksbygging og å opprettholde en desentralisert struktur i biblioteksektoren. For studieforbund er det viktig at bibliotekene kan opprettholde og utvikle en så desentralisert struktur som mulig, i form av lokale sentra for livslang læring. 8 Disse må være tilgjengelige der folk bor, helst fysisk, men i alle fall digitalt. Biblioteket skal ikke erstatte skolen/undervisningsstedene, men være et supplement, og – kanskje særlig for voksne – et alternativt sted for læring, der de læringssøkende ved hjelp av gode veiledere selv søker kunnskap og selv tar ansvar for egen læring. Erfaringer med Læringsdagene viser at potensialet for et styrket samarbeid med studieforbundene er stort.

6.1.7 IKT som læringsarena og ressurs

IKT er i sin natur grenseoverskridende og griper inn på alle sektorer og samfunnsområder, og kan ses både som verktøy for læring og som en selvstendig læringsarena. Som grenseløs arena for informasjon og læring kan Internett være en konkurrent til et marked studieforbundene tradisjonelt har hatt. En rekke nettbaserte tjenester er nå bygget opp som møteplasser og arenaer for kunnskapsdeling. Den effektive tilgangen til oppdatert informasjon på Internett kan redusere etterspørsel etter kurs. Samtidig er det en allmenn erfaring at det fortsatt er viktig for mennesker å reflektere over det som læres i fellesskap, og at samspillet mellom IKT og andre læringsformer er viktig for utviklingen av fleksible læringstilbud. Det er derfor vesentlig at de som tilrettelegger kurs i studieforbundene, har en positiv holdning til og kan utnytte IKT som læringsressurs, jf. også punkt 6.1.2 om forholdet til fjernundervisningsinstitusjoner.

Framveksten av det digitale samfunnet gir ikke nødvendigvis mindre behov for studieforbundenes tilbud, på noen områder kan etterspørselen tvert i mot stige. Mange står fremdeles utenfor det digitale samfunnet. Dette kan blant annet gjelde en del eldre. Offentlig sektor satser store midler på utvikling av nettbaserte tjenester som også har seniorer som viktig målgruppe.

I Sverige har regjeringen gitt folkbildningen, herunder studieforbundene, i oppdrag å bidra til å utjevne digitale forskjeller. Det vises til at den digitale kløften er et demokratisk problem i og med det utenforskapet som mangel på tilgang til informasjon og tjenester leder til for store grupper av medborgere. Folkbildningen forventes å bidra til å fjerne hindringer og gi flere forutsetninger til å håndtere IKT, slik at de kan delta i fleksibel læring, bruke digital informasjon og tjenester, kommunisere på sosiale arenaer og dermed i større grad påvirke sin egen livssituasjon og samfunnsutviklingen generelt. 9

Et eksempel på at også studieforbundene kan bidra til å minske den digitale kløften, er hentet fra omtale av et kurs i Folkeuniversitetet i Troms Folkeblad 23. april i år:

« Snertne telefoner, små tastatur. Folkeuniversitetet i Dyrøy kjører grunnleggende mobilkurs for seniorer. Mobiltelefoner har deltagerne fra før av. Men ikke alt av instruksjonsbøker er like innbydende. – Der står det mye om hva man kan gjøre med telefonen, men ikke hvordan man skal gjøre det synes noen. – Tastaturet på mobilene er lovlig lite. Eldrerådet i Dyrøy har lenge presset på for å få i stand et slikt kurs.»

Som dette eksempelet viser er det viktig for studieforbundene å ta konsekvensen av utviklingen av det digitale samfunnet. Studieforbundene kan bevirke at flere får tilstrekkelig kunnskap til å kunne ta i bruk moderne teknologi og med det lære å nyttiggjøre seg IKT som arena og mulighet for læring. Blant annet ligger det en utfordring i at flere kommunale tjenester krever at brukerne behersker ny teknologi. Kommunene bør vurdere muligheten til å bruke studieforbundene for å bygge opp denne kompetansen.

6.1.8 Familielæring

Familielæring er læring som involverer flere generasjoner. Foreldrenes engasjement for barns utvikling vil i mange sammenhenger kunne ha like stor betydning som deres utdanning. Særlig i familier der foreldrene har manglende basisferdigheter, er det nyttig å tenke opplæring for hele familien. Familielæring kan skje i mange ulike former og på ulike arenaer. Barnehage, skole, helsestasjon, bibliotek og bydelshus er eksempler på steder der voksne og barn ferdes sammen. Opplæringen kan foregå med barna til stede, for eksempel i en såkalt åpen barnehage, eller bare med foreldre. En annen modell for familielæring er ungdom og voksne sammen.

Studieforbundene kan spille en aktiv rolle i forbindelse med familielæring. Dette kan være kurs i forbindelse med adopsjon, kosthold, samliv og andre emner som har betydning for livskvalitet. Innvandrerkvinner deltar ofte lite i tradisjonelle strukturer for samfunnsdeltakelse og samhandling, og disse er derfor en spesielt interessant foreldregruppe. Foreldre til funksjonshemmede er en annen gruppe med tanke på kompetanse for inkludering og involvering.

6.2 Studieforbundene og offentlige utdanningstilbud

6.2.1 Offentlig grunnopplæring for voksne

Som omtalt i kapittel 3 er innføring av voksnes rett til grunnopplæring et resultat av Kompetansereformen. Retten medførte endringer i opplæringsloven, og kommunene og fylkeskommunene fikk ansvaret for å oppfylle retten til henholdsvis grunnskole og videregående opplæring. Studieforbundenes rolle i formell grunnopplæring for voksne er nå knyttet til opplæringslovens bestemmelse (§ 4 A-4) om at ansvarlige forvaltningsorganer kan nytte studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner og andre som gir tilbud om grunnskoleopplæring og videregående opplæring, for å oppfylle sin plikt til å gi opplæring til voksne, jf. punkt 3.2.4.

6.2.1.1 Grunnopplæring for voksne i praksis

Nedenfor omtales resultater fra undersøkelser 10 som Vox har gjennomført, omtalt som Kunnskapsgrunnlaget, om hvordan ansvarlige myndigheter håndterer voksnes rett til grunnopplæring.

Omfanget av voksne i videregående opplæring har holdt seg stabilt etter innføringen av retten, og nedgangen som fant sted etter Reform 94, ser ut til å ha stoppet opp. Det er stor usikkerhet knyttet til statistikk om voksnes deltakelse i videregående opplæring, men anslagsvis 20 000 deltar årlig. Det foreligger lite kunnskap om deltakelsen reflekterer behovet for opplæring. Antallet voksne over 25 år som ikke har gjennomført videregående opplæring, er iht. statistikk om befolkningens høyeste utdanning vel 610 000 personer 11. Sammenlignet med dette er antall deltakere lavt. Voksne gis i overveiende grad opplæringstilbud som er spesielt organisert for voksne etter den såkalte voksenopplæringsveien, det vil si at voksne søker direkte til fylkeskommunen og ikke ved generelt inntak til videregående opplæring.

Ca. 4500 voksne deltar årlig i grunnskoleopplæring, hvorav cirka 70 prosent, drøye 3000 personer, har minoritetsbakgrunn. Det er vanskelig å foreta direkte sammenligninger med situasjonen før lovendringen da det mangler data for perioden 1998-2001. Siden denne retten ikke er knyttet til tidligere utdanning, men til behov, er det også vanskelig å si om deltakelsen har et naturlig volum, eller om det er et uttrykk for manglende satsing fra kommunenes side. Kommunene foretar i liten grad behovsanalyser som grunnlag for å dimensjonere tilbudet. Omfanget synes imidlertid å være ganske beskjedent, spesielt for etnisk norske, og ikke minst i lys av at ALL-undersøkelsen viser at 400 000 voksne nordmenn er under den kritiske grensen for lese- og skriveferdigheter, jf. punkt 6.1.5.1.

Befolkningens kunnskap om voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring er lav. Bare én av fire mener de har god kjennskap til sine rettigheter. Når en ser på hvordan kjennskapen fordeler seg etter utdanningsnivå og yrkesaktivitet, er det bekymringsfullt at det er de som trenger dette mest som vet minst. Det ser ut til å være et generelt problem at målgruppen er lite homogen og vanskelig å identifisere. Vox peker på at manglende informasjon i enkelte fylkeskommuner kan skyldes frykt for å skape høyere etterspørsel enn det fylkeskommunen kan dekke innenfor budsjettene.

Vox vurderer at fylkeskommunene generelt er seg sitt ansvar bevisst når det gjelder realkompetansevurdering og opplæringstilbud til voksne. I enkelte fylker synes likevel en offensiv strategi med høye ambisjoner å ha blitt preget av en mer nøktern linje på grunn av opplevd strammere økonomi. 12 Dette har ført til at enkelte fylkeskommuner er regelorienterte med sikte på å foreta avgrensninger og prioriteringer. De fleste ser imidlertid kompetanseheving som en investering og er opptatt av å være fleksible og finne gode løsninger for den enkelte. Ifølge Vox er det gjennomgående rettighetselevene som utløser ressursene og er bestemmende for at fylkeskommunen oppretter et opplæringstilbud. Mange fylker uttrykker at de har en liberal praksis for også å gi tilbud til voksne som ikke har rett til opplæring 13.

Når det gjelder kommunene, fant Vox at 60 prosent av disse ikke har noen plan for hvordan de vil satse på grunnskoleopplæring for voksne. Dette underbygges av at 70 prosent av kommunene ifølge offentlig statistikk (GSI) ikke rapporterer etnisk norske deltakere i grunnskoleopplæring for voksne. 20 prosent av kommunene svarer i undersøkelsen at de ikke har arbeidet spesielt med å informere om retten til grunnskoleopplæring. Mange kommuner peker på at manglende økonomisk oppfølging fra staten 14 er en viktig årsak til at de ikke har fulgt opp retten til grunnskoleopplæring.

Når man sammenholder faktisk deltakelse med utdanningsnivå, synes det å være et betydelig gap når det gjelder voksne i både grunnskole og videregående opplæring. Det er godt dokumentert at dårlige erfaringer fra tidligere skolegang ikke motiverer til å søke opplæring. Koblet sammen med at det er de som har størst behov som kjenner rettighetene dårligst, kan dette være et uttrykk for at det er et udekket behov for opplæring. Vox peker på at initiativet til å søke videregående opplæring ser ut til å være egen motivasjon eller oppmuntring fra nære omgivelser, og at det er et bevisst valg i forhold til ny eller videre karriere. Om lag 60 prosent av de som søker, har deltids- eller heltidsjobb, og bare 15 prosent av de spurte eksamenskandidatene oppgir opplæringen som hovedaktivitet.

De fleste fylkeskommunene utøver stor grad av fleksibilitet i bruk av opplæringsformer og metoder i opplæringstilbudet til voksne. Tilbudene er i stor grad tilrettelagt med hensyn til tid og sted og er komprimert, slik at det er mulig å kombinere utdanning og jobb. Vurdering og verdsetting av realkompetanse er en viktig forutsetning i voksnes rett til videregående opplæring og vil for mange gi en avkortet opplæring med faglig tilpasning på fag- og modulnivå. Det er store variasjoner i hvilken grad dette skjer i praksis. Mangelfull individuell tilpasning av opplæringstilbudet gjør at opplæringsløpet kan bli lengre enn nødvendig. På grunnskolenivå består opplæringstilbudet ofte av ordinær undervisning på dagtid. I noen grad foregår undervisningen i en kombinasjon av dag og kveldstid, slik at det er mulig å kombinere utdanning med jobb. Det at grunnskole-retten er koblet til den enkeltes behov, betyr at det vil være nødvendig å gjennomføre en kartleggingssamtale for å kunne ta stilling til hva kandidaten trenger av opplæring. Kun vel halvparten av kommunene svarer at de praktiserer en slik kartleggingssamtale.

20 prosent av de voksne eksamenskandidatene i videregående opplæring i 2003 oppgir at de har lese- og skrivevansker, og 40 prosent av disse har blitt testet for slike vansker. Bare 16 prosent av de som er testet, har fått tilrettelagt opplæring og 27 prosent tilrettelagt eksamen. En del fylkeskommuner og kommuner har etablert systemer for å avdekke slike vansker og gir tilbud om å følge opp disse deltakerne. I praksis synes imidlertid tiltak overfor voksne med svake grunnleggende ferdigheter å være relativt tilfeldige, og at det fortsatt er en lang vei å gå før innsatsen er en selvfølgelig og integrert del av det opplæringstilbudet de voksne får. Dette henger trolig sammen med at det har vært en del usikkerhet om hvorvidt ansvaret for å gi opplæring i grunnleggende ferdigheter for voksne er en del av grunnskolens ansvarsområde eller ikke.

Enkelte fylkeskommuner opererer med ventetid både for å bli realkompetansevurdert og for å få opplæringstilbud. Dette gjelder spesielt for små yrkesfag med få deltakere som for eksempel hovslager, fotterapeut og enkelte håndverksfag 15. Ventetiden er sjelden over seks måneder, men kan være lengre. Det at voksne søkere må vente på opplæringstilbud, kan føre til at de mister motivasjonen og faller fra. Kortere ventetid kan oppnås ved større grad av tilrettelegging av fleksible tilbud, samarbeid over fylkesgrenser og med andre tilbydere som for eksempel studieforbund. Opplæringsloven regulerer ikke hvor lang tid fylkeskommunene kan la den enkelte vente.

På bakgrunn av undersøkelsene anbefaler Vox at informasjon om voksnes rett til grunnopplæring og realkompetansevurdering må målrettes bedre mot de som trenger det mest. Det gjelder både formen på informasjon og hvilke kanaler som er tjenlige. Vox mener at det er nødvendig at kommuner og fylkeskommuner stimuleres til å samarbeide med andre miljøer, blant annet studieforbund. De har tett kontakt med voksne som ikke oppsøker opplæringsmiljøer på eget initiativ. Særlig med tanke på å stimulere disse til videre opplæring ser Vox at studieforbundene kan spille en viktig rolle. Vox peker også på det problematiske i at fylkeskommunene håndterer realkompetansearbeidet og tilretteleggingen av opplæringstilbudet for voksne så forskjellig at det kan innebære ulik behandling avhengig av hvor de bor, eller at de som har rett, ikke får tilbud. I denne sammenhengen er det viktig å få fram gode modeller for interkommunalt samarbeid, samarbeid mellom utdanningsnivåer og med andre tilbydere og arbeids­livet.

Boks 6.1 gir et eksempel på hvordan en fylkeskommune organiserer grunnopplæring for voksne.

6.2.1.2 Studieforbundene og videregående ­opplæring

I det følgende beskrives tre undersøkelser som Vox har utført om deltakernes og fylkeskommunenes erfaringer med studieforbund som arrangør av videregående opplæring 17.

Kunnskapsgrunnlaget 18 viser at fylkeskommuner og kommuner i liten grad anvender studieforbundene for opplæring til voksne. Fylkeskommunene oppgir at 8 prosent av deltakerne i videregående opplæring er deltakere i tilbud hos andre tilbydere, som i hovedsak er studieforbund. Når det gjelder grunnskoleopplæring, er kommunenes rapportering til GSI usikker med hensyn til hvem som er tilbyder. Fylkeskommunene håndterer ansvaret for voksne på forskjellig måte, både når det gjelder organisering gjennom egne sentre/OPUS og bruk av andre tilbydere enn de videre­gående skolene. Noen kjøper opplæringstjenesten og/eller gjør bruk av offentlig anbud. De som har benyttet anbud, mener at konkurranseutsetting virker skjerpende på alle arrangørene og bidrar til å sikre kvaliteten. I noen få fylkeskommuner er studieforbundene aktive aktører som vinner fram i anbudsvurderingen. Flere fylkeskommuner oppgir samtidig at årsaken til det svake samarbeidet med studieforbundene, og at de ikke vinner fram i anbud, er at deres tilbud ikke har god nok kvalitet, det vil si at opplegget ikke er i samsvar med gjeldende læreplaner, og at deltakerne ikke blir realkompetansevurdert.

6.2.1.3 Studieforbundsundersøkelsen

Som en del av prosjektet Kunnskapsgrunnlaget, gjennomførte Vox en undersøkelse høsten 2003 for å kartlegge deltakere i videregående opplæring arrangert av studieforbund. Data ble hentet inn fra studieforbund i hele landet. Resultatene bygger på svar fra 320 deltakere og er presentert i Vox minirapport 1/2004 og viser følgende:

• Voksne som deltar i videregående opplæring i regi av studieforbund, er i stor grad bevisste valget av opplæringstilbyder. Blant flere svaralternativer svarer 62 prosent at tilbudet tar hensyn til voksnes behov med hensyn til faglig opplegg og tempo, 48 prosent sier at tidspunktet på dagen passer, og 36 prosent at stedet passer. Bare 3 prosent valgte studieforbund fordi de legger vekt på sosialt miljø.

• 80 prosent av deltakerne er kvinner, og de er i hovedsak etnisk norske (88 prosent).

• Over halvparten (60 prosent) oppgir at årsaken til at de deltar i videregående opplæring, skyldes deres egen utvikling og interesse, og 33 prosent svarer at de ønsker å fullføre videregående opplæring. Et stort flertall har planer om å gå opp til eksamen som privatist.

• Ca. 35 prosent av deltakerne har høyere utdanning eller videregående kurs II, noe som tyder på at mange av deltakerne enten benytter anledningen til å forbedre karakterer eller gjør omvalg på enkelte fag.

• Rundt halvparten av deltakerne kjenner ikke til muligheten for å bli realkompetansevurdert med tanke på et tilpasset og avkortet opplæringsløp.

Studieforbundene framhever gjerne sitt voksenpedagogiske idégrunnlag om å involvere og inkluderer voksnes erfaring i opplæringen. Vox finner det noe overraskende at en slik praksis ikke synes å være opplevd av deltakerne i like stor grad. Imidlertid kan det ha sammenheng med at studieforbundene ofte benytter de samme lærerne som de videregående skolene, og at læringssituasjonen dermed blir stort sett lik. Rambølls undersøkelse belyser noe av det samme om deltakermedvirkning. I overkant av 50 prosent av deltakerne svarer her at de i meget eller i høy grad er fornøyd med kursets innretning for erfaringsutveksling og dialog. Dette er langt lavere enn hvor fornøyd de er med faktorer som praktisk organisering og kursleders kompetanse og evne til formidling.

Vox peker på at tilrettelagte tilbud handler om noe mer enn tid og sted, nemlig om faglig tilpasning på fag- og modulnivå ut fra godkjent realkompetanse. Denne undersøkelsen er med på å tydeliggjøre behovet for å få til en bedre informasjon om voksnes rettigheter, enten opplæringen skal skje i regi av studieforbund eller fylkeskommunal regi. Jo eldre deltakerne er, desto mer problematisk er det at tidligere erfaring og opplæring ikke blir vurdert med tanke på avkortede opplæringsløp. Informasjonene om begrunnelsen for å delta og tidligere utdanning er en indikasjon på at mange av deltakerne i studieforbund ikke er rettighetselever, men opplever behov for å oppdatere sin kompetanse eller endre utdanning. Det kan likevel tyde på at mange voksne deltar i opplæringsløp som de kanskje skulle ha vært fritatt fra.

6.2.1.4 Realkompetanse i praksis

I henhold til voksenopplæringsloven har studieforbund plikt til å utstede dokumentasjon for deltakelse i kurs. VOFO har i flere år arbeidet for å bedre kvaliteten på kursbevis slik at de skal gi en god beskrivelse av innhold i og opplegg av kurset. I Realkompetanseprosjektet ble det utviklet en ordning for dokumentasjon av realkompetanse fra kurs og frivillig arbeid, personlig kompetansedokument (PKD). Dette verktøyet har siden 2003 vært tilgjengelig via VOFOs hjemmesider, men VOFO mangler informasjon om i hvilken grad det er tatt i bruk.

Vox gjennomførte i 2005/2006 en casestudie om hvordan kompetanse fra frivillig sektor er dokumentert, og hvordan den blir verdsatt i utdanningssystemet. Studien viser at verktøyet PKD bortimot er ukjent både blant deltakere som har gått på kurs i studieforbundene, og hos ansatte i utdanningssystemet. Den viser videre at kursbevis fra kurs i studieforbund, i den grad de foreligger, gir lite informasjon om kursinnholdet. Kursbevis ser ut til å være dårlig egnet eller ha begrenset verdi som grunnlag for å godkjenne et slikt kurs som likeverdig med temaer i læreplanen. Undersøkelsen viser dessuten at utdanningssystemet har liten oppmerksomhet rettet mot at kompetanse fra frivillig sektor har relevans i en realkompetansevurdering. Situasjonen er dermed en uheldig kombinasjon av mangelfull skriftlig dokumentasjon fra frivillig sektor og liten kjennskap til slik læring blant fagkonsulenter. Mye av studieforbundenes opplæring har ikke formell opplæring som mål, men kan være kvalifiserende for både utdanning og arbeid. God kursdokumentasjon som synliggjør læring på andre arenaer, er derved nødvendig for deltakeren og vesentlig for å vise nytteverdien av studieforbundenes virksomhet for videre utdanning og arbeid.

6.2.1.5 Undersøkelse april 2007

Vox har på initiativ fra Tronutvalget i mars 2007 innhentet oppdatert informasjon fra fylkeskommunene om samarbeidet med studieforbundene. Det foreligger svar fra 18 fylker, Møre og Romsdal fylkeskommune ga ingen tilbakemelding.

På spørsmål om fylket har avholdt noe møte/arrangement felles med studieforbundene/VOFO i fylket svarer 14 av 18 ja. De fleste fylkeskommunene har altså formalisert kontakt med VOFO i fylket eller med studieforbundene. Av de fire som svarer nei, sier to at det kan ha vært kontakt på senternivå med enkelte studieforbund, og ett at 2006 er et unntak. De fleste oppgir at temaet eller anledningen var Læringsdagene, et årlig tiltak som VOFO i fylket har koordineringsansvar for. Noen sier at det arrangeres felles konferanse, og/eller at studieforbundene deltar i et samarbeidsutvalg sammen med bl.a. partene i arbeidslivet. Tre fylker oppgir at de har hatt møte med aktuelle studieforbund for å gi informasjon om voksnes rettigheter og diskutere eventuelt samarbeid.

I NIFU STEPs intervjuer med regionledd i fem studieforbund kommer det fram at alle framhever fylkeskommunen som en viktig samarbeidspartner. Med hensyn til utfordringer sier regionledd både i VOFO og studieforbundene at det er viktig å drive lobbyarbeid for å hindre at fylkeskommunalt tilskudd forsvinner. Flere framholder at samarbeid om Læringsdagene for voksne gir gode muligheter for å synliggjøre studieforbundenes mangfold.

Vox undersøkelsen gir følgende bilde av studieforbundenes rolle i å tilby videregående opplæring for voksne:

• Det er i hovedsak to studieforbund som inngår i samarbeidet, Folkeuniversitetet og AOF, i to tilfeller oppgis Aftenskolen Høyres Studieforbund som samarbeidspartner.

• Det er bare to fylker som har et visst omfang på å benytte studieforbundene som kursarrangør for rettighetselever. Det er seks som opplyser at de gir oppdrag, og tre at det er anbudskurs, men at det gjelder få kurs. De fleste fylkene svarer at de kjøper enkeltplasser hos studieforbundene i fag der fylkeskommunen ikke kunne gi tilbud.

• I alt opplyser fylkeskommunene om knapt 350 voksne rettighetsdeltakere på kurs i regi av studieforbundene siste år, enten i form av oppdrag, anbud eller kjøp av enkeltplasser.

• Seks fylkeskommuner opplyser at de ikke bruker studieforbundene som arrangør av tilbud på videregående skoles nivå for rettighetselever.

I Vox-undersøkelsen rapporterer fire fylkeskommuner om knapt 600 ikke-rettsdeltakere på kurs i studieforbund. Ett fylke sier at dette er kurs som omfatter moduler i videregående opplæring, og et annet sier at det i stor grad er teori for § 3-5-kandidater 19 der fylket selv ikke har tilbud. Fra tidligere undersøkelser er det kjent at dette kan ha sammenheng med at fylkeskommunen ikke kan ta betalt for videregående opplæring og at fylket vil unngå å bli bundet økonomisk med fullføringsrett for slike deltakere. Ett fylke uttaler seg slik:

«Det er både politisk nødvendig og økonomisk fornuftig å kjøpe enkeltplasser hos studieforbund. Dette har vi gjort siden voksnes rett til videregående opplæring trådte i kraft, men de første årene var omfanget på dette anslagsvis dobbelt så stort som i dag.»

De fleste fylkene svarte ja på spørsmål om studieforbundene arrangerer opplæring på videregående skoles nivå uten finansiering fra fylkeskommunen. Fordi kursene settes i gang uten kontakt til fylket og deltakerne melder seg opp som privatister, har ikke alle fylkeskommunene oversikt over hvor mange kurs og deltakere dette dreier seg om.

Fylkeskommunene fikk mulighet til å gi utfyllende opplysninger om samarbeidserfaringene. Det er gjennomgående i svarene at studieforbundene setter i gang kurs uten å gi fullgod informasjon til deltakerne om krav i opplæringsloven og læreplanverket, herunder praksiskrav og muligheten for realkompetansevurdering. Det nevnes også som et problem at det blir satt i gang kurs etter gamle læreplaner. Noen sitater belyser dette:

«Studieforbund gir feil info om bl.a. utgiftsdekning og veien fram til opplæringsmålet – søkere er fortvilte.» «--deltakerne får store problemer når de underveis oppdager at de kunne ha fått samme tilbud kostnadsfritt gjennom fylkeskommunen.» «Vår intensjon er å kjøpe kursplasser hos studieforbund der fylkeskommunen ikke kan gi tilbud selv.» «Studieforbundene har hatt problemer med å få i gang flere av kursene, en del kurs må stadig utsettes. Delvis skyldes nok dette at en litt for lenge har vært i det samme markedet.»

At fylkeskommunene antar at studieforbundene opplever å være i en konkurransesituasjon, framgår av følgende utsagn:

«Studieforbund er redde for at fylkeskommunen skal frata dem de voksne med rett.»

På den positive siden framhever et par fylkeskommuner at de har en god dialog med studieforbundene og bl.a. har et samarbeid om felles annonsering av kurs lokalt. Ett fylke sier: «Ved å møtes på denne måten og bli kjent med hverandre, har vi unngått misnøye som vi særlig hadde i begynnelsen, hvor fylkeskommunen nærmest blir beskyldt for å sitte på pengene selv.» Samlet tyder studiene Vox har gjennomført på at studieforbundene i avtakende grad benyttes som tilbyder av videregående opplæring for voksne, og at det på landsbasis i hovedsak er de to største studieforbundene, AOF og Folkeuniversitetet som er samarbeidspartnere. Ifølge fylkeskommunene beror lite samarbeid på at studieforbundene gir mangelfull informasjon til deltakerne, og at opplæringen ikke kan godkjennes fordi den ikke er i samsvar med formelle krav. Slike forhold sies å skape betydelige problemer for enkelte deltakere. De fylkeskommuner som gir oppdrag til studieforbund, sier at de gjør det av hensyn til at de selv ikke klarer å imøtekomme behovet eller ikke vil bli bundet opp med fullføringsrett for deltakere uten voksenrett. Det siste anses å være i ytterkant av intensjonene i opplæringsloven. De fleste fylkene sier at de sørger for å kvalitetssikre det tilbudet som studieforbundet gir. Problemet oppstår når studieforbund setter i gang opplæring uten å ha avklart dette med fylket på forhånd, og at deltakerne har fått feil informasjon.

Argumentene som fylkeskommunene framfører for at de i mindre grad benytter studieforbundene som tilbyder, går i hovedsak på kvalitative forhold. Vox vurderer imidlertid at begrunnelsen for enkelte fylkeskommuner etter hvert også kan kobles til behovet for å fordele ressurser til egne videregående skoler. Dette er synspunkter som studieforbundene mener er hovedårsaken til at de ikke får oppdrag som tilbyder av videregående opplæring. Enkelte opplever at de er skjøvet ut av markedet. Det er fylkeskommunenes ansvar å kvalitetssikre tilbudet, og det er også en selvfølge at studieforbundene må forholde seg til lov og forskrifter. Vox peker på at kommuner og fylkeskommunene bør bruke andre tilbydere hvis alternativet er at voksne må vente i lang tid på et tilbud eller opplæringsønsket ikke kan imøtekommes på grunn av få søkere. Forvaltningsorganet må derfor ha en åpen dialog om forventninger og forpliktelser når de inngår samarbeid med andre tilbydere.

Vox anbefaler både mer strukturert dokumentasjon fra frivillig kursvirksomhet og økt vekt på kompetanseutvikling for fagkonsulentene. Dette er vesentlig for å styrke den enkeltes mulighet til å få formell godkjenning av det de har lært på kurs blant annet i studieforbundene.

6.2.2 Høyere utdanning

Kvalitetsreformen ble iverksatt ved samtlige høyere utdanningsinstitusjoner høsten 2003. Endringene i reformen er i stor grad en følge av eller i tråd med Bologna-prosessen og går på kvalitet, intensitet og internasjonalisering i utdanning og forskning.

Evaluering av inntaket av realkompetansestudenter i høyere utdanning siden 2001 har isolert sett vært positiv. Tidlige evalueringer viste at reformen ga engasjerte studenter som beriker læringsmiljøet og oppnådde gode resultater. Voksne studenter har gjennomgående en annen sosial bakgrunn enn yngre og har i større grad yrkesfaglig bakgrunn. Kvinner er i flertall, som i videregående opplæring. For flere av de mindre høyskolene i utkantstrøk utgjør realkompetansesøkerne en ressurs som lærestedet er helt avhengig av økonomisk. I hovedsak kan det synes som realkompetansesøkerne både søker seg til, og blir tatt opp til yrkesrettede studier. For større høyskoler i sentrale strøk er ikke realkompetansesøkerne en nødvendighet for lærestedets overlevelse. Dermed kan disse lærestedene tillate seg å være mer opptatt av kostnadene i form av merarbeid som realkompetansesøkerne representerer 20. Avkorting av høyere studier på bakgrunn av realkompetanse forekommer så å si ikke.

De erfaringene som er gjort hittil, viser at det mangler felles prosedyrer og verktøy for dokumentasjon av realkompetanse inn mot høyere utdanning, og at informasjonen ikke er samordnet. Resultatene fra en av NIFU STEPs undersøkelse viser at institusjonene bare har mottatt 123 søknader om avkorting i tidsrommet 2001–2004, og at 88 ble godkjent. Med hensyn til opptak på grunnlag av realkompetanse viser tallene for 2005 at det var 3028 søkere (av totalt 96 329), hvorav 1713 ble vurdert som kvalifisert og 1313 fikk tilbud om studieplass.

Kvalitetsreformen og Kompetansereformen kan ifølge evaluering av Kvalitetsreformen 21 se ut til å ha trukket i motsatte retninger, ved at Kvalitetsreformen vektla gjennomstrømning og tett oppfølging der Kompetansereformen ville fremme alternative læringsarenaer og fleksibilitet. Mens tidlig evaluering av Kompetansereformen viste positive resultater for studentene, viser evaluering av Kvalitetsreformen nå at frafall blant eldre studenter går opp, samtidig som denne gruppen øker i antall blant studentene (Næss og Støren 2006). Nærmere 28 prosent (16--17 000 studenter) av søkerne som fikk tilbud om studieplass i 2003 og 2004, var over 25 år (tall fra Samordna opptak). Evalueringen gir ikke svar på grunnen til denne utviklingen.

6.2.2.1 Stjernøutvalget

Stjernøutvalget, som skal avgi sin innstilling i desember 2007, har fokus på strukturen i høyere utdanning. Blant diskusjonspunktene er samling av fagmiljøene.

Samarbeid med studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner kan være en aktuell problemstilling med henblikk på å kunne gi tilbud om høyere utdanning der behovet er, spesielt med hensyn til behov i arbeidslivet. Dersom Stjernøutvalget konkluderer med behov for samling av fagmiljøer, vil det bli et spørsmål om hvordan det fortsatt kan gis tilbud i hele landet. Både studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner og studiesentre kan ha en rolle i dette, i samarbeid med høyere utdanningsinstitusjoner. Kvalitet og finansiering er viktige spørsmål.

6.2.2.2 Studieforbund og høyere utdanning

Studieforbund kan arrangere studieringer på høyere nivå, og de studieforbundene som har tradisjon for å tilby slike studieringer har videreført denne aktiviteten også etter Kvalitetsreformen. Statistikk over deltakere i studieforbundene viser at det i 2005 var vel 38 000 deltakere i kurs på universitets- og høyskolenivå, og at vel 7000 av disse har avlagt offentlig eksamen eller annen godkjent eksamen eller sertifisering. Det er en betydelig nedgang fra 2003, uten at dette er søkt forklart å ha sammenheng med Kvalitetsreformen.

På grunn av at statistikken for studieforbundene omfatter deltakelse slik at samme person kan være rapportert som deltaker på delkurs og enkeltemner, er det vanskelig å få noe bilde av det faktiske antallet som har gjennomført utdanning på universitets- og høyskolenivå i regi av et studieforbund. Det foreligger heller ingen analyse av hvilke fag og utdanninger som har størst tilslutning eller aldersfordeling blant deltakerne. Det gjelder også hvor mange studieforbund som er tilbydere, og hvordan aktiviteten fordeler seg på landsdeler. Den generelle rapporteringen viser imidlertid at det først og fremst er Folkeuniversitetet som har et visst volum og bredde i tilbud av studieringer på høyere nivå. Noen andre studieforbund er involvert på spesielle områder, f.eks. Bygdefolkets Studieforbund. For å vurdere studieforbundenes rolle i forhold til høyere utdanning er det nødvendig å framskaffe bedre dokumentasjon over aktiviteten på flere områder.

6.2.3 Pågående reform- og utviklingsarbeid

Regjeringen la våren 2007 fram en tilstandsrapport om livslang læring i Norge. I denne betegnes livslang læring som en ambisiøs politisk målsetting som er uttrykt slik: «Den enkeltes læring skal få så gode vilkår at den vil fortsette fra barne- og ungdomsårene over i voksen alder og videre inn i alderdommen, på alle de arenaer der den enkelte er.» Til tross for at de store utdanningsreformene har satt flere av målene ut fra et livslang læring-perspektiv, er det behov for å gjøre mer for å realisere målet om livslang læring i praksis. Rapporten peker på fem utfordringer som må vies spesiell oppmerksomhet:

1. For mange har for svake grunnleggende ferdigheter.

2. Det er mange som mangler dokumentasjon på den kompetansen de har.

3. Det er vanskelig å orientere seg i valg av utdanning og yrke.

4. Det er vanskelig for mange å kombinere læring med andre forpliktelser.

5. Deler av norsk arbeidsliv er for lite læringsorientert.

Nedenfor omtales enkelte forhold innenfor disse utfordringene, med spesiell fokus på voksne.

6.2.3.1 Grunnleggende ferdigheter

Kunnskapsløftet legger vekt på at grunnleggende ferdigheter skal integreres i kompetansemålene for alle utdanningsprogrammene for grunnskole og videregående opplæring. For voksne som tar grunnopplæring, kan dette måtte innebære spesielle tiltak i blant annet bruk av IKT. Vox startet i 2006 arbeidet med å utvikle et rammeverk for voksne. Dette har forslag til nivåbeskrivelser og kompetansemål for de grunnleggende ferdighetene lesing, skriving, hverdagsmatematikk og digital kompetanse. Rammeverket skal gi et felles grunnlag for utvikling av innhold, metoder og læringsressurser og i tillegg gi kvalifiseringstiltak for lærere og instruktører.

St.meld. nr. 16 (2006–2007) påpeker at opplæring i grunnleggende ferdigheter er en del av voksnes rett til grunnskoleopplæring. Meldingen foreslår en rekke tiltak som tar sikte på å øke voksnes grunnleggende ferdigheter. Det gjelder blant annet at voksne kan velge å få opplæring i grunnleggende ferdigheter innenfor grunnskolen eller videregående opplæring. Dette vil være interessant tatt i betraktning at mange voksne kan ha utbytte av et sammenhengende opplæringsløp. I tillegg foreslås BKA-programmet styrket. Det settes dessuten i gang forsøk i fylkeskommunene med å utvikle modeller for formalisert kompetanse på lavere nivå enn fag- og svennebrev. Det er som oppfølging av stortingsmeldingen etablert pilotprosjekter innenfor tømrerfaget, anleggsgartnerfaget og industriell matproduksjon, og det vurderes også områder i kokkefaget. Kompetansen ( praksisbrev) som utvikles, skal være interessant for arbeidsmarkedet. Forsøkene tar utgangspunkt i opplæringsløp på to år, og har lite skolemotivert ungdom som målgruppe. Avtaler er i ferd med å utarbeides mellom partene i arbeidslivet.

St.meld nr. 16 (2006–2007)framhever følgende mål som understreker behovet for å trekke veksler på aktører også utenfor det formelle utdanningssystemet og arbeidslivet:

• Styrking av voksnes grunnleggende ferdig­heter (ikke nødvendigvis fullt løp i grunnskoles læreplaner) krever målrettede opplæringstilbud der målgruppen nås.

• Det er behov for tiltak for foreldre som har barn i skolen og som ikke kan nås på arbeidsplassen.

• Det er behov for et utviklingsprogram rettet mot offentlige tilbydere av slik opplæring, der utvikling av voksenpedagogisk kompetanse må utgjøre en sentral del.

6.2.3.2 Nøkkelkompetanser, dokumentasjon, læringsutbytte og kvalifikasjonsrammeverk

EU-parlamentet og Det europeiske råd lanserte nylig et sett nøkkelkompetanser for livslang læring (2006/962/EG) som skal gi et klarere bilde av hva hver enkelt trenger for å kunne tilpasse seg en verden i rask endring og i lys av en stadig sterkere internasjonalisering og globalisering. Kompetanse defineres som en kombinasjon av kunnskaper, ferdigheter og holdninger tilpasset et aktuelt område. Nøkkelkompetanse er den kompetansen hver enkelt trenger for personlig utvikling, aktivt medborgerskap, sosial integrasjon og sysselsetting. EUs åtte nøkkelkompetanser anses som like viktige for et framgangsrikt liv i kunnskapssamfunnet og omfatter

• å kunne kommunisere på eget morsmål

• å kunne kommunisere på fremmede språk

• å beherske matematikk og inneha grunnleggende vitenskapelig og teknisk kompetanse

• å lære å lære

• digital kompetanse

• sosial- og medborgerlig kompetanse

• evne til initiativ og foretaksomhet

• kulturell bevissthet og kulturelle uttrykksformer

Med definisjonen av nøkkelkompetanser løsrives forventningen om hva den enkelte trenger å kunne fra måten kunnskapen tilegnes, og alle læringsarenaer og læringsformer blir i prinsippet like relevante.

Utviklingen av et europeisk rammeverk for kvalifikasjoner (EQF) ble startet som ett av flere tiltak knyttet til EUs handlingsprogram Education & Training 2010. Et sentralt mål er at alle må kunne ta med seg sin kompetanse og sine kvalifikasjoner, det være seg for kortere utvekslingsopphold, så vel som for å arbeide i kortere eller lengre perioder. Kvalifikasjonsrammeverk kan, sett i sammenheng med andre virkemidler gjøre det lettere å kommunisere kvalifikasjoner – over landegrensene, og mellom systemer og nivåer nasjonalt. Rammeverket skal fremme livslang læring – fra vugge til grav – på ulike opplæringsnivåer og arenaer. Rammeverket skal tydeliggjøre læringsveier, og skal sidestille akademisk og praktisk kompetanse.

Norge er i gang med et forberedende arbeid for å vurdere et nasjonalt kvalifikasjonssystem eventuelt et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk opp mot EU-kommisjonens forslag til rammeverk. Rammeverket skal være et verktøy for å overføre kompetanse mellom land og skal ivareta både formell, ikke-formell og uformell læring. Et slikt rammeverk vil stille krav til å beskrive resultatet av læringsaktiviteter gjennom å ha fokus på læringsutbytte.

Arbeidet med å dokumentere læringsutbytte i et kvalifikasjonsrammeverk kan gi opplæring gjennom studieforbund nye muligheter til å bli synliggjort og anerkjent.

Både nøkkelkompetansene og rammeverket er verktøy i en mer internasjonal og mobil verden, der det ses som en selvfølge at den enkelte kan flytte på seg og ta kompetansen med seg, og der det er en nødvendighet at arbeidsliv og utdanningsinstitusjoner er i stand til å gjenkjenne og verdsette den enkeltes kompetanse. Både Norge og andre europeiske land har stilt seg positive til utviklingen, som i EU-sammenheng i hovedsak begrunnes arbeidsmarkedspolitisk, men som samtidig også åpner for å sidestille kompetanse oppnådd på ulike arenaer.

For frivillige opplæringtilbydere som studieforbund vil kvalifikasjonsrammeverk basert på læringsutbytte og uttelling koblet til det som læres, ikke til opplæringsarena, innebære muligheter for å være en aktuell tilbyder. Den viktigste forutsetningen er å ha god og synlig kvalitet i den læringen som finner sted.

Andre virkemidler i europeisk utdanningspolitikk omfatter:

• ny mal for dokumentasjon av kompetanse (Europass)

• europeiske prinsipper for verdsetting av realkompetanse

• europeiske prinsipper for karriereveiledning

• en ny studie/opplæringspoengordning som omfatter fag- og yrkesopplæring (ECVET)

6.2.3.3 Utdannings- og karriereveiledning

Det norske systemet for utdannings- og karriereveiledning har vært gjenstand for flere utredningsrapporter i de seneste årene. Utfordringene det pekes på, er dårlig koordinering mellom de ulike sektorene, at veilederne har for dårlig kompetanse, og at det mangler tilbud til voksne. 22 St.meld. nr. 16 (2006–2007) varsler en helhetlig styrking av utdannings- og yrkesveiledningen. Blant annet foreslås det å opprette et nasjonalt organ for utdannings- og yrkesveiledning som et ledende kompetansemiljø på feltet, samt å komme med anbefalte modeller for fylkesvise partnerskap for karriereveiledning. I tillegg til å koordinere og profesjonalisere allerede eksisterende tjenester er det tanken at partnerskapene skal utvikle tilbud til grupper som i dag ikke har et naturlig sted å henvende seg. Dette vil innebære at også voksne skal omfattes av et tjenestetilbud om utdannings- og yrkesveiledning.

6.3 Oppsummering av kapittelet

Studieforbundene har berøringspunkter til forskjellige læringsaktører og arenaer utenfor det formelle utdanningssystemet, slik det går fram i kapittel 6.1. Dette framgår tydelig for kortkurs i folkehøyskolen sammenlignet med kurs i studieforbunds regi. Dette illustreres også ved at studieforbund nå søker tilbud godkjent som fagskoleutdanning. Med det oppnår de et offentlig kvalitetsstempel, samtidig som godkjenning av fagskoletilbud kan utløse studiestøtte. Utviklingen på IKT-området er en viktig rammefaktor, men Rambølls undersøkelse viser at kursledere i liten grad anvender IKT i opplæringen, som i overveiende grad er klasseromsinnrettet. Det er nærliggende at studieforbund bygger videre på tradisjonen i samhandling med bibliotekene, f.eks. gjennom felles bruk av lokaler, og til å fremme læring mellom generasjoner, som familielæring.

Enkelte studieforbund har hatt et betydelig engasjement innenfor voksnes grunnleggende lese- og skriveferdigheter, både med utvikling av modeller og verktøy og som tilbydere. Studieforbundene stilles overfor nye utfordringer som tilbyder av opplæring i grunnleggende ferdigheter, ikke minst i arbeidslivet og i samarbeid med NAV om de som står i fare for å falle ut, eller alt har falt ut, av arbeidslivet.

Bestemmelsen om at kommunene og fylkeskommunene kan bruke blant annet studieforbund som tilbyder, har gitt noe blandede erfaringer både blant studieforbund og i fylkene.

Både undersøkelsene Vox har gjennomført, og en undersøkelse bestilt av utvalget, viser at det finnes et åpenbart forbedringspotensial i å møte voksnes behov på en bedre måte. Det er nødvendig at fylkeskommuner og kommuner har en åpen dialog med studieforbund som ønsker å engasjere seg i grunnopplæring, og at de da legger tydelige premisser for opplæringen. Det gjelder prinsipper og praksis for realkompetansevurdering som sikrer den enkelte et tilpasset tilbud i tråd med vedkommendes egne ønsker, og at opplæringen må kvalitetssikres ut fra formelle krav. Studieforbund som ønsker å posisjonere seg som tilbyder innenfor grunnopplæring for voksne, må oppfylle kvalitetskrav. De må også være synlige på aktuelle samarbeidsarenaer. Et sentralt spørsmål er rolleforståelsen og hva som er studieforbundenes fortrinn som alternativ tilbyder av formell grunnopplæring for voksne. Å motivere de som trenger det mest, regnes som en av de største utfordringene i utdannings- og kompetansepolitikken. Den innsatsen studieforbundene gjør gjennom sin nære kobling til frivillig sektor, kan være svært viktig for motivasjonen til å ta utdanning for de som har behov.

En del voksne som tidligere har gjennomført videregående opplæring, ønsker å ta ny opplæring, men omfattes ikke av opplæringsretten. Deres behov kan være knyttet enten til å forbedre karakterer eller til å endre sin fagkompetanse. Fylkeskommunen har en generell plikt til å gi opplæring i tråd med behov og i samsvar med godkjente læreplaner. Voksne uten opplæringsrett blir i realiteten ofte fulgt opp av arbeids- og velferdsetaten, som må forholde seg til hvilket behov for kvalifisering brukerne har for å kunne komme i jobb. Hensiktsmessige løsninger for denne målgruppen krever derfor god dialog mellom fylkeskommunen og NAV.

6.4 Utvalgets vurderinger

Fortsatt er det den enkeltes egen drivkraft, interesse og motivasjon, samt ønske om sosial samhandling som for de fleste er selve grunnlaget for å bruke tid på kurs og opplæring. Den ikke-formelle opplæringen har stor betydning for deltakelse i lokalsamfunn, for utvikling av kultur og for at frivillig sektor skal få kvalifisert personer til frivillig innsats, slik det framgår i kapittel 5. Samtidig har studieforbund en viktig rolle med sikte på å fremme livslang læring i befolkningen og utvikle etterspurt kompetanse i arbeidsliv og samfunn. Nyere utvikling har ført til at denne rollen i stadig sterkere grad dreier seg om å samhandle best mulig med offentlige myndigheter og andre samarbeidspartnere.

6.4.1 Studieforbundene og andre lærings­aktører utenfor det offentlige utdanningssystemet

Utvalget ser at studieforbundene har berøringspunkter til folkehøyskolene og fjernundervisningsinstitusjonene. Det kan være hensiktsmessig å stimulere til økt samarbeid mellom folkehøyskoler og studieforbund. Når det gjelder samarbeidet med fjernundervisningsinstitusjonene, synes det å være behov for en bedre samordning av tilbyderstruktur og tilskuddsordninger og for å stimulere til ytterligere fleksibilitet i tilrettelegging av opplæringstilbudene. Dagens ulike rammebetingelser kan være vanskelig å forstå for brukerne og kan derfor hindre samarbeid mellom aktører.

Studieforbundene må oppmuntres til fortsatt å bidra til læring i arbeidslivet, og spesielt på det utfordrende feltet basiskompetanse. Studieforbundenes rolle er ikke omtalt i St.meld. nr. 16 (2006–2007), men offentlig politikk på dette området må utnytte alle ressurser, også studieforbundene. Det må vurderes om studieforbundenes fortrinn som ikke-kommersielle aktører kan nyttes bedre i innsats rettet mot personer som står svakt på arbeidsmarkedet og trenger å motiveres til å oppdatere kompetansen sin.

Personer som ikke har tilgang til IKT som læringsarena og læremiddel, får ofte ikke tilpasset opplæring i forhold til de aktuelle mulighetene som eksisterer i dag. Studieforbundene har utfordringer i å bidra til utvikling av digital kompetanse i befolkningen og bør også selv i sterkere grad benytte de mulighetene som teknologien gir til å videreutvikle sine opplæringstilbud. Det er helt nødvendig at kursledere er oppdaterte og søker å utnytte mulighetene i ny teknologi. Studieforbund må stimuleres til å bygge videre på tradisjonen med å samhandle med bibliotekene, f.eks. gjennom felles bruk av lokaler. De må utnytte sitt fortrinn i å kunne stimulere til læring på tvers av nivå og alder, f.eks. i form av å bidra til familielæring.

Utvalget mener en sterkere samordning mellom ulike aktører og en tydeliggjøring av læring i frivillig sektor som supplement og alternativ til formell utdanning kan være med på å løfte feltet. Dette må skje på en måte som ivaretar aktørenes egenart, men som framhever deres fellestrekk som alternativer til offentlig utdanning, forankret i sivilsamfunnet. Utvalget ser i denne sammenhengen en parallell til Sverige, der folkbildningen framstår som en sterkere og klarere egen sektor i samfunnslivet, jf. punkt 4.2.1.

6.4.2 Forholdet til det formelle utdanningssystemet

Det er utvalgets vurdering at både rammebetingelser og studieforbunds egne strategier vil ha betydning for om studieforbund kan få en tydeligere rolle som alternativ tilbyder av formell opplæring for voksne. Et sentralt spørsmål er rolleforståelsen og hva som er studieforbundenes fortrinn som alternativ tilbyder av både formell grunnopplæring for voksne og høyere utdanning. Utvalget understreker at studieforbund selv må bidra til å synliggjøre hvordan de er alternative eller supplerende, og hvorfor det vil være en fordel å benytte dem som tilbyder.

Med hensyn til formell grunnopplæring, mener utvalget at ansvaret for rettighetsbasert grunnopplæring fortsatt skal ligge hos det offentlige. Utvalget har imidlertid sett på ansvarsfordelingen mellom kommunene og fylkeskommunene når det gjelder voksne. Utvalget peker også på at det er nødvendig med tiltak som sikrer at voksne som ønsker formell grunnopplæring, får et tilbud i tråd med intensjonene i Kompetansereformen og opplæringslovens bestemmelser om rett og plikt. Dette berører blant annet håndteringen av voksne uten rett som søker opplæring gjennom NAV. Utvalget understreker derfor behovet for en mer fleksibel tilbudsstruktur med hensyn til å gjøre opplæringen tilgjengelig og tilrettelagt ut fra voksnes ulike behov og realkompetansevurdering, og samtidig sikre at opplæringen blir kvalitetssikret i samsvar med godkjente læreplaner.

Kunnskapsløftet sier at hele grunnopplæringen, dvs. både grunnskole og videregående opplæring, skal være helhetlig og gjennomgående. Det vises til forslag i St.meld. nr. 16 (2006–2007) ... og ingen sto igjen, s 89:

«Departementet vil vurdere oppheving av dagens begrensning for unge voksne i retten til grunnskoleopplæring, slik at man ved behov kan få velge om man vil ha denne opplæringen tilrettelagt i grunnskolen eller innen videregående opplæring.»

Utvalget ser positivt på at Kunnskapsløftet åpner for å tilrettelegge opplæring som kombinerer elementer fra grunnskole og videregående opplæring, og mener dette gir nye muligheter spesielt for voksne. Å motivere de som trenger det mest til aktiv deltakelse i utdanning, arbeidsliv og samfunn, regnes som en av de største utfordringene i utdannings-, kompetanse- og arbeidsmarkedspolitikken. Dagens organisering krever dialog om den enkelte voksne mellom ulike forvaltningsnivåer og etater. En helhetlig en dørs-politikk vil være mer oversiktlig sett fra den enkelte bruker og utfordrer evnen til samarbeid mellom ulike aktører.

Utvalget understreker derfor behovet for bredt samarbeid mellom involverte aktører, herunder NAV, regionalt arbeidsliv, frivillig sektor og utdanningsmyndighetene for at den voksne skal få et best mulig opplæringstilbud. Et tett og helhetlig samarbeid mellom ulike aktører vil gjøre det enklere for studieforbund å markere seg som en relevant samarbeidspartner. Studieforbundene kan, ikke minst fordi de er del av frivillig sektor og har nærhet til mange brukere, utnyttes bedre i motivasjon for læring og for å gi opplæring som er tilpasset voksne både i innhold og organisering. Studieforbund kan videre vise sin styrke med å være fleksible og nå ut til deltakere der de er. Utvalget mener også det må ses på muligheter til å benytte studieforbund i ny utvikling.

Utvalget mener det er naturlig å tillegge fylkeskommunene ansvar for å få en mer helhetlig kompetanseutvikling for voksne. Fylkeskommunen har allerede forvaltningsansvar for videregående opplæring uavhengig av individuell opplæringsrett. En bedre tilrettelegging av opplæringstilbud overfor voksne kan kobles til fylkeskommunens funksjon som regional samfunnsaktør og til relevant utviklingsarbeid i regionen. Etter utvalgets vurdering bør tilretteleggingen omfatte både et helhetlig ansvar for grunnopplæringen for voksne og et tettere og mer forpliktende samarbeid med aktører utenfor det formelle utdanningssystemet.

Dette innebærer at ansvaret for grunnskoleopplæring for voksne overføres til fylkeskommunene, med unntak av grupper av funksjonshemmede og innvandrere som befinner seg i introduksjonsprogrammer og andre integreringstiltak i kommunene. Undersøkelsene til Vox viser at noe over 1000 etnisk norske voksne deltar i ordinær grunnskole i dag, noe som innebærer at en slik endring bør kunne gjøres uten store konsekvenser for allerede eksisterende tilbud i kommunene.

Ved overføring av ansvar for grunnskoleopplæring bør ny samlet ordlyd for voksnes rett orienteres sterkere mot voksnes behov, som i opplæringslova § 4A1, der det heter:

«Dei som er over opplæringspliktig alder, og som treng grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, så langt dei ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter § 3-1.»

Utvalget mener en ny ordlyd ved overføringen av ansvaret for grunnskoleopplæringen ikke bør knyttes opp til alder som i opplæringsloven § 4A3, om voksnes rett til videregående opplæring. På lengre sikt bør den generelle plikten fylkeskommunen har iht. opplæringsloven § 13 til å gi alle med behov for opplæring et tilbud, endres slik at rett for den enkelte og fylkeskommunens plikt samsvarer og gir voksne grunnopplæring dersom de har behov for dette.

Utvalgets vurderinger av behovet for et mer forpliktende samarbeid med andre aktører om voksnes kompetanse og et utvidet ansvar for fylkeskommunene om en helhetlig en dørs -politikk, omtales nærmere i punkt 7.5.1.4.

Når det gjelder høyere utdanning, er det i dag i hovedsak ett studieforbund, Studieforbundet Folkeuniversitetet, som gir tilbud av et visst omfang. Opplæring som er faglig godkjent av høyskole eller universitet, kan føre fram mot offentlig eksamen. I og med at det er opp til en høyere utdanningsinstitusjon å godkjenne tilbud om høyere utdanning, kan et studieforbund komme i en konkurransesituasjon og derfor få problemer med å få kvalitetsgodkjenning av sitt tilbud. Dette vil være uheldig dersom det medfører at grupper som kunne hatt nytte av høyere utdanning i regi av studieforbund, ikke vil delta av frykt for ikke å oppnå studiepoeng. Utvalget påpeker at dette kan være situasjonen for blant annet grupper av innvandrere.

Europeisk utvikling og reformer for å fremme læringsutbytte gir store utfordringer for å få synliggjort studieforbundenes virksomhet. Læring i frivillig sektor bør omfattes i forsøksprosjekter ved utvikling av et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk orientert mot læringsutbytte, og andre prosjekter med samme formål.