18 Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger
Utvalget er i mandatet bedt om å komme med anbefalinger om hvordan Norge bør forholde seg til utviklingen av MOOC. Utvalget skal utrede og tallfeste økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag, hvorav minst ett forslag skal kunne gjennomføres innenfor uendret ressursbruk i universitets- og høyskolesektoren. I kapittel 18.1 og 18.2 vurderes de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets anbefalinger. I kapittel 18.3 vurderer utvalget på hvilken måte anbefalingene kan finansieres.
Utvalget mener at MOOC vil bidra til å videreutvikle det norske kunnskapssamfunnet ved å styrke tilgangen til og kvaliteten i høyere utdanning, og være et godt virkemiddel for kompetanseutvikling i arbeidslivet og for livslang læring.
Utvalget mener at norske myndigheter, utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet bør ha høye ambisjoner om raskt å utnytte de mulighetene som følger av MOOC.
Utvalget mener at digitalisering av norsk høyere utdanning fram til nå ikke har hatt høyt nok tempo og at gjennomføringskraften ved institusjonene har vært for svak. Dersom ansvaret plasseres hos institusjonene alene, mener utvalget at utviklingen ikke vil gå raskt nok. Utvalgets mener derfor at nasjonale myndigheter må legge til rette for økt digitalisering av høyere utdanning og utvikling av MOOC-tilbud gjennom insentiver og utviklingsmidler som skal støtte opp om institusjonenes arbeid. Den nasjonale satsingen bør strekke seg over en femårsperiode. Behovet for videre satsing etter denne perioden må vurderes.
Utvalget mener at det er behov for en samlet satsing fra myndighetenes side på 130–380 millioner kroner årlig i en femårsperiode. Samtidig må institusjonene være seg sitt ansvar bevisst og ta tydelige grep om den utviklingen utvalget mener vil skje. Utvalget retter derfor også en rekke anbefalinger direkte mot institusjonene.
18.1 Anbefalinger til myndighetene
18.1.1 Nasjonal satsing med budsjettkonsekvenser
Samlet foreslår utvalget en nasjonal satsing på 130–380 millioner kroner årlig i en femårsperiode. Behovet for videre satsing etter denne perioden må vurderes. Utvalget mener satsingen er nødvendig for at institusjonene raskt skal kunne tilby MOOC av høy kvalitet og relevans, og i et omfang som utvalget mener er nødvendig.
Den nasjonale satsingen består av seks anbefalinger som er rettet til myndighetene:
Utvalget anbefaler at det legges til rette for at norske institusjoner får tilgang til en eller flere MOOC-plattformer som er tilpasset norsk og samisk språk og norske institusjoners profil (kapittel 11).
Utvalget anbefaler at det legges til rette for at institusjonene kan benytte seg av en sentral støttefunksjon i utviklingen av MOOC. Et primærmål for denne støttefunksjonen er å bistå i oppbyggingen av relevant pedagogisk og teknologisk kompetanse ved høyere utdanningsinstitusjoner (kapittel 11).
Sum: 40 millioner kroner.
Utvalget anbefaler en systematisk satsing på forskningsbasert kunnskapsutvikling om bruk av teknologi i høyere utdanning (kapittel 10).
Sum: 15 millioner kroner.
Utvalget anbefaler å etablere et miljø for forskningsbasert kunnskapsutvikling, utviklingsarbeid og kunnskapsdeling knyttet til læringsanalyse (kapittel 10).
Sum:15 millioner kroner.
Utvalget anbefaler å bevilge offentlige midler til en større offensiv satsing på kompetanseutvikling med bruk av MOOC, som forutsetter samarbeid mellom det offentlige og partene i arbeidslivet. Fordeling av midlene kan gjøres på ulike måter og må vurderes i mer detalj av offentlige myndigheter (kapittel 14).
Sum: 50–300 millioner kroner.
Utvalget anbefaler at det legges til rette for at flere elever i grunnopplæringen kan ta forsert utdanning i form av MOOC-tilbud (kapittel 15).
Sum: 10 millioner kroner.
Utvalget mener myndighetene må legge til rette for infrastruktur og støttesystemer som gjør det mulig for norske institusjoner å utvikle og tilby MOOC av høy kvalitet. For det første må norske institusjoner få tilgang til en eller flere MOOC-plattformer. For det andre må det bygges opp en nasjonal støttefunksjon for institusjonene som de kan benytte i utviklingen av MOOC. Et primærmål for denne støttefunksjonen vil være å bistå i oppbyggingen av relevant pedagogisk og teknologisk kompetanse i universitets- og høyskolesektoren. Et tilbud om støttetjenester er allerede under utvikling av BIBSYS. Dette tilbudet er foreløpig i småskala, og er rettet mot de få MOOC-tilbudene som allerede er under utvikling. Kostnadene for å utvikle og gi tilgang til MOOC-plattformer som inkluderer både teknologiske og pedagogiske støttetjenester vil øke i takt med utviklingen av MOOC-tilbud. Hovedkostnadene vil ligge i støttetjenestene. Tilbudet må bygges ut etter hvert som omfanget av MOOC-tilbud øker. Utvalget anslår at en samlet årlig bevilgning bør være minimum 40 millioner kroner.
Utvalget foreslår at det blir tatt initiativ til en systematisk satsing på forskningsbasert kunnskapsutvikling om bruk av teknologi i høyere utdanning. Den årlige satsingen bør være 15 millioner kroner. I tillegg foreslår utvalget at det etableres et miljø for forskning, utvikling og kunnskapsdeling knyttet til læringsanalyse. Den årlige satsingen bør være på 15 millioner kroner. Struktur og form på de to tiltakene må vurderes opp mot dagens aktører og virkemiddelapparat.
Utvalget mener at MOOC kan bidra til et nødvendig kompetanseløft i arbeidslivet. Det er utvalgets vurdering at betydelig offentlig medfinansiering er nødvendig i en oppstartsfase over noen år for å kunne utnytte potensialet i MOOC til en storskala satsing på etter- og videreutdanning. Eksempelvis har Kunnskapsdepartementet i 2014 bevilget 10 millioner kroner til Senter for IKT i utdanningen til å utvikle MOOC for videreutdanning av lærere i matematikk. Utvalget mener at 50 millioner kroner årlig er et minimum av hva som er nødvendig for å komme i gang med utbygging og utprøving av MOOC-tilbud for etter- og videreutdanning. Utvalget mener at behovet er langt større enn dette, gitt ambisjonen Norge har som kunnskapsnasjon. Utvalget viser til innspill fra organisasjoner i arbeidslivet som dokumenterer store udekkede kompetansebehov, jf. kapittel 14. Utvalget anbefaler derfor opptrapping mot et betydelig høyere beløp enn 50 millioner kroner årlig, men har ikke utredet kostnadsbehovet i detalj. Utvalget anbefaler derfor å bevilge 50–300 millioner kroner årlig til en større satsing på etter- og videreutdanning. Fordeling av midlene kan gjøres på ulike måter og må vurderes i mer detalj av offentlige myndigheter. Midlene kan for eksempel stilles til rådighet for aktører i arbeidslivet som selv aktivt søker å utvikle sin kompetanse. Utvalget vil understreke at kompetansetiltak må være et samarbeid mellom arbeidsliv og myndigheter.
Utvalget anbefaler forsøk med opptak til MOOC-tilbud som gir studiepoeng for søkere som ikke oppfyller gjeldende krav for opptak til høyere utdanning. Utvalget anbefaler at det legges til rette for at flere elever i grunnopplæringen kan ta forsert utdanning i form av MOOC-tilbud. Utvalget mener at det årlig bør bevilges 10 millioner kroner til utvikling av slike tilbud.
18.1.2 Anbefalinger til myndighetene innenfor gjeldende budsjettrammer
Utvalget anbefaler i tillegg en rekke tiltak som bygger opp under hovedsatsingene omtalt ovenfor, og som kan finansieres innenfor gjeldende økonomiske rammer:
Profilering
Utvalget anbefaler at norske MOOC-tilbud samles og profileres gjennom en egen nasjonal portal (kapittel 11).
Utvalget anbefaler at Norge tar initiativ til et nordisk samarbeid med mål om en felles satsing for å profilere nordiske MOOC-tilbud internasjonalt (kapittel 11).
Åpne læringsressurser
Utvalget anbefaler at det opprettes en oversikt over tilgjengelige åpne digitale læringsressurser for høyere utdanning (kapittel 12).
Utvalget mener at norske myndigheter bør arbeide aktivt, også internasjonalt, for å fremme prinsippet om åpne digitale læringsressurser og åpen tilgang (Open Access) i høyere utdanning (kapittel 12).
Opptak
Utvalget mener at norske MOOC-tilbud i utgangspunktet skal være gratis (kapittel 16).
Utvalget anbefaler forsøk med opptak til MOOC-tilbud med studiepoeng for søkere som ikke oppfyller gjeldende krav for opptak til høyere utdanning (kapittel 15).
Godskriving
MOOC med eksamen og studiepoeng, både fra norske og utenlandske institusjoner, kan inngå i dagens gradssystem. Utvalget ser derfor ikke behov for endringer av det norske regelverket for akkreditering og godskriving av emner (kapittel 9).
18.1.3 Anbefalinger til myndighetene om utredninger
I denne innstillingen har utvalget vurdert hvordan MOOC-utviklingen påvirker en rekke områder innenfor høyere utdanning. På følgende områder ser utvalget at det er behov for mer detaljerte utredninger og vurderinger enn det utvalget har hatt mulighet til:
Kvalitet
Utvalget mener det er behov for sterkere insentiver for økt kvalitet i undervisning og for mer innovative læringsformer. Utvalget anbefaler derfor at virkemiddelapparatet og insentivordninger på utdanningsområdet gjennomgås, både på individ-, institusjons- og nasjonalt nivå (kapittel 10).
Utvalget mener at det er behov for å styrke den digitale kompetansen hos ansatte i universitets- og høyskolesektoren. Omfanget må først kartlegges nærmere. Utvalget anbefaler at det bevilges midler til å styrke den digitale kompetansen (kapittel 10).
Infrastruktur og rettigheter
Utvalget anbefaler at man i utredningsarbeid om digital vurdering og eksamen også inkluderer spørsmål om identitetshåndtering i MOOC (kapittel 10).
Utvalget anbefaler at spørsmålene rundt opphavsrett og lisensiering utredes nærmere for å gjøre det enklere å utvikle åpne MOOC-tilbud (kapittel 12).
Godskriving
Utvalget anbefaler en nasjonal utredning om hvordan institusjonenes praksis for godskriving av emner kan forbedres (kapittel 9).
MOOC-utvalget foreslår at det departementsoppnevnte utvalget som skal vurdere kompetanser utenfor det formelle utdanningssystemet også vurderer kompetanse som opparbeides gjennom MOOC-tilbud uten eksamen og studiepoeng (kapittel 9).
Finansiering
Utvalget anbefaler at departementet vurderer regelverket for egenbetaling for å klargjøre institusjonenes handlingsrom når det gjelder betaling for MOOC-tilbud (kapittel 16).
Utvalget anbefaler at det utredes om det skal gis utdanningsstøtte til deltakere i MOOC og andre nettbaserte utdanninger med fleksibel studiebelastning og varighet (kapittel 17).
Utvalget anbefaler at det utredes om det skal gis utdanningsstøtte til studenter som tar MOOC og andre nettbaserte utdanninger, både i og utenfor EU/EØS-området (kapittel 17).
Utvalget anbefaler at økonomiske konsekvenser knyttet til utenlandske studenter, må inngå i utredningene om endringer i utdanningsstøtteordningen som utvalget foreslår (kapittel 17).
Utvalget mener at Kunnskapsdepartementet i samarbeid med relevante aktører må ta initiativ til de ulike utredningene som er omtalt ovenfor. Utvalget mener at utredningene kan gjennomføres innenfor Kunnskapsdepartementets ramme eller av allerede oppnevnte utvalg.
18.1.4 Anbefalinger til finansieringsutvalget
Det er satt ned et utvalg som skal gjennomgå og vurdere finansieringssystemet i høyere utdanning. MOOC-utvalget har rettet to anbefalinger om videre utredninger til dette utvalget:
Utvalget anbefaler at insentiver og virkemidler som støtter opp om samarbeid, arbeidsdeling og spesialisering mellom institusjonene, blir vurdert av utvalget som skal gjennomgå og vurdere finansieringssystemet i universitets- og høyskolesektoren (kapittel 13).
Utvalget anbefaler at samarbeid mellom universiteter og høyskoler og arbeidslivet blir brukt som et insentiv i finansieringssystemet for høyere utdanning (kapittel 14).
Dersom MOOC-tilbud fortsetter å utvikle seg i samme tempo i Norge som vi har sett internasjonalt, mener utvalget at flere elementer ved MOOC kan utfordre den gjeldende finansieringen av universiteter og høyskoler. Dersom norske institusjoner gradvis utvikler et betydelig omfang av MOOC-tilbud med studiepoeng, og et stort antall norske og utenlandske studenter tar slike tilbud, kan det medføre økt uttelling av studiepoengsproduksjonen for institusjonene. Samlet bevilgning til høyere utdanning i Norge kan også bli påvirket av om mange norske studenter velger MOOC-tilbud i utlandet, og om dette gir rett til utdanningsstøtte. Utviklingen av MOOC kan i så måte øke behovet for vekst i bevilgningene til høyere utdanning. Dette er viktige problemstillinger som må vurderes på nasjonalt nivå, og av ekspertutvalget som skal se på finansiering av universiteter og høyskoler.
18.2 Anbefalinger til universiteter og høyskoler
I Norge har universiteter og høyskoler ansvar for å utvikle studietilbud og sikre høy kvalitet i utdanningene. Institusjonene har følgelig også et eget ansvar for å ta i bruk de virkemidlene de mener er egnet til å støtte opp om kvaliteten i utdanningene. Utvalget mener at digitalisering av utdanningen ved blant annet å utvikle og tilby MOOC, vil være gode virkemidler for institusjonenes arbeid med kvalitet. I Norge er MOOC i beskjeden grad del av universiteter og høyskolers samlede strategier. Flere av utvalgets forslag er derfor rettet mot institusjonene:
Kvalitet
Utvalget anbefaler at erfaringer og kunnskap fra arbeidet med kvalitet i fleksibel og nettbasert utdanning anvendes ved utviklingen av MOOC (kapittel 10).
Utvalget anbefaler at institusjonene videreutvikler de ansattes kompetanse i bruk av teknologi i undervisning (kapittel 10).
Utvalget anbefaler at institusjonene tar ansvar for å videreutvikle studentenes digitale kompetanse (kapittel 10).
Utvalget forutsetter at institusjonene legger prinsipper om universell utforming til grunn ved utvikling av MOOC (kapittel 10).
Utvalget anbefaler at institusjonene prøver ut nye pedagogiske vurderings- og eksamensformer i MOOC (kapittel 10).
Infrastruktur og rettigheter
Utvalget anbefaler at lærestedene ved utvikling av MOOC avklarer hensiktsmessige avtaler for studentenes og ansattes rettigheter til eget materiale (kapittel 12).
Utvalget anbefaler at institusjonene stimulerer til produksjon av åpne digitale læringsressurser, og at alle læringsressurser merkes med bruksvilkår (kapittel 12).
Utvalget anbefaler at hensynet til universell utforming blir ivaretatt ved valg av plattform (kapittel 11).
Godskriving
Utvalget mener at institusjonene må legge til rette for en smidigere praksis for godskriving av emner på tvers av norske institusjoner (kapittel 9).
Utvalget mener at institusjonene må utvikle gode ordninger for realkompetansevurdering av personer som har gjennomført MOOC (kapittel 9).
Samarbeid
Utvalget oppfordrer norske institusjoner til å benytte de mulighetene som MOOC gir for faglig samarbeid, arbeidsdeling, spesialisering og effektiv ressursutnyttelse (kapittel 13).
Utvalget anbefaler norske institusjoner som ønsker internasjonalt samarbeid om MOOC å benytte seg av mulighetene for europeisk samarbeid som ligger i EUs utdanningsprogram Erasmus+ (kapittel 13).
Utvalget anbefaler at utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet styrker sitt samarbeid om etter- og videreutdanning, og at MOOC benyttes som virkemiddel i dette arbeidet (kapittel 14).
Universiteter og høyskoler har vide fullmakter til å foreta egne prioriteringer og valg når det gjelder bruk av ressurser. Etter utvalgets vurdering har institusjonene større muligheter til å utvikle og prøve ut MOOC enn det som foreløpig er gjort. MOOC må ses på som et virkemiddel for pedagogisk utvikling, og prioriteres og implementeres på samme måte som institusjonene ellers driver kvalitetsutvikling i utdanningene innenfor sine tildelte ressurser.
18.3 Finansiering av utvalgets anbefalinger
Digitalisering av utdanning og utvikling av MOOC kan bidra til økt kvalitet på utdanning, bedre tilgang til utdanning og bidra til økt kompetanse i samfunns- og arbeidsliv. Bruk av MOOC kan også legge til rette for faglig samarbeid, arbeidsdeling og spesialisering i universitets- og høyskolesektoren. Samlet kan dette bidra til bedre og mer effektiv ressursutnyttelse i sektoren og samfunnet forøvrig. Utvalget har ikke tallfestet de samfunnsmessige konsekvensene av dette.
Utvalget mener potensialet for mer effektiv ressursutnyttelse er stort. Hvor mye av dette potensialet som kan realiseres, vil avhenge av i hvilken grad institusjonene evner å utnytte de mulighetene som anvendelse av teknologi og MOOC gir. Ressursene som frigjøres kan brukes til å styrke utdanningskvaliteten, blant annet gjennom de forslagene til tiltak som utvalget i denne innstillingen retter mot institusjonene.
Forslag med budsjettkonsekvenser
Utvalget mener at nasjonale myndigheter i en femårsperiode må ta et ansvar sammen med institusjonene. Utvalget foreslår at det settes av nasjonale midler til en samlet satsing på MOOC-utvikling, jf. kapittel 18.1. Utvalget har foreslått tiltak innenfor den nasjonale satsingen på 130–380 millioner kroner årlig. Midler til utvikling av digital kompetanse i sektoren vil avhenge av den foreslåtte utredningen om dette temaet, og vil komme i tillegg. Utvalget mener at den nasjonale satsingen primært bør skje gjennom økte rammer over statsbudsjettet.
En annen måte å finansiere utvalgets forslag om nasjonale tiltak, innenfor dagens rammer, er å sette av strategiske nasjonale midler innenfor den samlede, gjeldende rammen til universiteter og høyskoler. Deler av dagens strategiske midler i finansieringssystemet må da omprioriteres og settes av spesifikt til digitalisering av høyere utdanning og MOOC-utvikling. Dette vil være en ordning etter modellen for tildeling av SAK-midler, jf. kapittel 13.
Forslag innenfor gjeldende budsjettrammer
Utvalget foreslår en rekke tiltak som ikke vil kreve særlige økonomiske tilleggsressurser for å kunne gjennomføres.
Mange av utvalgets forslag er rettet direkte mot universitetene og høyskolene. Institusjonene har innenfor egen ramme ansvar for blant annet å utvikle og sikre kvalitet i sine tilbud og kompetanseutvikle personalet. Utvalget mener at institusjonene i større grad må utnytte det handlingsrommet som ligger i å prioritere egen ramme og utvikle klarere mål og tiltak knyttet til digitalisering av utdanning og utvikling av MOOC-tilbud. Utvalget mener derfor at forslagene rettet mot universiteter og høyskoler kan gjennomføres innenfor dagens ramme. Disse er omtalt under kapittel 18.2.
Finansiering av utredningene mener utvalget kan skje innenfor Kunnskapsdepartementets ramme eller innenfor allerede oppnevnte utvalg. Disse forslagene er omtalt under kapittel 18.1.3.