5 Studieforbundenes rolle for den enkelte, for arbeidslivet og for samfunnet

5.1 Samfunnspolitiske utfordringer og studieforbundenes rolle

Norge er et land der de fleste har en trygg økonomi og høy materiell levestandard. Sammenlignet med andre land er det mange sysselsatte og få arbeidsledige. Framtidsutsiktene er også positive, med en velfungerende økonomi, god omstillingsevne og høy produktivitet. En åpen økonomi med internasjonal konkurranse kombinert med koordinert lønnsdannelse, små lønnsforskjeller og universelle velferdsgoder ser ut til å ha mange gunstige insentivvirkninger på utviklingen av et kunnskapsbasert og dynamisk arbeidsliv (OECD-rapport 2006).

Men det er skyggesider. Norge har et høyt antall personer som mottar stønad, samtidig som det er et stort behov for arbeidskraft (St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering). I følge OECD-rapporten (2006) har Norge en aktiv velferdspolitikk og mange gode ordninger og tiltak, men resultatene er likevel relativt svake. Norges system for etter- og videreutdanning og livslang læring har lenge vært et fortrinn, men ser nå ut til å tas igjen av de andre nordiske landene. Norge har høyere deltakelse i kursvirksomhet enn EU-gjennomsnittet, men har den laveste deltakelse i Norden. Spesielt bekymringsfullt er det at OECDs internasjonale undersøkelse ALL (Adult Literacy and Lifeskills survey) viser at over 400 000 voksne i Norge har så svake leseferdigheter, eller så dårlig tallforståelse, at de har problemer med å møte kravene i et moderne samfunns- og arbeidsliv (jf. avsnitt om ALL i kapittel 6). Disse personene har langt større sannsynlighet enn andre for å bli uføretrygdet eller på annen måte være utenfor arbeidslivet. Norge står også foran en eldrebølge som medfører at andelen av befolkningen som er i yrkesaktiv alder, synker. Hele 42 prosent av veksten i arbeidsstyrken fram mot 2030 vil komme blant de som er over 60 år, dersom ikke arbeidsinnvandringen økes kraftig. Yrkesdeltakelsen blant personer med innvandrerbakgrunn er lavere enn i befolkningen ellers (St.meld. nr. 9 (2006–2007)). Demografiske forskjeller og utviklingstrekk gir utfordringer for utviklingen i samfunnet.

En vurdering av Norges muligheter for framtidig utvikling må ta utgangspunkt i de fortrinn og utfordringer den norske samfunnsmodellen gir, og de særtrekk norsk økonomi har. Den nordiske arbeidslivsmodellen blir gjerne trukket fram som et godt eksempel på et velfungerende arbeidsliv. Et spesielt trekk i den norske og de nordiske modellene er de sterke tradisjonene knyttet til folkeopplysning, frivillig innsats og demokratisk deltakelse som studieforbundenes virksomhet utgår fra. Selvrespekt, opplevelsen av å få respekt fra andre og lyst til å lære noe nytt er sentrale drivkrefter for den enkeltes livskvalitet, prestasjonsevne og motivasjon, også i et mer globalisert arbeidsliv og samfunn. 1 Godt samvirke mellom frivillig og offentlig sektor har særlig betydning for velfungerende lokalsamfunn (Vaagen 2005).

5.1.1 Studieforbundenes rolle i lys av overordnede samfunnspolitiske utfordringer

Med raske endringer og nye kompetansekrav er det for svært mange nødvendig å fortsette å lære nytt og å utvikle kunnskap og kompetanse for deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. For at studieforbundene fortsatt skal kunne spille en viktig rolle, trengs nye vinklinger og grep for å tydeliggjøre oppgaver og ansvar. Nytenkning omkring studieforbundenes rolle kan bidra til å videreføre den norske og nordiske tradisjonen med folkeopplysning, demokratisk deltakelse og læring i frivillig sektor på en måte som er tilpasset framtidens utfordringer.

Resten av dette kapittelet behandler studieforbundenes rolle i lys av mandatpunktene folkeopplysning, likeverd, deltakelse og demokrati, kultur, integrering og inkludering. Folkeopplysning drøftes i sammenheng med studieforbundenes forankring og rolle i frivillig sektor. Etter en kortfattet omtale av disse samfunnspolitiske utfordringene gir utvalget sine betraktninger omkring studieforbundenes bidrag relatert til de ulike områdene.

Kapittelet oppsummeres med en drøfting av mulige roller og oppgaver framover. Det presiseres at det handler om mulige roller, da realiseringen av dem vil kreve både en klargjøring av de økonomiske og de organisatoriske rammebetingelsene studieforbundene skal virke innenfor, og en aktiv reformvilje fra studieforbundene selv. Det understrekes også at det eksisterer lite oppdatert kunnskapsgrunnlag om forholdet mellom overordnede samfunnsmål og studieforbundenes virksomhet. I dette kapittelet legges tilgjengelig informasjon til grunn, spesielt analysen av statistikken i kapittel 3, men også annet faktagrunnlag. Det er også lagt vekt på å presentere relevante eksempler som illustrerer studieforbundenes funksjon innenfor ulike sektorer og samfunnsområder i dag.

5.2 Frivillig sektor og folkeopplysning

Det er svært mange frivillige organisasjoner i Norge, anslagsvis 2000 landsomfattende organisasjoner, med et betraktelig høyere antall lokale lag, foreninger, grupper og sammenslutninger av frivillige. Antallet organisasjonsmedlemskap er også høyt, selv om det synker. 2 Omfanget av frivillig innsats i Norge er likevel fortsatt svært høyt i internasjonal sammenheng, og målt i forhold til antall innbyggere er det høyest i Europa (Wollebæk 2001) 3.

Mesteparten av den frivillige innsatsen skjer innenfor rammen av frivillige organisasjoner (NOU 2006: 13 Fritid med mening). De siste ti årene har frivillig innsats også i økende grad foregått i stiftelser og tjenesteutførende organisasjoner, særlig innenfor kultur, utdanning, helse og sosiale tjenester (NOU 2006: 15 Frivillighetsregister). Det sees nå en tendens til at nye fritidsorganisasjoner og andre organisasjoner fokuserer på roller og identitet, med sikte på å dekke individets heller enn fellesskapets behov (NOU 2006: 13).

I St.meld. nr. 27 (1996–97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner ble følgende virksomheter definert som frivillige organisasjoner:

1. Organisasjoner som kjennetegnes ved at de

   • har et allmennyttig siktemål

   • bygger på medlemskap av individer og/eller organisasjoner

   • har en demokratisk styringsstruktur

2. Virksomheter som eies eller drives av en organisasjon som faller inn under punkt 1

3. Stiftelser med allmennyttig formål

4. Økonomisk samvirke som ikke har fortjeneste som formål

5. Trossamfunn og livssynsorganisasjoner

I tillegg skisserte meldingen tre ulike former for frivillig virke:

1. Medlemsbasert virke, der organisasjonene ses som bærere av demokrati, kultur og tradisjoner, og der virksomheten skaper mening, tilhørighet og fellesskap.

2. Verdibasert samvirke, der hensikten med støtten er å utløse frivillige ressurser og egenart for å realisere felles mål.

3. Fortjenestefri velferdsproduksjon, der organisasjonene kan ses som produsenter av velferdsytelser for offentlig regning, vanligvis med ansatt bemanning, og etter nærmere angitte offentlige retningslinjer.

I meldingen ble det framhevet at fundamentet for frivillig virke er enkeltmenneskets engasjement gjennom medlemskap, økonomiske bidrag og aktiv innsats i lokalt foreningsliv og andre typer organisasjoner. Det ble sett som viktig at en størst mulig del av de statlige overføringene tilflyter lokalleddene i de frivillige sammenslutningene for å styrke den enkeltes engasjement. Dette for å legge til rette for økt aktivitet på lokalnivået.

Meldingen understreket også behovet for forskning for å bedre kunnskapen om de frivillige organisasjonenes rolle i samfunnet.

Samlet kan frivillig sektor sies å supplere og utvikle offentlig sektor og det frie markedet på viktige områder:

• Frivillige organisasjoner fanger opp behov i samfunnet gjennom deltakernes ideelle engasjement på lokalt nivå.

• Frivillige organisasjoner er et uavhengig talerør, og kan påvirke myndighetene. Sterk tilknytning til det offentlige, f.eks. gjennom offentlige tilskuddsordninger og målstyring, kan svekke denne uavhengigheten. Av figur 5.1 framgår at det offentlige er en viktig bidragsyter til frivillig sektor.

• Frivillig sektor er ikke-kommersielle aktører som kan påta seg samfunnsansvar uten basis i markedsinteresser, de brukes derfor i alle nordiske land til å supplere velferdsstaten.

• Frivillige organisasjoner utløser frivillige ressurser, noe som er regnet som en verdi i seg selv, men som også kan inngå i å oppfylle samfunnsmål. Veksten i lag og foreninger som har nabolaget som arbeidsområde, gir for eksempel en sjanse til utvikling av nærdemokratiet i kommunen (NOU 2006: 7 Det lokale folkestyret i endring?).

Kilde: Frivillighet Norge. Tallene er hentet fra en artikkel av Sivesind, Lorentzen, Selle og Wollebæk og heter «The Voluntary Sector in Norway. Composition, Changes and Causes», publisert i 2002, men tallene er i all hovedsak fra 1997.

Arbeid i frivillige organisasjoner er ikke minst viktig som arena for læring og utvikling for barn og ungdom. Flertallet i ungdoms- og videregående skole er eller har vært medlem av en frivillig organisasjon. En mulig ny forståelse av barne- og ungdomsorganisasjonenes bidrag til demokratiet springer ut av begrepet medborgerskap (NOU 2006: 13). Ordet medborger blir brukt for å beskrive hva det vil si å være en del av et samfunn. Til begrepet knytter det seg ulike oppfatninger som man tenker seg at enkeltmennesket har om seg selv som samfunnsborger, om samfunnsinstitusjonene og om andre mennesker. 4

5.2.1 Studieforbundenes bidrag

I interesseforeninger, humanitære organisasjoner, kulturorganisasjoner, politiske lag og andre frivillige organisasjoner har folkeopplysning og kunnskapsbygging gjennom studiearbeid vært vesentlige innslag i virksomheten.

Fortsatt er virksomheten til studieforbund og folkehøyskoler forankret i ideen om folkeopplysning, jf. punkt 3.2.1. Begrepet folkeopplysning, slik det forstås og brukes av mange i Norge i dag, framstår ikke som så dekkende for studieforbundenes virksomhet som det svenske motstykket folkbildning.

Voksenopplæringsloven, som kom i 1976, understreket det frivillige studiearbeidet som en sentral del av voksenopplæringen. Målt i volum er studieforbundenes ikke-formelle opplæring klart større enn den som er rettet mot å gi formelle kvalifikasjoner, jf. punkt 3.4.5. Mange studieforbund baserer seg helt eller delvis på frivillig innsats for å gjennomføre kurs og andre læringstiltak. Studieforbundenes tradisjon og oppdrag innen folkeopplysning er i dag deres rolle som frivillig sektors læringsaktør og læringsarena.

Studieringer og andre læringstiltak er viktige for de frivillige organisasjonene for å gjøre barn, unge og voksne til aktive deltakere i samfunnet og gi forståelse for hvordan de kan påvirke gjennom demokratiske kanaler og gi viktig ledertrening og erfaring (NOU 2006:13). Som det framgår av kapittel 3 står studieforbundene for omfattende aktiviteter på dette området som særlig når yngre aldersgrupper.

Utfordringer studieforbundene står overfor, er i stor grad de samme som i frivillig sektor for øvrig. Offentlig finansiering er en sentral inntektskilde, men kan også representere en trussel dersom det knyttes for sterke krav om å innordne seg statlige mål-, styrings- og kontrollmekanismer.

5.3 Likeverd, deltakelse og demokrati

Demokrati handler om å gi alle likeverdige muligheter, rettigheter og ansvar. I Norge er ulikheter i stor grad knyttet til sosial bakgrunn. Få land har oppnådd samme grad av rettferdig likhet i tilgangen til utdanning som Norge, men samtidig er det fortsatt store sosiale skjevheter i deltakelse i utdanning. 5 Utdanningssystemet bidrar til å utjevne sosiale forskjeller i mindre grad enn i sammenlignbare land.

Det er godt dokumentert at utdanning har stor betydning for yrkesaktivitet og inntekt. Det er særlig de som ikke har gjennomført videregående utdanning som er sårbare i arbeidsmarkedet. I Norge føres en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, men likevel er de med lav utdanning overrepresentert i NAVs registre. Det er lagt opp til at det i hovedsak skal være en felles arbeidsmarkeds- og velferdspolitikk med virkemidler som omfatter alle (St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd, inkludering). Et nærmere samarbeid mellom arbeidsliv, utdanningsmyndigheter og NAV om mer opplæring og kompetanserettede tiltak er et av elementene i NAV-reformen, som kom i 2006.

Med tanke på å sikre framtidig velferd skal regionene gis et større ansvar. Regionreformen, som ble vedtatt i Stortinget våren 2007 med gjennomføring fra 1. januar 2010, vil gi mer makt til regionene. Dette kan gi større handlingsrom, og dermed bidra til å styrke lokaldemokratiet. Større regioner kan også skape større avstand mellom velger og representant, noe som også vil utfordre demokratiet.

5.3.1 Studieforbundenes bidrag

Det demokratiske grunnsynet i voksenopplæringsloven gjenspeiles i at forbundene selv skal ha en demokratisk oppbygning og være frie og autonome virksomheter. Organisasjonsstrukturen fokuserer på aktivitet og bred deltakelse framfor formaliserte rammer og beslutningsstrukturer. Dette skaper nye møteplasser og rom for frivillig virksomhet. Studieforbundenes kursvirksomhet er som andre læringsarenaer preget av skjevrekruttering ved at de med høy utdanning deltar relativt mer enn de med lav utdanning. Denne forskjellen kan synes å være mindre i fritidsrettet enn i arbeidsrettet kursvirksomhet, jf. punkt 3.4.5.

Studieforbundene og deres medlemsorganisasjoner arrangerer kurs som både direkte og indirekte kan ha betydning for demokratiets vilkår og styrke. Begrep som bidrag til opplyst forståelse og læring i forutsetninger som toleranse og forståelse eller det som kan kalles en demokratisk personlighet, går igjen i studieforbundenes beskrivelser av sitt bidrag til utviklingen av samfunnet. Studieforbundenes synlige innsats på feltet er for eksempel kurs for tillitsvalgte i ledertrening og organisasjonsutvikling.

Kursvirksomheten i studieforbundene kan ses som et bidrag til likeverd og deltakelse i samfunnet. Denne gir en mulighet til å ta i bruk utradisjonelle læringsarenaer (jf. punkt 3.4.7 evaluering av tiltaket Musikk i fengsel og frihet). Studieforbund har tradisjonelt hatt et desentralisert tilbud i spredt befolkede områder og har gitt tilbud til grupper som ellers i liten grad deltar i utdanning og arbeidsliv. Et eksempel på dette er Aftenskolen Høyres Studieforbundenes tilbud data for vettskremte, som ble til som følge av at de så en gruppe eldre mennesker som ønsket å bruke PC som et verktøy i hverdagen. For disse var det uaktuelt å starte på en IT-linje på en offentlig eller privat skole, eller å ringe et datafirma for hjelp til bruk av PC. Kursene har gått i mange år, og får stadig nye vettskremte som kursdeltakere (Kilde: Aftenskolen Høyres Studieforbund).

Studieforbundene bidrar til læring i og for arbeidslivet, slik resultater fra Lærevilkårsmonitoren viser (jf. punkt 3.4.7). Eksempelvis tok Studieforbundet Folkeuniversitetet opp 320 nye hjelpepleierstudenter i 2006, mens 213 forberedte seg til teoriprøven for omsorgsarbeiderfaget. Den typiske deltakeren er en kvinne i aldersgruppen 30--49 år, med deltidsstilling i det offentlige helsevesenet (kilde: Folkeuniversitetet). Se også punkt 6.1.5 om studieforbundenes rolle for læring i arbeidslivet, herunder samarbeid med NAV.

Studieforbundenes egenart gir mulighet for å være tidlig ute og utvikle tilbud som etterspørres lokalt og regionalt. Muligheten for å starte egen virksomhet som alternativ til ansettelse er i ferd med å få høyere prioritet både i utdannings- og arbeidsmarkedspolitikken. Et eksempel på studieforbunds bidrag i denne forbindelsen er Folkeuniversitetet i Hamar og i Vesterålen, som har fått godkjent landets første fagskole i etablering, innovasjon og entreprenørskap. Dette innebærer at kyst- og fiskekulturen i Nord-Norge og jord- og skogbrukskulturen i Innlandet (Hedmark og Oppland) tar i bruk samme fagutdanning for etablering.

5.4 Kultur

Et levende kunst- og kulturliv har en verdi i seg selv, gjennom å gi alle som ønsker det, anledning til å delta i kulturaktiviteter og oppleve et mangfold av kulturuttrykk. Store deler av kulturlivet i Norge og Norden er avhengig av en velfungerende frivillig sektor (Festervold 2007). Frivillige kulturorganisasjoner spiller en sentral rolle i lokalsamfunnene ved å bidra til opplæring, formidling og aktivitet.

De står for en vesentlig del av opplæring av og er også en viktig arbeidsplass for kunstnere og kulturarbeidere. Dette omfatter dirigenter for kor, korps og orkestre, musikere og solister, instruktører, kurslærere og tilrettleggere for hele kulturfeltet og er en virksomhet som har pågått lenge. Allerede i 1917 holdt Noregs Ungdomslag det første landsdekkende kurset for instruktører i folkedans. Årlig utdannes 30–40 danseinstruktører, fra hele landet og i alle aldre (kilde: Folkekulturforbundet).

Kunst og kultur er også viktig for flere samfunnssektorer ved å styrke det sosiale fellesskapet og bidra til økt samfunnsproduktivitet. Gjennom deltakelse i kulturlivet kan mennesker gjøre sine erkjennelser og sette seg egne, individuelle mål. Kartlegging av kulturnæringene i Norge viser at deres del av sysselsetting og BNP er nesten like stor som verkstedindustrien, litt større enn nærings- og nytelsesmiddelindustrien, over dobbelt så stor som jordbruk og skogbruk og over tre ganger så stor som fiske målt i bruttoprodukt (Østlandsforskning rapport nr. 10:2004). Kulturopplevelser kan være et første skritt mot en mer aktiv tilværelse og den enkeltes evne til å ta tak i sitt eget liv. Et eksempel på dette er laftekurs, som arrangeres i regi av Populus – studieforbundet folkeopplysning (jf. boks 5.1).

5.4.1 Studieforbundenes bidrag

Hovedtyngden av aktiviteten hos studieforbundene ligger på kulturområdet. Først og fremst praktisk-estetiske fag, med emner som sang og musikk, men også emner som ivaretar tradisjoner og overføring av kunnskap mellom generasjoner. Som det går fram av punkt 3.4.4 er rundt halvparten av studieforbundenes opplæringsvirksomhet kulturrelatert.

Studieforbundene bidrar også i formell opplæring innenfor kulturfag. Folkekulturforbundet, Norges Husflidslag, Noregs Ungdomslag og Bunad- og Folkedraktrådet har for eksempel utviklet en kursrekke som tilbyr ni kurs over tre år. Kursrekka er bygd opp etter læreplan i videregående skole og skal kunne brukes som grunnlag for å gå opp som praksiskandidat og avlegge svenneprøve i bunadtilvirkerfaget (kilde: Folkekulturforbundet). Gjennom samarbeid på ulike nivåer i utdanningssystemet kan studieforbundene bidra til et bredere tilbud enn utdanningsinstitusjonene selv gir. Muligheten til formell kompetanse kan markedsføre tradisjonsfagene, men betingelsene varierer for ulike utdanningsnivåer, og studieforbundene vil være avhengige av å finne offentlige samarbeidspartnere for å kunne gi deltakerne uttelling i form av formelle vitnemål eller studiepoeng. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6.2.

Mange frilanskunstnere og kulturarbeidere har store deler av sitt inntektsgrunnlag fra frivillig kultursektor, og de har også ofte kvalifisert seg helt eller delvis ved ikke-formell læring. Studieforbundenes virksomhet bidrar også i noen grad til å opprettholde sysselsettingen på kulturområdet i distriktene.

I Sverige blir studieforbundenes rolle for kulturutviklingen i samfunnet oppfattet som så viktig at en fast del av statsbidraget avsettes til kulturprogramvirksomhet (jf. 4.2.1).

5.5 Integrering og inkludering

I de siste 20 årene har det vært en sterk vekst i antallet som får sitt livsopphold finansiert med offentlige ytelser (jf. kapittel 5.1). 700 000 personer i yrkesaktiv alder mottar til enhver tid hjelp til livsopphold fra det offentlige, og det regnes at en halv million årsverk går tapt som følge av sykdom og uførhet (St.meld. nr. 9 (2006–2007)). I disse tallene er det mange ikke-vestlige innvandrere. Også personer med nedsatt funksjonsevne, personer med svak helse og sosiale problemer har betydelige lavere arbeidsdeltakelse enn andre.

Arbeid blir ofte trukket fram som nøkkelen til integrering og inkludering i samfunnet, se også kapittel 5.3. For de fleste er det viktig for selvfølelsen å ha et arbeid å gå til, også for den enkeltes generelle levekår og økonomiske situasjon. Det har også stor betydning for barns utvikling at deres foreldre er i arbeid. Det er identifisert tydelige sammenhenger mellom barns sosiale bakgrunn og deres skoleprestasjoner (jf. St.meld. nr. 16 (2005–2006)).

5.5.1 Innvandrerbefolkningen

Innvandrerbefolkningen 6 i Norge utgjorde ved inngangen til 2006 ca. 387 000 personer, noe som tilsvarer 8,3 prosent av befolkningen, og er sammensatt av svært ulike mennesker og grupper (St.meld. nr. 9 (2006–2007)). Et uttalt mål i norsk integreringspolitikk er å ta utgangspunkt i den enkeltes ressurser og tilby individuelt tilpasset kvalifisering.

Situasjonen for innvandrerbefolkningen er ikke ubetinget negativ, men det eksisterer store utfordringer. For eksempel er arbeidsledigheten for innvandrere som gruppe tre ganger høyere enn for befolkningen for øvrig. Flere forhold er med på å forklare dette, som at innvandrere ikke er inne i uformelle nettverk og derfor ikke kjenner de uformelle kanalene og kodene i arbeidslivet. Lav eller lite omsettelig kompetanse er også identifisert som en sentral årsak til lavere jobbsannsynlighet blant grupper av innvandrere. Behovet for innsats for likestilling og integrasjon spesielt rettet mot minoritetskvinner er stort.

Til forskjell fra resten av innvandrerbefolkningen har arbeidsinnvandrere en jobb å gå til når de kommer til landet. Denne gruppen blir raskere integrert i det norske samfunnet, men mange returnerer til sine hjemland etter å ha arbeidet i Norge noen år. I de siste årene kan vi spore en økning i antallet arbeidsimmigranter som bosetter seg i Norge sammen med familien. I 2005 utgjorde nettoinnflyttingen fra de nye EU-landene om lag 22 prosent av samlet nettoinnflytting (St.meld. nr. 9 (2006–2007)).

Blant virkemidlene for å bidra til integrering av innvandrerbefolkningen er introduksjonsprogrammet for nyankomne flyktninger, og rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Introduksjonsprogrammet skal tilpasses den enkeltes behov for kvalifisering og kan vare inntil to år. Målet er å gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, samt å forberede for deltakelse i yrkeslivet og/eller utdanning. Det er kommunene som har hovedansvaret for introduksjonsprogrammet.

Behovet for norskopplæring er stort og økende (Basis! Vox 2006). Dette illustreres også i at midler til norskopplæringen alene er høyere enn samlede statlige midler til annen voksenopplæring (Tøsse 2004). Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM) viser til at det per i dag bare er 50 prosent av deltakerne som fullfører norskopplæringen, og utvalget oppfatter dette som et grunnleggende problem for kvalifisering og integrering av innvandrere. Kunnskaper i norsk språk er en utfordring arbeidsinnvandrere deler med andre innvandrere, men de beveger seg på andre arenaer. Det er derfor behov for varierte tiltak for å utvikle norskkunnskapene.

5.5.2 Personer med redusert funksjonsevne

Til tross for at Norge er blant de landene i OECD som bruker mest ressurser på virkemidler for å inkludere personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet, oppnås det bare middels resultater på området (St.meld. nr. 9 (2006–2007)) 7. Om lag 15 prosent av befolkningen i alderen 16–66 år oppgir at de har en funksjonshemning. Som samlet gruppe har disse lavere utdanning enn den øvrige befolkningen. Forskjellen i utdanningsnivå har holdt seg relativt stabilt og er størst på høyskole- og universitetsnivå. Andelen med høyskole/universitetsutdanning har vært 10–15 prosent lavere blant personer med nedsatt funksjonsevne enn for resten av befolkningen. Det er ingen forskjeller i utdanningsnivå mellom personer med nedsatt funksjonsevne og befolkningen for øvrig i aldersgruppen 16–24 år, mens forskjellene er størst i aldersgruppen 45–66 år. Det er en sammenheng mellom type funksjonsnedsettelse og utdanningsnivå. Utdanningsnivået er lavere blant bevegelseshemmede totalt enn blant andre grupper med nedsatt funksjonsevne. En studie fra perioden 1980–1995 viser at yrkesaktiviteten blant personer med nedsatt funksjonsevne er 3,8 ganger høyere blant universitetsutdannede, enn blant de med utdanning på grunnskolenivå (Trond Bliksvær og Jan-Inge Hanssen 2005). Det er samtidig en positiv trend at en økende andel personer med nedsatt funksjonsevne som ønsker arbeid, er tilmeldt NAV. 8

5.5.3 Studieforbundene, samer og de nasjonale minoritetene

Nasjonal politikk overfor samer, og de andre nasjonale minoritetene, jøder, kvener, sigøynere og skogfinner, har opp gjennom historien vært preget av krav om fornorsking og ensidig tilpasning til storsamfunnet. Minoritetsgruppers språk og kultur har blitt nedvurdert og til dels forsøkt utslettet. Etter den annen verdenskrig har det gradvis skjedd en endring i myndighetenes politikk overfor minoriteter, og verdien av at Norge er et flerkulturelt og mangfoldig samfunn, har blitt anerkjent. Grunnloven § 110a. ble tilføyd ved grunnslovsbestemmelse i 1988. Etter bestemmelsen påligger det statlige myndigheter å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Året før ble same­loven vedtatt (lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold). Norge ratifiserte i 1990 ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater.

Samepolitikk i dag innbærer å legge forholdene til rette for at samene kan videreutvikle og styrke sin egen kultur, sitt eget språk og sitt eget nærings- og samfunnsliv.

Med bakgrunn i den fornorskingsprosessen som har pågått, står det samiske samfunnet og de nasjonale minoritetene overfor store utfordringer, spesielt når det gjelder bevaring og styrking av språk og kultur. Når for eksempel samiske foreldre ikke snakker samisk til sine barn, fordi de selv ikke har lært det eller av andre grunner, vil språket dø ut. De to samiske studieforbundene, Samisk Studieutvalg og Sjøsamisk Studieforbund, har begge som hovedmål å gi opplæring i samisk språk 9 og kultur.

Opplæringsloven kapittel 6 har bestemmelser om samisk opplæring, og regulerer retten til opplæring både i grunnskolen og videregående skole. Samtidig gir kapittelet Sametinget myndighet til å fastsette deler av læreplanforskriftene.

I samiske distrikter har alle i grunnskolealder rett til opplæring i og på samisk. Kommunen kan vedta å legge opplæring på samisk til en eller flere skoler i kommunen. Innholdet i samisk grunnskoleopplæring er regulert i Læreplanverket for Kunnskapsløftet - Samisk. Samer i videregående opplæring har rett til opplæring i samisk, dette gjelder også elever som ikke har hatt samisk opplæring i grunnskolen. Elevene har rett til å velge hvilket av de tre samiske språkene som skal brukes i opplæringen. Det er fylkeskommunen som har plikt til å sørge for videregående opplæring, jf. kapittel 6.2.

Sametinget fastsetter de samiske språkplanene både i grunnskolen og videregående opplæring. Sametinget fastsetter også læreplaner for særskilte samiske fag i videregående opplæring. Sametinget er gitt myndighet til å regulere opplæringen om samiske forhold både i det samiske og det alminnelige læreplanverket i grunnskolen og videregående opplæring.

5.5.4 Studieforbundenes bidrag

Den enkeltes arbeidsevne og behov for tilpasning blir i arbeids- og velferdspolitikken sett som helt individuell. Verken livsopphold eller tiltak skal kanaliseres med utgangspunkt i gruppekjennetegn (St.meld. nr. 9 (2006–2007)). Dette innebærer at også kvalifisering og kompetanseheving må tilpasses den enkeltes behov, og fokusere på ev. læringshindringer og ikke for eksempel fysiske egenskaper.

En individrettet tilnærming harmonerer med studieforbundenes formål «å hjelpe den enkelte til et mer meningsfylt liv», slik det er formulert i voksenopplæringsloven. Studieforbundene har likevel en del av sin opplæringsvirksomhet rettet inn mot bestemte grupper (jf. kapittel 3). De gir kurs og opplæring på oppdrag av NAV og andre offentlige etater og i samarbeid med andre aktører (jf. også kapittel 6.1). Et eksempel på dette er det kursopplegget Libra Helse og Kostholdsorganisasjon har utviklet for attføringsbedrifter, med støtte fra studie­forbundet Populus. Tiltaket er rettet mot voksne personer med livsstils- og overvektsproblemer, men samtidig individuelle sammensatte problemer. Gjennom fokus på helse, kosthold og livsstil er målet å øke deltakernes selvtillit og motivasjon til å fortsette med utdanning eller jobb. Kurset går over ti måneder og gir mulighet til å ta eksamen i helse- og sosialfag. Det har vært gjennomført et kurs der fem av 15 personer har gått videre med utdanning eller er i arbeid (kilde: Populus).

Funksjonshemmedes Studieforbund dekker de fleste organisasjoner for funksjonshemmede og kronisk syke, mens for eksempel Norges Handikapforbund er medlem av AOF Norge. Andre studieforbund har satset særlig på å nå ulike grupper som for eksempel innvandrere. Innvandrerorganisasjoner har ikke eget studieforbund og er i liten grad medlemmer i studieforbund. Her skiller Norge seg fra Sverige, der den muslimske organisasjonen Ibn Rushd er i ferd med å bli eget studieforbund. Det er stilt spørsmål ved om organisering langs etniske skillelinjer kan føre til segregering og sementering av forskjeller like mye som å dekke kulturelle og sosiale behov (Faforapport 2007:16). Eksempelet Laftekurs, jf. kapittel 5.4, er eksempel på et tilbud i regi av studieforbund som legger vekt på å rekruttere deltakere med innvandrerbakgrunn. Erfaringene tyder på at dette har fungert etter hensikten.

Personer med innvandrerbakgrunn er i liten grad representert blant ansatte i studieforbundene, noe NIFU STEP påpeker i sin undersøkelse for utvalget .

5.6 Utvalgets vurderinger

5.6.1 Generelt om studieforbund og samfunnspolitiske målsettinger

Nedgangen i studieforbundenes aktivitet kan knyttes til sammensatte forhold som ressurssituasjonen, studieforbundenes egne oppfatninger om sin rolle, holdninger i samfunnet til studieforbundene og til struktur og rammer de opererer innenfor. Uklarhet om hensikt og måloppnåelse med studieforbundenes virksomhet og deres rolle er likevel det utvalget oppfatter som den mest grunnleggende årsaken til at bevilgningene og aktiviteten over tid har gått ned.

Den nordiske samfunnsmodellen har styrker det er nødvendig å bygge videre på, herunder tradisjonen med folkeopplysning, demokratisk deltakelse og sterkt frivillig engasjement i befolkningen. Utvalget viser til en tverrpolitisk enighet i Sverige om at studieforbundene er viktige for å ivareta demokratiet, og at de er gitt et klart samfunnsoppdrag også for framtiden. Utvalget ser at studieforbundenes virksomhet er ganske lik i Sverige og Norge, men at det ikke finnes noen tilsvarende tverrpolitisk enighet om målet for studieforbundenes virksomhet i Norge.

Studieforbund er delaktige innenfor mange politikkområder og på mange måter. Et kurs i regi av studieforbund eller deres medlemsorganisasjoner kan i og med kravet om åpenhet tiltrekke seg deltakere på tvers av alder, utdanningsnivåer, yrkeserfaring og personlige preferanser. Kurset kan være arbeidsrettet for noen deltakere og fritidsrettet for andre, og begge deler for andre igjen. Det kan være ubundet av pensum og uten annet umiddelbart formål enn personlig refleksjon og utvikling for deltakeren. Samtidig kan kurset gi grunnlag for en realkompetansevurdering eller privatisteksamen som åpner for senere deltakelse i formell opplæring. Deltakelsen kan ha videre samfunnspolitiske virkninger for mål som demokratiutvikling, inkludering og integrering, uten at dette nødvendigvis var en uttalt intensjon ved planlegging og igangsetting av kurset.

Utvalget vil derfor framheve som en særlig styrke og utviklingsmulighet at studieforbundenes kursvirksomhet kan omfatte mer en et enkelt politikkområde. Studieforbundenes mangfoldighet kan være deres største fortrinn i et framtidig samfunn. Studieforbundene har tapt terreng over tid. Fra enkelte hold påstås det at de har blitt utdaterte blant annet fordi formelt ansvar på områder der de tidligere var enerådende, er overført til andre. Denne argumentasjonen kan snus, og studieforbundene kan framstå som moderne og framtidsrettede fordi de i liten grad er bundet til et begrenset virksomhetsområde i en bestemt historisk kontekst, og fordi de ikke er satt til å forvalte bestemte virkemidler overfor definerte målgrupper. En hovedfagsoppgave, Frivillighetens læringslandskap, viser at frivillig sektor har hatt en tendens til å organisere tilbud så de ligner på offentlige tilbud om formell utdanning (Thommessen 2006). Dette kan tyde på at det offentlige uttrykker forventninger til tilbudet som ikke ivaretar studieforbundenes særlige styrker. Samtidig kan det også tyde på at studieforbundene heller ikke selv fullt ut utnytter og utvikler sine fortrinn.

Utvalget mener studieforbundene selv har et klart ansvar for å fornye seg, organisere seg på en effektiv måte, være oppdatert i ny teknologi og markedsføre seg for nye grupper. Samtidig må studieforbundene gis rimelige rammebetingelser hvis de skal forventes å bidra til å nå samfunnsmål. En ny tendens er at studieforbund mister deltakere i spredt befolkede distrikter, og effektivisering ikke lenger kun tas ut ved større kurs, men at man også ser at lokale avdelinger legges ned. NIFU STEP belyser dilemmaet lokalt eller regionalt selvstyre i studieforbund ut fra at flere av studieforbundene de har intervjuet, er inne i en prosess med nedlegging av lokalledd og overføring av oppgaver til regionleddet. I rapporten omtaler NIFU STEP de organisatoriske endringene slik: «Nedleggelse av lokalavdelinger med lokalt styre i studieforbund kan føre til svakere lokal forankring for kursvirksomheten så vel demokratisk som administrativt. Da risikerer en å miste etablerte nettverk som er sentrale for den lokale kursvirksomheten.» Utvalget ser at dersom denne utviklingen fortsetter, vil studieforbundenes mulighet til å kunne bidra til å nå politiske mål kunne reduseres på både kort og lang sikt.

5.6.2 Studieforbundenes rolle for frivillighet og folkeopplysning, kultur, demokrati og likeverd, inkludering og integrering

I St.meld. nr. 39 (2006-2007) Frivillighet for alle, legger regjeringen opp til en ny og helhetlig frivillighetspolitikk. Hensikten med meldingen er blant annet å gi sektoren anerkjennelse og understreke sektorens autonomi.

Utvalget mener studieforbundene står i en særstilling i å bidra til å nå målet om videre utvikling av frivillig sektor i forlengelse av folkeopplysningstradisjonen. Utvalget oppfatter studieforbundene som sentrale i å gjøre frivillig sektor som læringsarena tilgjengelig for alle og med det bidra til demokratisk deltakelse.

Frivillig sektor er i endring, og utvalget ser behov for bedre tilpasning av studieforbundenes tilbud til disse endringene. Utvalget ser begrepet livslang læring som mer dekkende for studieforbundenes virksomhet enn voksenopplæring. Livslang læring innebærer å utvikle og utnytte den enkeltes potensial på ulike arenaer gjennom livet. Mens voksenopplæringsloven i dag har det samlende trekk at det er voksne som er målgruppen, ser utvalget i dag heller studieforbundenes felles identitet i å motivere til læring av ulik art og på tvers av aldersgrenser. Dette ser man ikke minst i kultursektoren, der studieforbundene bidrar til læring i mange ulike former, til levende kulturliv, og de utdanner kulturarbeidere. Utvalget ser at frivillighet og lokalt kulturliv henger tett sammen, og at en tydeliggjøring av studieforbundenes rolle for frivilligheten også vil ha positive virkninger for deres betydning for amatørkulturen.

Utvalget er bekymret over at mange faller utenfor utdanning og arbeidsliv, og mener dette representerer en betydelig samfunnsutfordring. Dette til tross for at stadig flere får høyere kompetanse og selv er godt i stand til å videreutvikle de kunnskapene og ferdighetene de har behov for. Arbeidslivet er blitt en dominerende læringsarena, men fortsatt er mange mest motivert til læring for personlig utvikling og fritidsformål. Studieforbundene er representert i både arbeidslivet og fritidssfæren og har således en rolle på begge arenaer.

For målsettingene om likeverd, demokratisk deltakelse, inkludering og involvering mener utvalget studieforbundene bør styrke sin rolle, men ikke som erstatning for allerede etablert offentlig ansvar. Utvalget mener studieforbundene har sin viktigste funksjon i å være en åpen og tilgjengelig arena for læring, ikke at de skal gis et varig konkret og avgrenset ansvar for bestemte mål og målgrupper. Studieforbund er én av mange aktører som bidrar til å nå mål i arbeids- og samfunnsliv sentralt, regionalt og lokalt. Studieforbundenes mulighet til å spille en aktiv samfunnsrolle handler langt på vei om bedre samarbeid med offentlige aktører, både ved at de slippes til, og ved at de selv griper mulighetene. Et bedre samspill med det offentlige utdanningssystemet vil være nødvendig for få anerkjennelse for den kompetansen som utvikles gjennom deltakelse i studieforbundenes tilbud. Dette blir behandlet grundigere i neste kapittel.

En måte studieforbundene kan bli en mer sentral samarbeidspartner på, mener utvalget kan være å gi større oppdrag knyttet til aktuelle samfunnsutfordringer. Svensk folkbildning, herunder studieforbundene, har nylig blitt involvert i en satsing på e-læring i befolkningen. Mulige mål norske studieforbund kan bidra til å nå, kan være arbeidslivskvalifisering på ulike områder, opplysningskampanjer og særlige tversgående læringstiltak som basiskompetanse for voksne, seniortiltak og språkopplæring for innvandrere, herunder arbeidsinnvandrere. Utvalget er samtidig i tvil om studieforbundene kan ta ansvar for omfattende kampanjer og programsatsinger innenfor dagens system for organisering og finansiering. For å være aktuelle for større tidsbestemte satsinger forutsettes en evne til mobilisering blant studieforbundene, som igjen forutsetter tilstrekkelig kraftfulle og velfungerende organisasjoner. For deltakelse i større satsinger kan det være aktuelt å vurdere om studieforbundene kan ses i en større sektorvis sammenheng, slik som folkbildningen i Sverige. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6 og 7.

Utvalget viser til at Sametinget etter voksenopplæringsloven ikke er tillagt oppgaver eller myndighet i forhold til de samiske studieforbundene. Utvalget er av den oppfatning at det i forbindelse med arbeidet med en ny lov om ikke-formell opplæring, slik utvalget foreslår, kan være naturlig å vurdere om Sametinget bør gis en hensiktsmessig rolle overfor de samiske studieforbundene. Dette med sikte på bedre å ivareta de spesielle utfordringene som knytter seg til samenes situasjon.

Ved en eventuell sterkere eksplisitt deltakelse i offentlige satsinger og programmer mener utvalget det må kunne stilles særlige resultatkrav. Det må også være mulig å samle informasjon som kan dokumentere virkningene av tiltak som settes i gang. Dette omtales i kapittel 7.

Et forslag til ny målstruktur for studieforbundene presenteres i kapittel 7.1, og baserer seg på utvalgets vurderinger rundt mulige roller for studieforbund i dette kapittelet, og i betraktninger omkring grenseflater mot andre opplæringsaktører i kapittel 6.1.