3 Situasjonsbeskrivelse for studieforbundene

3.1 Trekk ved samfunnsutviklingen

Historisk har det vært et markert skille mellom det formelle utdanningssystemets undervisning og folkeopplysningen 1. Trekk ved det postmoderne samfunnet er at utdanning blir stadig viktigere for mange (Grepperud m.fl. 2004). Utviklingen i arbeidslivet går i retning av stadig høyere og mer sammensatte krav til kompetanse. Samtidig ses en tendens til ulik tilgang til lærende og utviklende arbeid. Ny teknologi bidrar til at mange arbeidsoppgaver i prinsippet kan flyttes og utføres uavhengig av lokalisering, men tilgangen til denne teknologien synes å være skjevt fordelt. Voksnes behov for å kunne kombinere læring med arbeid, omsorg og samfunnsengasjement krever fleksibilitet i tilretteleggingen og mulighet for å benytte ulike læringsarenaer.

Både utdannings-, arbeids- og samfunnsliv er i endring, og den enkelte står overfor nye krav og forventninger om læring gjennom livet. Økningen i det formelle utdanningsnivået i de siste ti årene må ses i dette perspektivet.

Livslang læring har lenge blitt brukt som begrep, og i 1990-årene ble dette et viktig prinsipp i utdanningspolitikken. I begynnelsen ble begrepet i stor grad knyttet til voksnes muligheter for å delta i utdanning og opplæring som de tidligere ikke hadde hatt adgang til. Livslang læring betegner nå en ambisiøs politisk målsetting om læring gjennom hele livet. I Kunnskapsdepartementets tilstandsrapport om livslang læring i Norge uttrykkes dette slik (KD 2007):

«Den enkeltes læring skal få så gode vilkår at den vil fortsette fra barne- og ungdomsårene over i voksen alder og videre inn i alderdommen, på alle de arenaer der den enkelte er.»

For den enkelte innebærer livslang læring større valgfrihet og muligheter til å realisere ønsker og behov for kompetanse på den mest hensiktsmessige måten. Læring skjer som en prosess hele livet, gjennom formell utdanning, gjennom det daglige arbeidet og i frivillig sektor. Læringen knyttes til behovet for ny og oppdatert kunnskap på grunn av endringer i arbeids- og samfunnslivet, utvikling innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) og globaliseringen.

Erkjennelsen av at læring tilegnes på forskjellige arenaer og i ulike sammenhenger hele livet, har gitt et utvidet læringsperspektiv. Endringene i det offentlige utdanningssystemet – som Læreplanverket for videregående opplæring (Reform 94), Grunnskolereformen av 1997 (Reform 97), opprettelsen av Norgesnettet for universitets- og høyskolesektoren, Kvalitetsreformen i høyere utdanning, Kompetansereformen og Kunnskapsløftet – har bidratt til at vilkårene for voksne som ønsker opplæring har blitt bedre. Koblingen av begrepet livslang læring til sysselsetting, verdiskaping mv. har også ført til økt oppmerksomhet om læring på andre arenaer enn i det formelle utdanningssystemet. Likevel er det en betydelig gruppe voksne som i begrenset grad deltar i kompetanseutviklingen.

Spørsmålet om hvilken rolle studieforbundene skal, kan og vil ha i framtiden, må stilles i lys av det livslange og livsvide læringsperspektivet. Voksnes muligheter for læring har medført flere alternativer i de siste 10–15 årene. Fokus vil naturlig være på hvordan uformelle læringsarenaer kan bidra til økt fleksibilitet i organisering og tilrettelegging av opplæringstilbud. Til tross for reformer og utviklingsarbeid i utdanningssektoren ser vi fortsatt at de med minst utdanning fra før deltar minst i organisert læring for voksne, og årsakene til dette er mange. Mangel på tilrettelagte tilbud, eller mangel på informasjon om rettigheter og tilbud, kan være noe av forklaringen. Lav deltakelse kan også refereres til at den enkelte mangler motivasjon og ikke opplever behov for ny kompetanse. Manglende ytre krav fra for eksempel arbeidslivet kan også være en medvirkende faktor.

I dagens utdanningspolitiske debatt videreføres det utvidede læringsperspektivet gjennom fokus på læringsutbytte. Med henblikk på å kunne overføre kompetanse innenfor utdanningssystemet, men også mellom land, stilles det krav til å beskrive og dokumentere resultater av organiserte læringsaktiviteter. Dette er et innsatsområde som har stor oppmerksomhet i forbindelse med utarbeidelse av nasjonale rammeverk for livslang læring bygget på en beskrivelse av de kvalifikasjonene læringen skal gi. Læring gjennom studieforbund gis her nye utfordringer for å bli synliggjort.

3.2 Historikk

Dette kapittelet beskriver starten og framveksten av studieforbundene, som fram til 1992 ble omtalt som opplysningsorganisasjoner. Kapittelet beskriver også utviklingslinjene. Hovedvekten er lagt på utviklingen innenfor utdanning og opplæring for voksne og studieforbundenes lovmessige forankring.

3.2.1 Folkeopplysning

Framveksten av studieforbundene i Norge må ses i sammenheng med de store og landsomfattende folkelige bevegelsene som vokste fram på slutten av 1800-tallet etter kulmineringen av embetsmannsstaten og overgangen til parlamentarisme og folkestyre (Tøsse 2005). Det var den danske presten N.F.S. Grundtvig (1783–1872), med sin omfattende virksomhet som historiker, pedagog, filosof og politiker, som ga den nordiske folkeopplysningen sin særlige karakter. For Grundtvig handlet ikke opplysning om noe som skulle overføres fra eliten til et uopplyst folk. Opplysningen kommer innenfra eller nedenfra, fra folket selv, og skal kaste lys over det livet som leves og skal tjene Livets Brugbarhed (s.s).

Nordisk og norsk folkeopplysning ble uløselig knyttet til framveksten av det nordiske demokratiet som et folkestyre der kvaliteten måles i forhold til aktiv deltakelse fra folket selv. De store folkelige bevegelsene på slutten av 1800-tallet så sin virksomhet forankret i folkeopplysningen. Den omfattende virksomheten til studieforbundene og folkehøyskolene har fortsatt ankerfeste i ideen om folkeopplysning slik Grundtvig i sin tid formulerte sine ideer.

Folkeopplysning er et nordisk begrep som har vist seg svært vanskelig å oversette til andre språk uten at meningsinnholdet endres eller forringes. I Norge brukes begrepet i ulike betydninger og sammenhenger. Det er derfor ikke så anvendbart for å beskrive studieforbundenes virksomhet ut fra den grundtvigske forståelsen på samme måte som i Danmark.

3.2.2 Voksenopplæring

Folkeopplysningen vokste fram av befolkningens behov for kunnskap og ønske om samfunnsdeltakelse. Gjennom ideelt arbeid og bred oppslutning om Grundtvigs grunnleggende ideer fikk folkeopplysningen og studieringen en avgjørende rolle for bygdefolkets og arbeidsfolk i byenes tilgang til kunnskap på slutten av 1800-tallet og begynnelsen av 1900-tallet. Også i 1930-årene brukte folkebevegelser, foreninger og organisasjoner folkeopplysningsideen for å styrke og utvikle sitt ideelle arbeid. Dette var tilfellet for blant annet arbeiderbevegelsen, norskdomsrørsla, avholdsbevegelsen og frikirkebevegelsen.

I 1950-årene ble begrepet voksenopplæring tatt i bruk, blant annet i offentlige dokumenter og i arbeiderbevegelsen. Voksenopplæringen skulle inkludere alle arenaer, nivåer og former som voksne benyttet for å lære.

Dannelsesaspektet står sentralt i folkeopplysningstradisjonen (St.prp. nr. 62 (1964–65) Om voksenopplæring). I tillegg til allmennutdanningen blir også fag- og yrkesopplæring inkludert i voksenopplæringen. I proposisjonen defineres voksenopplæringen som all allmennutdannende opplæring og yrkes- og fagopplæring som voksne søker å skaffe seg etter å ha vært ute i arbeidslivet en tid. I 1960- og 70-årene økte interessen for voksenopplæring og da særlig muligheten til å veksle mellom arbeid, utdanning og fritid.

Den økte politiske oppmerksomheten rundt voksenopplæringen i 1970-årene og viktigheten av å legge til rette for fleksibel opplæring for voksne som tidligere ikke hadde hatt mulighet til utdanning, resulterte i økte statlige tilskudd, særlig i 1970-årene. Skoleverket hadde ansvar for all undervisning med sikte på fullstendige eksamener fram til 1968, da en lovendring åpnet for å ta examen artium og grunnskole gjennom deleksamener. Denne lovendringen ga studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner nye muligheter til å tilby eksamensrettede kurs som ga voksne en reell mulighet til å kombinere skolegang med jobb og familieliv.

Ved at man ga den enkelte den andre sjansen og nye muligheter til utdanning, ble voksenopplæringen i 1960- og 70-årene benyttet som virkemiddel i sosial utjevning og nødvendige omstillinger i arbeidslivet (St.prp. nr. 62 (1964–65)). Det ble lagt til rette for at yrkesopplæring for voksne kunne øke tilgangen på kvalifiserte medarbeidere og lette omstillingen i nærings- og yrkeslivet. Voksenopplæring ble et viktig ledd i arbeidet med å bedre arbeidskraftens geografiske mobilitet og øke sysselsettingen i distriktene.

3.2.3 Studieforbundene

Opplysningsorganisasjonene oppsto som folkelige breddeorganisasjoner fra slutten av 1800-tallet. Noregs Ungdomslag stiftet i 1896, og de skulle bidra til opplæring for demokrati og samfunnsdeltakelse samt gi mulighet for mer generell opplæring ut over allmennskolen.

Voksenopplæringsloven av 1976 innførte regler om godkjenning av tilskuddsberettigede opplysningsorganisasjoner. I tillegg til de etter hvert 40 organisasjonene som fikk rett til statstilskudd etter loven, var det minst like mange organisasjoner som søkte om godkjenning for å motta statstilskudd. Også andre organisasjoner drev ulike former for kursvirksomhet og studiearbeid uten statstilskudd.

I 1992 ble det innført krav i loven om at disse organisasjonene måtte være medlemmer i et godkjent studieforbund for å få statstilskudd til å drive studieaktivitet. Studieforbundene ble etablert for å sikre behov for organisering og struktur på feltet. Forvaltning og formidling av tilskudd på vegne av frivillig sektor er en viktig oppgave som er regulert i voksenopplæringsloven.

I dag er det 20 offentlig godkjente studieforbund i Norge med mer enn 400 medlemsorganisasjoner, herunder de politiske partiene, de fleste arbeidstakerorganisasjonene og ulike livssyns- og interesseorganisasjoner. Studieforbundenes hovedoppgave er å tilby ulike former for voksenopplæring ubundet av bestemte pensa og eksamener. Som regel har opplæringen form av studieringer og kurs av kortere varighet. Voksenopplæringsloven § 10 og forskriftene fastsetter blant annet følgende kriterier for godkjenning:

• Studieforbundene skal ha en demokratisk organisering med et valgt styre og minimum to medlemsorganisasjoner.

• De skal ha aktiviteter i minst ti fylker og minimum 20 000 rapporterte kurstimer i året.

Studieforbundene er svært ulike, både i profil, størrelse, organisering og arbeidsform. Mens enkelte forbund har stor opplæringsvirksomhet i egen regi, er virksomheten i hovedsak knyttet til medlemsorganisasjonene i andre forbund. Det er derfor problematisk å snakke om studieforbundene som en ensartet størrelse, selv om de fyller kriteriene for godkjenning etter loven.

De frivillige organisasjonene har sine egne, genuine formål, og det er med bakgrunn i disse staten gir tilskudd til organisasjonenes skoleringsarbeid. Tradisjonelt studiearbeid – læringsarbeid i frivillig sektor – skjer fortsatt i hovedsak i studieforbundenes medlemsorganisasjoner, og på deres eget initiativ. Dette kan være både interne og eksterne tilbud, for både medlemmer og ikke-medlemmer, som en integrert del av foreningsvirksomheten, eller som et supplement. Mange tilbud går fortsatt ut på det åpne markedet som katalogkurs, og da som regel i studieforbundets eller de store medlemsorganisasjonenes regi.

Andre tilbud, for eksempel kurs med paralleller i skoleverket, kurs i samarbeid med NAV, fengsler eller andre, skjer i hovedsak i studieforbundets regi, på studieforbundets initiativ eller etter forespørsel eller oppdrag fra en samarbeidspartner eller finansieringspartner.

Studieforbundene har sin egen interesseorganisasjon, Voksenopplæringsforbundet (VOFO). I tillegg har VOFO samarbeidspartnere som har voksenopplæring, kompetanseutvikling og livslang læring som sitt virkefelt. VOFO har organisasjonsledd i alle fylker. I april 2007 hadde VOFO 75-årsjubileum. Fram til 1992 het organisasjonen Samnemnda for studiearbeid.

3.2.4 Utdanningsreformer

I Norge har det vært en bevisst satsing på utdanning for å øke befolkningens kompetanse i den hensikt å videreutvikle velferdsstaten, omorganisere og fornye arbeidskraften og ikke minst i arbeidet med å få flere som i dag står utenfor arbeidslivet, i arbeid. Utdanning har også vært brukt som virkemiddel for å utjevne klasseskiller og kjønnsforskjeller. Oppfatningen har vært at en godt utdannet befolkning er den viktigste ressursen et samfunn kan ha for å sikre befolkningen høy livskvalitet og hindre klasseskiller.

Livslang læring fikk gjennom utdanningsreformene i 1990-årene et nytt innholdsmessig fokus og ble et viktig prinsipp i norsk utdanningspolitikk. Erkjennelsen av at læring tilegnes på forskjellige arenaer og i ulike sammenhenger gjennom hele livet, både i et livslangt og livsvidt perspektiv, har gitt et utvidet læringsaspekt med større valgfrihet for den enkelte og muligheter til å realisere egne ønsker og behov. I denne sammenhengen er realkompetanse et nøkkelbegrep som omfatter all kompetanse en person innehar. I praksis betyr dette å ta hensyn til summen av de kunnskapene og ferdighetene en person har tilegnet seg gjennom utdanning, arbeid, organisasjonsmessig virksomhet, familie- og samfunnsliv.

3.2.4.1 Kompetansereformen

Buerutvalgets innstilling NOU 1997: 25 Ny kompetanse la grunnlaget for Kompetansereformen. Innstillingen omtalte studieforbundene og deres mulige rolle og framhevet at de kunne bidra til å etablere lokale og fleksible læringsmiljøer og en humanistisk voksenpedagogikk ved å ivareta det beste i den nordiske tradisjonen for folkeopplysning, samt rekruttering og motivasjon for opplæring av voksne med lav førstegangsutdanning. Utvalget pekte videre på at studieforbundene skulle

• være et selvstendig alternativ, et supplement eller aktiv samarbeidspartner til offentlige og private utdanningsinstitusjoner på alle nivåer

• videreutvikle de samarbeidsformene som allerede er etablert, for å utvikle spesielt tilrettelagte kurs for næringslivet

• i samarbeid med medlemsorganisasjonene fortsatt drive kompetanseoppbygging spesielt tilrettelagt for deres medlemmer

Kompetansereformen ble utformet i samarbeid mellom partene i arbeidslivet, utdanningsaktører og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Reformen er både en utdannings- og en arbeidslivsreform. Arbeidet med Kompetansereformen gikk parallelt med nye reformer for grunnopplæringen og høyere utdanning og har tydelige grenseflater mot arbeidsmarkedspolitikken.

På grunnlag av Buerutvalgets innstilling ble St.meld. nr. 42 (1997--98) Kompetansereformen lagt fram for Stortinget og vedtatt. På dette grunnlaget ble handlingsplanen for Kompetansereformen utformet med åtte hovedmål som ivaretar hele bredden i voksnes læring:

1. Fleksible læringsformer

2. Den enkeltes rammevilkår

3. Kompetanseutviklingsprogrammet (KUP)

4. Dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse

5. Folkeopplysning og demokratisk deltakelse

6. Ny sjanse – grunnskole og videregående opplæring

7. Strukturelle omstillinger av det offentlige utdanningssystemet

8. Motivasjons- og informasjonstiltak

Innsatsområdene ble utarbeidet ut fra følgende momenter:

• Alle voksne skal få bedre muligheter til kompetanseutvikling og livslang læring uavhengig av tidligere utdanning, alder, kjønn, bosted og etnisk bakgrunn.

• Det norske arbeidslivet skal få den kompetansetilførselen som er nødvendig for verdiskaping og tjenesteyting – både i privat og offentlig sektor.

• Reformen skal omfatte alle – både i arbeidsstyrken og de som av ulike grunner står utenfor.

• Reformen skal bygge en bred kunnskapsforståelse der ulike typer ferdigheter virker sammen, og der verdsetting av ulike former for læring styrkes.

• Det skal legges opp en fleksibel tilrettelegging av kompetanseutvikling blant annet ved bruk av IKT.

Gjennom Kompetansereformen fikk voksne rett til grunnskole og videregående opplæring. Grunnskoleretten (opplæringslovens § 4A-1) ble innført 1. august 2002 og gis ut fra behov. Retten omfatter normalt de fagene som kreves for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for voksne. Retten til videregående opplæring for voksne (opplæringslovens § 4A-3) trådte i kraft 1. august 2000 og gjelder personer som er født før 1. januar 1978. Det er et vilkår at den voksne har fullført grunnskole eller tilsvarende, men ikke videregående opplæring. Retten innebærer tilbud om undervisningsopplegg som normalt vil lede til full kompetanse i form av vitnemål eller fag-/svennebrev. De som er tatt inn til videregående opplæring, har rett til å fullføre et treårig opplæringsløp, selv om de ikke har rett til slik opplæring ut fra fødselsår.

Det er blitt innført ordninger for å dokumentere og verdsette realkompetanse i videregående opplæring og høyere utdanning, arbeidsliv og frivillig sektor. Studieforbundene var en aktiv part i det nasjonale Realkompetanseprosjektet som fikk utviklet verktøy for dokumentasjon, et personlig kompetansedokument (PKD) 2. Også for arbeidslivet ble det utarbeidet dokumentasjonsverktøy for enkelte bransjer, kompetanseattest, som senere er videreutviklet som nasjonalt verktøy. For å oppnå legitimitet både i arbeidslivet og utdanningssystemet understreket departementet at de involverte partene må ha felles eierskap og ansvar for ordningene. Individuelle rettigheter til vurdering av realkompetanse er regulert i opplæringsloven (f.o.m. 2000) og i universitets- og høyskoleloven (f.o.m. 2005).

Kompetanseutviklingsprogrammet (KUP) ble opprettet for å styrke kompetansen i arbeidslivet. Programmet hadde som formål

1. å bidra til å gjøre offentlige og private virksomheter bedre i stand til å identifisere, uttrykke og oppfylle sine kompetansebehov

2. å videreutvikle arenaer for samarbeid mellom aktører på arbeidslivs- og utdanningssiden

3. å utvikle etter- og videreutdanningstilbud tilpasset arbeidslivets behov.

Med kompetansereformen ble det innført bedre studiefinansiering, rett til utdanningspermisjon og skattefritak for utdanning finansiert av arbeidsgiver. Partene i arbeidslivet har ikke blitt enige om en ordning for lønnet utdanningspermisjon. Uenigheten dreier seg om utdanning ut over bedriftens behov. Hovedavtalene slår fast at kostnader til etter- og videreutdanning i samsvar med virksomhetens behov er arbeidsgivers ansvar, uten at virksomhetens behov er klart definert.

For å overvåke utviklingen og stimulere til ny innsats ble Vox–Nasjonalt senter for læring i arbeidslivet opprettet i 2001.

3.2.4.2 Kvalitetsutvalgets innstilling og departementsintern arbeidsgruppe

I Kvalitetsutvalget (NOU 2003: 16 Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle) omtales Kompetansereformen og aktørenes rolle som følger:

«Gjennom reformen er det blitt tydeligere at voksenopplæringen står på tre pilarer: Læring på arbeidsplassen, formell læring i ordinære utdanningsløp og læring gjennom studieforbundsaktivitet, fjernstudier og organisasjonsarbeid. Utfordringen ligger i å bringe disse læringsarenaene nærmere hverandre, slik at de voksne kan få et mer relevant tilbud basert på deres egne kompetansebehov og ut fra deres eget kompetansenivå og deres egen læringsmåte. Arbeidet med vurdering og anerkjennelse av individers realkompetanse har vært betraktet som limet i reformen. Ved å tilrettelegge et opplæringstilbud basert på den enkeltes realkompetanse vil opplæringen både kunne bli mer effektiv med hensyn til tidsbruk, og den vil kunne fungere fleksibelt i forhold til arbeids- og livssituasjon. Det har vært relativt usynlig fram til nå hvor velegnet de mer uformelle læringsarenaene er til å utvikle kompetanse.»

Fra oppsummeringen i NOU 2003: 16, kapittel 16:

«De tradisjonelle aktørene på voksenopplæringsfeltet, for eksempel studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner, er i liten grad blitt trukket med i realiseringen av rettighetene. Den særlige kompetansen disse fagmiljøene har i å tilrettelegge opplæring på voksnes premisser, inkludert voksenopplæringslovens prinsipper om brukermedvirkning, har dermed i stor grad vært fraværende på dette innsatsområdet. Historisk sett er det disse miljøene som har gitt voksne muligheten til å ta videregående opplæring i voksen alder, på et felt der det offentlige har vært lite til stede. Enkelte steder gir fylkeskommunene studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner i oppdrag å gi videregående opplæring. Disse utdanningstilbyderne setter også i gang opplæring på eget initiativ–og må da på vanlig måte kreve egenbetaling. En del voksne benytter seg av slike tilbud og betaler for opplæringen istedenfor å vente på at fylkeskommunen skal gi dem den gratis opplæringen de etter loven har rett på.»

Kvalitetsutvalget foreslo i sin innstilling bl.a. at det innføres en øremerket, stykkprisbasert finansiering av grunnopplæring for voksne for å få god oversikt, samt sikre at reelle behov innfris. Anbefalingen som framgikk av NOU 2003: 16, ble ikke fulgt videre opp i St.meld. nr. 30 (2004–2005) Kultur for læring.

I 2003 nedsatte Utdannings- og forskningsdepartementet en intern arbeidsgruppe som skulle vurdere studieforbundene og de frittstående ­fjernundervisningsinstitusjonene. Prosjektgruppen skrev i sin rapport (UFD-rapport 2003) at studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner har et godt utbygd apparat og bred kompetanse for å tilby voksne opplæring, og at de fortsatt bør ha en sentral rolle i å gi tilpasset formell og ikke-formell opplæring for voksne. Rammevilkårene bør legges til rette for dette. Tilskudd til studieforbundene må innrettes slik at de særlig stimulerer til ikke-formell læring og viderefører tradisjoner knyttet til kultur og folkeopplysning. Gruppen mente at det både var behov for opprydning og for en overordnet vurdering av hvilken lovforankring som i framtiden bør gjelde for studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner.

Under forutsetning av at Kvalitetsutvalgets forslag om å etablere en egen finansieringsordning for grunnopplæring for voksne ble gjennomført, foreslo prosjektgruppen en framtidig tilskuddsordning der tilskuddet til studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner gis til to formål, etter nærmere bestemte kriterier:

• uformell læring ubundet av bestemte pensa

• opplæring på høyere nivå

Forslagene i prosjektgruppens rapport om studieforbundene er så langt ikke gjennomført. Se også punkt 6.2.3, Pågående reform- og utviklingsarbeid.

3.3 Voksenopplæringsloven

Voksenopplæringsloven ble vedtatt i 1976, og trådte i kraft 1. august 1977, jf. Ot.prp. nr. 7 (1975–76). Til grunn for loven lå et mangeårig utredningsarbeid. Allerede i 1970 ble det nedsatt en komité for å utrede spørsmålet om en egen lov. Innstillingen ble avgitt i 1972 (NOU 1972: 41 Vaksenopplæring for alle). Selv om innstillingen ikke var enstemmig, uttrykte en samlet stortings­komité behovet for en egen lov om voksenopp­læring.

I proposisjonen ble det framhevet at voksenopplæringsloven, sammen med andre tiltak, skal være et redskap for økt likestilling mellom individer og grupper, mellom kjønnene, ulike generasjoner, funksjonshemmede og andre og mellom ressurssvake og ressurssterke distrikter. Under stortingsbehandlingen uttalte komitéflertallet at det er et klart behov for å få en egen lov om voksenopplæring, som kan trekke konsekvensene av Stortingets vedtak om likestilling mellom førstegangs­utdanning og voksenopplæring, og legge et sikrere grunnlag for ansvarsdeling og finansiering.

3.3.1 Nærmere om voksenopplæringsloven

Voksenopplæringsloven regulerer opplæringstiltak som er spesielt organisert for voksne. I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring heter det:

«At opplæringen er spesielt organisert for voksne innebærer bl.a. at den egner seg for deltidsstudium i visse perioder og annen virksomhet i mellomliggende perioder, for eksempel arbeid i eller utenfor hjemmet.»

Mye av den politiske diskusjonen i forbindelse med voksenopplæringsloven dreide seg om hvorvidt voksenopplæring skulle være et supplement til de øvrige utdanningstilbudene, eller fortsatt skulle defineres vidt og være en del av vårt allmenne kulturliv. For flertallet i Stortinget var det ikke ønskelig at voksenopplæringen skulle utvikle seg til et eget parallelt utdanningssystem ved siden av og i konkurranse med det ordinære systemet, men at organisasjonene og studieforbundenes arbeid med voksenopplæring skulle være utfyllende.

3.3.1.1 Formål

Målet med voksenopplæringsloven framgår av formålsbestemmelsen i § 1:

«Målet for voksenopplæringen er å hjelpe den enkelte til et mer meningsfylt liv. Denne lov skal bidra til å gi mennesker i voksen alder likestilling i adgang til kunnskap, innsikt og ferdigheter som fremmer den enkeltes verdiorientering og personlige utvikling og styrker grunnlaget for selvstendig innsats og samarbeid med andre i yrke og samfunnsliv.»

Tiltak som reguleres av voksenopplæringsloven, er sammensatte. Det klareste fellestrekket er at målgruppen er voksne.

3.3.1.2 Virkeområde

Voksenopplæringslovens virkeområde er angitt i § 2, men bestemmelsen gjenspeiler ikke lenger den faktiske situasjonen. Dette fordi det har skjedd betydelige endringer i annet lovverk uten at voksenopplæringsloven er endret tilsvarende. Flere bestemmelser i loven må i dag anses som helt eller delvis sovende.

3.3.1.3 Ansvarsdeling

Staten, fylkeskommunene og kommunene er etter loven tillagt ansvar for voksenopplæringen. Statens ansvar (§ 3) gjennomføres i stor grad gjennom bevilgninger over statsbudsjettet til studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner. Det er verd å merke seg at voksenopplæringsloven ikke etablerer direkte rettskrav for enkeltpersoner eller organisasjoner uten tilhørende bevilgning. Fylkeskommunenes (§ 4) og kommunenes (§ 5) ansvar etter loven er av mer generell karakter. De bestemmer selv om de vil gi tilskudd til voksenopplæring, men hvis tilskudd først gis, skal det ikke diskrimineres mellom ulike organisasjoner.

3.3.1.4 Tilskuddsforvaltningen

Voksenopplæringsloven er i dag primært en tilskuddslov som regulerer organisasjonsstrukturen i organisasjoner med oppgaver innenfor voksenopplæring. Etter loven er det et vilkår for rett til statstilskudd at organisasjonen er godkjent. § 10 fastsetter vilkårene for godkjenning av ideelle organisasjoner som studieforbund. Det kreves at studieforbundet har voksenopplæring som hovedformål og en demokratisk organisasjonsform. I tillegg må studieforbundet ha en minimumsaktivitet, og virksomheten må være landsdekkende. De sentrale tilskuddsbestemmelsene finnes i § 19 (studieforbund) og § 25 (fjernundervisningsinstitusjoner). § 24 har regler om særlige tilskudd utover de ordinære støtteordningene, herunder tiltak for særlige målgrupper.

3.3.1.5 Dokumentasjonsordning

Voksenopplæringsloven § 3 annet ledd bestemmer at staten skal sørge for at voksne får adgang til å dokumentere sine kunnskaper og ferdigheter på alle nivåer og områder i det offentlige utdanningssystemet, uavhengig av på hvilken måte de har skaffet seg kunnskapene. Det følger også av bestemmelsen at det skal søkes lagt til rette muligheter til å dokumentere slike kunnskaper og ferdigheter som faller utenfor kompetanseområdene i utdanningssystemet. I punkt 2.6 i forskrift 24. august 1981 nr. 4942 til lov om voksenopplæring heter det at deltakerne i alternativ førstegangsutdanning for voksne har krav på vitnemål som viser hvilke studieplaner og arbeidsopplegg de har fulgt; dette gjelder også utdanning som ikke er fullført. § 3 har i praksis ikke blitt anvendt i noe omfang, men er interessant med hensyn til realkompetansediskusjonene som kom senere.

3.3.1.6 Offentlige undervisningslokaler

Etter voksenopplæringsloven § 21 skal offentlige undervisningslokaler stilles gratis til disposisjon for studieforbundenes virksomhet. Det følger av forskrift 28. februar 1992 nr. 342 om voksenopplæring at:

«Ved voksenopplæring med tilskudd etter denne lov skal kursarrangøren ikke belastes utgifter vedrørende lokaler, lys, varme, renhold, tilsyn og bruk av utstyr i lokalene, når opplæringen er begrenset til hverdager i undervisningsåret, undervisningsferier unntatt, og ikke varer lenger enn til kl. 2100.»

Prinsippet om vederlagsfri bruk av offentlige undervisningslokaler til voksenopplæring har vært gjeldende rett siden voksenopplæringsloven trådte i kraft, og er ansett som en del av det offentliges ansvar for tilrettelegging av voksenopplæring, jf. Ot.prp. nr. 7 (1975–76). Gjennom lovendring fra 1992, jf. Ot.prp. nr. 46 (1990–91) Om endringer i lov om voksenopplæring, presiserte Stortinget at offentlige undervisningslokaler skal, mot tidligere bør, stilles til disposisjon uten kostnader for arrangørene ved opplæring med tilskudd etter loven.

I Ot.prp. nr. 7 (1975–76) ble betydningen av samordning av ressursbruken framholdt, og intensjonen med § 21 var å bidra til sambruk av offentlig finansierte undervisningslokaler. En videre begrunnelse for bestemmelsen var å forhindre et husleieelement i tilskuddsordningen.

Ordlyden i voksenopplæringsloven § 21 med tilhørende forskrift fastsetter kommunenes/fylkeskommunenes ansvar for å stille undervisningslokaler til rådighet for voksenopplæring. I de 30 årene som er gått siden loven trådte i kraft, har det skjedd endringer med hensyn til undervisningsinstitusjonenes bruk av egne lokaler. Gjennomgående nyttes lokalene til eget bruk i langt flere timer per døgn enn tidligere. De pedagogiske læringsplattformene i skolen er heller ikke lenger som da loven kom. I praksis har det vist seg at det kan være vanskelig å rydde undervisningslokalene til bruk for studieforbundene. Disse forholdene, samt den erfaringen at mange skoler er skeptiske til å la andre bruke kostbart utstyr og materiell som finnes i lokalene, har skapt et visst press mot denne paragrafen, og enkelte avgrensningsspørsmål har meldt seg, blant annet i forhold til universiteter og høyskoler.

Det framgår følgende av forskrift 28. februar 1992 nr. 342 om voksenopplæring:

«Kursarrangør er ansvarlig for skader som måtte oppstå vedrørende utstyr og materiell.»

Selv om studieforbundene således plikter å erstatte skader som skyldes uaktsomhet, er det klart at denne plikten ikke omfatter skader som oppstår som følge av flere brukeres langvarige bruk (slitasje).

3.3.1.7 Tilsyn og kontroll

Det følger av voksenopplæringsloven § 12 at departementet skal føre tilsyn og kontroll med den virksomheten som hører inn under loven.

3.3.1.8 Lovendringer

Voksenopplæringsloven ble ikke endret som følge av Kompetanseformen. Det må understrekes at loven ikke omhandler rettigheter og plikter til formell førstegangsopplæring (inkl. høyere utdanning) for voksne. Ved utviklingen av undervisningstiltak for voksne i de senere årene har en primært satset på opplæring innenfor rammen av grunnskole og videregående opplæring – som siden 1999 er hjemlet i opplæringsloven.

Deler av voksenopplæringsloven ble opphevet i 1998, da opplæringsloven ble vedtatt. Opplæringsloven erstattet en del av bestemmelsene i voksenopplæringsloven som angikk grunnskole og videregående opplæring for voksne (jf. kapittel 6 og vedlegg).

3.3.1.9 Utviklingslinjene

Voksenopplæringsloven av 1976 var den første i verden i sitt slag, og innebar en oppgradering av studieforbundene. Med en ambisiøs målformulering om å skulle hjelpe mennesker til et meningsfylt liv åpnet loven et stort og utfordrende perspektiv for frivillig læring som en del av voksenopplæringen. Muligheten til å arbeide med opplæringstilbud som er ubundet av pensum og eksamen, og samtidig være et supplement til det offentlige utdanningssystemet, ga en frihet med store muligheter – og etter hvert noen litt problematiske gråsoner.

På de drøye 30 årene som har gått siden voksenopplæringsloven trådte i kraft har det skjedd store endringer på utdannings- og opplæringsfeltet i Norge. Målformuleringen står ved lag, selv om lovens virkeområde er blitt betydelig redusert på grunn av den generelle utviklingen og overføring av virksomhetsområder til andre lover. En del av de nevnte lovendringene har skjedd uten at forskriftene til voksenopplæringsloven samtidig har blitt endret. Dette har ført til et uryddig regelverk der forholdet mellom lov og forskrift harmonerer dårlig, og der andre lover også regulerer opplæring for voksne. Voksenopplæringsloven regulerer i dag kun studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner, og den fungerer reelt sett som en tilskuddslov. Andre tilbydere av voksenopplæring, det vil si kommune og fylkeskommune, reguleres gjennom opplæringsloven.

3.4 Aktivitetsutvikling og resultater av studieforbundenes virksomhet

Kapittelet er konsentrert om aktivitetsutviklingen i de siste ti årene, men trekker linjer tilbake til tidlig i 1980-årene, og gir noen kommentarer om situasjonen i Norge sammenlignet med i Sverige. Det gis også en kortfattet oversikt over hva andre kilder sier om aktivitetsutviklingen i studieforbundene.

3.4.1 Statistikkgrunnlaget

Analysene over utviklingen siden 1995 baserer seg på statistikk fra Statistisk sentralbyrå 3 mens refleksjoner over den mer langsiktige utviklingen i all hovedsak viser analyser foretatt av Sigvart Tøsse 4. Offisiell statistikk om studieforbundenes virksomhet gir informasjon om omfang av aktivitet og deltakelse, men har sparsomt med økonomidata. I notat fra SSB, vedlegg 3, se også fotnote 6, framgår detaljerte fordelinger i SSBs statistikk 1995–2005. Studieforbundsstatistikken kan ikke uten videre sammenlignes mellom år og mot annen opplæring. Dette gjelder både nivå 5- og emneinndelingen på kurs og deltakernes alder. Et annet forhold er at antall deltakere ikke er uttrykk for antall personer, da en person kan ha deltatt på flere kurs i løpet av året. Kvaliteten på materialet påvirkes noe av mangelfull rapportering fra studieforbundene 6.

Den offisielle statistikken kan i begrenset grad si noe om hvilke resultater aktiviteten i studieforbundene har for individ, arbeidsliv og samfunn. Det er siden 1980-årene ikke gjennomført noen systematiske undersøkelser av brukernes oppfatninger og tilfredshet med tilbudene. Utvalget registrerte tidlig at kunnskapsgrunnlaget om studieforbundene og deres aktivitet var svakt og manglet dokumentasjon. Derfor initierte utvalget egne undersøkelser om roller og utviklingsmuligheter. Resultatene ble kjent for utvalget relativt sent i arbeidsprosessen, men er benyttet til å kvalitetssikre informasjonen i denne rapporten.

3.4.2 Antall studieforbund, deltakelse, kurs og timer

Som omtalt i kapittel 3.2 var det før 1992 over 40 opplysningsorganisasjoner og studieforbund som var godkjente for statstilskudd. I 1992 ble det besluttet at statstilskudd skal kanaliseres kun gjennom studieforbund. Sammen med kravet om minimums aktivitetsomfang på 20 000 timer førte dette til en nær halvering av antall godkjente tilskuddsmottakere. Studieforbundene ble etablert som sammenslutninger av de tidligere opplysningsorganisasjonene og studieforbundene.

Det er store variasjoner i aktivitetene mellom de godkjente studieforbundene. Antall rapporterte kurs varierte i 2006 fra 12 394 ned til 13, og antall deltakere fra 186 596 (Folkeuniversitetet) til 88 (Sjøsamisk Studieforbund). Sju forbund rapporterer under 5000 deltakere, de fleste har 10 000 til 50 000 deltakere. Fram til 2002 var Norsk Musikkråd og Arbeidernes Opplysningsforbund (AOF) landets største studieforbund. De samiske og de politiske studieforbundene med unntak av AOF og Aftenskolen Høyres Studieforbund er minst.

I 2002 gikk to av Norsk Musikkråds medlemsorganisasjoner, Norsk Musikkorps Forbund og Norges Korforbund, over til Studieforbundet Folkeuniversitetet (FU), som derved ble det største studieforbundet. FU stod i 2003 for 29 prosent av kursene. Deres kurs hadde 44 prosent av samtlige deltakere og 38 prosent av produserte undervisningstimer. I 2006 var FUs andel økt til 32 prosent av kursene, mens andelen av deltakere og timer gikk ned til henholdsvis 37 og 36 prosent.

Til tross for noen nedleggelser og ytterligere sammenslåinger har antall studieforbund holdt seg nokså stabilt i perioden 1995–2005. I 2007 er det 20 godkjente studieforbund. I Sverige har til sammenligning antall studieforbund gått ned fra elleve til åtte siden 1991, mens aktiviteten har økt, jf. kapittel 4.

Aktiviteten i studieforbundene har sunket siden begynnelsen av 1980-årene. Fra 1981 til 2001 mistet studieforbundene mer enn 300 000 deltakere, det vil si mer enn en tredjedel, og de arrangerte 37 prosent færre kurs. Siden 1995 er antall kurs nær halvert, mens antall deltakere og antall timer er redusert med 30 prosent. I 1995 var det i gjennomsnitt elleve deltakere per kurs, i 2005 fjorten og i 2006 tretten. Går vi tilbake til 1980, deltok ti personer i gjennomsnitt per kurs. Gjennomsnittlig timetall per kurs har i samme periode gått jevnt opp fra 30 til 36 timer. Kursene er dermed blitt lengre og har flere deltakere.

Det at deltakerne i perioden 1995–2005 ble samlet i færre og større kurs, vises klart i økningen i antall deltakertimer i tabell 3.1. Fra 2005 til 2006 går for første gang antall deltakere per kurs og med det deltakertimetallet ned, mens kursene fortsetter å vokse i antall timer. Dette kan bety at studieforbundene klarte å rasjonalisere driften i perioden 1995–2005, men at kuttet i tilskuddet i 2006 ga en reduksjon i omfanget av opplæringen, målt i deltakertimer.

Statistisk henger budsjettsituasjonen og deltakelsen sammen (Tøsse 2004:272), se også punkt 3.5.2. Det er likevel ikke noen entydig sammenheng i nedgang i tilskudd og nedgang i aktivitet i hele perioden; mulige årsaker er belyst av Tøsse (2004). Nedgangen for enkelte fag og temaer kan også skyldes endrede preferanser blant deltakere, økt konkurranse fra andre tilbydere, herunder arbeidsmarkedsopplæring og private tilbydere. Ansvaret for rettighetsbasert opplæring til det offentlige kan også ha hatt betydning. Dessuten er noen fagområder blitt uaktuelle, mens nye på den annen side er kommet til.

Allerede på slutten av 1970-årene ble det innført øvre rammer for tilskudd og reduserte satser for lærerlønninger og andre kostnader i studieforbundene. I 1982 dekket statstilskuddet i snitt ca. 40 prosent av studieforbundenes kurskostnader, andelen var redusert til 16 prosent 20 år senere. Svekket økonomi har gitt økte deltakerbetalinger, noe som igjen kan ha virket negativt på rekrutteringen (Tøsse 2004:272). Også økonomisk usikre tider og utviklingen i arbeidsløshetstallene er mulige årsaker til nedgangen. Antall kurs og deltakere innenfor IKT-relaterte fag gikk for eksempel ned fra 5,6 prosent i 2000 til 3 prosent i perioden 2002–2005 i gjennomsnitt. Samtidig slo konjunkturnedgang særlig sterkt ut for denne bransjen.

3.4.3 Deltakelsesmønster

Kjønnsfordelingen har vært rimelig stabil siden 1980-årene, og det har i alle år vært et flertall av kvinner. I 2006 var andelen kvinner på 57 prosent. Tallet på både menn og kvinner i aldersgruppen 14–29 år har gått ned fra 1996, med totalt 75 000 deltakere. Derimot har antall deltakere i aldersgruppen 50 år og over økt med vel 55 000, mest for kvinner. I 2006 utgjorde aldersgruppen over 50 år 33 prosent av deltakerne, mens tilsvarende andel i 1996 var ca. 15 prosent. Noe av økningen skyldes færre med uoppgitt alder, men dette alene er ikke forklaringen på at deltakerantallet i denne aldersgruppen øker. Dette viser en klar tendens til at studieforbundene rekrutterer eldre deltakere og flest kvinner. Den samme tendensen kan en også se på kortkursene i folkehøyskolenes regi (jf. 6.1.1).

Figur 3.4 viser at studieforbundene er best representert i spredt befolkede fylker. Dette er også fylker som har lavt utdanningsnivå. Agderfylkene og Møre og Romsdal er unntakene. Finnmark har gjennom mange år fått en ekstrabevilgning til VOFO-sekretariatet og fram til i fjor også til FoU. Denne ekstrainnsatsen kan ha stimulert høy deltakelse i Finnmark, som står i kontrast til utdanningsnivået generelt i fylket.

Tilbud i studieforbund aktuelt for personer over 14 år. 13 år er valgt pga at dette blir mest treffende av kategoriene i publiserte befolkningstall.

Aktiviteten har også over tid vært høyest i fylker med lav befolkningstetthet. Dette mønsteret har blitt sterkere etter som aktivitet og bevilgninger har gått ned. Aktiviteten synker relativt mindre og langsommere i områder der alternativene er få (Tøsse 2004:283). Deltakelsen innenfor estetiske fag og håndverksfag er særlig høy og øker i fylker med lav befolkningstetthet. Statistikken for 2006 viser at det nå er i fylker med flest innbyggere at studieforbundenes aktivitet synker minst, jf. figur 3.5. Nedgangen i aktivitet er minst i Oslo, Akershus, Rogaland og Hordaland. Unntaket er Finnmark, der aktivitetsnedgangen fortsatt er liten. Dette kan tyde på at det er de mer spredt befolkede områder, der studieforbundene tradisjonelt har stått sterkest, som nå mister deltakere. Det er for tidlig å si om årsaken til dette kan være endringer i studieforbundenes organisasjons- og tilbudsstruktur blant annet kan effektiviseringen i form av større og færre kurs gi et dårligere tilbud på små steder og for grupper med særlige behov. Statistikken for 2006 viser at Oslo og Akershus alene har om lag like mange deltakere som de fem nordligste fylkene til sammen. Den nordlige regionen har imidlertid en relativt større andel deltakere over 50 år enn Oslo og Akershus. VOFOs årsmelding for 2006 uttrykker situasjonen slik:

«Trendanalyser kan synes å indikere en sentralisering og kommersialisering av tiltak, noe som vil ramme desentraliserte tilbud og særlige målgrupper.»

En del av tilskuddsordningen er rettet mot særlige målgrupper. Prioriterte grupper er funksjonshemmede, voksne innvandrere, personer med særlig svak førstegangsutdanning og personer med særlige omsorgsforpliktelser. Slike tiltak er ikke alltid rettet direkte mot endelig målgruppe, men også mot veiledere etc. i egen organisasjon. Funksjonshemmedes studieforbund har mesteparten av aktivitetene med støtte fra denne øremerkede budsjettposten, spesielt til temaer innenfor kultur og idrett.

3.4.4 Kursemner

Kurstemaene spenner vidt, og emneinndelingen studieforbundene rapporterer på, følger ikke standard emnekoding i europeisk statistikk. Emneinndelingen tar utgangspunkt i det faget kurset omhandler, og ligger tett opp til det ordinære utdanningssystemet. Statistikken er inndelt i elleve kategorier og viser hvilke emneområder som har størst tilslutning. Det er ikke kjent i hvilken grad temaområdene er typiske og gjenspeiler studieforbundenes ulike profiler. Tabell 3.2 kan tyde på at emnekodingen forstås ulikt, for eksempel at et faglig tema som behandles som organisasjonsspørsmål, rapporteres på fagkoden og ikke på kategorien organisasjon. Den gir derfor ikke noen umiddelbar assosiasjon i forhold til studieforbundenes egen profilbeskrivelse, jf. vedlegg.

Flest deltakere i alle aldersgrupper tar kurs innenfor estetiske fag og håndverksfag, herunder musikk. I perioden 1999–2006 har prosentandelen deltakere innenfor estetiske fag og håndverksfag vært over 40 prosent. Estetiske fag og håndverksfag har utgjort om lag 55 prosent av det totale studietimetallet de siste årene.

Musikkrelaterte kurs er den klart største kategorien innenfor estetiske fag og håndverksfag, og det er flest deltakere på temaer innenfor sang og musikk. Dette har sammenheng med at Fellesrådet for sang- og musikkorganisasjonene kom med i tilskuddsordningen i 1979. Etter dette steg deltakelsen på musikkrelaterte kurs kraftig.

Deltakelse i musikkrelaterte kurs i Norge har et noe annet mønster enn i Sverige. Svenske studieforbund avholder langt flere studieringer innenfor musikk/kor/sang, mens norske kurs/opplæringstiltak på området har relativt flere deltakere. Dette kan være et utslag av at Norge ikke har innført tak på antall deltakere og har en lavere minimumsgrense for deltakere. Opplæring i mindre grupper anses i Norge som spesielt hensiktsmessig for kor og korps. I Sverige ser derimot kor og korps at det kan være fordeler ved å ha kurs for mange deltakere om gangen. Forskjellene kan også ses i sammenheng med at Norge har langt flere korps enn Sverige. Norge har 1802 korps og 72 866 registrerte musikere, mens det i Sverige er 550 korps og rundt 25 200 musikere 7. I tillegg til sang og musikk har ulike kurs innenfor tekstil, teater, revy og folkedans mange deltakere i gruppen estetiske fag og håndverksfag.

Kulturbærende kurs som folkedans, vev og søm har vært et profilområde for enkelte av studieforbundene og har utgjort en betydelig del av deres opplæringstilbud. Deltakelse i slike kurs har gått kraftig ned siden 1970-årene. I samme periode har interessen for kurs i helse- og sosialfag økt, dette gjelder også innenfor dette utdanningsområdet for øvrig.

Emnegruppen organisasjons- og ledelsesfag ble i 2006 rapportert med vel 80 000 deltakere. Tøsse framholder også oppslutningen om organisasjonsrelaterte fag. Han anslår at om lag 100 000 deltakere var engasjert i direkte skolering til samfunnsdeltakelse i 2002, og at interessen er størst de i de yngre aldersgruppene. Deltakelsen i organisasjonsrelaterte kurs fordeler seg slik:

• Organisasjonskunnskap: 12 700

• Tillitsvalgte i frivillige organisasjoner: 9900

• Tillitsvalgte i arbeidslivet, herunder verneombud: 38 400

• Kurs for folkevalgte, politisk skolering: 5200

• Instruktør, trener og lederutdanning: 29 800

Det går fram av ECON-undersøkelsen (2006) at kurs i organisasjonsemner er felles for alle studieforbundene. Det er nærliggende å se dette i sammenheng med deres rolle i å kvalifisere til innsats i frivillige organisasjoner, herunder tillitsvalgte.

Kvinner og menn har tradisjonelt valgt ulike fagfelt og emner, men dette skillet svekkes i 2006 uten at grunnen til dette er kjent. Likevel er kvinner fortsatt i klart flertall på kurs innenfor språkfag, helse-, sosial- og idrettsfag og samfunnsfag. Menn, derimot, utgjør over 70 prosent av deltakerne på kurs innenfor naturbruk, økologi- og miljøvern- og friluftslivsfag, herunder jegerprøve og skogbrukskurs.

3.4.5 Kursnivå og deltakernes utdanningsbakgrunn

For enkelte kurs har det ikke vært angitt hvilket nivå opplæringen har, men andelen kurs som blir oppgitt med nivå øker. I 2006 rapporteres 50 prosent av aktiviteten på grunnskolenivå, 33 prosent på videregående og 9 prosent på universitets- og høyskolenivå, mens 8 prosent ikke er nivåangitt. Innplasseringen på nivå er problematisk både fordi begrepsbruken indikerer paralleller til det offentlige utdanningssystemet, og fordi det er vanskelig å lese av nivåangivelsen om kurset bygger på et tidligere grunnleggende kurs. Som vist i punkt 3.4.1 er innplasseringen på henholdsvis grunnskolenivå og videregående opplæringsnivå vurdert etter kriterier som ikke bare refererer til formelt utdanningsnivå.

Over 90 prosent av studieforbundenes aktivitet er rapportert uten offentlig eksamen. Dette er uttrykk for at kjerneaktiviteten til studieforbundene er ubundet av pensa og eksamener, noe som gjenspeiler intensjonene i voksenopplærings­loven. 8 En del kurs i regi av studieforbundene fører fram til sertifisering til arbeids- eller fritidsaktiviteter. Totalt er det vel 28 000 (5,6 prosent) deltakere som er rapportert med annen godkjent eksamen eller sertifisering eller interne prøver. Dette gjelder for eksempel truckførerbevis, sprøytesertifikat i landbruket, jegerprøve, instruktør for korps eller annet frivillig arbeid. Annen godkjent eksamen omfatter blant annet en del språkkurs.

Rapportering om deltakernes mulighet til å avlegge offentlig eksamen gir et sammenligningsgrunnlag mot formell grunnutdanning, selv om tallene er knyttet til deltakere, og ikke til unike personer. Av de som ble rapportert på videregående nivå i 2006, har om lag 8700 (5 prosent) avlagt offentlig eksamen eller fagprøve. Studieforbund har tradisjonelt hatt mange kurs for praksiskandidater som vil framstille seg til fagprøve etter § 3-5 i opplæringsloven. Med hensyn til rapporterte deltakere på grunnskolenivå, har vel 2000 (1 prosent) av disse avlagt offentlig eksamen. Studieforbundene rapporterer også mange deltakere på universitets- og høyskolenivå, og av disse har nesten 12 prosent avlagt eksamen som privatister. Omregnet til studiepoeng er imidlertid denne aktiviteten vesentlig lavere. Antall som har avlagt offentlig eksamen på skoleparallelle løp på alle nivåer, utgjør samlet vel 16 000 (3,2 prosent) av deltakerne. Etter at grunnopplæring for voksne ble et offentlig ansvar, har antallet deltakere i eksamensrettet opplæring på videregående nivå i regi av studieforbund gått ned. Dette er i samsvar med opplysninger fra fylkeskommunene, se kapittel 6.2.

Forholdet mellom nivåangivelse og mulighet for offentlig eksamen kan ses som en indikasjon på at nivåplasseringen i studieforbundsstatistikken ikke er synonym med grunnskole og videregående opplæring, og at opplæringen således ikke kan omtales som et parallelt tilbud.

Tøsse har sett på rekrutteringen til det han omtaler som fritidsrettede kurs og arbeidslivskurs, i lys av deltakernes utdanningsbakgrunn. Ifølge Tøsse gjelder fremdeles skjevrekruttering relatert til utdanningsnivå som har vært påvist fra de første rekrutteringsstudiene av voksenopplæringen. Skjevhetene er størst innenfor det som defineres som arbeidslivsrettet opplæring. Her deltar de med høyere utdanning tre ganger så ofte som de med bare grunnskoleopplæring. I fritidsrettede kurs deltar høyt utdannede personer dobbelt så ofte som de med bare grunnskole. Tendensen er at arbeidslivsopplæring prioriteres høyere enn fritidsrelatert opplæring i alle utdanningsgrupper, men interessen for arbeidslivopplæring øker mest blant dem med mest utdanning fra før. Interessen for fritidskurs går ned for personer med høyere utdanning, men er stabil blant de med bare grunnskole. Med andre ord synes relativt sett de fritidsrettede kursene å tiltrekke flere med lav utdanning. Selv om de med høyest utdanning også deltar oftest i fritidsrelaterte kurs, er det samtidig mindre skjevrekruttering til disse enn til arbeidslivsrettede kurs.

3.4.6 Dokumentasjon

Som omtalt i forrige avsnitt er studieforbundenes tilbud i hovedsak pensums- og eksamensfri opplæring, og de færreste deltakerne får tilbud om avsluttende prøve eller eksamen. I henhold til voksenopplæringsloven skal studieforbundene gi deltakerne dokumentasjon på deltakelsen gjennom kursbevis ved kursets avslutning, se vedlegg //.

VOFO har i flere år arbeidet for å få bedre kvalitet på kursbevisene. Studieforbundenes Kvalitetsutvalg, som ble nedsatt i 2005, har som mål å høyne kvaliteten i studieforbundenes virksomhet rettet mot brukerne og myndighetene. Utvalget skal være rådgivende for utvikling av kvalitetsmessige og etiske kriterier og standarder for studieforbundenes virksomhet. Konkret ser utvalget på utformingen av studieplaner og kursbevis. Kvalitetsutvalget arbeider med å videreutvikle kursbeviset. Studieforbundene har som del av realkompetanseprosjektet (1999–2002) drevet utviklingsarbeid knyttet til en egen dokumentasjonsordning for læring gjennom frivillig sektor. Det er utviklet et elektronisk dokumentasjonsverktøy, personlig kompetansedokument (PKD), som er tilgjengelig på VOFOs hjemmesider. VOFO har i samarbeid med enkelte studieforbund testet dette verktøyet, men det ser ut til at det er i liten grad anvendt av studieforbundene. En undersøkelse fra Vox peker på at dette verktøyet er lite kjent blant de som har deltatt på kurs i studieforbund, og av utdanningssystemet.

Den samme undersøkelsen viser også at kursbeviset, i den grad deltakeren har fått et, ofte sier lite om kursets kompetansemål og innhold. Det er derfor vanskelig å vurdere om kurset kan godkjennes som likeverdig med kompetansemål i en læreplan. Mangelfull informasjon i kursbeviset er først og fremst et problem for kursdeltakere som har behov for å dokumentere sin kompetanse i andre sammenhenger, enten for å søke arbeid eller starte formell utdanning. En god dokumentasjon skal beskrive kompetansemål og innhold slik at det gir en klar informasjon om kurset, og gir grunnlag for å kunne vurdere læringsutbyttet. Vurderingen av læringsutbytte med tanke på overføring av kompetanse mellom ulike læringsarenaer vil stå sentralt i arbeidet med et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring, jf. punkt 6.2.3.2. Dette arbeidet byr på store muligheter for studieforbundene til å synliggjøre den kompetansen deltakerne får med seg fra kurs som ikke fører fram til prøve eller eksamen.

Den delen av studieforbundenes opplæringstilbud som fører fram mot vitnemål for formell utdanning, har andre krav til dokumentasjon. Noe av opplæringen skjer på oppdrag fra kommune eller fylkeskommune og rapporteres da fra forvaltningsorganet. Det er utdanningssystemets ansvar å utstede dokumentasjon på gjennomført og bestått opplæring i form av kompetansebevis eller vitnemål/fagbrev. For slik oppdragsvirksomhet kan det være vanskelig å se av offentlig statistikk hvem som er tilbyder, noe som kan ses som en ulempe for studieforbundene med hensyn til synliggjøring. Systemet sikrer imidlertid deltakeren godkjent dokumentasjon. I tilfeller der et studieforbund på eget initiativ igangsetter opplæring parallelt med utdanningssystemet, må deltakerne meldes opp til eksamen som privatister. Dokumentasjonen på bestått formell utdanning må også her utstedes fra utdanningssystemet. Dette synes mest aktuelt for voksne uten rett til grunnopplæring, men gjelder i prinsippet alle utdanningsnivåer. Studieforbundene har under ingen omstendighet eksamensrett eller rett til å utstede offentlig dokumentasjon på bestått formell utdanning.

3.4.7 Undersøkelser initiert av utvalget og andre kilder

Som omtalt er tilgang til offisiell statistikk begrenset, selv om den har blitt bedre siden 1995. Det finnes ingen systematiske data om kvalitet. I dette punktet omtales informasjon fra andre eksisterende kilder og undersøkelser, herunder resultater av undersøkelser foretatt i utvalgets regi. Resultater fra undersøkelser som er foretatt av Vox direkte knyttet til den rollen studieforbundene har i forhold til utdanningssystemet framgår i punkt 6.2.1.2.

Lærevilkårsmonitoren undersøker vilkårene for læring og kompetanseutvikling blant voksne, med særlig vekt på læring i arbeidslivet. Undersøkelsen har vært gjennomført årlig av Fafo siden 2003, med økonomisk støtte fra Kunnskapsdepartementet. Data samles inn av Statistisk sentralbyrå som tillegg til Arbeidskraftundersøkelsen. Monitoren viser at deltakelse i kurs og opplæring har gått ned i de siste årene. Blant sysselsatte sank deltakelsen med åtte prosentpoeng fra 2003 til 2006. Virksomhetsintern opplæring er mest utbredt, mens studieforbund, fagforeninger og frivillige organisasjoner står for i underkant av ti prosent av opplæringstiltakene. (Bråthen m.fl. 2007). Innenfor primærnæringene er denne andelen om lag tjue prosent, noe som tyder på at studieforbundene har et bedre fotfeste her enn i andre deler av arbeidslivet. (Nyen 2004a). Anslagsvis ble det gjennomført opplæring i arbeidslivet i regi av frivillige organisasjoner i størrelsesordenen 800–900 millioner kroner i 2006 (Bråthen m.fl. 2007) 9.

Generelt er det slik at de med lav utdanning deltar mindre i etter- og videreutdanning enn de med høy utdanning, og at eldre arbeidstakere deltar mindre enn yngre arbeidstakere. Deltakere i opplæringstilbud i regi av studieforbundene utgjør ikke noe unntak fra dette mønsteret (Nyen 2004a, 2004b, 2005; Bråthen m.fl. 2007).

Monitoren 2003 viste at opplæring i regi av studieforbund mv. oftere enn annen opplæring er motivert ut fra personlig interesse. Virksomhetsintern opplæring oppleves oftere som å være noe man deltar i fordi det er pålagt fra arbeidsgivers side (Nyen 2004a).

Lærevilkårsmonitoren 2005 målte deltakernes opplevde effekt av kurs og opplæring ett år etter deltakelsen. Undersøkelsen tyder på at arrangør har liten betydning for effektene av opplæringen. Noe overraskende er andelen som mener at opplæringen gir bedre muligheter for arbeid utenfor virksomheten, noe lavere blant de som deltar i opplæring i regi av studieforbund enn for andre typer opplæring (Nyen 2005).

En brukerundersøkelse utført på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet i 2004 identifiserer den mest typiske studieforbundsdeltaker som en kvinne mellom 40 og 59 år, med høy utdanning og høy husstandsinntekt, bosatt på Østlandet i en bykommune med tjenesteyting som næringsgrunnlag (MMI, 2004). Undersøkelsen har en klar svakhet i datagrunnlaget som til dels består i at data ble samlet i juni, en periode da få kurs gjennomføres. Spesielt er deltakere i musikkrelaterte fag underrepresentert, denne gruppen utgjør kun én prosent av respondentene, mot i underkant av 50 prosent av deltakerne totalt ifølge offisiell statistikk. En mulig forklaring kan være manglende bevissthet om at de har deltatt i et arrangement i regi av studieforbund. Det stilles ingen krav om at dette skal opplyses for deltakerne, f.eks. gjennom angivelse på kursbevis. Det kan også være at det på noen områder er vanskelig å skille slike læringsaktiviteter fra organisasjonens øvrige formål.

Studieforbundene selv gjennomfører spredte undersøkelser, og det foreligger rapporter fra noen undersøkelser. En undersøkelse foretatt på AOFs lese- og skrivekurs viser for eksempel tilfredse brukere blant personer med lese- og skrivevansker, en gruppe som generelt er svært lite motivert for formell utdanning, og som gjerne har dårlig erfaring med skolen (Solheim og Ytrehus 2005) 10. En evaluering foretatt av Norsk institutt for by- og regionforskning (Nibr) av prosjektet Musikk i fengsel og frihet. Prosjektet startet som et tilbud for kvinner i Oslo og viser at musikk i stor grad styrker deltakerne når det gjelder å håndtere livet, både i fengselet og etter soningen. Tilbudet karakteriseres som innholdsmessig svært vellykket, både når det gjelder å rekruttere og holde på deltakere i fengselet. Prosjektet kan også vise til gode resultater i forhold til å klare å holde på eller vedlikeholde kontakten med mange deltakere etter at de er ferdige med soningen. Det mest usikre med prosjektet er de organisatoriske og økonomiske rammevilkårene (Nibr-rapport 2006).

3.4.7.1 Undersøkelser initiert av utvalget

For å bedre kunnskapsgrunnlaget om studieforbundene ble det gjennomført tre undersøkelser på oppdrag fra utvalget:

• ECON-undersøkelsen ble satt i gang for å skaffe bedre kunnskap om studieforbundenes økonomi. Undersøkelsen viste at studieforbundene stort sett har god oversikt over sin egen aktivitet, men mer variabel oversikt over økonomien i kursvirksomheten lokalt. Studieforbundet Solidaritet reserverte seg mot deltakelse i undersøkelsen. Resultatene av undersøkelsen er omtalt i kapittel 3.5.

• Rambøll Management: Utvalget satte i gang undersøkelsen med sikte på å samle oppfatninger fra deltakere og kursledere, og blant annet belyse motivasjon for og utbytte av deltakelse i kurs. De små politiske og de samiske studieforbundene reserverte seg mot å delta i undersøkelsen.

• NIFU STEP: Utvalget satte i gang undersøkelsen med sikte på å kartlegge trekk ved studieforbundenes organisering. NIFU STEP fikk også ansvar for å sammenfatte resultater fra undersøkelsene til ECON og Rambøll Management i en samlerapport.

Undersøkelsen til Rambøll Management:

Nedenfor gjengis noen funn fra undersøkelsen. Enkeltresultater er for øvrig brukt for å belyse aktuelle temaer i NOUen. Se sammendrag i vedlegg 5.

Deltakere i kurs i regi av studieforbundene ble kontaktet i forbindelse med undersøkelsen. Undersøkelsen foregikk enten ved besvarelse av skjema tilsendt i posten eller via Internett. Svarprosenten var lav i deltakerkartleggingen, noe som har sammenheng med bl.a. dårlig kvalitet på deltakerlister fra studieforbund.

De fleste deltakerne svarte at de var godt fornøyd med både det pedagogiske opplegget (65 prosent) og kurslederens kompetanse (85 prosent), og nesten alle ville anbefale kurset til andre.

De viktigste faktorene ved valg av kurs var selvutvikling, teoretisk kompetanse, praktiske ferdigheter, fritidsrelaterte emner og sosialt samvær. Undersøkelsen viste liten variasjon i valg av type kurs og det utbyttet de fikk uavhengig av bakgrunn og utdanning. For menn var imidlertid ikke betydningen av sosialt samvær like viktig som for kvinner. For kursdeltakere med innvandrerbakgrunn var heller ikke sosialt samvær vektlagt, disse valgte også i mindre grad fritidsrelaterte kurs.

Det er en sterk overvekt av personer med høyere utdanning i undersøkelsen, noe som både kan handle om at disse i større grad deltar, og at de er mer tilbøyelige til å besvare undersøkelsen, enn personer med f.eks. lese- og skrivevansker. Mulighet til å følge opp studieforbundenes virksomhet gjennom deltakerkartlegginger er nærmere omtalt i kapittel 8.

Majoriteten av kurslederne hadde fullført høyere utdanning (80 prosent), de fleste var i alderen 30 til 59 år, men også en relativt stor andel (20 prosent) var over 60 år. Kursledere er en stabil gruppe med mange års erfaring i kursvirksomhet, 70 prosent hadde mer enn tre års erfaring, mens 30 prosent hadde mer enn ti år. Motivasjonen for å engasjere seg som kursleder var i liten grad lønn, men ønske om å formidle kulturelle tradisjoner og bidra til å skape samhold og engasjement i lokalmiljøet lå høyt. De synes også at de i stor grad har lykkes i dette. Samarbeid med kursarrangøren og kontakt og samarbeid med medlemsorganisasjonen har vært gjennomgående god. Kursledere var i liten grad opptatt av å ta i bruk og utvikle IKT som metode.

Undersøkelsen til NIFU STEP:

Nedenfor gjengis noen funn fra undersøkelsen. Enkeltresultater er for øvrig brukt for å belyse aktuelle temaer i NOUen. Se sammendrag i vedlegg 5.

Denne undersøkelsen viser at målet for studieforbundene er å fylle medlemsorganisasjonenes behov og sikre egen eksistens, videreutvikle kurstilbud og kvalitet og fylle oppgaver i nærings- og samfunnslivet. De mener deres viktigste målgrupper er minoritetsspråklige, funksjonshemmede, lavt utdannede og innsatte i fengsler. Målrettet satsing på opplæringsbehov i arbeidslivet, både i egen regi og gjennom samarbeid med offentlige etater som bl.a. NAV, er blant de viktigste oppgavene.

Studieforbundene aksepterer behovet for rapportering og ser at dette kan gi legitimitet, men savner gode rapporteringsverktøy som kan lette jobben.

Studieforbundenes lokalavdelinger er ofte selvstendige juridiske og økonomiske enheter med eget styre med lokale medlemmer. Dette gjør dem økonomisk sårbare, men fremmer en demokratisk oppbygd organisasjon. Regionkontorene har beveget seg fra å være servicekontorer til å bli økonomiledelse for medlemsorganisasjonene.

Studieforbundene ser selv sine viktigste utfordringer i å få klare samfunnsoppgaver med offentlige midler, kombinere voksenopplæringslovens formål og egen økonomi, få virksomme regionale avdelinger ved evt. fusjon blant lokalavdelingene, bli oppfattet som seriøse og profesjonelle aktører, tilby kompetansegivende opplæring og etterutdanning ved samarbeid med bl.a. universiteter og høyskoler.

Det er generelt lite samarbeid om kurs mellom studieforbundene og medlemsorganisasjonene, med parallelle systemer og kurs som resultat. Store medlemsorganisasjoner som fagforbundene og landbruksorganisasjonene er selv regional kursadministrator, mens studieforbundene er kursadministrator for små medlemsorganisasjoner. Medlemsorganisasjonene gir mer spesialisert opplæring for medlemmene, som faglig og kulturell etterutdanning, mens studieforbundene gir mer generell opplæring. NIFU STEP kommenterer at det sjelden kan forventes omfattende samarbeid om utvikling av kurs mellom medlemsorganisasjoner og studieforbund, bortsett fra i de tilfeller der alle medlemsorganisasjonene er innenfor samme felt eller sektor.

Studieforbundene opplever liten konkurranse i forhold til opplæring for lokalsamfunnet, kurs for tillitsvalgte og kurs som krever godkjenning, for eksempel for offentlig sertifisering. I forhold til opplæring i det åpne markedet og etter anbud konkurrerer de med offentlige og private utdanningsaktører og andre studieforbund.

3.5 Studieforbundenes økonomi

3.5.1 Samlet økonomi

Studieforbundene rapporterer om kursaktivitet til Statistisk sentralbyrå (SSB), men er ikke pålagt å rapportere om kurskostnader og deltakeravgift. Rapporteringen av finansiering på kursnivå til SSB har alltid vært og er fortsatt mangelfull 11 .

ECON utredning og analyse gjennomførte, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet og Tronutvalget, en undersøkelse om inntekter og utgifter i studieforbundene i perioden desember 2006 til mars 2007 (ECON 2007). Undersøkelsen omfatter kursvirksomhet som arrangeres med statsstøtte etter voksenopplæringsloven, og hadde til hensikt å kartlegge totaløkonomien i denne aktiviteten 12.

I en nylig gjennomført svensk offentlig utredning blir det gjort grundig rede for de svenske studieforbundenes inntekter og utgifter. 13 Utvalget ønsket tilsvarende informasjon om norske forhold. Dette lyktes i liten grad, noe som dels skyldes svakheter i opplegget for undersøkelsen, men også dårlig oversikt over kursøkonomien i studieforbundene og medlemsorganisasjonene. Oversikten over kursvirksomheten, hvor mange kurs som tilbys, omfanget av disse og hvilken type kurs som tilbys, er god, men oversikten over kursøkonomien varierer mye. For eksempel fører ikke alle studieforbund og medlemsorganisasjoner et eget regnskap over kursvirksomheten, men inkluderer den i andre deler av virksomheten.

Rapporten fra ECON avdekker at kjennskapen til inntekter og utgifter i kursvirksomheten gjennomgående er mangelfull blant studieforbundene og medlemsorganisasjonene sentralt, og at det derfor ikke er mulig å sammenstille ønsket informasjon på en enkel måte. Det er derfor begrenset hva utvalget kan foreta av detaljerte beskrivelser av studieforbundenes samlede økonomi, så vel som vurderinger og anbefalinger som forutsetter eksakt kjennskap til økonomien. I dette avsnittet, og i utredningen for øvrig, er hovedfokuset på statstilskuddet.

Resultater fra ECON-undersøkelsen brukes til å utdype tilgjengelig informasjon om statstilskuddet (jf. punkt 3.4.7).

3.5.2 Studieforbundenes inntekter

Ifølge ECON finansierer studieforbundene sin virksomhet gjennom forskjellige offentlige tilskudd, kontingent fra medlemsorganisasjoner, inntekter fra kurs- og prosjektvirksomhet. Aktiviteten gjøres også mulig ved frivillig innsats og fri bruk av offentlige skolelokaler.

Studieforbund og medlemsorganisasjoner har dermed en rekke inntektskilder, men det varierer hvilke inntekter som dominerer, og det er ikke mulig å fastslå størrelsen på inntektene fra de ulike kildene. I undersøkelsen sies at variasjonene i inntektsstruktur kan bety at studieforbundene har ulik praksis med hensyn til intern overføring av statsstøtten, noe som kan skyldes regnskapstekniske forhold så vel som realiteter. ECON konstaterer at eventuelle endringer i regelverk for støtteordninger vil slå ulikt ut for studieforbundene i og med at bildet er så sammensatt.

3.5.2.1 Statstilskuddet

Målet med tilskuddsordningen til studieforbundene er å medvirke til at studieforbundene og medlemsorganisasjonene deres kan tilby fleksibel og brukertilpasset opplæring for voksne. For at studieforbundene skal få tilskudd må de være godkjent etter voksenopplæringsloven § 10. Staten yter tilskudd etter § 19 og forskiftene til denne med bevilgning over Kunnskapsdepartementets budsjett (kapittel 254, post 70). Hvert år blir en del av denne rammen øremerket som særskilt tilskudd til opplæring av voksne som av ulike ikke-økonomiske årsaker møter hindringer når det gjelder å ta del i opplæringstilbud. 14 Dette tilskuddet, som kommer i tillegg til det ordinære tilskuddet etter voksenopplæringsloven § 19, brukes til å stimulere disse gruppene til å ta del i de vanlige opplæringstiltakene, og til tiltak spesielt organisert for de aktuelle gruppene. 15 For 2007 utgjorde rammen for administrasjon og generell aktivitet 86 prosent av den totale bevilgningen, mens rammen for særskilt tilskudd var 14 prosent.

Den årlige rammen for hvert studieforbund beregnes etter gjennomsnittet av innrapporterte timer de tre siste årene før siste foregående år, etter fordelingsnøkkel beregnet av SSB. Vox beregner, fastsetter og utbetaler tilskuddet til studieforbundene, og følger opp og kontrollerer tilskuddsmottakernes bruk av midlene.

I tillegg kan studieforbundene søke tilskudd til pedagogisk utviklingsarbeid og tiltak for særlige målgrupper etter voksenopplæringsloven § 24. (kapittel 258). Det er Vox som utlyser og fordeler også disse utviklingsmidlene. Denne ordningen omtales under punkt 3.5.4.

Studieforbundene har ansvar for å forvalte og fordele både det ordinære tilskuddet (§ 19) og tilskuddet til særskilte grupper (§ 24) videre til lokal arrangør og/eller medlemsorganisasjoner. De fleste studieforbundene bruker en del av statstilskuddet til administrasjon og drift sentralt og fordeler resten til opplæringsaktivitet i regionale og/eller lokale ledd og/eller sine medlemsorganisasjoner. Enkelte tildeler også noe støtte til administrasjon og drift til de regionale/lokale leddene.

For at et opplæringstiltak skal være berettiget til statstilskudd, er det flere krav som skal oppfylles. Det skal foreligge en studieplan som skal godkjennes av studieforbundet før opplæringen settes i gang. Tiltaket skal være en pedagogisk planlagt prosess der det angis mål og beskrives hvordan opplæringen skal legges opp for å nå dette målet. Tilskudd til det frivillige studiearbeidet skal ikke anvendes på områder der det offentlige har ansvar. Voksenopplæring som blir drevet innenfor det offentliges ansvarsområde, henvises til rammeoverføringen i kommunene og fylkeskommunene. Voksenopplæringsmidler skal heller ikke benyttes der trygde-, sosial- og helseetaten eller andre offentlige etater har ansvar, da i så fall som oppdrag uten tilskudd til studieforbund.

Andre kriterier som skal oppfylles av et tilskuddsberettiget studietiltak er følgende:

• Opplæringen skal være åpen for alle og må være offentliggjort ved annonsering, oppslag, kurskatalog eller på annen tilfredsstillende måte ut fra lokale forhold.

• Studietiltak på mindre enn tolv studietimer gis ikke tilskudd.

• En studietime er en klokketime. Det er ikke anledning til å foreta omregning av samlet kurstid til 45 minutters enheter.

• Studietimer der det er en lærer/instruktør som har det faglige ansvar for gjennomføringen, skal rapporteres som timer med lærer.

• Minst fem deltakere må fullføre studietiltaket. Med fullføring menes at den enkelte deltaker må ha vært til stede minst 75 prosent av tiden.

• Deltakelsen skal dokumenteres med nøyaktig ført frammøteliste. Det skal oppgis navn, bostedsadresse og fødselsår for deltakerne.

• Minstealder for deltakere er 14 år ved kursstart.

Tilskuddsordningen til studieforbundene er ikke rettet mot bestemte kurstilbud/temaer og studieforbundene står fritt til å fastsette deltakeravgift for kursene. Det er heller ikke fastsatt sentrale krav om tilskudd per time, slik at dette kan variere mellom studieforbundene og differensieres etter emne, målgruppe og pedagogisk opplegg.

For å gi et bilde av hvordan rammen for statstilskudd forvaltes av studieforbundet sentralt, har Vox på forespørsel fra Tronutvalget foretatt en grov kategorisering i fem ulike modeller:

• Studieforbundet utbetaler til arrangør, som kan være en medlemsorganisasjon eller studieforbundets eget lokale/regionale ledd.

• Studieforbundet utbetaler til medlemsorganisasjoner og til eget fylkes-/regionledd.

• Studieforbundet utbetaler tilskuddet direkte til lokal kursarrangør (lokalledd av studieforbundet eller medlemsorganisasjon).

• Studieforbundet fordeler ramme til fylkesleddene, men midlene utbetales fra studieforbundet sentralt.

• Studieforbundet fordeler ramme til regionale ledd, som utbetaler til kursarrangører.

De ulike kategoriene avspeiler at studieforbundene er ulikt organisert og har ulike roller i forhold til medlemsorganisasjonene.

NIFU STEP beskriver variasjonene i oppgavefordelingen mellom ulike studieforbund og deres medlemsorganisasjoner med utgangspunkt i fire nivåer:

1. Studieforbundet har ingen egen kursvirksomhet, men formidler tilskudd og kontrollerer dokumentasjon av kursaktiviteten i medlemsorganisasjonene.

2. Studieforbundet har begrenset kursaktivitet i forbundets egen regi, primært tilbud for kursansvarlige i medlemsorganisasjonene. Studieforbundet utvikler kurspakker som tilbys og tilpasses behov i medlemsorganisasjonene.

3. Studieforbundet tilbyr skreddersøm av kurstilbud for den enkelte medlemsorganisasjonen i tillegg til selv å gjennomføre betydelig kursaktivitet.

4. Studieforbundet har omfattende utadrettet kursaktivitet i egen regi i tillegg til å bistå kursaktiviteten i/for medlemsorganisasjonene.

Den første er en rolle alle må ivareta for å kunne motta offentlig støtte.

3.5.2.2 Statstilskudd til studieforbund i 2007

Nedgangen i studieforbundenes økonomi i de siste årene og over tid er omtalt i forbindelse med analyse av aktivitetsutviklingen i kapittel 3.4.

Tabell 3.3 viser tilskudd til studieforbund etter §§ 19 og 24, kapittel 254 post 70 i statsbudsjettet, fordelt til 20 studieforbund i 2006. Studieforbundet Folkeuniversitetet (FU) mottok alene over en tredjedel av bevilgningen. AOF og FU mottok til sammen rundt halvparten av midlene. Deretter følger Musikkens Studieforbund og Funksjonshemmedes studieforbund. Funksjonshemmedes Studieforbund mottar om lag 70 prosent av sitt samlede tilskudd fra rammen for særlige målgrupper (§ 24) og tildeles nær halvparten av de midlene som fordeles fra denne rammen.

Elleve studieforbund mottok i 2006 mellom en og ti millioner kroner i tilskudd, mens fem studieforbund mottok under en million kroner. Dette omfatter de politiske partienes studieforbund (med unntak for Aftenskolen Høyres Studieforbund og de samiske studieforbundene).

Alle studieforbundene fikk økt rammetildeling som følge av at statsbudsjettet ble betydelig økt fra 2006 til 2007. Økningen for det enkelte forbund tilsvarer ikke reduksjonen fra 2005 til 2006 på grunn av kutt i den totale rammen. Dette har sammenheng med grunnlaget for beregning av tilskuddsrammen.

Tabell 3.3 indikerer at det varierer mye hvordan studieforbundene anvender statstilskuddet. Rapportert antall kurs, timer og deltakere sett i forhold til samlet tilskuddsramme kan gi noen indikasjoner på hvordan studieforbundene prioriterer bruken av statstilskuddet. Samisk Studieutvalg har høyest tilskudd per deltaker, deretter følger Sjøsamisk Studieforbund, Aftenskolen Høyres Studieforbund, Funksjonshemmedes Studieforbund og AOF. Gjennomsnittet vil være påvirket av om studieforbundet ofte har kurs med spesielt få eller mange deltakere. Hvis man tilsvarende ser på tilskudd per time, er det Funksjonshemmedes Studieforbund som ligger høyest. Den videre rekkefølgen er Aftenskolen Høyres Studieforbund, Idrettens Studieforbund, Bygdefolkets Studieforbund og Samisk Studieutvalg. Utvalget har ikke hatt anledning til å gå inn i nærmere analyser for å se disse tallene i forhold til type aktivitet i de enkelte studieforbundene.

3.5.2.3 Statsstøtten i praksis

ECON-undersøkelsen viser at statsstøtten er viktig for kursvirksomheten på alle nivåer. Antall kommentarer i undersøkelsen som uttrykker at tilskuddet er viktig, overgås bare av antall kommentarer som peker på at støtten er for lav.

ECON fant at statsstøtten utgjør i overkant av halvparten av inntektene til studieforbundene sentralt 16. For de fleste av studieforbundenes lokallag og medlemsorganisasjoner (sentralt og lokalt) utgjør derimot støtten en mindre del av inntektene. I enkelte større medlemsorganisasjoner utgjør statstilskuddet langt mer av samlede inntekter enn for gjennomsnittet av organisasjonene. VO-støttede kurs opplyses å utgjøre en svært stor eller stor del av den totale virksomheten i om lag en tredjedel av medlemsorganisasjonene.

I undersøkelsen mener mange at det er for mye administrasjon knyttet til å få tilskudd. En besvarelse trekker fram at statsstøtteordningen fungerer godt, mens to peker på at den ikke er viktig. Viktighet av statsstøtte og utviklingsmidler Vox fordeler, støttes av uttalelser fra studieforbund til Tronutvalget. De mener statstilskuddet er nødvendig for motivasjon til økt aktivitet og som kvalitetsstempel utad. Til tross for at tilskuddsrammen fastsettes ut fra gjennomsnittlig aktivitet i tre år, ønskes større forutsigbarhet. En utfordring er at tilskuddene henger etter aktivitetene, slik at perioder med lave tilskudd gir liten aktivitet, som igjen gir reduksjon i tildelingen for kommende år. Egenkapitalen må derfor benyttes i slike perioder. VO-systemets tallrekke oppleves som gammeldags. (5 deltakere – 12 timer – 14 års aldersgrense – paragraf 24, særlige målgrupper). Dette betyr ikke at det ikke oppleves som viktig med et øremerket tilskudd for de med spesielle utfordringer, det dreier seg heller om måten tilskuddet er innrettet på. For aktivitet rettet mot særlige målgrupper er andre offentlige etater viktige for medfinansiering, spesielt NAV. Tilskuddet etter § 24 fungerer som s tartkapital som er viktig for at studieforbund kan være innovative og kunne nå utsatte grupper i samarbeid med andre aktører.

NIFU STEP kommenterer i sin rapport studieforbundenes opplevelse av redusert statstilskudd slik:

«Gitt at de ordinære midlene som staten bevilger til et studieforbunds virksomhet er for knappe og studieforbundene allerede tærer på egenkapitalen slik flere informanter gir uttrykk for, kan forbundet bli presset til bestemte valg som samsvarer med statlige prioriteringer, i stedet for behov studieforbundene og deres medlemsorganisasjoner fanger opp. Samtidig har studieforbundene som frivillige, uavhengige organisasjoner et selvstendig ansvar for sin egen utvikling. Dette kan være lettere å ivareta i trange tider dersom man har tilstrekkelig egenkapital eller man har betalingssterke medlemsorganisasjoner i ryggen. Enklest ville det trolig være for sektoren dersom de generelle aktivitetsbaserte tilskuddene fra stat og kommuner lå på et langt høyere nivå slik at studieforbundene i langt større grad enn i dag kunne prioritere de oppgavene som de selv er de første til å se.»

ECONS kartlegging viser også at det omfanget statsstøtten utgjør av det enkelte studieforbunds samlede økonomi, varierer betydelig. Tabell 3.3 kan derfor ikke tolkes isolert som en beskrivelse av hvordan studieforbundene prioriterer bruken av statstilskuddet. Etter at statstilskuddet til administrasjon og aktivitet ble slått sammen til en ramme, er det ingen fullstendig oversikt over hvor stor andel studieforbundene benytter til administrasjon, i forhold til hvor mye som kanaliseres til kursaktiviteter. I forbindelse med oversikten over forvaltning av statstilskuddet har Vox fått opplyst at avsetningen til administrasjon varierer fra 0 til 50 prosent. Tre studieforbund oppgir 25 prosent. De øvrige opplyser at en del avsettes til drift og administrasjon. Flere studieforbund sier i henvendelser til Tronutvalget at tilskuddsnedgangen har ført til redusert administrasjon og utviklingsarbeid, mens kursvirksomheten har vært søkt skjermet. Dette kan også støttes av utviklingen i deltakertimer, som viser at disse har holdt seg på et mer konstant nivå enn aktivitetsstørrelsene timer og deltakere. Studieforbundene har med andre ord effektivisert gjennom større kurs, slik det framgår i punkt 3.4.2.

3.5.2.4 Andre inntekter

Utover statstilskuddet omfatter inntekter for studieforbundene annen statsstøtte, fylkeskommunal og kommunal støtte og annen støtte.

Om lag halvparten av studieforbund og medlemsorganisasjoner avholder andre kurs enn de som de mottar statsstøtte for, ifølge ECONs undersøkelse. Denne delen av virksomheten ble ikke nærmere kartlagt i undersøkelsen.

Annen statsstøtte. Støtte gjennom programmene KUP, BKA og generell prosjekt- og utviklingsstøtte er omtalt i punkt 3.5.4.1. Studieforbundene mottar også tilskudd fra en lang rekke offentlige kilder, men skal da ikke motta VO-tilskudd samtidig. Et eksempel er som samarbeidspartner med NAV. Kun kurs med tilskudd fra kapittel 254 skal rapporteres inn til SSB. Det har ikke vært mulig å framskaffe noen oversikt over hva annet statlig tilskudd representerer i samlet beløp.

Fylkeskommunal støtte og kommunal støtte. Undersøkelsen til Vox om fylkeskommunenes samarbeid med studieforbund, jf. kapittel 6, innhentet ikke eksplisitt opplysninger om generell støtte til studieforbundene. Opplysninger fra enkelte fylker indikerer likevel at slik støtte ytes, og at de ikke bare omfatter direkte tilskudd. I noen tilfeller stiller fylkeskommunen for eksempel gratis lokaler til disposisjon for VOFO og medfinansierer også delvis en stilling. Utvalget kjenner for øvrig ikke til omfanget av kommunale og fylkeskommunale bidrag. Verdien ved bruken av offentlige lokaler i kursvirksomheten (jf. punkt 3.3.1) er heller ikke kjent, men i ECON-undersøkelsen og innspill fra studieforbundene fremgår det at gratis kurslokaler er viktig.

Annen støtte. Slik støtte er tilskudd fra ikke-offentlige institusjoner, kursavgifter, medlemskontingenter, tilskudd eller avgifter fra andre deler av organisasjonen, avtaler med samarbeidspartnere, gaver og sponsormidler.

SSB har ikke systematisk informasjon om utviklingen i kurs- og deltakeravgifter i regi av studieforbundene. Av svarene i ECON-analysen framgår at kursavgifter er viktige inntekter for studieforbundene, især lokalt der de utgjør en stor andel.

3.5.2.5 Ubetalt arbeidskraft og vederlagsfrie ­kurslokaler

Studieforbund er forankret i frivillige organisasjoner. ECON-undersøkelsen viser at det er store variasjoner i bruken av ubetalt arbeidskraft 17, men at det er vanskelig å peke på systematiske forskjeller mellom studieforbund og medlemsorganisasjoner eller mellom sentrale og lokale ledd. Svarene indikerer at 40 prosent av studieforbundene lokalt alltid eller ofte benytter ubetalt arbeidskraft, mot 69 prosent i medlemsorganisasjonene lokalt. Når det gjelder bruken av vederlagsfrie lokaler, tyder svarene i undersøkelsen på at fordelingen er motsatt. Her opplyses det at studieforbund lokalt har best tilgang på vederlagsfrie lokaler (80 prosent), mot 41 prosent i medlemsorganisasjonene lokalt. Et flertall på alle nivåer mener at det ville være verre å miste statsstøtten enn å miste retten til å bruke vederlagsfrie lokaler. En fjerdedel av lokale studieforbund og medlemsorganisasjoner mener samtidig at det vil være verst å miste tilgang til vederlagsfrie lokaler.

3.5.3 Utgifter

Lønn til kursledere/lærere og andre lønnsutgifter, utgifter til leie av lokaler og andre utgifterer ifølge ECON-undersøkelsen de vanligste utgiftstypene i alle studieforbund og medlemsorganisasjoner. Lønnsutgifter framstår som den største utgiftsposten, men datagrunnlaget er særlig svakt på dette området; bare et fåtall blant respondentene har besvart spørsmålene knyttet til utgifter. For øvrig varierer det betydelig hvilke utgifter som dominerer hos det enkelte studieforbund/medlemsorganisasjon. Det kan blant annet skyldes at forbundene/organisasjonene har ulik praksis med hensyn til å benytte ubetalt arbeidskraft og vederlagsfrie lokaler. Det har også blitt endringer i utgiftene i studieforbundene sentralt ved at Kopinor-avgiften nå fordeles på hvert enkelt studieforbund etter aktivitet og ikke som et øremerket beløp bevilget over statsbudsjettet, som tidligere. Andre relevante spørsmål kan knyttes til nedre lønnsgrenser for arbeidsgiveravgift, som både er en kostnad og medfører administrasjon. Enkelte av studieforbundene omfattes også av ordningen med kompensasjon for merverdiavgift for frivillige organisasjoner.

3.5.4 Pedagogisk utviklingsarbeid og ut­viklingstiltak for særlige målgrupper

I statsbudsjettet for 2006 ble det satt av fire millioner kroner over kapittel 258 til pedagogisk utviklingsarbeid og tiltak for særlige målgrupper i studieforbund og fjernundervisningsinstitusjonene. Formålet er å stimulere til nyskaping. 18

For tilskudd til pedagogisk utviklingsarbeid er det en forutsetning at prosjektene har allmenn interesse og overføringsverdi. Tilbud overfor lokalt arbeids- og samfunnsliv og for å motivere grupper med lite formell utdanning er framhevet i utlysningen.

Tiltak for særlige målgrupper skal i utgangspunktet være rettet direkte mot endelig målgruppe, men støtte gis også til veiledere og andre.

3.5.4.1 Pedagogisk utviklingsarbeid og tiltak for særlige målgrupper

I 2006 kom det inn 52 søknader fra 17 studieforbund (inkludert VOFO), og 23 prosjekter fikk til sammen 2,9 millioner kroner i tilskudd, som vist i tabell 3.4.

Både antall søknader og antall studieforbund som søker har holdt seg relativt konstant i de siste årene. Den endelige målgruppen for pedagogisk utviklingsarbeid er som oftest lærere, ledere og utdanningssøkende. Funksjonshemmede og minoritetsspråklige er de målgruppene som inngår i de fleste søknadene, uavhengig av tema.

Ifølge Vox er flest prosjektsøknader relatert til kultur, det gjelder både pedagogisk utviklingsarbeid og målgruppeorienterte tiltak.

Høsten 2006 gjennomførte Vox en telefonisk henvendelse til prosjektansvarlige i studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner som hadde fått midler i perioden 2003-2005. Ca. 100 prosjekter inngikk i undersøkelsen. Så godt som alle mente at prosjektet hadde hatt positiv effekt for dem som søkerorganisasjon.

Tilskuddet hadde resultert i nye undervisningstilbud, utprøving av metoder og verktøy og utvikling av nettverk. Omtrent halvparten sier at de nådde sine oppsatte mål. Der målene ikke er nådd, oppgis utenforliggende faktorer, manglende planlegging og/eller urealistiske forventninger hos prosjekteier som de vanligste årsakene. Målgruppen nås i de fleste prosjektene, men i noe mindre grad for særlige målgrupper. Med hensyn til økonomi er det en tendens til manglende samsvar mellom budsjett og gjennomføring. Timelønnssatsene varierer også svært mye.

• Rundt en tredjedel av prosjektene kan sies å ha overføringsverdi.

• I prosjekt der det er utviklet kurs, er ca. 60 prosent av kursene i drift 1-2 år etter prosjektperioden.

• Rundt 10 prosent av kursene tilbys ikke på nytt på grunn av lav interesse eller dårlig økonomi hos målgruppen eller manglende ressurser hos tilbyder.

3.6 Oppsummering aktivitetsutvikling, resultater og økonomi

Studieforbund har over tid vært godt representert i spredt befolkede regioner. Statistikken for 2006 viser en endring i dette mønsteret ved at aktivitetsnedgangen synker minst i fylker med høyt innbyggertall. Det er flest kvinner som deltar. Emnepreferansene er tydelig kjønnsdelt slik som i ut­danningssystemet for øvrig. I likhet med utdanningssystemet for øvrig har også studieforbundene utfordringer med å nå de med lav kompetanse og som er minst motiverte for opplæring. Samtidig viser enkelte studieforbund betydelig engasjement overfor denne gruppen, jf. omtale av BKA-programmet i punkt 6.1.5.

Studieforbund er en sentral leverandør av kulturrelatert opplæring og kurs, særlig på musikkkområdet. De står for rundt 10 prosent av kursvirksomheten i arbeidslivet med høyest aktivitet innenfor primærnæringene. Det er betydelig virksomhet innenfor organisasjonskunnskap og andre fag som kvalifiserer til deltakelse i politikk og organisasjonsliv. På dette området er yngre mennesker sterkest representert.

Studieforbund har inntil nylig tatt ut mesteparten av nedgangen i aktiviteten gjennom å tilby lengre kurs med flere deltakere. Det vil si at studieforbundene har effektivisert, og at tilbudene har endret karakter. Det siste året har aktiviteten i spredtbygde regioner gått ned der den tradisjonelt har vært sterk. Dette kan ha sammenheng med denne endringen i tilbudet. Andre aktuelle forklaringer enn redusert tilskudd og endringer i tilbudet er endringer i brukernes preferanser og konkurranse med andre tilbydere. Studieforbundene er ifølge NIFU STEPs undersøkelse nå svært sårbare som følge av presset økonomi; flere steder legges lokalavdelinger ned. Et annet forhold som belyses i denne undersøkelsen, er samhandlingen mellom studieforbundet og medlemsorganisasjonene.

Svakhetene i statistikkgrunnlaget og mangelfull kjennskap i studieforbundene til egne inntekter og utgifter kan også medvirke til at økonomien svekkes, da et oppdatert kunnskapsgrunnlag er viktig for å kunne argumentere for statlige overføringer.

Utføres uavhengig av lokalisering, men tilgangen til denne teknologien synes å være skjevt fordelt. Voksnes behov for å kunne kombinere læring med arbeid, omsorg og samfunnsengasjement krever fleksibilitet i tilretteleggingen og mulighet for å benytte ulike læringsarenaer.