7 Styring, organisering og finansiering av studieforbundene

Studieforbundenes opplæringsaktivitet har blitt redusert de senere årene, jf. kapittel 3. Samtidig er det et stort og økende behov for bredde og tilpasning i opplæringstilbudet til den enkelte voksne, og til variert kunnskap og kompetanse i arbeidsliv og samfunn.

Det er etter utvalgets oppfatning nødvendig å tydeliggjøre studieforbundenes roller og oppgaver. Målene for studieforbundenes virksomhet må bli klarere. Målene bør gi grunnlag for å definere hvordan styring, organisering og finansiering av studieforbundene kan innrettes, som grunnlag for å vurdere om målene nås på best mulig måte. Utvalget mener god dokumentasjon av studieforbundenes virksomhet er viktig for å gi innsikt i deres måloppnåelse og gi virksomheten nødvendig legitimitet.

I dette kapittelet blir forslag til overordnede mål for studieforbundene diskutert i kapittel 7.1, styrings- og organiseringsmodeller i kapittel 7.2 og 7.3 og finansieringsmodeller i kapittel 7.4. Utvalgets vurderinger framgår i kapittel 7.5 og anbefalingene i kapittel 7.6.

7.1 Utvalgets forslag til overordnede mål for studieforbundenes virksomhet

En stor del av den voksne befolkningen står av ulike grunner utenfor både arbeidslivet og utdanningssystemet, jf. kapittel 5. Det innebærer at mange ikke deltar på viktige arenaer der kunnskap og kompetanse utvikles.

Hva som motiverer den enkelte til å lære og ta til seg informasjon, varierer. I kapittel 3 har vi sett at det er mange som hvert år deltar på kurs i regi av studieforbundene. Selvom antallet deltakere har gått ned. Det er stor variasjonsbredde både i kurstilbudene, og i hvem som deltar.

7.1.1 Overordnede mål for studie­forbundenes virksomhet

Utvalget ser studieforbundenes virksomhet som viktig, men vil likevel påpeke at deres rolle ikke er tydelig nok. Mange som deltar på kurs i studieforbundenes regi er ikke klar over at studieforbund er ansvarlig arrangør. Studieforbundenes aktivitet og resultater er ikke godt nok dokumentert og synliggjort. Dette understreker behovet for fornyelse og revitalisering av studieforbundenes virksomhet.

Formålene med studieforbundene slik disse i dag er nedfelt i lov, forskrift og andre styringsdokumenter, kan synes noe uklare og vanskelige å styre etter. Det er derfor nødvendig med en skarpere og mer presis avklaring av målene med studieforbundenes virksomhet. Samtidig legger dette et grunnlag for å kunne restrukturere studieforbundenes institusjonelle rammer.

Utvalget foreslår seks overordnede mål for studieforbundenes virksomhet. Disse målene er formulert både med utgangspunkt i den aktiviteten som i dag er tillagt studieforbundene, og i en tydeliggjøring av hvilke roller studieforbundene bør fylle i framtiden. I dette ligger det et potensial for både kontinuitet og fornyelse av den statlige styringen av studieforbundene:

1. Å bidra til å vedlikeholde og styrke demokratiet og legge grunnlag for den bærekraftige utviklingen ved å engasjere og utvikle aktive medborgere.

Et fritt læringsarbeid, der mennesker deltar av egeninteresse og engasjement, og som er tuftet på ideer og vurderinger som bæres fram av frivillige organisasjoner i det sivile samfunnet, er viktig for å skape motivasjon. En slik virksomhet bidrar til mangfold i samfunnet. Den gir rom for ny kunnskap, gjennom å kunne stille spørsmål ved det eksisterende, og bidrar med alternative perspektiver for læring.

Studieforbundene skal arbeide for menneskers likeverd og likestilling i samfunnet gjennom arbeid lokalt, regionalt og nasjonalt. Demokratiske prinsipper skal også gjenspeile seg i studieforbundenes organisasjoner og formelle oppbygning.

2. Å gjøre det mulig for mennesker å påvirke sin egen livssituasjon.

Deltakelse i organisasjonslivet og det å være aktiv i eget lokalmiljø kan gi en mulighet både til refleksjon over egen livssituasjon og til kontakt med andre mennesker. Det kan være avbrudd i en stressende hverdag, og det kan også være en mulighet til å reorientere seg og lære noe nytt, noe som i neste omgang kan kvalifisere til arbeidslivet. Kunnskap er et gode som kan ligge urørt i perioder, men som kan tas fram i situasjoner der man ønsker å ta nye grep i sitt eget liv.

3. Å bekjempe utstøting og bidra til inkludering.

Gjennom sin virksomhet med krav om egendeltakelse skal studieforbundene bidra til økt samfunnsengasjement og -innflytelse, som igjen kan bidra til å øke en persons velbefinnende og motivasjon for deltakelse i arbeidsliv og samfunn. Studieforbund forventes også å utvikle strategier for å bekjempe utstøting og fremme inkludering, både på selvstendig grunnlag og i samarbeid med andre aktører.

4. Å bidra til motivasjon og tilgang til kunnskap og kompetanse for alle og slik møte behov i et samfunn og arbeidsliv i stadig endring.

Med stadig raskere endringer i samfunn og arbeidsliv er det et økende behov for kvalifikasjoner hos den enkelte. Studieforbundene tilbyr i dag yrkesrelevante opplæringstilbud som bygger på studieforbundenes idé og metode for læring. De har også spesialtilpassede tilbud for arbeidsgivere og enkelt individer og kan gjennom disse tilbudene bidra til å øke kunnskapsnivået i befolkningen. Studieforbundene skal være en del av den livslange læringen i samfunnet. De har også en særlig viktig rolle i å motivere og aktivisere flere som har behov for oppdatert kunnskap.

5. Å styrke kulturelt mangfold og øke deltakelsen i kulturlivet.

Studieforbund skal være lokale og regionale drivkrefter i kulturlivet, både som kursarrangører og formidlere av tradisjonskultur. Å bidra til større kulturelt mangfold og til at det blir flere aktive utøvere, har stor samfunnsmessig betydning. Amatørkulturen spiller en sentral rolle for deltakelse og demokratiperspektivet i samfunnet og er av stor betydning for samvirke med og utviklingen av den profesjonelle kulturen.

6. Å være en selvstendig arena for læring og et supplement til offentlige utdanningstilbud for voksne.

Studieforbundene har en viktig rolle i det norske samfunnet gjennom sin forankring i og utvikling av frivillige organisasjoner og rollen som fri og ubunden aktør. Deltakerinnflytelse i opplæringstiltakene og ansvar for egen læring er vesentlig i studieforbundenes virksomhet, for å sikre ny og utviklende læring ut fra deltakernes behov. Studieforbundene skal i samspill med det offentlige arbeide spesielt for å nå voksne. Studieforbundene skal utvikle tilbud, og studieforbund og offentlige myndigheter har et felles ansvar i å sikre at tilbud til voksne med paralleller i det offentlige utdanningssystemet holder nødvendig kvalitet.

7.2 Styring og organisering av studieforbundene

Styring og organisering av studieforbund må skje med utgangspunkt i de formål, roller og oppgaver studieforbundene skal ha. Det betyr at modeller for styring, organisering og finansiering må utledes av hva som er hensikten med studieforbundene, og av hvordan de på en best mulig måte kan nå de overordnede målene som er satt for virksomheten.

Samtidig må styringen og organiseringen av studieforbundene innrettes effektivt . Dette betyr at rammene for studieforbundenes virksomhet må stimulere til bestemte typer aktiviteter som bidrar til måloppnåelse. Det er behov for å finne fram til modeller som er formålseffektive, slik at de overordnede målene for studieforbundenes virksomhet nås. Det er også andre hensyn som skal ivaretas og som ikke fanges opp av rene effektivitetskriterier, men som likevel er viktige for innretningen av modellene. Eksempel på dette er forholdet til andre samfunnsinstitusjoner og sektorer. Det er også viktig å understreke at de foreslåtte overordnede målene ikke er like enkle å operasjonalisere. Det kan vanskeliggjøre vurdering av formåleffektivitet i ettertid. Samtidig gir det studieforbundene et større handlingsrom med hensyn til hvilken type aktiviteter som kan legges inn i porteføljen. Dette vil igjen bidra til større mangfold av læringsaktiviteter.

I dag er styring og organisering av studieforbundene regulert av voksenopplæringsloven, mens sider ved virksomheten er regulert av andre lover og bestemmelser, for eksempel:

• opplæringsloven (regulerer voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring og omtaler studieforbund som aktuelle samarbeidspartnere)

• universitets- og høyskoleloven

• arbeids- og velferdsforvaltningsloven (omhandler bl.a. brukernes tilgang til tjenester iht. sine behov og NAVs samhandlingsrelasjoner)

• lov om arbeidsmarkedstjenester (omfatter bl.a. tiltaksregelverk)

• introduksjonsprogrammet for nyankomne flykninger

I tillegg til formaliserte og nedfelte styringsbestemmelser er også mindre formaliserte normer og konvensjoner viktige elementer i de institusjonelle rammene som regulerer studieforbundenes aktivitet. Dette er forhold knyttet til tradisjonen med folkeopplysning, idealer om læring i frivillig sektor og demokratiske verdier som medvirkning, inkludering og samhold.

I voksenopplæringsloven er det gitt detaljerte bestemmelser om blant annet godkjenning av studieforbund, kriterier for tilskuddsutbetaling og rapportering. Slik sett kan det sies at den statlige styringen av studieforbundene i Norge er sterk. På den andre siden er studieforbundene gitt en betydelig frihet i hvilke typer kurs som gir grunnlag for statlig tilskudd.

I Sverige har den statlige styringen av studieforbundene siden begynnelsen av 1990-årene hatt en målstyrt innretning. Dette er videreført med den nye reformen der de overordnede formålene med studieforbundsaktivitetene er sterkt betonet. Formålene er likevel utformet slik at de svenske studieforbundene har et betydelig handlingsrom der de selv kan definere både målgrupper og konkrete mål for aktivitetene.

I Danmark forvaltes studieforbundenes virksomhet direkte fra kommunene etter lov og bekjentgjørelser fra Undervisningsministeriet. Reduserte statlige tilskudd og innføringen av den nye kommunalreformen i Danmark gjør at de danske studieforbundene står overfor betydelige utfordringer både med hensyn til struktur, tilbud og finansiering.

Erfaringene fra Norden viser ulik grad av styring og organisering av virksomheten til studieforbundene. Felles for alle de nordiske landene er imidlertid idealer knyttet til folkeopplysning og deltakelse fra det brede lag i befolkningen. Både i Sverige og Danmark er opplæringen i studieforbundenes regi i hovedsak ikke-formell, jf. kapittel 4.2. I Norge kan derimot studieforbundene tilby også formell kompetansegivende opplæring i tillegg til den ikke-formelle opplæringen. Forskjellene gjenspeiles også i styringssystemer og organisering av studieforbundenes virksomheter.

7.3 Mulige organisasjonsmodeller for studieforbundene

I henhold til mandatet skal utvalget vurdere og anbefale eventuelle strukturelle endringer i styring og organisering av studieforbundenes virksomhet, herunder om det er hensiktsmessig å overføre tilskuddsforvaltningen for voksenopplæringen fra statlig til regionalt nivå.

Det kan skisseres flere ulike modeller for hvordan studieforbundene kan styres og organiseres. Nedenfor gjennomgår utvalget tre ulike modeller der utgangspunktet for alle er de felles overordnede målene for studieforbundenes framtidige virksomhet som er foreslått i kapittel 7.2 ovenfor.

7.3.1 Modell A

Modell A er i stor grad lik dagens ordning, slik den er beskrevet i kapittel 3. Utgangspunktet for modellen er hovedfokus på læring i frivillig sektor. Dette samsvarer med formuleringen i dagens voksenopplæringslov, der det heter at studiearbeid blant voksne ubundet av bestemte pensa og eksamener er en oppgave for de frivillige, ideelle studieforbundene. Ved å slå fast at studieforbundene har ansvar for ikke-formell opplæring, vil primæroppgaven til studieforbundene bli tydeliggjort, og aktiviteten knyttes i all hovedsak til å styrke frivillige organisasjoner og det mangfoldet av aktiviteter som foregår innenfor denne sektoren. Demokrati og deltakelsens egenverdi løftes fram som viktige faktorer. Deltakernes innflytelse på virksomheten settes i sentrum. Virksomhetens konkrete innhold og utforming skal skje lokalt, selv om overgripende mål settes sentralt.

Bestemmelser i lov og forskrift må ha til hensikt å styrke den ikke-formelle opplæringen og gi denne kompetansen høyere status enn tilfellet synes å være i dag. Dette vil gi opplæringen i frivillig sektor et løft, samtidig som den kan være med på å synliggjøre i større grad den aktiviteten som foregår lokalt i frivillig sektor, og det læringsutbyttet denne aktiviteten for den enkelte.

En viktig del av frivillighetsarbeidet i Norge er kulturrelaterte aktiviteter. Modellen gir også åpning for at kulturarrangementer, og forberedelsene til gjennomføringen av disse, ligger innenfor den virksomheten som studieforbundene kan arrangere. Ved å gi en slik åpning kan studieforbundene få en tydeligere og sterkere rolle i det lokale kulturlivet og stimulere til variasjon og bredde i kulturaktiviteter.

Modell A tydeliggjør at hovedansvaret for studieforbundene er læring i frivillig sektor. I modellen kan studieforbundene på oppdrag også gi tilbud som fører fram til formell kompetanse.

7.3.2 Modell B

Balansert målstyring fokuserer ikke bare på økonomisk resultat, men inkluderer alle fokusområder som er viktige for at en virksomhet skal nå sine mål. Balansert målstyring er i utgangspunktet et verktøy for å operasjonalisere visjoner, overordnede mål og strategier. Balansert målstyring gir støtte i vurderings- og korrigeringsfasen og kan derfor sies å utgjøre et kvalitetsutviklingsverktøy 1.

Grunnlaget for modell B er å ta utgangspunkt i de overordnede målene som skal definere virksomheten til studieforbundene i framtiden, jf. kapittel 7.1. Modellen legger vekt på definerte formål for studieforbundenes virksomhet, slik det også er lagt til grunn i reformer i det svenske systemet for styring og organisering av studieforbund, jf. kapittel 4. Modell B forutsetter at studieforbundene selv operasjonaliserer sine konkrete mål som grunnlag for rapportering av måloppnåelse og justeringer av tiltak for ytterligere å bedre måloppnåelsen. I Sverige er det satt virksomhetsmål på statlig nivå utledet av overordnede formål som studieforbundene forventes å operasjonalisere gjennom sine målsettinger. Her må studieforbundene rapportere tilbake til staten både om operasjonaliseringen av de virksomhetsmålene de har valgt å forholde seg til, og i hvilken grad tiltakene har bidratt til å nå både de operasjonaliserte målene og de overordnede formålene.

En modell inspirert av den svenske, jf. kapittel 4, innebærer at studieforbundenes egne strategier for måloppfyllelse vil tillegges større vekt enn i en idealtypisk målstyringsmodell. Gjennom en modell som skissert over har studieforbundene selv ansvaret for å følge opp sin egen virksomhet og i hvilken grad denne samsvarer med de målene de selv har operasjonalisert innenfor mer overordnede mål. Det er opp til hvert enkelt studieforbund å vurdere hvilke tiltak som er mest effektive med henblikk på måloppnåelse, og modellen innebærer derfor effektiviseringsgevinster i den forstand at hvert enkelt studieforbund får et klarere insentiv til best mulig resultatoppnåelse. Studieforbundene må på egnet vis rapportere på måloppnåelse iht. egendefinerte virksomhetsmål. I dette ligger det klare føringer fra bevilgende myndighet all den tid best mulig resultatoppnåelse påvirker tilskuddet.

I en slik modell fordeler studieforbundene selv tilskuddet til aktivitet, og de har selv ansvaret for å følge opp sin egen virksomhet og sørge for at den er i tråd med egne virksomhetsmål, og at disse igjen er i pakt med de overordnede målene. Studieforbundenes organisering må være så effektiv at den sikrer at minst mulig av ressursene går til administrasjon, og at mangfoldet ikke svekkes. Det kan være et spørsmål i et slikt perspektiv om tildeling via hele 20 studieforbund – som i dag – er hensiktsmessig for å sikre god drift, effektiv tildeling og støtte og oppfølging overfor det utøvende nivået som skal virkeliggjøre målene.

Det finnes flere aktører på opplæringsområdet som har tilgrensende formål og samtidig en aktivitet som langt på vei sammenfaller med både formål og aktiviteter for studieforbundene. Det kan fra et samfunnsperspektiv være aktuelt å se disse aktivitetene i sammenheng for mer effektiv og målrettet styring. Både frittstående fjernundervisningsinstitusjoner og folkehøyskoler har for eksempel kurs som i innhold og organisering har mange likhetstrekk med kurs som arrangeres av studieforbund. En tettere samhandling mellom folkehøyskolene, fjernundervisningsinstitusjonene og studieforbundene kan gi større tyngde i å oppnå overordnede mål. Mulige grep er felles lovgivning og styring, slik tilfellet er for studieforbund og folkehøyskoler i Sverige. Her har de, som det framgår i kapittel 4, et felles myndighetsorgan, en felles forordning, og et felles folkbildningsanslag. En indikator på at de brukes som virkemiddel for det offentlige er at en større statlig satsing har blitt lagt til sektoren, jf. punkt 6.1.7 omtale av e-læringssatsing.

Videre finnes det aktører som har tilgrensende formål, men andre typer av aktiviteter. Relasjonen til slike aktører kan utnyttes gjennom felles virksomhetsmål innenfor overordnede formål, slik at man kan få til mer slagkraftige tiltak. Et eksempel kan være at både studieforbund og offentlige myndigheter har til formål å motivere voksne til læring, og at man blir enige om arbeidsdeling og kostnadsdeling for tiltak som utnytter begge systemers fordeler til gode for brukeren.

7.3.3 Modell C

Et annet utgangspunkt for en ny modell for organisering og styring av studieforbundenes virksomhet er en helhetlig tilnærming til voksnes læring som vektlegger det offentlige ansvaret. Det vises her til beskrivelse i kapittel 6.2 om utfordringer knyttet til dagens system når det gjelder voksnes rett til grunnopplæring. En slik tilnærming innebærer at ansvaret for voksnes læring samles, og at virkemiddelbruken blir koordinert i offentlig regi for å ivareta den enkelte voksnes behov for kompetanse. Hovedprinsippet i en slik modell må være at de voksne som ønsker ny kompetanse, enten denne er av formell eller ikke-formell art, skal kunne henvende seg til ett sted dersom de er usikre på hva de vil og hvilke muligheter de har. Alle voksne – uavhengig av hvilken kompetanse den enkelte har fra før – skal kunne få et ønsket tilbud i en fleksibel tilbudsstruktur.

Samhandlingen mellom offentlig og frivillig sektor/studieforbundene blir svært viktig både for å sikre et mangfoldig og variert opplæringstilbud for voksne i regionene og for å styrke studieforbundenes rolle i å utvikle fleksible og tilpassede opplæringstilbud. Det blir derfor viktig å styrke studieforbundenes muligheter til å være en samhandlingspartner slik at det er mulig å inngå gjensidig forpliktende samarbeid om strategiske og operative mål for voksnes læring i regionen. Med dagens system er dette krevende av følgende grunner:

1. Det offentlige ansvaret for å ivareta voksnes behov for opplæring er delt mellom kommune og fylkeskommune, selv om voksne ofte vil trenge individuelle opplegg tilpasset deres egne behov og livssituasjon. Også individuelle rettigheter til grunnopplæring for voksne er delt mellom kommune og fylkeskommune. Dette hindrer en helhetlig tilnærming og kompliserer samarbeidet med andre aktører, herunder studieforbund.

2. Offentlige myndigheter kan vanskelig forholde seg til et stort antall studieforbund.

Alle fylkeskommuner har systemer for å sikre realkompetansevurdering av voksne. I mange fylkeskommuner er dette gjort ved å bygge opp egne ressurssentre for voksenopplæring. Fylkeskommunene har opparbeidet seg lang erfaring med å tilby opplæring og legge til rette for voksnes læring, samtidig som det finnes utfordringer, jf. kapittel 6.2. Undersøkelser foretatt av Vox viser at kun om lag 1000 etnisk norske deltar i tilbud om grunnskoleopplæring for voksne i dag, sett bort fra deltakere i norskopplæring for innvandrere. Ved å samle ansvaret for både grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne hos fylkeskommunen vil det bli lettere – både for den enkelte voksne selv og for det offentlige – å samordne en helhetlig og gjennomgående grunnopplæring for voksne. En slik tilnærming vil gjøre det lettere for studieforbundene å markere seg som tilbyder.

Ved innføringen av en lovfestet rett til grunnskole og videregående opplæring for voksne valgte lovgiver å hjemle reglene i en felles opplæringslov som regulerer det rettighetsbaserte og formelt kompetansegivende opplæringsløpet for barn, ungdom og voksne. Dette var i tråd med anbefalingene i NOU 1995: 18 Ny lovgiving om opplæring (Smith-utvalget), som lå til grunn for opplærings­loven av 1998. Smith-utvalget uttalte blant annet at hensynet til et mest mulig konsekvent og tilgjengelig lovverk tilsier følgende:

«[..] også de deler av dagens voksenopplæringslov som regulerer grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne, tas inn i den nye loven. På den måten vil alle lovregler om opplæring på grunnskolens og på videregående skoles nivå være omfattet av den felles lov for slike spørsmål.»

I en modell for en mer helhetlig tilnærming til voksnes kompetanse er det derfor gode grunner for å samle ansvaret for voksnes grunnopplæring i sin helhet hos fylkeskommunen. Det betyr at kommunenes ansvar for formell grunnskoleopplæring for voksne overføres fra kommunene til fylkeskommunene.

Offentlige institusjoners samarbeid om brukere med svak arbeidsmarkedstilknytning og/eller kompetanse er i ferd med å få større tyngde gjennom partnerskapsavtaler. Realkompetansevurdering og karriereveiledning er viktige områder for samarbeid.

Med disse endringene får fylkeskommunen et utvidet ansvar for å oppfylle voksnes formelle rettigheter til både grunnskole- og videregående opplæring. I tillegg tydeliggjøres det ansvaret fylkeskommunene allerede har i henhold til opplæringsloven for å ivareta voksnes behov for kompetanse uavhengig av inviduelle rettigheter. Disse forholdene må reguleres i opplæringsloven med forskrifter.

Like sentralt som å samle det offentlige ansvaret for formell grunnopplæring for voksne, er det å sette studieforbundene i stand til å være en reell samarbeidspartner for å nå målet om tilbud til alle. Å bruke VOFO mer aktivt i samhandlingen mellom studieforbundene og fylkeskommunen vil trolig være ressurssparende og effektiviserende 2. Den formaliserte samhandlingen bør foregå innenfor rammene av en partnerskapsavtale. En partnerskapsavtale forutsettes å legge grunnlaget for å drøfte mer overordnede spørsmål knyttet til opplæring for voksne og kompetansebehov i regionen, samt studieforbundenes aktive rolle i dette arbeidet. Spørsmål knyttet til igangsetting av konkrete opplæringstilbud, kontraktinngåelse mellom det enkelte studieforbund og fylkeskommunen mv. må løses i en direkte kontakt mellom det enkelte studieforbund og fylkeskommunen. Studieforbundene som er involvert, må forplikte seg konkret, herunder å ivareta kvaliteten i opplæringstilbudene og sikre dokumentasjon av oppnådd kompetanse som kan kommuniseres inn mot både arbeidslivet og utdanningssystemet.

Det vil være av grunnleggende betydning at terskelen for å komme i gang med aktiviteter som øker den enkelte voksnes kompetanse, er lavest mulig. Lav brukerterskel forutsetter at opplæringstilbudene gjøres tilgjengelige for alle. Å motivere personer med behov vil kunne være en viktig oppgave for studieforbund inn i partnerskapet. Fylkeskommunene må etablere veiledningstjeneste overfor voksne som både kan imøtekomme voksnes behov for kompetanse, og som kan motivere den enkelte til kompetanseutvikling. En slik veiledningstjeneste må organiseres slik at den som ønsker et tilbud, kan henvende seg til ett og samme sted. Dette er viktig for å redusere byråkrati og gjøre opplæringstjenestene mer brukervennlige.

Samtidig som fylkeskommunene får et utvidet ansvar for å tilrettelegge voksnes læring, må det innarbeides rapporterings- og tilsynsordninger til nasjonale myndigheter som sikrer kvalitet og omfang på voksnes læring i samsvar med bestemmelser i lov og forskrift. Opplæringen må ivareta målsettinger om fleksibel og tilpasset opplæring med utgangspunkt i individuelle behov hos voksne. Sentralt i dette står realkompetansevurdering. For all opplæring må det settes tydelige krav til kvalitet, blant annet profesjonell kompetanse for å sikre upartiskhet, legitimitet og tillit til prosessen rundt valg av tilbud den enkelte skal få, herunder den enkeltes innflytelse og medbestemmelse. Det er også viktig at den opplæringen det gis tilbud om, holder høy pedagogisk kvalitet og er tilpasset voksnes behov.

7.4 Finansieringsmodeller for studieforbundene

Ulike finansieringsmodeller dreier seg først og fremst om offentlig tilskudd til studieforbundene. I og med at studieforbundene er frivillige organisasjoner, har ikke staten ved Kunnskapsdepartementet direkte instruksjonsrett over studieforbundene. Eventuelle endrede lovfestede vilkår må normalt kompenseres gjennom tilskudd. Andre lovfestede vilkår enn tilskuddsbestemmelser kan også påvirke studieforbundenes økonomi, som for eksempel voksenopplæringslovens bestemmelse om adgang til frie undervisningslokaler. Gjennom ECON-undersøkelsen om studieforbundenes samlede økonomi kommer det fram at en fjerdedel av lokale studieforbund og medlemsorganisasjoner mener at det vil være en større belastning å miste tilgang til vederlagsfrie lokaler enn statstilskuddet.

Studieforbundene har også inntekter som kommer fra andre kilder som blant annet deltakeravgifter, kontingenter, statstilskudd fra ulike departementer og direktorater, midler fra kommuner, regioner, sponsormidler, oppdragsvirksomhet m.m. Dette er også noe som begrenser overordnet departements anledning til styring og kontroll av studieforbundene. Tilgang til ubetalt arbeidskraft gjennom frivillig sektor har også stor betydning for mye av aktiviteten.

I henhold til mandatet er utvalget pålagt å utrede minst én modell som er kostnadsnøytral. Utvalget skal også vurdere om det er hensiktsmessig å overføre tilskuddsforvaltningen fra statlig til regionalt nivå, og det vil også bli vektlagt som alternativ finansieringsmodell. I valg av modell vil også tilskuddets størrelse være en variabel og kunne virke inn på blant annet omfanget av administrasjon.

7.4.1 Modell 1 – generell tilskuddsmodell

Med en generell tilskuddsmodell vil hovedstrukturen i dagens ordning bli beholdt, men det er likevel nødvendig at dagens ordning gjennomgås og klargjøres på flere punkter. Sammenlignet med den svenske ordningen fremstår den norske ordningen som relativt lite ressurskrevende. Ifølge ECONs undersøkelse ser mange studieforbund likevel ordningen som byråkratisk og krevende med hensyn til uttellingen økonomisk. Det er derfor betydelig rom for forbedringer som gir en enklere og mer rasjonell forvaltning.

Et eksempel på forbedring kan være å innføre et element av utviklingstilskudd i tilskuddsmodellen. Dette vil kunne bidra til å redusere de administrasjonskostnadene som i dag er knyttet til søknad om pedagogiske utviklingsmidler, og vil samtidig stimulere til innovasjon og nytenkning. Et annet eksempel på forbedring kan være å gi økonomiske insentiver til fusjon av studieforbund, et tredje å unngå unntak fra kriterier og retningslinjer for enkelte aktører.

Modellen vil verdsette frivillig sektors egenart, den ubetalte innsatsen som gjøres, og den integrerende og inkluderende virkning aktiviteten har i seg selv.

Modellen gir ikke svar på hvordan studieforbundenes virksomhet kan forankres bedre regionalt og lokalt, og heller ikke på hvordan studieforbundene kan bli en mer aktuell partner i definerte politiske satsinger. Studieforbundene vil i denne modellen i likhet med i dag ha en begrenset rolle i definerte offentlige satsinger, med mindre de inngår samarbeid på selvstendig grunnlag.

Dagens tilskuddsordning har vært lite robust mot nedskjæringer, og endringene i en generell tilskuddsmodell slik som denne er presentert her, vil neppe i seg selv gjøre finansieringen mer forutsigbar. Dette må i så fall gjøres på andre måter, for eksempel ved å klargjøre mål og foreta andre styringsgrep.

Modellen kan gjennomføres innenfor dagens budsjettrammer.

7.4.2 Modell 2 – kombinert tilskuddsmodell

En ordning med en kombinert tilskuddsmodell vil i større grad verdsette studieforbunds rolle både generelt og i forhold til mer konkrete definerte politiske satsinger ved at midlene delvis er frie, dels styrt eller innrettet som stimuleringspotter. Hvor sterkt styrt slike midler skal være, må vurderes.

En mulig kombinert tilskuddsmodell kan være todelt. For det første slik at deler av tilskuddet brukes til opplæring og knyttes direkte til de overordnede målene for studieforbundene. Utforming av tilskuddet må avveie ønsket om å fremme aktivitet og å gi stabile arbeidsforutsetninger for studieforbundene over tid. For det andre kan modellen operere med særlige tilskudd som kan gis til forsøks- og utviklingsarbeid, til prioriterte satsingsområder eller til kulturaktiviteter. Tilskuddet skal stimulere studieforbundene til å tilpasse seg krav og forventninger i omverdenen, men på en måte som muliggjør at studieforbundene kan bidra i kraft av sin egenart og sitt læringssyn.

Gjennom en kombinert tilskuddsmodell kan det vurderes å lage en felles bevilgningsramme for all folkeopplysningsbasert læring. Dette vil da inkludere både folkehøyskolene og fjernundervisningen i tillegg til studieforbundene. Dette kan gi mulighet til bedre strategisk innretning på satsinger som involverer aktørene i frivillig sektor, og gi stordriftsfordeler ved rapportering og ved øvrig administrasjon.

Med denne modellen er det en mulighet å kanalisere deler av tilskuddet via fylkeskommunene etter søknad. Det gjelder for eksempel søknad om tilskudd til opplæringsvirksomhet innenfor særskilte temaer. Tilskuddet kan også innrettes slik at det gis åpning for en eventuell kulturpott som fylkeskommunen fordeler etter søknad.

Modellen er tenkelig innenfor dagens budsjettrammer, men en inndeling av tilskuddet i flere komponenter er trolig mer hensiktsmessig jo større tilskuddet er. Sverige har for eksempel et langt større tilskudd til studieforbundene enn Norge. Mange respondenter i ECONs økonomiundersøkelse oppgir at tilskuddet som gis i dag ikke står i forhold til arbeidet, og at utmålingskriterier til ulike deler av ordningen framstår som uoversiktlige. Det vil være et argument for å holde ordningen så enkel og helhetlig som mulig, og et argument mot å komplisere den ytterligere.

Det er teknisk mulig å gjennomføre modellen innenfor dagens budsjettrammer.

7.4.3 Modell 3 – tilskuddsforvaltning via ­fylkeskommunene

Tronutvalget har fått en særlig rolle i å bidra til oppfølgingen av St.meld. nr. 12 (2006--2007) Regionale fortrinn – regional fremtid. Stortingsmeldingen foreslår at fylkeskommunalt folkevalgt nivå styrkes, og at regional utvikling skal fremmes. Regionenes fortrinn skal benyttes for å sikre det framtidige grunnlaget for velferden i samfunnet. Det er nedfelt i mandatet til utvalget at det skal vurdere om det er hensiktsmessig å overføre tilskuddsforvaltningen fra statlig til regionalt nivå.

En regionalisering av tilskuddene vil være best egnet for oppgaver som er lovfestet, og der tilskuddet kan innlemmes i rammeoverføringene til fylkeskommunene. En regional forvaltning av tilskudd til studieforbundene vil også kunne la seg kombinere med en generell tilskuddsmodell (modell 1) med en relativt fri tildeling av midler og en kombinert tilskuddsmodell (modell 2) som består av en kombinasjon av frie midler og styrte midler eller stimuleringspotter.

Hvilke oppgaver som blir overført til regionalt forvaltningsnivå, er avgjørende for de nye regionenes størrelser. Noen oppgaver er av en slik karakter at de forutsetter regioner av en viss størrelse før det er aktuelt å overføre oppgaver fra statlig til regionalt nivå. Regionenes størrelse vil også ha betydning for hvilken rolle studieforbund kan ha innenfor regional kultur, opplæring og næringsutvikling. Med dagens organisering med noen få større og flere mindre studieforbund vil regionenes størrelse være av stor betydning for hvilken bredde og kraft studieforbundene kan legge inn i det regionale arbeidet.

Ved en regionalisering av tilskuddene til studieforbundene vil det også bli regionale forskjeller i hvor mye midler som det enkelte studieforbund får tildelt. Dette henger blant annet sammen med ulike regionale prioriteringer og behov. Det må derfor vurderes konsekvenser av eventuelle forskjeller mellom regionene i prioritering av bruk av midlene, og om det skal legges inn føringer som hindrer at tilskuddet omdisponeres til andre formål. Rammefinansiering er hovedmodellen, men det finnes også andre måter å innrette en regional finansieringsordning på.

I en regionmodell får staten kun en indirekte styring av studieforbundene. Staten kan styre regionene via øremerkede tilskudd eller lov. Men slik styring må vurderes opp mot formålet med desentralisering, som vanligvis vil være å gi større handlingsrom for lokaldemokratiet.

Det må diskuteres hvordan kompetanse, kvalitet og resultatoppfølging av studieforbundenes virksomhet kan ivaretas på regionnivå. Disse funksjonene utøves i dag i stor grad av studieforbundene sentralt.

Det er teknisk mulig å gjennomføre modellen innenfor dagens budsjettrammer.

7.5 Utvalgets vurderinger

De overordnende målene som utvalget foreslår for studieforbundenes virksomhet, har til hensikt å tydeliggjøre deres rolle i et framtidig kompetansebilde. Gjennom dette vil studieforbundene i større grad enn i dag kunne imøtekomme behov for både formell og ikke-formell kompetanse i samfunnet. Samtidig vil de få gode forutsetninger til å videreutvikle egenart og særtrekk som kompetansetilbyder og framstå som attraktive for brukerne. For å nå de overordnede målene som foreslås for studieforbundene på en mest mulig effektiv måte, er det viktig med gode rammebetingelser. Rammebetingelsene for studieforbundenes virksomhet er knyttet til regler og bestemmelser om styring og organisering av studieforbundene, samt til finansiering og tilskuddsforvaltning. Utvalget ser samtidig også studieforbundenes omgivelser som viktige i å åpne eller stenge for muligheter for studieforbundene til å utvikle seg og få en tydeligere rolle. Utvalget drøfter derfor også strukturelle endringer som vil ha betydning for studieforbundenes handlingsrom og dermed for den rollen de kan spille, og som går utover regelverk og tilskuddsordninger som regulerer studieforbundenes virksomhet direkte.

7.5.1 Styring og organisering

7.5.1.1 Tre modeller for styring og organisering

Alle de tre modellene for styring og organisering av studieforbundene som er omtalt, har viktige elementer i seg som på ulikt vis tydeliggjør studieforbundenes roller. Med utgangspunkt i de overordnende målene for studieforbundene vil de tre modellene slå ulikt ut i forhold til hvordan studieforbundene kan settes bedre i stand til å nå disse.

Den første modellen som er presentert – modell A – er en modell der studieforbundenes framtidige oppgaver i hovedsak blir ikke-formell opplæring innenfor rammene av frivillig sektor. Slik sett kan denne modellen oppfattes som dominert av perspektivet frivillighetslæring og styrking av frivillig sektor, og som å ligge nær dagens modell. Utvalget mener det er svært viktig at den ikke-formelle kompetansehevingen gis høyere status enn i dag, og en modell der styringen og organiseringen av studieforbundenes virksomhet som er innrettet for å styrke opplæringen i frivillig sektor, kan bidra til dette. I modellen er kulturarrangementer integrert som en del av virksomheten til studieforbundene. Dette mener utvalget er positivt og kan bidra til ytterligere vitalisering av det lokale kulturlivet.

I modell A er hovedfokuset læring i frivillig sektor, og ikke voksne spesielt. Dette åpner for å vurdere dagens bestemmelse om en nedre grense på deltakerne i studieaktivitet på 14 år for å utløse tilskudd. Utvalget mener dagens aldersgrense på gitte vilkår bør beholdes, og viser til en senere omtale av dette, jf. punkt 7.5.1.3.

I vurderingen av den andre modellen – modell B – ser utvalget klare fordeler med et balansert målstyringssystem som inkluderer alle virksomhetsmål i studieforbundene. Det er også en stor fordel at studieforbundene må finne fram til god og hensiktmessig operasjonalisering av de overordnede målene. Utvalget mener det er viktig at studieforbundene står fritt til å velge egne strategier og operasjonalisering for å nå de overordnede målene. En viktig forutsetning for at dette skal kunne skje på en god måte, er et finansieringssystem med klare insentiver til målrettet virksomhet.

På den andre siden mener utvalget at balansert målstyring kan føre til merarbeid i forbindelse med rapportering om måloppnåelse i form av dokumentasjon og vurdering av resultatoppnåelse. Dette kan føre til mer administrasjon som må kompenseres. Rapportering bør ha en enkel form og gjennomføres på en måte som er i studieforbundets egen interesse for å kunne synliggjøre dets virksomhet. Økt fokus på målstyring kan også bidra til at mangfoldet av tiltak og aktiviteter svekkes, og at noe av vitaliteten i den virksomheten som i dag ligger i studieforbundene, forsvinner.

Utvalget merker seg også at modellen gir muligheter for å vurdere om andre aktiviteter med sammenlignbare mål, men som i dag er regulert av andre lovbestemmelser enn voksenopplæringsloven, i framtiden kan reguleres av samme lov. Det gjelder i første omgang fjernundervisning, kortkursene ved folkehøyskolene og eventuelt andre aktiviteter ved folkehøyskolene som er spesielt rettet mot voksne. Også andre aktører for læring utenfor det formelle utdanningssystemet kan tenkes sett i en slik sammenheng. Modellen kan videre benyttes der studieforbund og offentlige aktører går sammen om felles mål, men med ulike virkemidler. I slike tilfeller vil det være naturlig å definere felles mål gjennom avtaler eller annen operasjonalisering, og at tiltakene fellesfinansieres.

I den tredje modellen – modell C – som er presentert, er hovedfokuset voksnes læring. Modellen innebærer at fylkeskommunen får et større ansvar for voksnes læring. Dette ansvaret går utover de forpliktelser fylkeskommunen i dag allerede har for å oppfylle voksnes rettigheter til videregående opplæring og en generell plikt til å gi tilbud til alle med behov. En slik modell mener utvalget vil kunne gi en bedre tilnærming til voksnes behov for kompetanse og en bedre koordinering av virkemiddelbruken for å styrke voksnes kompetanse. Modellen innebærer at ansvaret for all grunnopplæring for voksne samles i fylkeskommunen. Andre nordiske land har valgt å rendyrke folkeopplysning som alternativ til formell opplæring, men utvalget ønsker at norske studieforbund fortsatt skal kunne supplere offentlige utdanningstilbud for voksne som en alternativ læringsarena, og at det skal legges bedre til rette for dette samarbeidet. Dette regnes som god utnyttelse av ressurser. Det kan være ulike grunner til at det offentlige tilbudet ikke samsvarer med den voksnes behov, for eksempel at tilgjengeligheten er dårlig fordi reiseavstanden til utdanningsinstitusjoner er for lang.

7.5.1.2 Studieforbund og læring i frivillig sektor

Organisering og styring av studieforbundenes virksomhet er i dag regulert i voksenopplæringsloven. Denne loven har vært gjennom flere revisjoner, og regulerer i dag primært statens tilskudd til studieforbundene og fjernundervisningsinstitusjonene. Den samme reguleringen kunne en langt på vei ha oppnådd gjennom vilkår i tilskuddsbrev eller lignende. Dette innebærer at de gjenstående aktive bestemmelsene i voksenopplæringsloven alene vanskelig kan ses å forsvare forslag om en helt ny lov om studieforbund til erstatning for gjeldende voksenopplæringslov. En ren opprydning i eksisterende lov er et alternativ, men idet det er mulig å få til den samme reguleringen på andre og mer fleksible måter – for eksempel gjennom vilkår i tilskuddsbrev – reiser utvalget spørsmål ved hensiktsmessigheten av dette.

Utvalget ser det som lite hensiktsmessig å revitalisere voksenopplæringsloven ved å flytte bestemmelsen om voksnes rett til grunnopplæring fra opplæringsloven. Utvalget går ikke in for dette. En smal lov vil heller ikke være i samsvar med anbefalingene til det utvalget som vurderte strukturen i lovverket, jf. NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket, som er nærmere omtalt nedenfor. Utvalget mener fylkeskommunens ansvar som pådriver og koordinerende instans for utvikling av voksnes kompetanse i et regionalt samfunnsperspektiv i stedet bør klargjøres og styrkes, slik at studieforbundene får en tydeligere adressat for samarbeid om tiltak, noe som er omtalt i punkt 7.5.1.1.

Utvalget mener det er nødvendig med en større omlegging av lovgivningen, slik at læring utenfor det formelle opplæringssystemet løftes fram og gis en egnet regulering. Med få unntak krever de gjenværende bestemmelsene i voksenopplæringsloven ikke en egen lov. Utvalget ser likevel at en egen lovmessig forankring har en egen verdi for studieforbundene. Utvalget er av den oppfatning at en ny lov må ivareta overordnede mål for studieforbundenes virksomhet.

Kapittel 6.1 viser at studieforbundene har grenseflater mot flere aktører utenfor det formelle utdanningssystemet. Utvalget mener de ulike opplæringstilbudene som eksisterer utenfor det formelle utdanningssystemet – helt eller delvis – bør ses i sammenheng og reguleres i en egen ny felles lov. Utvalget foreslår å gi studieforbundene en sterkere rolle som alternative læringsaktører og -arenaer gjennom forankring i en felles lov med andre tilbydere og aktører av offentlig støttet, fortjenestefri opplæring utenfor det formelle utdanningssystemet. En lovmessig forankring med andre fortjenestefrie læringsaktører utenfor skoleverket vil skape et bedre framtidig fundament for læring av følgende grunner:

• Det er mye som er felles i tilnærming og tradisjon for alternative opplæringsarenaer, og med det potensial for synergieffekter.

• De store utdanningssektorene har i stor grad fått felles lovforankring (grunnopplæring og høyere utdanning); det er på tide at også ikke-formelle aktører får hevet sin status gjennom å samles i en større lov. Små og spredte lovverk for enkeltaktører kan gi lite forståelige forskjeller i administrative og økonomiske rammer for likeverdig virksomhet, slik det framgår i kapittel 6.1.

I NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket (lovstrukturutvalget) ble det vurdert hvilken inndeling av lovverket som er mest hensiktsmessig. Det het blant annet:

«En samling etter samfunnssektor/livsområde vil ofte gi et oversiktlig bilde av aktuelle normer for den som har behov for å kjenne reglene på et samfunnsområde. Samling av normene innenfor en sektor gjør det letter å se alle relevante forhold i sammenheng når man skal løse problem som oppstår innenfor sektoren.»

Lovstrukturutvalget hevdet prinsipielt at dersom lovene skal bli mest mulig oversiktlige og konsekvente, bør de omfatte vide sektorer.

Hovedbegrunnelsen for en større endring i lovverket er først og fremst behovet for et bedre juridisk rammeverk rundt læring i frivillig sektor som stimulerer til økt aktivitet og derigjennom bidrar til å nå viktige samfunnsmål som blant annet medborgerskap, inkludering og integrering.

Samlende i en ny lov vil være opplæring som styrker motivasjon for og tilgang til kunnskap og kompetanse, og på den måten møte behov i et samfunn og arbeidsliv i endring. Sverige har en samlet folkbildning som framstår som en sterk og egen sektor, noe som handler om tradisjon, men også om en folkbildning som har fornyet seg.

En ny lov vil kunne bidra til å synliggjøre alternative læringsaktører, herunder studieforbund i tett kobling til frivillig sektor for øvrig, som en egen og selvstendig del av det norske systemet for livslang læring. Formelle og ikke-formelle læringsarenaer vil derved utfylle hverandre i å utvikle kompetanse og talent i befolkningen. En felles lov og med det et mer samlet politikkfelt for læring i frivillig sektor kan:

• bidra til bedre samhandling mellom det offentlige utdanningssystemet og frivillig sektor som læringsarena

• gjøre tilbydere regulert i loven mer interessante for offentlige satsinger som å bidra til å bekjempe utstøting og fremme inkludering på ulike nivåer, jf. modell B i dette punkt 7.3.2 om en målstyrt modell

• gi klare styringsmessige fordeler ved å gi mulighet til å se aktiviteter og økonomi i større sammenheng, og dermed unngå urimelige forskjeller mellom lik eller likeverdig virksomhet

• gi gunstige rammer for mer helhetlig utviklingsarbeid, forskning, analyse og dokumentasjon av aktivitet. Sverige har for eksempel igangsatt et eget forskningsprogram om folkbildning i regi av det svenske forskningsrådet, jf. kapittel 4

En eventuell ny lov bør også omfatte opplæringstilbud som kan medføre mulighet til utdanningsstøtte gjennom Statens lånekasse for utdanning. Det er en forutsetning at opplæringen har et omfang og innhold som tilsier dette, jf. lov om utdanningsstøtte med tilhørende forskrifter, se også punkt 7.6.8 om kvalifisering av studieforbundenes tilbud. I første rekke bør en ny lov fylles ved overføring av aktuelle bestemmelser fra gjeldende lovverk. På denne måten vil en oppnå en rydding . På lengre sikt vil en ny lov kunne legge til rette for helhetlige vurderinger og en hensiktsmessig styring og koordinering av læring i frivillig sektor, jf. nærmere omtale i kapittel 6.1.

7.5.1.3 Aldersgrense

I regelverket for studieforbundenes virksomhet i dag er det satt en nedre aldersgrense på 14 år for at en deltaker skal utløse rett til statstilskudd. I en modell der hovedvekten legges på læring i frivillig sektor, er det flere forhold som taler for å vurdere dagens aldersgrense. Utvalget går likevel inn for at dagens aldersgrense på 14 år beholdes. Med det understrekes det at studieforbundenes kjerneaktivitet er opplæring for voksne. Her viser utvalget til nordiske naboland, som alle opererer med et strengt skille mellom den formelle voksenopplæringen og folkeopplysningens rolle. I Norge framstår dette skillet i dag som uklart. Studieforbundenes aktivitet er forankret i voksenopplæringsloven, samtidig som formelt ansvar for opplæring av voksne er forankret i andre lover. Utvalget ønsker at studieforbund også i framtiden skal spille en rolle for utdanning for voksne iht. offentlige læreplaner og kompetansemål, men da i nært samspill med og på oppdrag fra det offentlige. For slik opplæring ser utvalget det som naturlig at tilbudet gis iht. de aldersgrenser som regulerer tilgang til ulike tilbud i hhv opplæringsloven og universitets- og høgskoleloven, og at det foretas en klargjøring av hvordan samarbeidet skal foregå, jf. punkt 7.7.1.2.

Utvalget vil framheve studieforbundenes potensial i å videreutvikle et reelt livslangt læringsperspektiv. Studieforbund er en arena der ungdom og voksne kan lære i fellesskap over generasjonsgrensene.

Utvalget har vurdert å fjerne aldersgrensen for all opplæring som tilbys av studieforbundene, men mener dette ikke er hensiktsmessig. Dette fordi det finnes andre ordninger rettet mot å ivareta barns læring i frivillige aktiviteter, og fordi studieforbundenes kompetanse og profil gjør dem mest egnet som arena for erfaringsbasert læring. Studieforbund har et tyngdepunkt mot voksne i sine tilbud, der opplæringen er basert på tradisjon og kompetanse i studieforbundene. Å fjerne aldersgrensen helt kan bidra til å utviske studieforbundenes profil, og kan også gi uheldig vriding mot rene fritidsaktiviteter rettet mot barn. En aldersgrense på 14 år gir mulighet for studieforbund til å videreutvikle sitt potensial i å utvikle engasjerte og initiativrike unge. Det framgår i kapittel 3 at studieforbund har omfattende kursvirksomhet i å skolere unge til verv i organisasjonssammenheng, og med det bygge på frivillige organisasjoners kjennetegn som «skoler i demokrati». Aldersgrensen gir også en åpning for å utvikle tilbud i frivillig sektor som er rettet mot unge i overgangen mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring, og kan med det inngå i strategier for å forebygge frafall i den formelle opplæringen, i samspill med skoleverket.

Utvalget mener studieforbundenes bidrag til læring for unge og voksne på tvers av alder vil styrkes ytterligere dersom det innføres en egen tilskuddskomponent rettet mot opplæring i friere former og mot alle former for kulturlæring til fordeling til studieforbundene, der det ikke settes krav til aldersgrense eller form på aktiviteten, jf. punkt 7.6.5.

Utvalget ser positivt på at det kun kreves et bestemt antall deltakere over 14 år (fem personer i dagens regelverk), og mener også dette er med på å gjøre ordningen fleksibel og kan åpne for yngre deltakere der det er naturlig. Denne åpenheten er nyttig for eksempel i å fremme familielæring.

7.5.1.4 Studieforbundene, voksnes læring og regional kompetanseutvikling

Fylkeskommunen har et særlig ansvar for den regionale nærings- og samfunnsutviklingen. Innenfor et slikt ansvar mener utvalget det er viktig å gi høy prioritet til kompetanseutvikling i befolkningen og arbeidslivet. Gjennom samarbeid med frivillig sektor og studieforbundene kan disse trekkes aktivt med i den regionale samfunnsutviklingen og bidra til å nå viktige samfunnsmål lokalt og regionalt. Utvalget mener dette vil gi helhet og sammenheng i å møte lokale og regionale utviklingsbehov og med det mer samordnet læring og kompetanseutvikling for voksne. Det fylkeskommunale ansvaret for voksnes læring må være videre og åpnere mot omgivelsene enn å ivareta kun formelle rettigheter til videregående opplæring .

For den enkelte voksne vil det bli mer oversiktlig om de kan henvende seg til ett og samme forvaltningsnivå. Dette vil også gi studieforbund og andre samarbeidspartnere en tydeligere adressat og gjøre det enklere å samarbeide om fleksible tilbud til voksne, på tvers av nivå. Utvalget foreslår derfor å samle ansvaret for all grunnopplæring for voksne til fylkeskommunen. Dette behandles i punkt 6.4.2.

Et åpent fylkeskommunalt samarbeidsområde for voksnes læring må i tillegg til formelle utdanningsaktører også omfatte de ikke-formelle læringsarenaene som studieforbundene, NAV, partene i arbeidslivet, høyskoler og andre relevante aktører. Samarbeidet må være basert på dialog og avtaler. Utvalget mener det er svært viktig at fylkeskommunen gjennom sitt samarbeid med NAV involverer studieforbundene i arbeidet med å kvalifisere flest mulig for arbeids- og samfunnsliv.

Utvalget mener fylkeskommunen må utvikle en kompetanseplan for voksnes læring. Et slik arbeid vil innebære tett samhandling mellom ulike kompetanseaktører i fylket. Det er derfor svært viktig å innarbeide presise styringssignaler i lovverket som sikrer at fylkeskommunen gis et ansvar for å legge godt til rette for voksenopplæring, både formell rettighetsbasert opplæring og ikke-formell opplæring. Det gjelder blant annet velfungerende og effektive systemer for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse.

Utvalget mener at fylkeskommunen bør bli ansvarlig forvaltningsorgan for all formell grunnopplæring for voksne og også få et utvidet ansvar for helhetlig voksenopplæring. Utvalget mener det er viktig at fylkeskommunen inngår et gjensidig, tett og forpliktende samarbeid med studieforbundene. Dette mener utvalget best gjøres ved at det inngås partnerskapsavtaler og konsultasjoner mellom studieforbundene og fylkeskommunen, slik at studieforbundene tar aktivt del i det regionale utviklingsarbeidet, og bidrar til gjennomføring av mål nedfelt i de til enhver tid gjeldende styringsdokumenter vedtatt av fylkestinget. For opplæringstiltak av motiverende karakter er partnerskapsavtaler et særlig hensiktsmessig virkemiddel. Samarbeidsarenaer må stimulere til tverrgående tiltak, og fremme gode opplæringstiltak som ikke entydig lar seg plassere i en sektor eller et bestemt regelverk. Utvalget understreker at et slikt samarbeid må være tuftet på gjensidighet og ha klare operative mål med utgangspunkt i de overordnede målene for studieforbundenes virksomhet. Gjennom samarbeidet med fylkeskommunen må studieforbundene bli trukket aktivt med i arbeidet med å styrke voksnes kompetanse, samtidig som frivillig sektor generelt blir trukket aktivt inn i arbeidet med å nå viktige samfunnsmål i regionen.

Utvalget har merket seg at det i Sverige opereres med statlig fastsatte virksomhetsmål for studieforbundenes virksomhet på mellomlang sikt. Slike operasjonelle mål kan klargjøre studieforbundenes rolle i offentlig politikk, i tråd med modell B. En mulig tilnærming er at det utarbeides operative virksomhetsmål som studieforbundene og fylkeskommunen blir enige om, der implementeringen er basert på samarbeid og samfinansiering. Slike mål må være et tillegg til målsettinger studieforbundene utarbeider selvstendig innenfor sin frie virksomhet.

En modell der fylkeskommunen får et større ansvar for voksnes læring, gir muligheter for en bedre koordinering av politikk og tiltak for utviklingen av mer robuste og bærekraftige regioner. Utvalget mener det er viktig at studieforbundene gis en plass og kan påvirke arbeidet for omstilling og ny kompetanse i regionene og derigjennom være med på å gi nye vekstimpulser. En styrking av frivillig sektor og kulturliv på regionalt nivå vil virke positivt inn på utviklingen av gode lokalmiljøer og derigjennom på utvikling av arbeidsliv og samfunn.

Gjennom tettere og mer forpliktende kontakt vil studieforbundene bli involvert i regionalt utviklingsarbeid og behovet for ny kompetanse og omstilling regionalt. Fylkeskommunen på sin side får utvidet sin tilgang på virkemidler for utvikling av arbeids- og samfunnsliv. Fylkeskommunen må invitere studieforbundene til samarbeid. Studieforbund må på sin side organisere seg på en måte som gjør samarbeidet effektivt og rasjonelt. Det kan være vanskelig om samarbeidet kanaliseres via 20 studieforbund. Mange av disse vil ikke ha kapasitet, eller forutsetning for å delta, noe som kan gi en forrang til de store studieforbundene, selv om mindre også kan være viktige bidragsytere i fylkene. Utvalget ser derfor en mulighet i å styrke rollen til studieforbundenes interesseorganisasjon, VOFO, på fylkesnivå som bindeledd mellom studieforbundene og fylkeskommunene. Utvalget understreker at sjansen for at fylkeskommunen skal fungere godt i rollen som helhetsansvarlig for voksnes læring, øker jo større fylkene er, og at utfallet av regionreformen når det gjelder antall fylker, derfor vil spille en rolle for å vurdere hensiktsmessigheten av modellen.

7.5.1.5 Studieforbundenes bidrag i formell, ­rettighetsbasert opplæring

Ved samhandling med studieforbundet om den formelle grunnopplæringen, er det viktig at fylkeskommunen gjennom sitt lovpålagte ansvar åpner for å benytte tilbud fra studieforbundene der hvor disse fremstår med kvalitet og som spesielt egnet. Mange voksne med behov for grunnskoleopplæring eller videregående opplæring har dårlige erfaringer fra sin egen skolegang. For disse er det nødvendig med både motivasjon og inspirasjon for at de i voksen alder skal komme i gang med formell opplæring igjen. Opplæringstilbudet må være fleksibelt, og det kan være aktuelt å benytte andre opplæringsarenaer enn skolen eller skolelignende arenaer. Flere studieforbund har gjennom sine tilbud vist at de er gode alternative læringsarenaer som fungerer motiverende og inspirerende for mange voksne som ønsker ny kompetanse. Terskelen for å komme i gang med et tilbud i regi av et studieforbund kan derfor synes lavere enn om de fikk et tilbud fra det offentlige. Slik sett kan studieforbundene bidra med kvalitet og være alternative læringsarenaer til det tilbudet fylkeskommunen selv har.

Med det kan studieforbundene reelt bli et supplement til offentlige opplæringsinstitusjoner og i sin samhandling med fylkeskommunene gi en reell mulighet til å utarbeide alternative opplæringstilbud der fleksibilitet og tilrettelegging står i fokus. I dette bildet er det også viktig å understreke at det er opp til hvert enkelt studieforbund å utvikle opplæringstilbud som har en slik kvalitet at det er aktuelt for fylkeskommunen å benytte dem.

Ikke alle studieforbund har per i dag naturlige forutsetninger eller kompetanse til å begi seg inn i formell opplæring. Bestemmelsene i lov- og regelverk må være så klare at studieforbundene kan kvalifisere seg for ulike oppdrag. Det er viktig at studieforbundene har en mulighet til å få sertifisert og kvalitetssikret sitt tilbud og på den måten kan framstå som et fullgodt og tillitvekkende alternativ til fylkeskommunens egne tilbud til voksne. Det inngås forpliktende samarbeid mellom fylkeskommunene og studieforbundene med det for øye å gi alle voksne et best mulig tilbud basert på deres behov for læring. Det må derfor presiseres i opplæringsloven eller forskrift til denne at fylkeskommunen kan benytte alternative læringsarenaer og at studieforbundene kan tilby fleksibel og tilpasset opplæring med lav brukerterskel. Hovedpoenget må være at brukernes behov står i sentrum, og at voksnes etterspørsel etter kompetanse ivaretas på en best mulig måte.

For tilbud tilrettelagt for voksne med paralleller i offentlige læreplaner vil det være naturlig at det er ansvarlig myndighet for det regulære tilbudet som er godkjenningsinstans. Dette innebærer at fylkeskommunen, som sitter med det formelle og lovpålagte ansvaret for opplæringen, samtidig må ha ansvaret for å sikre kvaliteten på det tilbudet som blir gitt. Dette gjelder uavhengig av om godkjenning gis direkte av fylkeskommunens læresteder eller det er andre aktører som fylkeskommunen har inngått egne avtaler med, som står for opplæringen. Bestemmelser i opplæringsloven legges med det til grunn for all opplæringsaktivitet som relaterer seg til læreplaner og kompetansemål, både den som gis rettighetselever, og opplæring av de uten rett i regi av og/eller finansiert ved egenbetaling eller betalt av andre aktører, f.eks NAV. Et ledd i dette vil være å gjøre det enklere for studieforbundene å bli kvalifisert, og dermed kunne markedsføre tilbudene sine, jf. punkt 7.5.2 Dette vil være til nytte for brukere som får en større sikkerhet for kvaliteten i opplæringstilbud fra ulike aktører i fylket.

Det må også utvikles klarere prinsipper og kriterier for hvordan samarbeid skal foregå når studie­forbund er på oppdrag for det offentlige i forbindelse med rettighetsopplæring. I slike tilfeller må det stilles samme krav til studieforbund som til offentlige skoler, og de må gis samme økonomiske rammer for å gjennomføre rettighetsopp­læringen.

7.5.2 Kvalifisering av studieforbundenes tilbud inn mot offentlige og andre tilbud om utdanning og opplæring

Kvalitetssikringsprosedyrer og andre prosedyrer for å dokumentere læringsutbytte kan utformes som generelle godkjenningsregler som kvalifiserer studieforbundet som leverandør av mer omfattende utdanningstilbud. Slik godkjenning forutsettes å gi adgang til utdanningsstøtte for tilbud studieforbund leverer, slik det framgår i punkt 7.6.7.

Det er to måter studieforbundene kan kvalifisere seg som utdannings- og opplæringstilbyder på utover å oppfylle generelle godkjenningsregler:

1. kvalifisering av studieforbundet som tilbyder

2. kvalifisering av studieforbundets tilbud

Det siste er mest i tråd med internasjonale trender, jf. omtale av kvalifikasjonsrammeverk i kapittel 6 og den irske casen som er beskrevet i eksempelboks 7.1. Kvalifisering av tilbyder blir orientert rundt innsatsfaktorer og trekk ved institusjon, mens kvalifisering av tilbud er rettet mot brukernes behov for å lære.

Bedre mulighet for studieforbund til å få kvalifisert tilbud forutsetter endringer i utdanningslover og tilhørende forskrifter.

I grunnopplæringen i dag er studieforbund etter opplæringsloven definert som samarbeidspartner på generelt grunnlag både for grunnskole og videregående opplæring. Samtidig er det ikke fastsatt kriterier for hva dette konkret innebærer, f.eks. når det gjelder å gi informasjon om rettigheter til brukere, jf. kapittel 6.2. Det er også klart at det er offentlige læreplaner som er grunnlaget for opplæringen, men det finnes samtidig ingen mekanisme for kvalitetssikring som ivaretar at studieforbund kan markedsføre slike tilbud på landsbasis. Vox er i samarbeid med Utdanningsdirektoratet i ferd med å utvikle et eget rammeverk for voksnes basiskompetanse.

Ordningen for å få godkjent tilbud som fagskoleutdanning er det som mest ligner idealtypisk rammeverkstenkning med fokus på tilbudet og det læringsutbyttet det gir. Kravene til godkjenning av fagskoletilbud er omtalt i kapittel 6. Nye endringer i fagskoleloven innebærer at det åpnes for å godkjenne tilbyder, ikke bare tilbud. To studieforbund (FU og AOF) har allerede fått godkjent fagskoleutdanninger, og begge søker godkjenning av flere. En viktig begrunnelse for å søke er at godkjente fagskoletilbud utløser rett til utdanningsstøtte, noe som ikke lenger gjelder studieforbundenes tilbud slik de nå generelt er forankret i voksenopplæringsloven.

For etter- og videreutdanning som ikke tilfredsstiller krav til fagskoleutdanning (f.eks. truckførerbevis), finnes det ingen norsk godkjenningsordning eller myndighet á la det irske FETAC i dag. Spredte bransjevise ordninger og diverse sertifiseringskrav, f.eks. ISO-standarder, eksisterer. I Danmark er det utarbeidet nytt rammeverk for beskrivelse av kompetansemål i videreutdanning for voksne på bakgrunn av lov om arbeidsmarkedsuddannelser fra 2004.

Innenfor høyere utdanning kan også studieforbund brukes som tilbydere i samarbeid med høyere utdanningsinstitusjoner, men her finnes det ingen form for automatisk godkjenning verken som tilbyder eller av enkeltstående tilbud. Det er iht. UH-loven kun høyere utdanningsinstitusjoner som kan få akkreditert tilbud om høyere utdanning fra NOKUT, og det er omfattende institusjonsorienterte krav for å kunne bli godkjent som UH-institusjon. Det er fritt opp til hver høyere utdanningsinstitusjon å beslutte hvem de vil bruke som underleverandører, og hvordan tilbudene skal utformes. Slik sett er det irske systemet åpnere, der tilbydere selv kan velge om de vil søke om godkjenning av sine tilbud som etter- og videreutdanning eller høyere utdanning.

For grunnopplæringen vil hovedutfordringen for studieforbundene være å få et kvalitetsstempel som leverandør av bestemte tilbud, da opplæringsloven alt godkjenner dem som tilbydere. Det er samtidig behov for en presisering av hva som forventes av studieforbund som ønsker å være godkjent tilbyder av opplæring, f.eks. i å gi informasjon til den enkelte voksne.

Utvalget ser behov for at bestemmelser i opplæringsloven legges til grunn for å sikre kvaliteten i tilbud uavhengig av om den enkelte deltaker har formelle rettigheter. Offentlige myndigheter må utvikle en søknadsprosedyre for å godkjenne at studieforbund oppfyller krav i læreplan og kompetanseplattformer til å tilby bestemte utdanninger. Det må sikres at godkjenning gir mulighet til å gi tilbudet på landsbasis, f.eks. ved at godkjenning i ett fylke gjøres gjeldende for alle. Dersom et nytt rammeverk for basiskompetanse utvikles, jf. kapittel 6.2, vil det være naturlig å legge dette til grunn for godkjenning av slike tilbud. Utvikling av et system for kvalifisering av tilbud vil for eksempel gjøre det enklere for studieforbund å samarbeide med NAV om tilbud for brukere med behov for opplæring, men uten rett til opplæring.

Kravene til å få godkjent fagskoletilbud er krav det enkelte studieforbund kan forholde seg til, og som også omtales som positivt fra flere studieforbund i henvendelser til Tronutvalget.

Opprettelse av en kvalifiseringsordning for etter- og videreutdanning kan gi studieforbund mulighet til å få godkjent sine tilbud. Det er nærliggende at en slik ordning kan komme til nytte også for en rekke andre tilbydere, private og offentlige. Et slikt rammeverk vil kunne være svært nyttig for studieforbund, og det anbefales et prosjekt som utreder en slik mulighet, inkludert aktuell godkjenningsinstans. Fordeler må vurderes mot risiko knyttet til sentralisering og byråkrati.

På høyere utdanningsnivå finnes det heller ingen sentralt godkjennende instans av typen FETAC. Høyere utdanningsinstitusjoner har stor autonomi, og utvikler sine egne tilbud innenfor gradssystemet. For studieforbund kan dette gi muligheter til samarbeid, men også innebære at samarbeidet i stor grad foregår på den enkelte institusjons «nåde». Konkurranseforholdet kan gjøre at det blir vanskelig for studieforbund å få synliggjort tilbud for eksempel på bachelornivå dersom de ikke finner samarbeidspartnere.

Mulighet til å gi studiepoeng er viktig for å markedsføre tilbud, det er også viktig for brukergrupper. Utvalget framhever at studieforbund kan være en egnet læringsarena særlig for innvandrere, forutsatt at tilbudet gir formell uttelling. Det er behov for å vurdere endringer i UH-loven som bedrer muligheten for aktører som studieforbund til å få vurdert sine tilbud, etter mønster av fagskoleloven. Tabell 7.1 viser gjeldende kvalifiseringsordninger.

7.5.3 Finansiering

I tillegg til regler for styring og organisering av studieforbundene er også innretningen av tilskuddene til studieforbundenes virksomhet viktige for å sette dem i stand til å nå de overordnede målene. Alle de tre presenterte modellene for finansiering gir i ulik grad muligheter for å styre studieforbundenes aktiviteter i bestemte retninger. Det er også fullt mulig å kombinere modellene for eksempel ved å la deler av tilskuddet bli forvaltet som i dag som en egen post på statsbudsjettet, mens andre deler av tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet til fylkeskommunene og forvaltes av fylkeskommunen.

Den første modellen som er omtalt, den generelle tilskuddsmodellen, har mange likhetstrekk med dagens ordning. Styrken ved en slik modell er at den i stor grad er forutsigbar i og med at studieforbundene kjenner ordningen fra før, den gir rom for lite skjønn all den tid fordelingen foregår etter klare regler om antall deltakere, studietimer m.m. og den er lite ressurskrevende ved at studieforbundene langt på vei kan anvende de samme søknads- og rapporteringsrutiner som i dag. Utvalget ser også svakheter ved modellen, særlig ved at den gir få muligheter for politisk styring av tilskuddsberettiget aktivitet. En generell tilskuddsmodell er lite robust over tid, noe de siste årenes store variasjoner i statstilskuddets størrelse har vist. Ved at modellen inneholder få eller ingen elementer av målstyring, er det samtidig vanskeligere å målrette tilskuddet i den hensikt å oppnå mer spesifikke overordnede mål i kompetansepolitikken. Det kan slå uheldig ut på lengre sikt og føre til store svingninger i tilskuddbeløpets størrelse.

Den andre modellen, en kombinert tilskuddsmodell, ivaretar etter utvalgets oppfatning langt bedre styring av studieforbundenes aktiviteter innenfor de overordede målområdene. Modellen gir en bedre mulighet for målstyring av aktivitetene uten at dette går på bekostning av å ta vare på studieforbundenes egenart. Modellen har også en klar styrke i at den setter søkelys på utviklingsarbeid, nyskaping og nytenkning og bidrar til sterkere bånd mellom studieforbundene og offentlig sektor. Modellens svakhet er knyttet til mer omstendelige søknadsprosesser. En annen utfordring ligger i at modellen er mer hensiktsmessig å anvende ved større tilskuddsbeløp.

Fordelene med den tredje modellen – en regional tilskuddsmodell – er først og fremst knyttet til at studieforbundene får en mer sentral rolle i den regionale kompetanseutviklingen og gjennom dette får en tettere kobling til fylkeskommunen. Nye og mer forpliktende samarbeidsformer mellom studieforbundene og fylkeskommunen vil tvinge seg fram, noe som vil gi studieforbundene større synlighet. Tettere samarbeid vil kunne gi som resultat at fylkeskommunen ser hvilken kursportefølje studieforbundene tilbyr, og hvilken kvalitet denne har. På den andre siden får fylkeskommunen anledning til å kommunisere hvilke kompetansebehov regionen har, og gjennom dette åpner for at studieforbundene kan respondere og organisere tilbud det er etterspørsel etter.

Svakheten med en regional tilskuddsmodell, der tilskuddet er lagt inn i rammeoverføringene til fylkeskommunen, ligger i at studieforbundsaktiviteter blir sidestilt med andre aktiviteter som også skal finansieres med midler fra rammetilskuddet. Det kan føre til mindre forutsigbarhet i hvor mye midler studieforbundene får tildelt. Videre er det også knyttet usikkerhet til at samme aktivitet i forskjellige fylker kan utløse ulike tilskuddsbeløp.

7.6 Utvalgets anbefalinger

7.6.1 Mål, styring og organisering av studieforbund

Utvalget foreslår en ny overordnet målstruktur for studieforbund, jf. kapittel 7.1, og en helhetlig og på mellomlang og lang sikt realistisk styring, organisering og finansiering basert på utvalgets forslag til ny målstruktur. Det vil forutsette aktiv reformvilje fra studieforbundene selv dersom de skisserte grepene faktisk skal gi studieforbundene en ny giv.

Utvalget mener at studieforbundene og medlemsorganisasjonenes lokale lag og foreninger fortsatt må kunne iverksette tilbud ut fra egne visjoner og mål, på egne definerte områder ut fra sine egne og læringssøkendes behov, og med betydelig fleksibilitet i hvordan opplæringen organiseres. Tilbudet kan ikke bare være organisasjonsinternt, men åpent for alle som ønsker opplæring, og med særlig fokus på å nå de med ulike læringshindringer. Studieforbundene skal tilrettelegge en fleksibel læringsprosess for enkeltpersoners ulike motiver og behov for å kombinere opplæring med arbeid, fritidsaktiviteter og omsorgsoppgaver.

Utvalgets forslag til nye overordnede mål for studieforbundene:

1. Å bidra til å vedlikeholde og styrke demokratiet og legge grunnlag for bærekraftig utvikling ved å engasjere og utvikle aktive medborgere.

2. Å gjøre det mulig for mennesker å påvirke egen livssituasjon.

3. Å bekjempe utstøting og bidra til inkludering

4. Å bidra til motivasjon og tilgang til kunnskap og kompetanse for alle og slik møte behov i et samfunn og arbeidsliv i stadig endring

5. Å styrke kulturelt mangfold og øke deltagelse i kulturlivet

6. Å være en selvstendig arena for læring og et supplement til offentlige utdanningstilbud for voksne

7.6.2 Å være en selvstendig arena for læring og et supplement til offentlige utdanningstilbud for voksne

Av utvalgets forslag til målstruktur i kapittel 7.1. framgår at studieforbundenes felles identitet er å fremme opplæring og at forankringen er i frivillig sektor. Læring i forskjellige former har stor betydning for det frivillige Norge. Bevilgningene har ikke bare vært begrunnet i studieforbundenes nytteverdi for staten, men i nytteverdien for frivillig sektor, for lokale lag og foreninger og voksne som søker meningsfull kunnskap, jf. punkt 7.1.1. Utvalget foreslår en ny lov som styrker læring i frivillig sektor som bidrag til et nasjonalt system for livslang læring.

Ny målstruktur beskriver studieforbundenes bidrag som supplement i formell opplæring for voksne. Utvalget foreslår at fylkeskommunens rolle styrkes som koordinator, og vil med det fremme studieforbundenes muligheter til å bidra som samarbeidspartner i forhold til voksnes behov for opplæring. Samtidig styrkes kompetanseutviklingen i regionen.

Utvalget foreslår et nytt system for finansiering som underbygger mål og systemer for styring og organisering. Utvalget foreslår at det også innføres nye kriterier for godkjenning av studieforbund, for kvalifisering av de tilbudene de gir og overordnede føringer for tilskuddsreglementet.

Målet er å gi studieforbundene så stor fleksibilitet som mulig, samtidig som det må legges vekt på tilbakeføring av informasjon om hvordan bevilgningene benyttes. Utvalget foreslår derfor tiltak for å bedre dokumentasjonen av studieforbundenes aktivitet og resultater.

7.6.3 Studieforbund som tilbydere av læring i frivillig sektor – ny lov

Utvalget foreslår at en endring i lovverket resulterer i opphevelse av dagens voksenopplæringslov. Denne erstattes av en ny lov som regulerer opplæring i regi av aktører utenfor det offentlige utdanningssystemet, hovedsakelig knyttet til frivillig sektor. Det vil si studieforbundene, fjernundervisningsinstitusjonene, folkehøyskolene og enkelte av den opplæringen som i dag er regulert i kapittel 6A i privatskoleloven. Andre tilbydere og arenaer er også tenkelige til å omfattes i en ny lov, for eksempel bibliotekene som læringsarena og deler av arbeidslivslæring, for eksempel tiltak som fremmer basiskompetanse for voksne i arbeidslivet.

Frittstående fjernundervisningsinstitusjoner er regulert i voksenopplæringsloven i dag. Utvalget ser det som naturlig at disse institusjonene også omfattes av ny lov. Regelverket som regulerer tilskudd til fjernundervisning og opplæringstiltak i studieforbund, bør samordnes fordi det i dag er unaturlig å betrakte de fleksible og ulike arbeidsmetodene i opplæringen hver for seg. Ofte er det vanlig å kombinere nettstøttet undervisning med fysiske samlinger i ett og samme opplæringstiltak.

Det framgår i kapittel 6.1 at departementet vil foreta en vurdering av om folkehøyskoleloven kan være en formålstjenlig lovmessig ramme for enkelte av kap. 6A-skolene i privatskoleloven, og at departementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag i denne forbindelse. Utvalget peker på at det dermed i nær fremtid vil åpne seg en mulighet til å foreta en samlet vurdering av om folkehøyskoler, studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner og en del av dagens kapittel 6A-skoler hensiktsmessig kan reguleres i en ny lov om ikke-formell opplæring.

Koblinger og gjensidige forpliktelser mellom aktører for læring i frivillig sektor og offentlig voksenopplæring må tematiseres både i ny lov og i et nytt regionalt ansvarsområde for voksnes læring, se punkt 7.6.4 under og figur 7.1. Dette er viktig for å sikre at formelle og uformelle læringsarenaer utfyller hverandre i å utvikle kompetanse og talent i befolkningen, og med det gir et bedre integrert system for livslang læring i Norge.

7.6.4 Fylkeskommunens rolle som ansvarlig for voksnes læring i et regionalt utvik­lingsperspektiv styrkes – og med det studieforbunds mulighet til å samarbeide om den enkelte voksnes behov for kompetanseheving og regionens behov for kompetanse

Mangfoldet av opplæringstilbud må ivaretas der folk bor. Utvalget anbefaler at fylkeskommunen gis et tydeligere ansvar for voksnes læring spesielt, og som utvikler og koordinator av kompetansefremmende tiltak i eget fylke generelt. Det vil både styrke voksnes tilgang til kompetanseutvikling og i tillegg imøtekomme behovet for ny kompetanse i den regionale samfunnsutviklingen.

Samarbeid mellom fylkeskommunen, andre offentlige myndigheter og studieforbund skal foregå på gjensidig forpliktende grunnlag. Det skal utvikles klare prinsipper og kriterier for hvordan samarbeid skal foregå når studieforbund har oppdrag for det offentlige i forbindelse med rettighetsopplæring.

Studieforbund vil med dette direkte omfattes av bestemmelser gitt i det fylkeskommunale ansvarsområdet for voksnes læring og kompetanseutvikling på følgende måter:

Motivasjon: Studieforbundenes forankring i det regionale ansvarsområdet tar utgangspunkt i deres rolle for å fremme motivasjon og tilgang til kunnskap og kompetanse gjennom deres nære tilknytning til frivillig sektor. Samarbeidet må basere seg på gjensidige forpliktelser. Krav til at studieforbund medvirker i lokal og regional utvikling, må også framgå i den nye loven om læring i frivillig sektor. Studieforbund kan fylle rollen som initiativtaker overfor grupper som ellers ikke ville valgt opplæring. Dette gir studieforbundene en unik oppgave for å motivere folk til aktivitet og til aktiv samfunnsdeltakelse. Det er viktig at samarbeidet konkretiseres, og en måte å gjøre dette på er felles virksomhetsmål og samfinansiering av tiltak.

Rettighetsopplæring: Bestemmelser i opplæringsloven og universitets- og høgskoleloven skal ivareta at voksne som deltar i tilbud fra studieforbund, får samme vilkår som de ville fått i det ordinære utdanningssystemet. Voksne som deltar i opplæring som er relatert til offentlige lære- og studieplaner, må sikres samme kvalitet i tilbudene enten de foregår i studieforbund eller utdanningsinstitusjon, og uavhengig av om deltakerne har rett eller ikke til opplæring.

7.6.5 Samlet modell for studieforbundenes rolle i livslang læring

Samlet gir dette følgende bilde av hvordan utvalget ser for seg studieforbundenes rolle i livslang læring:

1. Det ene hovedelementet er en ny og mer samlet sektor for frivillig, fortjenestefri opplæring utenfor det formelle utdanningssystemet. En slik sektor defineres gjennom samlet lovgivning.

2. Det andre hovedelementet er et styrket regionalt ansvarsområde for å møte voksnes og regionens behov for kompetanse. Her skal frivillig sektor (herunder studieforbundene) inngå som en viktig samarbeidspartner.

7.6.6 Finansiering

Finansiering av studieforbund må støtte opp under deres frie virksomhet. Utvalget mener dette ivaretas ved at støtten i tråd med tilskuddsmodell 1 som beskrevet under gis som et statlig tilskudd. Samtidig ivaretas forankring både organisatorisk, styringsmessig og finansielt på fylkes-/regionnivå i tråd med tilskuddsmodell 2 under. Dette lar seg gjennomføre innenfor dagens rammer. Utvalget anbefaler i tillegg en ny ordning, tilskuddsordning 3 (kulturpott), dersom bevilgningene til studieforbund økes.

I ECON-undersøkelsen om studieforbundenes samlede økonomi framgår det at bestemmelsen om at offentlige undervisningslokaler skal stilles til rådighet uten utgifter for arrangører av kurs etter voksenopplæringsloven, er av stor betydning for studieforbundene. Utvalget mener denne bestemmelsen må videreføres i den nye loven i tråd med prinsippene om samordnet ressursbruk. Utvalget vil i denne sammenheng også vise til at utgifter til lokaler ikke er bygd inn i tilskuddsordningen for studieforbund.

Finansiering av aktiviteter som studieforbundene iverksetter etter avtale med fylkeskommunen, forutsettes finansiert med midler fra rammetilskuddet til fylkeskommunen. Eksempel på dette kan være rene skoleparallelle tilbud som fører fram til formell kompetanse på videregående skoles nivå. Et annet eksempel kan være opplæringstilbud som er avtalt gjennom partnerskap og konsultasjoner mellom studieforbundene og fylkeskommunen, og som bidrar til å styrke den regionale samfunnsutviklingen, og som fylkeskommunen av den grunn finner det fornuftig å finansiere med rammetilskuddsmidler. Dette gjelder i hovedsak formell opplæring for voksne, men det kan også være aktuelt med denne typen finansiering for annen opplæringsvirksomhet som bygger opp under og styrker den regionale samfunnsutviklingen.

Der hvor studieforbund på oppdrag av fylkeskommunen planlegger og gjennomfører opplæringstiltak, må studieforbundene få samme økonomiske betingelser som offentlige institusjoner. Økonomiske betingelser på regionalt ansvarsområde må diskuteres videre, men fordelingen er i utgangspunktet som i dag. Tilskudd hjemles i en ny lov om ikke-formell opplæring i tråd med utvalgets anbefaling. Opplæringstilbudet som er betalt av andre aktører, for eksempel NAV eller arbeidsgiver, utløser ikke støtte gjennom bestemmelser i loven, med mindre det dreier seg om tiltak som avtales gjennomført som del av et regionalt samarbeid om voksnes læring, og som derfor kan samfinansieres. Samfinansiering kan bare skje for aktiviteter som ikke er lagt ut på anbud, eller i andre tilfeller der tilskuddet ikke virker konkurransevridende. Kvalitetskravene til tilbyder vil være nye og gjelde uansett hvem som betaler, og må være i tråd med opplæringslovens bestemmelser.

Utvalgets anbefalinger innebærer at fylkeskommunens ansvar for voksnes læring styrkes. For at fylkeskommunen skal kunne gå inn i partnerskapet med studieforbundene på en mest mulig konstruktiv måte for begge parter, forutsetter dette at fylkeskommunen har tilstrekkelige ressurser. Utvalget anbefaler derfor at fylkeskommunens meransvar i voksnes læring gjenspeiles i den kostnadsnøkkelen som ligger til grunn for å kompensere fylkeskommunenes økte utgifter til formålet, jf. omtale av administrative og økonomiske konsekvenser i kapittel 8.

Studieforbundene kan bidra til å nå offentlige målsettinger gjennom innsatsstyrte tilskuddsordninger, også fra andre departementer enn Kunnskapsdepartementet. Målsetninger for studieforbunds bidrag til offentlig politikk nedfelles i konkrete operasjonelle mål eller virksomhetsområder man blir enige om på statlig, fylkes- og eller lokalt nivå.

Med dette utgangspunktet anbefaler utvalget følgende revisjon av gjeldende regler for tilskudd til studieforbund:

Tilskuddsordning 1 gjelder kurs ubundet av pensum og eksamen, omfatter tre deler, og tildeles i form av et statstilskudd:

• A) Grunntilskudd for de godkjente studieforbundene – et fast beløp fastsatt i budsjettproposisjonen eller ut fra en prosentsats av bevilgningen hvert år fordelt på de ordinært godkjente studieforbundene. Dette blir begrunnet ut fra at tilskuddsordningen ikke er ment som en organisasjonsstøtte, men for bedre og rimeligere tilgang til læring uavhengig av den enkeltes utdanningsnivå, bosted og økonomi. Tilskuddet skal være et grunnlag for studieforbundet og omfatte utviklingsarbeid og intern opplæring av medarbeidere

• B) Opplæringstilskudd – basert på tidligere aktivitet og tildelt i rammer fra staten til hvert av studieforbundene. Dette utgjør den største delen av bevilgningen og tilsvarer det vi nå kjenner som studieringstilskuddet. Kriteriene for å motta tilskudd kan bygge på følgende fire punkter: Læringen skal være rettet mot personer over 14 år – det er de som gir grunnlag for statstilskuddet – samtidig som det er åpent for deltakelse for alle, det skal være en plan for opplæringen/kurset, alle deltakere skal få en dokumentasjon på læringen de har gjennomført, og dokumentasjonen skal bygge på planen for kurset, og være orientert mot å vise læringsutbyttet av kurset. Det skal rapporteres fra studieforbundet til SSB etter filbeskrivelse utarbeidet av SSB for Kunnskapsdepartementet, og til tilskuddsforvalter (Vox i dag) om måloppnåelse på egne fastsatte virksomhetsmål, jf. punkt 7.1.2.

• C) Forhøyet opplæringstilskudd – tilskuddet kan nyttes sammen med læringstilskuddet og det kan rapporteres med inntil 15 prosent av bevilgningen på denne ordningen ut fra at det fjerner hindringer for personers deltakelse i læring. Dette omfattes i all hovedsak av samme regler som opplæringstilskuddet.

Tilskuddordning/finansieringsordning 2, tilskudd til læring med paralleller i offentlig utdanning tildeles av fylkeskommunene. Tilbudet skal faglig godkjennes av fylkeskommunen og det skal nyttes de offentlige fagplaner, godkjent av Kunnskapsdepartementet. Dette finansieres av kommuner/fylkeskommuner gjennom de respektive rammeoverføringene – (kan evt. være inntil 10 prosent av bevilgningen). Finansieringen av opplæring på oppdrag av fylkeskommunen (uavhengig av om den enkelte hadde rett til opplæring i utgangspunktet) skal være av samme størrelse som når det offentlige gjennomfører opplæringen.

Tilskuddsordning 1 og 2 lar seg i prinsippet gjennomføre uten budsjettmessige konsekvenser. Utvalget foreslår også en ny tilskuddsordning, tilskuddsordning 3, kulturpott, som beskrevet under.

Tilskuddsordning 3, som skal være en kulturpott til fordeling blant studieforbundene. Ordningen er helt ny og foreslås i tillegg til tilskuddsordning 1 og 2. Utvalget anbefaler ikke at denne innføres dersom den samlede tilskuddsrammen forblir på uendret nivå for tilskuddsordning 1 og 2. En ny tilskuddsordning (kulturpott) vil gi budsjettmessige konsekvenser, ettersom den forutsetter nye og friske midler til sektoren.

Denne tilskuddsordningen er rettet mot læring i friere former og mot alle former for kulturlæring. Det er ikke satt krav til aldersgrense eller form på læringen, men det skal være en plan for tiltaket/kurset. Ved at den er knyttet til studieforbundene, framheves læringsperspektivet og verdien i å bygge kulturell kompetanse i befolkningen. Det er tenkt som en interessant idé for frivillige organisasjoner som synes krav til studieringer og kurs er lite tilpasset deres egne behov i kulturformidlingen. Det kan også være en måte å videreføre den kulturelle skolesekken på, slik at man innfører en kulturell skolesekk for voksne. Å organisere ordningen som en selvstendig komponent i studieforbundsstøtten er viktig for å hindre at støtten til organiserte læringsformer som studieringer trues.

Denne tilskuddordningen foreslås formidlet gjennom regionene/fylkene til studieforbundene. Den kan i den grad kulturrådets oppgaver bestemmes lagt til fylkes-/regionsnivået ses i sammenheng med disse oppgavene, og andre oppgaver på kulturfeltet.

7.6.7 Godkjenningskriterier for studieforbund og kriterier for å være medlemsorganisasjon i et studieforbund

Studieforbund defineres i dag gjennom godkjenningskriterier som framgår i § 10 i lov om voksenopplæring. Det er i dag over 400 medlemsorganisasjoner i studieforbundene. Antallet varierer fra forbund til forbund; fra to til tre på det minste til ca. 70 på det meste. Det er studieforbundet selv som avgjør opptak av medlemsorganisasjoner. Og det er opp til organisasjonene å avgjøre hvilket forbund de vil søke medlemskap i. De fleste medlemsorganisasjonene er landsomfattende, frivillige organisasjoner. Imidlertid kan noen ligne på bransjeorganisasjoner, og noen har en avgrenset geografisk utbredelse.

Utvalgets forslag til overordnede mål, organisering og finansiering av studieforbundene legger føringer for kriterier for godkjenning. I framtiden vil det være viktig at studieforbundene kan tjene sine medlemsorganisasjoner på en best mulig måte, være slagkraftige aktører for læring i frivillig sektor, og utgjøre operative samarbeidspartnere på alle nivåer.

Alle studieforbund som skal motta statsstøtte, må dokumentere sin virksomhet i henhold til godkjenningskriterier.

Utvalget har drøftet kriterier for å kunne godkjennes som studieforbund og vil peke på følgende kriterier som aktuelle:

• Forbundet må ha opplæring som hovedformål

• Forbundet må ha et ideelt og fortjenestefritt formål

• Forbundet må ha en demokratisk oppbygning

• Forbundet må rapportere et minimum kurstimer per år

• Forbundet må ha virksomhet over hele landet

• Forbundet må ha studieforbund i navnet

• Forbundet må ha regional forankring

• Forbundet må ha et minimum antall medlemsorganisasjoner

En ny gjennomgang av godkjenningskriterier for studieforbundene – noe som vil kreve en viss overgangsperiode – vil trolig kunne munne ut med færre studieforbund enn hva vi har i dag. Endringene i voksenopplæringsloven av 1992 førte til en halvering av antall studieforbund, fra ca. 40 til 20. Etter en overgangsperiode på ca. fem år, var det ikke lenger noen større oppmerksomhet rundt at studieforbund eller medlemsorganisasjoner skulle ha mistet sitt særpreg ved å gå inn i et (nytt) studieforbund eller meldt overgang fra ett forbund til et annet.

Godkjenningskriteriene må ha som utgangspunkt at et studieforbund skal være ideelt og fortjenestefritt, ha opplæring som formål og organisere livslang læring i egen regi og gjennom sine medlemsorganisasjoner, i tråd med en overordnet målstruktur, jf. punkt 7.1.2.

Studieforbund som skal godkjennes, må ha forankring i frivillig sektor og være demokratisk oppbygde organisasjoner, ha et minimum av omfang på sin opplæringsvirksomhet og tilby opplæring i størstedelen av landet. Minimumsomfanget må ikke være lavere enn at studieforbundet skal være i stand til å oppfylle formålene og ivareta krav om målvurdering og kontroll.

For studieforbund som ønsker å tilby mer omfattende utdannings- eller opplæringsløp, av f.eks. et halvt års varighet eller mer, må studieforbundet oppfylle et sett kriterier utover de som gjelder generelt for studieforbundene. Dette gjelder tilbudets omfang og innretning, dokumentasjon til deltaker og statistiske opplysninger. Dette er viktig dersom det tilbudet som gis skal utløse mulighet for studiestøtte for deltakerne. Krav til omfanget kan samordnes med tilsvarende krav i fagskoleloven (et halvt år).

Opptak av medlemsorganisasjoner i et studieforbund bør også i framtiden avgjøres av studieforbundet selv. Krav til medlemsorganisasjoner bør primært være forhold som studieforbundet selv setter. Dersom en mener at tilskuddsyter skal sette slike krav, bør disse minimaliseres, som at medlemsorganisasjoner i studieforbund skal være demokratisk oppbygde organisasjoner med et ideelt og fortjenestefritt formål.

En overgangsordning bør være så kort som mulig, for eksempel tre år. Godkjenningskriterier nedfelles i lov eller forskrift. Unntak fra disse godkjenningsreglene bør unngås.

7.6.8 Kvalifisering av studieforbund

Utvalget ser at det er en utfordring at studieforbund tilbyr eksamensrettet opplæring og oppdragsundervisning uten at det finnes system for kvalitetssikring. Mye taler for å innføre bedre rutiner for å kunne kvalifisere studieforbundenes opplæringstilbud. Dette gir muligheter for å innføre godkjenningsordninger av tilbudene, og dermed kan studieforbundene framstå med større tyngde og kvalitet. Utvalget anbefaler følgende endringer i lov og forskrift for å sikre kvalifisering på ulike nivåer:

• Prosedyre for kvalifisering av tilbud innføres. Nytt rammeverk for basiskompetanse legges til grunn, slik at tilbud i regi av studieforbund som omfatter både læreplanmål på videregående opplæringsnivå og mål knyttet til basiskompetanse, kan kvalifiseres av samme instans. Ansvaret legges til fylkeskommunen, men det legges til grunn at anerkjennelse i én fylkeskommune gjøres gjeldende på landsdekkende basis.

• Det vurderes endringer i UH-loven som letter studieforbundenes mulighet til å få kvalifisert tilbudene sine uten å være avhengige av samarbeid med enkelte høyskoler.

Det settes i gang utviklingsprosjekter for å vurdere om det er hensiktsmessig å innføre en ordning for å godkjenne etter- og videreutdanning som ikke faller inn under lov om fagskoleutdanning, jf. eksempel fra Irland i boks 7.1.